Indice
1.
Introducción
2. Aproximación al Concepto de
Evaluación de Programas Sociales.
3. El alcance y el
método en la evaluación de programas
sociales.
4.
Bibliografía
En Países, como Venezuela,
donde existe una fuerte y seria restricción en el gasto
social público, un gerente social
no puede permitirse malgastar dinero en un
programa
inadecuado, mal orientado o que no cumpla sus objetivos y
metas. Para evitar que esto suceda, el gerente social
o el llamado "Policy Maker" deberán contar con un
mínimo de información confiable acerca del nivel de
funcionamiento del programa que
dirige para así tomar las decisiones o correcciones
respectivas y prevenir el mal gasto de recursos en un
programa social poco eficiente.
De otra parte, el gerente social debe saber si funciona bien su
programa, por que funciona bien, si hay alternativas para
maximizar ese funcionamiento positivo ó si funciona mal, a
que se debe y cuales son los correctivos necesarios para
optimizar el funcionamiento del programa (reducir la
incertidumbre de los resultados) y por ende maximizar los
recursos
invertidos.
En todo caso, el gerente social debe preguntarse o se
debería preguntar, ¿Tiene un determinado programa
social el efecto que se quiere que tenga? ¿Los recursos
empleados en el programa corresponden a la cantidad de
mejoramiento (beneficio) obtenido?, ¿Deberán
reformarse los recursos o reformarse los procedimientos
para optimizar el programa? ¿Conque herramienta cuento para
analizar el programa que dirijo? ¿Cómo puedo
obtener información para agilizar las decisiones
sobre el programa?.
Como respuesta a estas interrogantes realizaremos, en este
segmento del trabajo, una aproximación conceptual y
metodológica de los tipos de evaluación
que comúnmente se aplican en las ciencias
sociales. De igual forma se determinara la importancia que
tiene la evaluación
como fuente de información sobre los procesos de
toma de decisión de la gerencia
social.
Para ello, realizaremos un compendio conceptual y
metodológico de diferentes autores relacionados con el
estudio de la evaluación en las ciencias
sociales. Esto se realizará tratando de abarcar las
principales posturas ideológicas básicas que en las
ciencias
sociales se tienen sobre: el alcance, importancia, método de
la evaluación, cuando se enfoca al análisis de los programas
sociales.
Se finalizará esta sección realizando un análisis a la evolución y magnitud de la
evaluación sociológica de programas sociales. Esto
con el fin de establecer los aciertos y desaciertos tanto
conceptuales y metodológicos de este tipo de
evaluación en las ciencias
sociales.
2. Aproximación
al Concepto de
Evaluación de Programas Sociales.
Existen una diversidad de enfoques que definen lo
teórico y lo metodológico de una evaluación.
En las ciencias sociales podemos apreciar una diversidad de
corrientes y autores que dan su propio concepto y
método
sobre evaluación; algunos son excluyentes, mientras que
otros tienen un denominador común. Esta diversidad de
acepciones es debido a que la evaluación, como proceso,
persigue diferentes propósitos o fines y dispone de
diversos métodos
para alcanzarlos.
Existe, por ejemplo, un enfoque "Económico" que tiene en
su acepción más general a la evaluación como
"el análisis de los procesos
lineales que faciliten la consecución de los fines
planificados al menor gasto o costo de recursos
(financiero, operativo, administrativo) posible…" (Musto, 1975
: 49). Este enfoque tiene la premisa de que todo programa
será más eficiente y eficaz, mas allá de sus
resultados, siempre y cuando reduzca al máximo sus
costos y el
numero de procesos operativos para llegar al objetivo o fin
propuesto. En este sentido la evaluación esta destinada a
determinar los procesos deficientes, para su arreglo y a
establecer en el programa evaluado las áreas donde se
podrá ahorrar (reducir) recursos o insumos.
Por el contrario, un enfoque en las ciencias sociales "No
Economicistas", (entiéndase Sociológica, Trabajo Social
etc.), considera a la evaluación como "El mecanismo de
estudio de los cambios que tienen lugar durante la
aplicación de un programa y más
específicamente, la evaluación busca determinar
cuales de esos cambios son atribuidos al programa" (Musto, 1975 :
31). Los cambios a los que alude el autor, se refieren a las
modificaciones que pueda producir un programa social sobre la
estructura de
las relaciones sociales y en el ámbito psíquico del
beneficiario.
De otra parte, la evaluación "no economicista"
estará orientada a la captación, descripción y análisis de los
efectos que tiene el programa sobre lo macro y micro social
(Roles, Movilidad Social, Variación del Status, Funciones
Sociales, Control Social
etc.) Por ello, no es difícil encontrar en la literatura actual de las
ciencias sociales "No Economicistas" que el concepto de
evaluación está encaminado a la descripción y mensurabilidad de los
resultados del programa y al estudio de los efectos "Impacto" que
tiene el programa social sobre la población de beneficiarios.
Musto para concretar este enfoque "No Economicista", termina con
la siguiente cita "Bajo control de
éxito o
evaluación, en las ciencias sociales, van comprendidas
todas las medidas que se tomen para estudiar los efectos e
implicaciones sociales de un programa o proyecto de
desarrollo"(B.
Jeorges citado por Musto,1975 : 38).
Una tercera visión general que encontramos en la literatura consultada, es
aquella que está íntimamente relacionada con la
Planificación. Este enfoque estima a la
evaluación como el mecanismo de control de éxito o
fracaso de la planificación. (Pichardo, 1988 : 21-22) De
otra parte, la evaluación es apreciada aquí como el
mecanismo por el cual se verifica o determina la racionalidad de
la planificación, midiendo y mensurando el cumplimiento o
perspectiva de cumplimiento de los objetivos y
metas previamente establecidas y por supuesto la capacidad
institucional para alcanzarlos. Aquí la evaluación
puede tener un alcance total, debido a que la misma tiene cabida
en todas las etapas y niveles de la planificación:
Plan,
Programa, Proyecto y en las
fases de cada una de ellas. (Ander – Egg, 1984 : 20
Existen otras tendencias que definen el que hacer de los
"procesos evaluativos", sin embargo en esta investigación se considera que son solo
derivaciones o sucesiones
teórico – practicas de estos tres enfoques generales.
Como señalamos más arriba, hay diversas formas de
concebir al termino Evaluación. En tal sentido J. Galtun,
citado por Musto, explica que "en las ciencias sociales hay
más de trescientas (300) definiciones distintas sobre
evaluación" lo que lo convierte en un término muy
versátil y poco comprensible.
Tan variado puede ser el concepto que los estudiosos tienen sobre
la evaluación, que algunos ven en ella una poderosa
herramienta para la gerencia
social, otros la ven como un análisis descriptivo de un
programa para estimar sus debilidades. Otros más
escépticos no ven en la evaluación ningún
propósito científico, mientras que algunos autores
la aprecian como una herramienta para crear, modificar o eliminar
decisiones financieras o de presupuesto.
A continuación, a partir de la revisión de la
documentación consultada sobre: Política
Social, Programas Sociales y Evaluación, intentaremos
realizar un compendio sobre él termino Evaluación.
Expondremos primero, alrededor de 10 conceptos de diferentes
autores e instituciones
para establecer luego, algunos elementos que nos ayuden a
clarificar un poco la discusión sobre este concepto.
Posterior a esto, examinaremos la visión que tiene el
Sociólogo Stefan Musto sobre la evaluación y su
importancia en el desarrollo de
la gerencia social, debido a que este autor es la base
teórica de esta investigación
Como se ha señalado más arriba, existen diversos
conceptos sobre evaluación, conceptos que se diferencian
en cuanto a su objetivo y
alcance metodológico. A continuación con base a la
bibliografía
consultada revisaremos algunos conceptos sobre la
evaluación de programas sociales.
Para comenzar, diremos que José Sulbrandt, un innovador en
el área de la investigación
social, ubica a la evaluación como:
"Un proceso que va
mas allá de analizar los aspectos burocráticos
formales, de gerencia tradicional o la forma en que actúa
el aparato público para la implementaron de un programa
(…) La evaluación esta abierta, mas que controlar o
castigar, a permitir el aprendizaje a
partir de los errores, omisiones y dificultades encontradas en la
ejecución de las políticas
y programas. Sé pondrá énfasis en los
problemas de
implementación (…) de carácter
político social administrativo y tecnológico que
(…) afectan a los programas." (Subrayado nuestro) (Sulbrant:
1996,P 174-176)
Por su parte, Guillermo Briones, define a la evaluación
como:
"Un tipo de investigación que analiza la estructura, el
funcionamiento y los resultados de un programa con el fin de
proporcionar información de la cual se deriven criterios
útiles para la toma de
decisiones en relación con su administración y desarrollo". (Subrayado
nuestro) (Briones, 1991 : 13)
A nivel Institucional, el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) explica:
"La evaluación
de proyectos y programas, ese el procedimiento
mediante el cual verificamos la eficiencia y la
eficacia de la
ejecución de un proceso mediante la identificación
de sus logros y debilidades." (Subrayado nuestro) (BID: en
Web:
www.iadb.org/cont/evo/spbook.evaii.htm )
El aporte que realizan las autoras Judith Wilde y Suzanne Sockey
a la discusión sobre la evaluación es la
siguiente:
Evaluación es "el proceso que sistemáticamente
agrega, recolecta, analiza, identifica, valora y clarifica
datos de un
programa para mostrar su valor
particular(…) Es un examen riguroso, detallado y cuidadoso que
se aplica aún programa social con la intención
primaria de conocerlo, aprender de él, con la segunda
intención de describir y analizar sus procesos para por
último convertirlo en un programa optimo. (Subrayado
nuestro) (Wilde y Sockey, 1995 : 08)
La
conclusión a que llega el autor, José Gregorio
Vieira, en su texto "algunas
notas sobre política social y
gestión
de programas sociales en Venezuela"
sobre él termino evaluación es:
Es "… un proceso de extrema importancia en la medida que
permite mejorar la eficacia,
efectividad, logros, gestión, impacto y gerencia en general de
dichos programas (…) Es quizás el instrumento más
importante de debemos utilizar para orientar exitosamente la
gestión de la toma de
decisiones que se realiza para determinar:
¿cuáles son los problemas?
¿Cómo se pueden Enfrentar? ¿ Cuales son los
logros? ¿ Cómo se pueden consolidar?
¿Cuál es el impacto de las actividades
desarrolladas en el marco de los programas?" (Subrayado nuestro)
(Vieira, 1997 : 36).
En el mismo sentido de ideas de Vieira, Thais Maignon
escribe:
"Se entiende por evaluación aquella acción que se
refiere específicamente a los problemas de la eficiencia y esta
se puede realizar antes, durante y después del proceso de
instrumentación de una política (…)
contribuye a aumentar la racionalidad en la toma de decisiones
ayudando a optimizar los recursos disponibles. " (Subrayado
nuestro) (Maingon, 1996 : 71-72).
Contrario hasta lo aquí escrito, M. Johada entiende que la
evaluación:
"Es básicamente el control de éxito o fracaso de
medidas, programas o proyectos, en el
sentido de identificar y ponderar sus resultados". (Johada citado
por Musto, 1973 : 37)
Por su parte, Ernesto Cohen y Rolando Franco en su escrito
"Evaluación Programas Sociales Masivos" hacen una
importante aporte al realizar una distinción entre
Evaluación Social de programas y Evaluación de
Programas Sociales. En tal sentido escriben:
"La evaluación social de proyectos utiliza
el análisis económico en proyectos considerados en
un contexto nacional (al que se denomina Social) (…) la
evaluación de programas sociales se centra en medir tanto
el impacto vale decir, los cambios experimentados por la población objetivo a causa del programa,
como la eficiencia con que se le ha implementado" (E.Cohen.
R.Franco: Mimeo : 02).
La autora Arlette Pichardo sintetiza a la evaluación
como:
"Un proceso de aprendizaje
permanente, cuyo fin último es localizar la
información básica que permite retroalimentar la
toma de decisiones para introducir, mantener o modificar las
medidas necesarias, y así suprimir las
innecesarias".(Subrayado nuestro) (Pichardo,: 1989 : 22)
Otra posición institucional sobre Evaluación, es
dada por la
Organización de las Naciones Unidas
(ONU), donde se
define a la evaluación como:
"… el proceso encaminado a determinar sistemáticamente y
objetivamente la pertinencia, eficiencia, eficacia e impacto de
todas las actividades a la luz de sus
objetivos. Se trata de un proceso organizado para mejorar las
actividades todavía en marcha y ayudar a la
administración en la planificación, programación y toma de decisiones futuras."
(Subrayado nuestro) (ONU, 1984 :18
"Pautas básicas para el seguimiento y evaluación de
programas", mimeo FEGS).
Como podemos apreciar, los conceptos hasta aquí citados
son de diferente naturaleza, donde
cada uno de los autores da un propósito particular a lo
teórico y metodológico dentro del concepto de
evaluación.
Ahora, primeramente, consideremos los rasgos esenciales que
encontramos en los conceptos anteriormente seleccionados, para
poder
aproximarnos a una acepción básica del
término: Evaluación.
Primero, como denominador común, encontramos que toda
evaluación es un proceso, vale decir, un conjunto de fases
o de acciones
planificadas (recolección
de datos, valoración, análisis etc.) que tiene
como fin el análisis de un programa social. Este
análisis se aboca al estudio de las etapas internas del
programa, de su ejecución y de su resultado. Este
análisis sirve de base para determinar la eficiencia y
eficacia del mismo.
En segundo lugar, encontramos que otros conceptos indican que las
evaluaciones aparte de analizar los procedimientos y
resultados del programa también se deben dedicar al
estudio del impacto que produce sobre la población
asistida. Este "impacto" es concebido como la relación
entre el grado de satisfacción del usuario más la
reacción del mismo ante el programa. El análisis
del impacto sirve como modo alternativo de estimar el desempeño del programa.
En tercer lugar podemos apreciar, en los conceptos citados, que
la evaluación puede ser concebida como un elemento que
fomente tanto lo político como lo concerniente a la
planificación dentro de la gestión social publica.
En lo concerniente a lo político, la evaluación
puede proveer información valida para optimizar la toma de
decisión de la gerencia social sobre la continuidad,
expansión, reducción y certificación del
programa social. Desde el punto de vista de la
planificación, la evaluación será un
mecanismo ideal para la constatación del logro de las
diferentes metas y objetivos previamente planificados y para
medir las deficiencias, oportunidades, fortalezas y amenazas que
la institución tiene en el diseño
y ejecución del programa social.
Por último, la evaluación es vista por algunos de
estos autores como un proceso de análisis destinado a
producir información valida sobre el desempeño general de un programa, donde
esta información servirá de base para:
- Aclarar los valores
de la selección de los objetivos y metas del
programa. - Estructurar mejor las soluciones a
los problemas que encuentra el programa en su
ejecución. - Rectificar las acciones que
conducen al logro de los fines del programa.
Como podemos apreciar todas las nociones citadas sobre
evaluación no son iguales. Algunas se relacionan entre si
mientras otras no. Algunos conceptos se enfocan mas hacia el
análisis de las etapas de formulación y
ejecución, mientras que otras se abocan al estudio de los
resultados y la medición del impacto del programa. A
ciencia
cierta, las diferencias que existen tienen que ver con lo que se
desea evaluar, su método y alcance.
En definitiva, básicamente las diferencias en la
concepción de evaluación que encontramos en la
bibliografía
especializada tiene que ver con:
-. El propósito de la Evaluación (objetivo y
método)
-. La información que aspiran obtener tanto el gerente
social del programa como el "evaluandum".
-. El momento de su ejecución (Ex – ante o Ex
– post)
Una vez realizado este resumen sobre las posiciones conceptuales
que algunos autores tienen sobre la evaluación de
programas sociales, continuaremos este segmento con una síntesis
de la propuesta que hace el sociólogo Stefan Musto, en
cuanto a el concepto, función y
alcance que tiene una evaluación de programas sociales en
las ciencias sociales
Este sociólogo, en su texto
"Análisis de eficiencia" aprecia a la evaluación no
menos que un proceso continuo que busca poner a la
disposición de los "titulares de le decisión"
información clave sobre los insumos, procesos, fases y
resultados de un programa social, para su continuo
perfeccionamiento. De otra parte, el autor ve a la
evaluación, por diversos que puedan ser sus métodos,
como la base para promover y fomentar las decisiones de la
gerencia en la planificación e inversión social.
En tal sentido señala el autor que "cuanto más
fidedigna, valida y precisa sea esta información, mayor
será la posibilidad de organizar los fines y los medios de un
programa de actuación, de tal manera que este arroje
resultados óptimos. Procurarse y valorar estas
informaciones es lo que denominamos evaluación". (Musto,
1975 : 37).
Subraya el autor, que la evaluación deberá ser
parte de un sistema de
"Racionalización" en el proceso de toma de
decisión, pues al serlo se garantiza un determinado nivel
de control sobre los resultados de la decisión
tomada.(Musto, 1975 : 40). Musto consolida la importancia de la
evaluación al decir que "esta debe ser considerada como un
mecanismo que posibilite la adopción
de ciertas decisiones que aseguren la ejecución del
programa con la máxima efectividad respecto de los fines
preconcebidos y dentro del marco de las limitaciones
dadas".(Musto, 1975 : 43)
Musto señala, por otra parte, que la evaluación
como proceso y herramienta, será siempre instrumento
adaptable a los objetivos y requerimientos del "gerente" que
solicita la evaluación y del "evaluandum", esto es debido
a que no ve a la evaluación como una herramienta acabada
sino como una herramienta que al ser flexible, se adapta a las
características del objeto de estudio, es
decir, del programa social.
Este sociólogo, advierte que seria un error grave
pensar que la función de
la evaluación será la de crear nuevas decisiones
sobre el programa evaluado o peor aun reestructurar sus fines y
objetivos. Musto es sumamente enfático al decir que la
función de toda evaluación será
únicamente la de ofrecer un marco de información y
datos mediante
el cual el gerente social o el "decisor" podrá estructurar
y concretar nuevas decisiones y acciones. En este sentido
señala claramente que "la evaluación estructura
juicios, mas no los suple" (Subrayado nuestro)(Musto, 1975:
45).
Por último, la información emitida por la
evaluación y manejada por la gerencia del programa,
deberá fomentar una "Retroalimentación" del mismo programa. En
otras palabras esto quiere decir que el gerente social, con la
ayuda de la información obtenida de la evaluación,
podrá:
- Establecer la Pertinencia entre lo formulado y lo
ejecutado. - Optimizar los procesos internos y
externos. - Analizar todo el contexto donde se ejecuta el
programa. - Maximizar la eficiencia y eficacia del
programa.
Y en definitiva Si el gerente social utiliza la
información emanada de la evaluación para la
retroalimentación del programa,
podrá conseguir la continuidad y la vigencia del mismo en
el tiempo y ante
sus beneficiarios.
Para sintetizar diremos que éste autor no concibe a la
evaluación en otra función que no corresponda a la
de proporcionar los fundamentos (información) para el
proceso de decisión sobre las alternativas de
acción de un programa social. La evaluación no debe
ceñirse al análisis de cuestiones presupuestarias,
de administración o de procedimientos.
La evaluación de programas sociales, deberá
analizar cuestiones sociológicas tan básicas como:
los actores sociales, las demandas sociales de los beneficiarios,
el entorno del programa tanto interno como externo, la capacidad
institucional. Con la información que emane de la
evaluación, el gerente social podrá, según
este autor, mejorar las decisiones para optimizar la estructura,
funcionamiento y alcance del programa, modificar la
población objetivo o mejorar la efectividad y la eficacia
del programa, para que el programa social logre su objetivo, es
decir producir y entregar el beneficio demandado por una
población.
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