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ALCA

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Partes: 1, 2

  1. Resumen ejecutivo
  2. Ecuador ante el ALCA
  3. Qué se puede esperar del ALCA
  4. Ecuador y los acuerdos de alcance parcial
  5. Reformulación o adaptación de la Preferencia Arancelaria Regional
  6. Modificaciones a distintas disposiciones del Tratado de Montevideo 1980
  7. Cuestiones pendientes, en materia de métodos y modalidades de negociación
  8. El ALCA y la posibilidad de acordar preferencias no extensivas
  9. Algunos temas prioritarios para ecuador en distintos grupos de negociación
  10. Conclusiones
  11. Las negociaciones en el ALCA entre Buenos Aires y Panamá

Formulación de orientaciones estratégicas para la negociación del acuerdo que establecería el ALCA, a la luz de los intereses y compromisos asumidos por el Ecuador en el marco de la ALADI y la CAN

Departamento de Promoción Económica

Publicación No. 11/02

La Secretaría General de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), ha preparado el estudio: "Formulación de orientaciones estratégicas para la negociación del acuerdo que establecería el ALCA, a la luz de los intereses y compromisos asumidos por el Ecuador en el marco de la ALADI y la CAN", para lo cual se contó con la colaboración de los consultores, Dres. Pedro da Motta Veiga y Marcelo Halperín.

El estudio fue elaborado de acuerdo al Programa de Actividades para el año 2002, de la Secretaría General de la ALADI, en el marco del Sistema de Apoyo a los Países de Menor Desarrollo Económico Relativo.

Montevideo, setiembre de 2002.

RESUMEN EJECUTIVO

El posicionamiento del Ecuador ante el ALCA debe ser precedido por una evaluación objetiva de las "condiciones iniciales" de la economía en el momento en que se negocia el acuerdo de liberalización hemisférica. Tales "condiciones iniciales" son de orden doméstico y externo.

Las "condiciones iniciales" domésticas que caracterizan a la economía ecuatoriana en los últimos años muestran un cuadro marcado: i) por la inestabilidad macroeconómica; ii) por la fragilidad institucional y reguladora y por los escasos incentivos a la inversión productiva y a la exportación; y iii) por la política de comercio exterior y de atracción de inversiones.

En el área macroeconómica, el handicap competitivo que la dolarización representa –especialmente cuando persisten niveles positivos de inflación doméstica, tras la adopción de este tipo de medidas– constituye un importante factor condicionante del análisis de los impactos potenciales del ALCA en Ecuador.

En el área reguladora e institucional, la posición relativa del Ecuador para enfrentar los nuevos desafíos competitivos que planteará el ALCA es frágil. Seguramente no se aleja mucho de la situación de gran número de países latinoamericanos. No obstante, entre esos países hay casos de economías exitosas en lo que se refiere a la mejoría de su status como país exportador y polo de atracción de inversiones.

En lo que se refiere a las políticas de comercio exterior y de atracción de inversiones externas, si bien el país parece contar con un marco legal adecuado y con un instrumento específico de promoción de las ventas externas (y de las inversiones), estas iniciativas no parecen haber sido capaces de crear condiciones más favorables para que se cumplan los objetivos de aumentar las exportaciones y diversificar la oferta exportable.

Dos aspectos interrelacionados deben ser considerados al evaluar la dimensión externa de las "condiciones iniciales" del Ecuador, desde la perspectiva de la constitución del ALCA: i) la estructura y la dinámica del comercio exterior del país, especialmente en lo que se refiere al comercio con los demás países del Hemisferio, y de los flujos de IED dirigidos al Ecuador; y ii) la inserción del país en la red de acuerdos comerciales preferenciales existentes en el Hemisferio.

El ALCA representó más del 70% del comercio exterior del Ecuador a lo largo de los años 90. Si bien EE.UU. mantuvo su carácter de principal socio comercial del Ecuador, tanto en exportaciones como en importaciones, su participación se redujo a lo largo de los años 90. El comercio exterior del Ecuador con los demás países de la ALADI muestra marcadas singularidades cuando se lo compara con el conjunto de los flujos de intercambio del país con los demás países del Hemisferio, especialmente, con EE.UU. y Canadá.

Estas singularidades, más acentuadas en las exportaciones que en las importaciones, sugieren, en las actuales circunstancias –según se definen por la presente configuración de preferencias (pre-ALCA)– que existe más complementación que competencia entre los flujos comerciales del Ecuador con los demás países de la ALADI y de aquéllos con los países desarrollados de América del Norte.

Por otro lado, en cuanto a amplitud y países involucrados, Ecuador es signatario de un conjunto significativo y heterogéneo de acuerdos comerciales, abarcando países que también participan en las negociaciones del ALCA. Además, el país se beneficia con preferencias arancelarias de acceso a mercados, concedidas unilateralmente por los países desarrollados de América del Norte (EE.UU. y Canadá).

La participación del país en esta red de acuerdos refleja una estrategia cautelosa del país que, siendo un miembro pequeño de la Comunidad Andina (CAN), busca obtener algún margen de autonomía en su política comercial dentro del bloque y, en las relaciones con otros países de la ALADI, establece acuerdos amplios con países de pequeño y mediano porte, al mismo tiempo que busca acuerdos selectivos con las grandes economías latinoamericanas, explotando las complementaciones existentes, pero evitando la competencia de socios de gran porte en el mercado interno ecuatoriano.

Las preferencias concedidas unilateralmente al Ecuador en el mercado de EE.UU. se ajustan al Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) y al de Preferencias Comerciales Andinas (TPA). En el caso de Canadá está en vigencia el régimen del SGP, pero no consta que las exportaciones ecuatorianas obtengan beneficios relevantes de ese régimen.

El Ecuador es, además, signatario de 22 acuerdos de promoción y protección recíproca de inversiones, ratificados o en proceso de ratificación. Doce de estos acuerdos bilaterales involucran países que negocian el ALCA y nueve de ellos ya fueron ratificados, encontrándose en vigor.

El balance de costos y beneficios del ALCA para un país dependerá de la combinación de dos factores:

  • La importancia de nuevas oportunidades de exportación y de atracción de inversiones externas, abiertas debido al mayor acceso a los mercados del Hemisferio (reducción de aranceles y extensión de preferencias hasta entonces negadas al país) y por la liberalización del acceso a su mercado doméstico. Estas oportunidades aumentan cuanto: i) mayores sean hoy las aranceles y las barreras no arancelarias (BNA) en los principales mercados de exportación contra sus productos; ii) menor sea hoy la participación del país en esquemas preferenciales de acceso vigentes en la fase pre-ALCA; y iii) mayores los aranceles impuestos hoy, en el propio país, a insumos y bienes intermedios, relevantes para la competitividad de sus bienes finales.

La relevancia de las amenazas a la producción doméstica, derivadas de la apertura gradual del mercado a la competencia de los productos importados de la zona del ALCA. Estas amenazas aumentarán a medida que: i) sean importantes hoy los aranceles y las BNA en el país contra productos exportados o potencialmente exportables a partir del ALCA; y ii) menor sea hoy la participación del país en esquemas preferenciales de acceso que ya hoy darían acceso a su mercado doméstico a proveedores relevantes del Hemisferio.

El análisis concluye que las amenazas de desplazamiento de las exportaciones intrarregionales del Ecuador hacia la ALADI, en función de una liberalización en beneficio de EE.UU. y Canadá, son limitadas, dado el bajo grado de semejanza entre, de un lado, la composición del comercio intra-ALADI del Ecuador, y del otro, la especialización internacional de los países desarrollados de América del Norte. Además, las oportunidades concretas que pueden ser asociadas a un acceso mejorado de las exportaciones ecuatorianas a los mercados de EE.UU. y Canadá, en principio significativas, se revelan poco relevantes, pues los pocos productos exportados por el país ya se benefician con aranceles nulos o residuales al ingresar a aquellos mercados.

Si a esto se agrega que la oferta exportable de EE.UU. y Canadá tiene baja semejanza con la estructura productiva del Ecuador, se concluye que el mero análisis de los flujos de comercio hoy existentes y de las preferencias actualmente vigentes en el intercambio externo del Ecuador no refrendan ni expectativas demasiado optimistas ni escenarios catastrofistas en esta área, como consecuencia de la entrada en vigor del ALCA.

Sin embargo, esta conclusión general, por más importante que sea, no puede dejar de considerar que: i) los riesgos de desplazamiento de exportaciones del Ecuador en los mercados de la ALADI podrían revelarse importantes para algunos productos manufacturados, además de los automóviles, lo que podría impactar negativamente en la estrategia de diversificación de exportaciones, en términos de productos y de empresas exportadoras; y ii) simétricamente, la existencia de aranceles significativos, afectando algunos productos de exportación del Ecuador en EE.UU. y Canadá puede sugerir una evaluación menos restrictiva de oportunidades asociadas a mejores condiciones de acceso en aquellos mercados.

Además, la matriz de riesgos y oportunidades del Ecuador frente al ALCA tal vez tendería un poco más hacia el lado de los riesgos si se considerara que el acuerdo proporcionará mayor acceso al mercado ecuatoriano para exportaciones manufactureras de países de la ALADI (extra-CAN) y de países del Caribe y de América Central, que podrían afectar tanto a los sectores metalmecánico y químico del país como a los productos de origen agrícola, textiles y confecciones.

No obstante, no cabe duda de que entre las características esenciales del patrón de vinculación del país con los demás de la ALADI y con los países desarrollados de América del Norte está el hecho de que Ecuador se encuentra entre los países de la ALADI que presentan menor grado de integración comercial intrarregional, teniendo, además, en EE.UU. un socio comercial que es, para las exportaciones ecuatorianas, aisladamente más importante que todo el resto del ALCA.

Por su estructura industrial poco compleja y por la composición e incipiente diversificación de sus exportaciones –basadas en recursos naturales– el país presenta índices elevados de complementación, en términos de comercio exterior, con EE.UU. y Canadá. Además, el país ya se beneficia con condiciones favorables de acceso para sus principales productos de exportación en los países de la ALADI y en las economías desarrolladas de América del Norte, fruto de los acuerdos bilaterales firmados y del acceso a esquemas preferenciales unilaterales.

En suma, los impactos potenciales del ALCA sobre los flujos comerciales y de inversiones del Ecuador no deberían ser sobreestimados, en términos agregados. No obstante, el ALCA no es apenas un mecanismo de desgravación arancelaria entre los países que la negocian. Hay otros temas en juego, como inversiones, servicios y compras gubernamentales (entre otros), que interactúan directamente con regulaciones e instituciones domésticas y pueden tener impactos sobre el margen de autonomía de los países para formular políticas de desarrollo y para regular las actividades de los agentes económicos.

Principalmente cuando se considera esta característica del ALCA, es imposible no identificar en las "condiciones iniciales" domésticas –combinando la dolarización, la fragilidad e instabilidad institucional y regulatoria y las dificultades para aumentar producción, inversión y oferta exportable– el principal handicap del Ecuador ante los desafíos planteados por la constitución del ALCA. En rigor, una estrategia de minimización de riesgos y de maximización de oportunidades, vinculada exclusivamente con la liberalización comercial a ser proporcionada por el ALCA, puede diseñarse sin mayores dificultades, a pesar de que las preocupaciones con las amenazas a la producción doméstica deban ser redobladas, en función del sesgo antiexportador que la dolarización introduce.

Sin embargo, no se puede decir lo mismo de una estrategia que contraste la amplia y compleja agenda del ALCA con el difícil cuadro que caracteriza las condiciones iniciales domésticas del país, en función, esencialmente, de las restricciones y obstáculos que tales condiciones iniciales imponen al objetivo de preparar el país –empresas, Gobierno e instituciones– para enfrentar los desafíos del ALCA.

Pese a esta situación, para enfrentar estos desafíos de la mejor manera posible, la primera tarea sea, tal vez, asignar al ALCA, previsiblemente, características de un acuerdo de nueva generación. Sobre este tipo de acuerdos se manifiestan expectativas y prevenciones infundadas. Pero es notorio que el efecto de los compromisos contraídos en ellos depende, quizás como en ninguna otra clase de acuerdos, de la capacidad para concretar adecuadas estrategias de negociación. Este rasgo se acentúa en el ALCA, dada la necesidad de compatibilizar el Acuerdo con los compromisos asumidos en marcos subregionales, situación especialmente sensible en el caso del Ecuador.

Persisten dificultades que deben ser solucionadas por consenso, distintas cuestiones en materia de métodos y modalidades de negociación. Dichas dificultades se refieren, no sólo a la persistencia de temas pendientes, sino a la determinación de orientaciones todavía demasiado genéricas o insuficientes como para orientar el proceso de negociación de acceso a mercados. Sin embargo, al haberse acordado el comienzo de este proceso de negociación, se sugiere al Ecuador la adopción de algunas prevenciones a propósito de la formulación de las primeras ofertas sobre bienes, servicios, inversiones y compras gubernamentales.

Las preferencias concedidas unilateralmente por EE.UU. al Ecuador, bajo el régimen de la Cláusula de Habilitación del GATT y, en especial, las llamadas "preferencias comerciales andinas" (TPA), no deberían ser incorporadas como materia negociada inicialmente en el ALCA, dado que ello justificaría: i) requerimientos de EE.UU. al Ecuador bajo el criterio de reciprocidad; y ii) la extensión de esas mismas preferencias a favor de otros países miembros del ALCA. La reciente sanción de una Ley de EE.UU., que renueva estas preferencias, refuerza los motivos para desvincular las TPA del intercambio de las primeras ofertas en el ALCA. Sin perjuicio de ello, convendría al Ecuador negociar en el ALCA todas las materias que eventualmente podrían ser utilizadas como condiciones para otorgar y preservar dichas preferencias.

Como consecuencia del análisis de algunos acuerdos bilaterales de promoción y protección de inversiones que vinculan al Ecuador, se aconseja propiciar una cláusula en el ALCA que impida la utilización de excepciones o reservas formuladas en dichos acuerdos, siempre que obstaculicen actividades de distribución y comercialización interna de productos desgravados en el ALCA. Por otro lado, se impone una mayor transparencia en la exposición de las listas de excepciones o reservas por todos los países miembros del ALCA, así como su compatibilización con las incorporadas al capítulo de Servicios.

La constitución del ALCA debe concebirse simultáneamente a cambios estructurales en la CAN. Estos cambios deberán atribuirse a dos factores concurrentes: la asunción (bajo el formato del ALCA) de un mismo compromiso de libre comercio por todos los países miembros de la CAN y la propia versatilidad del esquema subregional andino.

En este marco, es falsa la opción que postula una desvinculación del Ecuador de la CAN para el mejor aprovechamiento del mercado hemisférico. En el presente informe se proporcionan elementos que demuestran una complementación, más que una oposición, de las corrientes comerciales, desde el punto de vista de los intereses del Ecuador.

Por lo expuesto, el ALCA puede ser, en realidad, una excelente oportunidad para fortalecer la integración andina, mediante el reconocimiento hemisférico de políticas comerciales significativas para el desarrollo de todos los países de la subregión, tales como las disciplinas en materia de salvaguardias y de subvenciones con efectos sobre productos derivados de aquellos directamente beneficiados.

Como país signatario de acuerdos de alcance parcial vigentes en la ALADI, Ecuador debería evaluar el grado de aprovechamiento de las preferencias obtenidas y su riesgo potencial de erosión ante el programa de desgravación en el ALCA. Para tales hipótesis se prevén opciones de preservación, pero cuyo formato deberá ser debatido en el proceso de negociación hemisférica.

No obstante, correspondería que Ecuador acordara términos de coincidencia con los países miembros de la ALADI, otorgantes de aquellas preferencias y dispuestos a solicitar el reconocimiento para su preservación no extensiva. El mismo riesgo de erosión permitiría apreciar la conveniencia de suscribir (o no) acuerdos de nueva generación, o bien simples acuerdos de alcance parcial de complementación económica con otros países miembros de la ALADI, durante el período de negociaciones en el ALCA. Por otro lado, convendría a los intereses del Ecuador una reformulación de la Preferencia Arancelaria Regional (PAR) que redujera los componentes traumáticos del citado programa de desgravación del ALCA, fijando, al menos transitoriamente, márgenes adicionales de preferencia entre los países de la ALADI.

Asimismo, podría negociarse, primero en la ALADI y en el ALCA después, un régimen permanente de preservación regional para determinados productos sensibles, a la vez que se introducen modificaciones en el Tratado de Montevideo 1980, tendientes a fortalecer la cláusula de la nación más favorecida en el marco de los objetivos fundacionales de la propia ALADI.

Acerca de las cuestiones pendientes y en este momento enmarcadas bajo la denominación de "métodos y modalidades de negociación", su resolución afectará decididamente los términos de reciprocidad a ser acordados en el ALCA. En tal sentido, son particularmente significativos tres temas: i) el criterio de preservación de acuerdos y preferencias subregionales; ii) el contenido y alcance de las limitaciones y excepciones toleradas al programa de desgravación; y iii) el grado de uniformidad o diversidad de las listas de desgravación y su nexo con el tipo de trato especial y diferenciado que finalmente se adopte. Las definiciones sobre las referidas condiciones para la liberalización del comercio de bienes físicos deben ser alcanzadas sine qua non. En cambio, pueden resultar más acotados los estatutos comunes en materias tales como inversiones y servicios. Así, la vigencia (o no) de acuerdos bilaterales de promoción y protección de inversiones, por un lado, y las diferencias en las listas notificadas a la Organización Mundial del Comercio (OMC) con excepciones al trato nacional en el comercio de servicios, por el otro, marcan diferencias de intereses no necesariamente susceptibles de ser superadas con motivo de los compromisos en el ALCA.

La invocación de un trato especial y diferenciado en el ALCA puede favorecer al Ecuador en la medida en que esté (al menos parcialmente) desvinculado de las "categorías de países" y, en cambio, considere la especificidad de algunos problemas estructurales. Con respecto a las políticas comerciales, Ecuador requeriría trato especial y diferenciado para mejorar su desempeño exportador hacia países de mayor desarrollo relativo en el ALCA. Entre las medidas más significativas habrá que considerar: un sistema de administración equitativa de los cupos que puedan concederse al país, regímenes asimétricos de acumulación de origen y un mecanismo, al menos transitorio, de draw back. Pero en un contexto como el ALCA, el tratamiento especial y diferenciado en políticas comerciales, que pueda reconocerse al Ecuador, sólo tendrá sentido práctico si se lo complementa con otro tratamiento especial y diferenciado, en materia de asistencia financiera y técnica, cuyo objetivo directo sea la adquisición de capacidades para la absorción e innovación tecnológica. Son estas capacidades las que hoy en día garantizan el efectivo acceso a los mercados.

Algunos temas de alta prioridad para la inserción económica del Ecuador en distintos mercados merecerían ser tenidos en cuenta por si mismos, desde el punto de vista de sus objetivos estratégicos, y luego encauzar esos objetivos mediante propuestas o demandas a ser presentadas en los distintos Grupos de Negociación. Así, dada la configuración geoeconómica del país, los procesos de integración física con países vecinos exceden el mero propósito del desarrollo integrado de comunidades fronterizas. En este sentido, las políticas territoriales compartidas con Brasil y Perú seguramente requerirán la negociación de preferencias no extensivas a otros países del ALCA.

Cabe la misma prioridad a la exportación de productos típicos, que debería quedar amparada en un trato especial y diferenciado pero no sólo atendiendo al modo de producción artesanal. Otros asuntos que justifican una firme acción negociadora del Ecuador en el ALCA son: la defensa de la integridad y diversidad biológica, destinada a fijar límites infranqueables a la apropiación y depredación de materiales biológicos y genéticos, y la protección de los derechos patrimoniales, derivados del desarrollo de conocimientos tradicionales.

1. INTRODUCCIÓN

La participación de un país en un acuerdo de liberalización preferencial amplia, como el que se negocia a través del ALCA, determina ventajas y desventajas, que pueden ser significativas, en función:

  1. de sus "condiciones iniciales", o sea, su situación macro y microeconómica, su marco regulador e institucional, aplicable a las actividades de los agentes económicos, y las características de su patrón de inserción internacional (especialmente de sus flujos de comercio exterior y de inversiones externas) en el inicio de la liberalización. También integra estas condiciones iniciales el "patrimonio histórico" del país, en términos de acuerdos negociados en el área del comercio e inversiones, y las preferencias y obligaciones a ellos vinculadas;
  2. de los impactos directos e indirectos de la liberalización y la aplicación de las disciplinas del acuerdo sobre aquellas "condiciones iniciales" y, en particular, sobre la inserción internacional de la economía considerada y las preferencias y obligaciones emanadas de acuerdos que conforman el "patrimonio histórico" del país. Los impactos de un acuerdo de liberalización preferencial amplio se hacen sentir, sobre todo, en los flujos de comercio y de inversiones, pero también pueden afectar a los marcos macro y microeconómicos; y
  3. de las iniciativas adoptadas por los países signatarios para, a partir de la fase de negociación del Acuerdo, identificar los principales riesgos y oportunidades asociados al mismo y definir medidas y políticas volcadas a minimizar los riesgos y maximizar las oportunidades identificadas. Estas políticas pueden ser domésticas (políticas de reconversión productiva, por ejemplo) o externas (profundización de acuerdos subregionales preexistentes).

La adopción de iniciativas de minimización de riesgos/maximización de oportunidades debe orientarse en función de la evaluación que se haga de los impactos asociados a los tres primeros factores arriba señalados y ésta se hace más necesaria a medida que la relación entre riesgos y oportunidades tienda más hacia el primer componente.

En este trabajo se consideran principalmente las condiciones iniciales del Ecuador y las tendencias de negociación que brindan "pistas" para lo que pueda venir a ser el futuro acuerdo. Además, se evalúa, en términos cualitativos, los impactos económicos potenciales del ALCA en una economía como la ecuatoriana, teniendo en cuenta no sólo el patrón de inserción internacional revelado por los flujos de comercio y de inversiones, sino también la inserción del país en una vasta red de acuerdos preferenciales con distintos grados de profundidad y con motivaciones y objetivos manifiestamente diversos (CAN, ALADI, TPA, acuerdos bilaterales de promoción y protección de inversiones, etc.).

Así, en la Sección 2 se presenta, de manera estilizada, y a partir de diversos estudios elaborados en el ámbito de los programas de trabajo de la Secretaría General de la ALADI, una caracterización de las "condiciones iniciales" del Ecuador en el período en que se va a entrar en la fase decisiva de las negociaciones del ALCA. Además se evalúan los impactos potenciales de un acuerdo preferencial amplio a nivel hemisférico sobre flujos de comercio e inversiones y sobre preferencias hoy vigentes en el comercio del Ecuador. La Sección 3 pretende definir el cuadro en que se va a proceder al análisis de las tendencias de negociación para, al mismo tiempo, formular – e intentar responder –la siguiente pregunta: ¿qué se puede esperar del ALCA? La Sección 4 discute el tema de la preservación, en un contexto de vigencia del ALCA, de preferencias bilaterales o subregionales, derivadas de acuerdos preexistentes. La Sección 5 busca identificar, a partir de lo analizado en las secciones anteriores, aspectos críticos para Ecuador en las negociaciones del ALCA, entendiéndose como tales no sólo los temas más relevantes para el país en los distintos grupos de negociación, sino también aspectos que pueden abarcar más de un área temática y de especial relevancia para el país. Finalmente, la Sección 6 presenta las principales conclusiones del trabajo.

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