- Justicia
administrativa - El control administrativo de la
administración - Los recursos
administrativos - El recurso administrativo como
un medio de control. - Contencioso
administrativo - Conclusiones
- Bibliografía
Las autoridades están obligadas a hacer solamente
lo que la ley les ordena,
es decir, deben cumplir con las facultades que ésta
expresamente les confiere.
La administración
pública cumple con este cometido cuando dicta y
ejecuta actos aplicando en correcta forma la norma y cumpliendo
con eficacia su
actividad.
El actual derecho
administrativo, al referirse al tema de la de la justicia
administrativa, extiende su ámbito más allá
de aquel que los autores denominan "el contencioso
administrativo" y a la que se redujo durante más de medio
siglo de nuestra enseñanza.
Los recursos
administrativos no bastan para proteger eficientemente los
intereses de los particulares, pues aun que la
administración pugna por controlar sus funciones es
necesario establecer otros medios cuyo
trámite y decisión competa a organismos ajenos a
ella. Esta necesidad dio como resultado el concepto de
contencioso-administrativo.
Los recursos son pues, una forma especial de
impugnación de los actos administrativos que provocan una
controversia que resuelve finalmente una de las partes: la
administración pública.
En nuestra legislación hay una amplísima
gama de recursos y su regulación no obedece a patrones;
cada uno recibe de nuestras leyes
tratamiento, desarrollo y
hasta nombre distinto, a pesar de que en el fondo son
análogos.
Aun que su denominación varie, básicamente
pueden clasificarse en dos grupos; el
recurso jerárquico, del cual conoce la autoridad
superior a la responsable y el de revocación, del cual
conoce la misma autoridad que dictó el acto.
El principio de legalidad recogido de la
Constituciónordena que la actividad de la
administración pública se produzca conforma a la
ley. Con el fin de mantener los actos de juridicidad de aquella,
el derecho prevé diversos mecanismos de
fiscalización que constituyen el régimen legal de
la justicia administrativa.
El estudio de la justicia administrativa es un tema
controvertido en el Derecho Administrativo. El estudio de la
justicia administrativa trastoca muchas proposiciones
jurídicas del pasado, y en lugar de destacarse ahora, la
fuerza de un
poder de
autoridad que debía ser imperativamente obedecido, se pone
acento en la existencia de un individuo integrante de la
colectividad como persona humana y
portador de derecho individuales que debe ser respetado en forma
igualitaria y en la promoción de prestaciones
se deberá ser justo cumpliendo los principios de
moralidad administrativa.
El actual derecho administrativo, al referirse al tema
de la de la justicia administrativa, extiende su ámbito
más allá de aquel que los autores denominan "el
contencioso administrativo" y a la que se redujo durante
más de medio siglo de nuestra enseñanza.
El termino Justicia Administrativa comprende el estudio
de las garantías de la Administración para ser
eficaz, justa y también las garantías que debe
tener el administrado para asegurar la legalidad y moralidad
administrativas y el respeto por sus
derechos y sus
intereses. No trata solamente el estudio de los recursos del
procedimiento,
formas de actuaciones, órganos con competencias
especiales y el proceso
posterior ante los órganos judiciales.
La justicia administrativa comprende institucionalmente
el estudio sistemático, orgánico y procesal de
todas las garantías que tiene el administrado para la
correcta y justa aplicación de la legalidad por la
Administración.
"La justicia administrativa comprende el conjunto de
principios y procedimientos
que establecen recursos y garantías de que disponen los
particulares para mantener sus derechos."
La materia
relativa a las acciones que
corresponden al Estado, como a
los particulares con motivo de la función
pública, no se encuentra debidamente explorada.
Los recursos administrativos no originan juicios en su
sentido procesal, ya que deben considerarse como revisiones que
de sus actos hace la Administración para enmendar sus
errores.
La justicia administrativa concede relevancia al
procedimiento administrativo, el que sistematiza principios,
normas,
órganos e instituciones
que rigen el proceso funcional de la Administración
Pública y constituye uno de los principales
capítulos que integra la temática de la justicia
administrativa. Hay varias clases de procedimientos dentro de la
Administración.
Los procedimientos administrativos integran el proceso
de la Administración pública con el fin de seguridad, orden
y eficacia de todo su quehacer. El procedimiento administrativo
de la justicia administrativa tiene esos mismo fines pero
además tiende a garantizar las relaciones jurídicas
del administrado.
Por lo que se refiere a la naturaleza
jurídica de las acciones administrativas, pueden
clasificarse en dos grupos:
- Acciones administrativas ante los organismos y
tribunales administrativos; - Acciones administrativas ante los tribunales
federales.
El concepto de acción
La función jurisdiccional corresponde
normalmente al Poder Judicial,
pero se diferencia de las otras funciones, la legislativa y la
administrativa, en la iniciativa de acción de sus
órganos. En la acción procesal el derecho de las
partes nace de las mismas relaciones jurídicas.
Resultados y considerandos, tanto en la demanda,
como en la contestación, el alegato, la sentencia y la
apelación, fundan su propia estructura:
los hechos de la vida social que son configurados por el orden
jurídico y la presencia de los órganos
jurisdiccionales encargados socialmente de restablecer
cualquier perturbación de los poderes o facultades de
las personas.
La acción aparece en el derecho administrativo
como una facultad de los individuos y un poder de los
órganos del Estado, que les permite poner en actividad la
inerte maquinaria judicial, cumpliendo con requisitos procesales
básicos, que dan impulso suficiente para seguir cada uno
de los caminos que el procedimiento jurisdiccional señala,
para llegar a la sentencia o resolución
judicial.
EL
CONTROL
ADMINISTRATIVO DE LA ADMINISTRACIÓN
Si la administración pública es siempre
actividad jurídica, en sus actos deben llevar los valores de
justicia, equidad, moralidad, como cumplimiento de la legalidad.
La administración no debe ser injusta, no debe ser
arbitraria y no debe ser inmoral. La administración
pública cumple con este cometido cuando dicta y ejecuta
actos aplicando en correcta forma la norma y cumpliendo con
eficacia su actividad.
El Estado moderno, para cumplir con estos principios, ha
creado una función específica: la actividad de
control. Este
control jurídico se desenvuelve por intermedio de la
actividad consultiva, asesora o de ajuste oficioso, que se ejerce
como auto-tutela sobre los actos administrativos. Se trata de un
control realizado oficiosamente por la Administración
pública.
De acuerdo con nuestra legislación constitucional
y administrativa, existen diversos organismos y tribunales
administrativos, de limitada jurisdicción, ante los cuales
los particulares dirimen sus acciones por actos de la
Administración pública, que los perjudican; o por
la propia Administración en los casos que se
señalan como el procedimiento de lesividad.
Estos procedimientos y procesos ante
organismos y tribunales administrativos son los
siguientes:
- Recursos administrativos establecidos en las leyes
administrativas. La vía judicial no se inicia hasta
que se resuelvan estos recursos. - Procedimientos administrativos o jurisdiccionales,
de revocación, nulidad, caducidad, revisión,
prescripción, rescisión y otros; establecidos
para restablecer el orden jurídico lesivo a un
particular o contrario al orden público. - Procedimientos administrativos de oposición
a que aluden algunas leyes administrativas. - Tribunal fiscal de
la Federación, que comprende varios tipos de
contencioso-administrativo. - El contencioso del derecho
laboral administrativo. - El contencioso de derecho laboral
administrativo de las instituciones
paraestatales. - El contencioso administrativo agrario:
artículo 27 Constitucional. - El contencioso de la seguridad
social militar.
Junto al Control Administrativo de la actividad de la
administración pública se encuentra el control
jurisdiccional.
EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Merkl, afirma que el control jurisdiccional "representa
el medio técnico, jurídico con el cual sometemos la
actividad de órganos dependientes a la
fiscalización de órganos independientes; ofreciendo
así, la oportunidad para eliminar del acto administrativo
aquellos influjos que han podido actuar sobre el mismo
perturbadoramente, en virtud de la dependencia jurídica y
política
de los funcionarios administrativos",
Nuestro sistema
constitucional esta organizado de tal manera que cualquier acto
que es lesivo a un particular por actos de la
Administración pública, puede desembocar al
conocimiento
de los tribunales judiciales federales a instancia de los
interesados.
Todos los procedimientos administrativos y las
resoluciones administrativas que los culminan, sean de
autoridades administrativas o de tribunales administrativos,
encuentran fácil acceso dentro de la competencias del
Poder Judicial de la Federación; un principio general se
encuentra en el artículo 27 fracción VI.
El control que la administración ejerce sobre sus
propios actos, los recursos administrativos realmente son
insuficientes para la debida protección de los derechos de
los administrados, puesto que no existe la imparcialidad
necesaria para llegar a considerar el propio acto o el acto del
inferior como ilegal para dejarlo, obviamente sin efecto y
más cuando en el seno de la Administración los
órganos de la misma proceden normalmente con criterios
uniformes.
Debido a esta razón los legisladores de
diferentes piases se han visto en la necesidad de establecer un
control jurisdiccional de los actos de la Administración,
tomando en cuenta de que deben existir diferentes órganos
e independientes de ella dentro de formas tutelares de
procedimiento , puedan juzgar y decidir, con autoridad de cosa
juzgada, las controversias que susciten entre los particulares y
la Administración.
A pesar de esto no existe una uniformidad en las
legislaciones respecto de los órganos que deben controlar
jurisdiccionalmente la actuación administrativa, ya que
mientras en unos existe la diferenciación en el seno de la
Administración, en otras se encarga el control de que se
trata a los tribunales ordinarios que integran el Poder
Judicial.
En el establecimiento del Control Jurisdiccional de los
Actos de la Administración, ha dado lugar al Contencioso
Administrativo, y este se puede definir desde el punto de vista
formal y material.
- Formal: este se define en razón de lo
órganos competentes para conocer las controversias que
provoca la actuación administrativa, cuando dichos
órganos son tribunales especiales llamados tribunales
especiales. En esta definición parte fundamentalmente
del órgano que decide la controversia. - Material: existe cuando hay una controversia entre el
particular afectado en sus derechos y la Administración,
con motivo de un acto de esta ultima. En esta definición
se toma en cuenta la materia de dicha controversia. El acto que
provoca la controversia debe ser un acto administrativo. La
afirmación precedente pudiera estimarse como de tal
evidencia que realmente no pareciera necesario asentarla, pero
lo que es real que en la practica se incurren en verdaderas y
difíciles confusiones, y esto se debe a que la
Administración intervenga para resolverla, por ejemplo
en materia agraria, resuelve una controversia entre el
particular dueño de tierras y los campesinos que la
solicitan en la vía de dotación o de
restitución, faltando por tanto un acto administrativo
que sea el que provoque la contienda; o el procedimiento de
oposición que reglamentan las leyes de Tierras, Aguas y
Minas ( S.J. de la F., t. XXII, pág. 921).
Para que exista el contencioso administrativo , el acto
administrativo debe reunir caracteres especiales, tales
como:
- El carácter
de definitivo, que ya se haya agotado la vía
administrativa y que la ultima autoridad de ese orden haya
dictado su resolución . - Debe ser dictado en uso de una facultad de la
Administración ligada por las disposiciones de la ley,
es decir que no constituya un acto discrecional de la
autoridad. Sin embargo, que un acto realizado en uso de la
facultad discrecional puede provocar un contención, por
lo tanto la violación a esas limitaciones puede dar
motivo a la controversia.
La administración puede realizar sus actos bien
con el carácter de Poder Público, bien sujeta a la
legislación común o a la legislación civil
especial.
El principio de la separación de Poderes y los
tribunales administrativos: desde el punto de vista formal, el
contencioso administrativo es toda controversia suscitada por un
acto de la administración que entra en la competencia de la
jurisdicción administrativa; para el
conocimiento del contencioso administrativo material se puede
clasificar en: el sistema de los tribunales administrativos y el
sistema de los tribunales ordinarios.
El sistema de los tribunales administrativos llamado
también de la justicia administrativa, consiste en la
existencia de una jerarquía de tribunales completamente
distinta de la que forma el Poder Judicial.
La jurisdicción administrativa procede, de dos
reglas de separación: de la que impide a tribunales
judiciales a intervenir en la administración y de al que
separa la administración activa de la
administración contenciosa.
El principio de separación de Poderes y
tribunales ordinarios: el segundo sistema adoptado por otras
legislaciones respecto a las autoridades que han de conocer del
contencioso que provocan los actos de la administración,
es el sistema judicial.
El sistema de los Tribunales administrativos se basa en
una interpretación especial al principio de
separación de Poderes, a saber: que para que ese principio
quede respetado basta que la función jurisdiccional no se
ejercite ni por el legislador, ni por el administrador y
que, por tanto, no hay inconveniente en establecer una
jerarquía de tribunales, con tal de este separada del
Poder Judicial y del Administrativo.
Ese mismo sistema de la jurisdicción
administrativa se funda en la separación de Poderes se
logra más eficazmente so al Poder judicial se le prohibe
intervenir en las funciones del Poder Administrativo.
Separación de Poderes debe entenderse
considerando a cada uno de ellos como unidad, y que, por tanto,
cuando a la administración se le agregan tribunales
independientes del Poder Judicial, se rompe la unidad de
éste y se invade, en consecuencia, es su esfera de
acción.
Gracias a esto se ha originado el sistema judicial " que
la autoridad judicial ha- sido creada precisamente para conocer o
aplicar la ley; a ella corresponde, impidiendo la
violación de la ley, tutelar los derechos de los
ciudadanos de los administrados en suma"
Para realizar actos administrativos, las autoridades
facultadas deben cumplir con las disposiciones genéricas
contenidas en los preceptos constitucionales respectivos y seguir
el camino legal que en cada caso señale la ley especial
aplicable, como el Código
Fiscal de la Federación, La Ley de Fomento y
protección de la Propiedad
Industrial o bien el Código Financiero del Distrito
federal.
Contra los actos administrativos dictados en materia
fiscal federal, se podrá interponer el recurso de
revocación.
El conjunto de formalidades y trámites que debe
agotar la autoridad para pronunciar sus actos, constituye el
procedimiento. Este trámite legal que debe acatarse para
nacimiento a una declaración administrativa, resulta
benéfico tanto para el particular como para los
órganos administrativos dotados de facultades
decisorias.
El recurso administrativo es el medio legal de que
disponen los particulares, que han sido afectados en sus derecho
o intereses por una autoridad administrativa a través de
un acto de la misma naturaleza, a efecto de que la autoridad
competente lleve a cabo la revisión del mismo, a fin de
que lo revoque o lo anule de comprobarse su ilegalidad o su
inoportunidad.
NATURALEZA JURÍDICA
Respecto a la naturaleza jurídica del recurso
administrativo y en virtud de que a través del mismo se
resuelven una controversia entre la administración
pública y los particulares afectados, existen dos
criterios que se oponen entre sí: por un lado están
los tratadistas que afirman que la resolución del recurso,
y este mismo, constituye un acto jurisdiccional y por el otro
lado los autores que afirman que el recurso y su
resolución son un acto estrictamente
administrativo.
Ambas tesis
advierten errores y aciertos parciales , su naturaleza es de
carácter jurisdiccional, pues la autoridad que conoce del
recurso en su resolución, decide una controversia
jurídica, dice el derecho, y tal criterio llego al aplicar
al conocimiento de que las funciones que realiza el estado,
para ser comprendidas en su integridad, deben ser consideradas
desde los puntos de vista formal y material; en el primero se
atiende al órgano que realiza el acto y el segundo a la
naturaleza o contenido del mismo.
Los recursos proceden a cualquier proceso de
impugnación judicial, su agotamiento es requisito de
procedibilidad del juicio de
amparo.
Los recursos administrativos son medios por los cuales
se logra que la autoridad administrativa revise el acto impugnado
y resuelva si procede confirmarlo, modificarlo o
anularlo.
Los efectos de la interposición del recurso
administrativo consiste en suspender los efectos del acto
recurrido, ya que la interposición del recurso con los
requisitos y formalidades que la ley establece da origen o
nacimiento a la competencia de la autoridad ante la que se impone
y debe resolver el recurso, y que puede ser, la propia autoridad
que dictó el acto recurrido, su superior jerárquico
o una autoridad distinta a éstas, las que en todo caso
deben dictar la resolución correspondiente en la que
determinará si el acto recurrido es violatorio de la ley o
se dictó inoportunamante, y en caso afirmativo dictar la
procedencia del recurso administrativo, decretando la nulidad,
revocación o reforma del acto impugnado, y en caso de que
no haya habido violación, confirmar el acto
administrativo.
SUS ELEMENTOS
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación
ha emitido una tesis estableciendo que los elementos característicos de los recursos
son:
- La existencia de una ley que lo prevenga. Este
elemento guarda relación con el artículo 158
del Código Fiscal de la Federecaión, que
señala que para que proceda el recurso, la necesidad
de que esté legalmente establecido. - La existencia de una resolución
administrativa que afecta los intereses o derechos del
particular administrado, impugnada por el
recurrente. - La disposición legal que establece el
recurso y que señala a las autoridades administrativas
ante las cuales debe imponerse el recurso. Esto implica que
la ley debe consignar cuál será la autoridad
con facultades para conocer del recurso. - El plazo o termino del que goza el particular para
impugnar la resolución recurrida. - Los requisitos formales y los elementos a que debe
apegarse el escrito por medio del cual se interpone el
recurso administrativo. - La existencia del procedimiento al que debe
sujetarse el trámite del recurso, con
señalamiento del período de pruebas y
forma de recibirlas, celebración de la audiencia de
alegatos, etc. - La obligación de la autoridad que conoce del
recurso de pronunciar la resolución correspondiente
conforme a derecho, declarando si se revoca, anula, reforma,
modifica o confirma la resolución
impugnada.
SU OBJETO
En atención al objeto de los recursos
administrativos, al órgano que ha de resolverlos al fin
perseguido, los podemos definir como los medios por los que se
excita la revisión de un acto administrativo, ya por la
autoridad que lo dictó o por otra superior
jerárquicamente.
Su objeto fundamental es lograr un nuevo análisis de la declaración
administrativa combatida a efecto de que se determine si ha de
subsistir, modificarse o anularse.
Sin embargo, el objeto del recurso administrativo no es
sólo el control que puede ejercer el particular, pues,
como lo advierte RAFAEL Bielsa, tiene cuatro objetivos
básicos:
- Importa una autolimitación de sus
atribuciones discrecionales; - Es una forma de control jurisdiccional sobre la
actividad administrativa; - Es la expresión de una tendencia hacia la
protección de los derechos e interés jurídico de los
administrativos; y - Es una forma de centralización del contralor
administrativo sobre los órganos
descentralizados.
SU CLASIFICACIÓN
Son varias las clasificaciones que se han hecho de los
recursos administrativos, de las que obtenemos las
siguientes.
En algunas leyes administrativas, existe el recurso de
reconsideración, que debe ser considerado como un recurso
administrativo, lato sensu y más, propiamente,
constitucional. La reconsideración debe ser considerada,
como el ejercicio del derecho de petición, que establece
el artículo 8 de la Constitución como una garantía o
derecho
público del gobernado, que tiene como efecto la
obligación de la autoridad ante quien se interpone de dar
respuesta a la solicitud, pero no de que ésta sea en
sentido afirmativo.
Los recursos administrativos, establecidos por la ley,
están establecidos en las leyes del estado Mexicano en los
tres niveles de su organización política: en las leyes
federales, en las leyes de los Estados de la Unión,
aplicables en su jurisdicción y las leyes municipales
aplicables en los municipios para los que fueron
formulados.
El artículo 117 del CFF señala los casos
en que procederá el recurso de revocación contra
las resoluciones definitivas. El recurso de oposición al
proocedimiento administrativo de ejecución, esta previsto
en el artículo 118 del CFF. El artículo 120 del CFF
establece que la interposición del recurso de
revocación será optativa para el interesado antes
de acudir al Tribunal Fiscal de la Federación y que el de
oposición al procedimiento administrativo de
ejecución deberá agotarse previamente a la
promoción del juicio ante dicho tribunal.
El Código Fiscal de la Federación
establece los siguientes recursos: El de reclamación ante
las salas contra los acuerdos de trámite del magistrado
instructor de cada Sala: el de queja ante la Sala Superior,
contra violación a la jurisprudencia: el de revisión ante la Sala
Superior, que sólo pueden interponer las autoridades
responsables cuando el asunto sea de importancia y trascendencia;
y el de revisión fiscal ante la Suprema Corte de Justicia,
que también sólo pueden interponer dichas
autoridades contra las resoluciones de la Sala
Superior.
EL RECURSO
ADMINISTRATIVO COMO UN MEDIO DE CONTROL.
El profesor Armienta afirma que uno de los medios de
control más efectivos con que cuenta la
Administración pública es el recurso
administrativo, el cual se puede clasificar como un medio de
control a posteriori; ya que éste se interpone
precisamente para verificar los actos que ha emitido la
autoridad.
Héctor Jorge Escola, al referirse al recurso
administrativo como un medio de control enuncia la existencia de
diversos procedimientos, como la denuncia, las consultas y
asesoramiento previo, las autorizaciones y aprobaciones, la
extinción y sustitución de los actos, la
intervención preventiva, la rendición de cuentas y la
gestión
entre otras, pero aclara que el más importante es el
recurso administrativo al precisar que en él es posible
"una adecuada verificación de la actividad de los actos de
la administración".
Podemos concluir diciendo que contencioso administrativo
y justicia administrativa son objetos jurídicos distintos,
aun que manifiestan expresiones de política
jurídica sobre garantías a favor de los derechos e
intereses de los administrados y su extensión a una
correcta y justa actividad administrativa.
El recurso administrativo y su procedimiento es un acto
formalmente administrativo, y materialmente
jurisdiccional.
El procedimiento administrativo difiere del contencioso
administrativo, por que mientras aquél fija la secuela
legal para la emisión de un acto, éste pugna por
controlar la legalidad del acto mismo: el uno se refiere al
camino para llegar a un fin, y le otro se contrae al fin en
sí mismo considerado.
El doctor Fraga sostiene que el contencioso
administrativo puede definirse: a) Formalmente, en razón
de los órganos facultados para conocer la controversia
motivada por la actuación administrativa por la
actuación administrativa, cuando esos órganos son
tribunales especiales, y b) Materialmente cuando existe una
controversia entre un particular afectado en sus derechos y la
administración, con motivo de un acto de
ésta.
Lo contencioso administrativo ha sido considerado como
un recurso o como la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo; es un medio por virtud del cual los
particulares administrados que se sientan afectados por la falta
o indebida aplicación de una ley administrativa que
vulnere sus derechos, por autoridades fiscales o ejecutoras de la
administración publica, puede acudir a los tribunales
administrativos para que de acuerdo a los procedimientos que
establece la ley de la materia, los titulares de estos
órganos determinen si en efecto los órganos de la
administración pública a los que se les imputa la
violación cometida la han realizado o no y en caso
afirmativo declaren la procedencia del procedimiento de lo
contencioso administrativo y consecuentemente la nulidad o
revocación del acto impugnado.
Puede definirse como: un medio que tiene el gobernado
para que un acto administrativo sea revisado por una autoridad
diferente a la que ha emitido, a efecto de que determine la
legalidad del mismo y consecuentemente la validez o invalidez del
propio acto impugnado.
Ahora bien su definición puede ser también
que por influencia de la terminología francesa,
entiéndase por contencioso administrativo el procedimiento
que se sigue ante un tribunal u órgano jurisdiccional
situado dentro del poder
ejecutivo o del judicial, con el objeto de resolver de manera
imparcial las controversias entre los particulares y la
administración publica. También se conoce esta
situación en el derecho mexicano con los nombres de
justicia administrativa o proceso administrativo
Miguel Galindo considera que:el recurso o de la
jurisdicción de lo contencioso-administrativo
surgió de la necesidad de que el propio órgano
gubernamental demuestre a los administrados no solamente la
legalidad de sus actos sino la legitimidad autentica de los
mismos, concibiendo la idea que para justificarlos, podían
ser analizados por un organismo que no dependiera directamente de
la administración y que sin embargo fundara su
acción en leyes, sin sujetarse al control del
órgano jurisdiccional.
El procedimiento de lo contencioso administrativo viene
a reforzar, para el administrado, el principio de legalidad
establecido en el articulo 16 de la Constitución
Política de los Estados Unidos
Mexicanos de 1917, pues si bien es cierto, que los recursos
propiamente administrativos tienden a establecer para el
gobernado esta garantía, tal vez no se logre en forma
absoluta o importante porque muchos de esos recursos los resuelve
la propia autoridad que dicto la resolución
impugnada.
El contencioso- administrativo es el juicio o recurso
que se sigue ante tribunales judiciales y en otros ante
tribunales administrativos autónomos-, sobre pretensiones
fundadas en preceptos del derecho administrativo que se litigan
entre particulares y la administración publica, por los
actos ilegales de ésta que lesionan sus derechos, estos
órganos cumplen una misión de
control sobre la actividad administrativa.
La naturaleza jurídica radica en su
definición básicamente ya que es un medio por el
cual el particular que considera que ha sido afectado por un
órgano de la administración publica, por falta o
indebida aplicación de una ley administrativa, puede
acudir a los tribunales administrativos en la vía y
términos que la ley de la materia establece a efecto de
que los titulares de este Tribunal determinen si los
órganos de la administración publica ha incurrido
en la violación aducida por el administrado y en caso
afirmativo decretar la nulidad del acto motivo de la litis o el
conflicto.
Ahora comentaremos a cerca de lo antecedentes
históricos del contencioso-administrativo en México.
muchos dicen que es desde la época colonial como lo dice
Miguel Galindo Camacho, así por ejemplo el licenciado
Antonio Carrillo Flores considera que la "Real ordenanza para el
establecimiento e instrucción de Incidentes del
Ejército y Provincia en el reino de la Nueva España ",
expedida en Madrid en 1786 es como " el pasado del tribunal
.
Se afirma que durante la vigencia de la
Constitución federal de 1824, existieron unas cuantas
defensas judiciales que el particular esgrimía en contra
de la administración.
Se sostiene que la fracción XXI del articulo 10
de la Constitución Federal de los Estados Unidos
Mexicanos, contiene un antecedente del contencioso
administrativo, ya que al señalar las atribuciones del
presidente de los Estados Unidos Mexicanos establece: conceder el
pase o retener los decretos conciliares, bulas, pontificias,
breves y rescriptos, con consentimiento del congreso general, si
contienen disposiciones generales; oyendo al senado, y en sus
recesos al consejo de gobierno, si se
versaren sobre negocios
particulares o gubernativos; y a la Corte Suprema de Justicia, si
se hubieren expedido sobre asuntos contenciosos.
Se afirma también que la ley Quinta, articulo 12,
fracción VI de la constitución conocida como la de
las Siete Leyes Constitucionales de 1836, se encuentra otro
antecedente en México, del contencioso
administrativo.
Por su parte Gabino Fraga dice que en año de 1853
el Gobierno de la República Central entonces establecida,
expidió, la ley y su respectivo reglamento, para el
arreglo de lo contencioso administrativo y agrega: "por ser
antecedente histórico de importancia" dice:
En el articulo 1° de la Ley, declaró el
principio de separación de la autoridad administrativa de
la judicial, estableciendo que no corresponde a la autoridad
judicial, el conocimiento de las cuestiones administrativas,
agregándose en el articulo 13 que los tribunales
judiciales no pueden proceder contra loa agentes de la
administración por crímenes o delitos cometidos
en el ejercicio de sus funciones sin previa consignación
de la autoridad administrativa.
En estos dos preceptos queda consignada la independencia
de la Administración, tanto en sus agentes como por sus
actos, frente al poder judicial. Y por ultimo se
estableció que los tribunales no podían ejecutar o
embargar los caudales del erario o rentas nacionales, ni de las
demarcaciones, ayuntamientos etc., debiendo limitarse la
autoridad judicial la autoridad judicial a declarar el derecho de
las partes, ( Art. 9° al 11 de la ley).
La organización de la jurisdicción
administrativa se hizo consistir fundamentalmente en una
sección especial dentro del Consejo de Estado, entonces
existente; sección que debería formarse por cinco
consejeros abogados que nombrara el Presidente de la Republica (
Art. 4° de la ley).
Fraga también comenta que: sin embargo, esa ley y
la del 20 de septiembre del mismo año que suprimió
los Juzgados de Distrito y tribunales de Circuito y
estableció los juzgados especiales de hacienda para
conocer de los procesos civiles y criminales en que estuviere
interesado el Fisco, tuvieron una vida precaria, pues por ley de
21 de noviembre de 1855, dictada ya por el gobierno liberal
estableció al triunfo de la revolución
de Ayutla, se abolieron todas las leyes sobre
administración de justicia dictadas a partir del
año 1852.
En la constitución de 1857 la mayoría de
los constitucionalistas afirman que el contencioso administrativo
era anticonstitucional, este criterio prevaleció aun
respecto en la Constitución de 1917 hasta el 27 de agosto
de 1936, fecha en qué se promulgo la ley de Justicia
Fiscal de la Federación que conoció lo contencioso-
fiscal , promulgándose posteriormente el 30 de diciembre
de 1938 el Código Fiscal de la Federación que
incluyó las disposiciones de la Ley que había
creado el TFF, relativas a este. Las leyes citadas revivieron la
discusión sobre la constitucionalidad de un órgano
que tuviera competencia para conocer el
contencioso-administrativo fiscal, esta discusión
perdió importancia a las reformas del articulo 104
constitucional el 16 de diciembre de 1946 publicadas en el Diario
Oficial de la Federación el 30 del mismo mes y reafirmada
y ampliado el contenido de la reforma por una segunda del mismo
articulo que tuvo verificativo el día 19 de junio de 1967
y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de
octubre del mismo año.
Los artículos de la Constitución de 1857
que sirvieron de fundamento para sustentar la tesis de la
anticonstitucionalidad del contencioso-administrativo en
México. En los Art.,
13,17.50.51,97,98,99,100,101,102.
Se sostuvo que el contencioso-administrativo era a
luz del Art.
13 (1857) ya que de conformidad con tal disposición legal:
" nadie puede ser juzgado … por tribunales especiales …
Subsiste el fuero de guerra
solamente para los delitos y faltas que tengan exacta
conexión con la disciplina
militar".
Gabino Fraga al respecto dice: habiéndose
instituido por fin el principio de la división de los
poderes, con arreglo a las bases de nuestra Constitución y
deslindadas conforme a ellas las facultades de los mismos, desde
luego puede asegurarse que los principios administrativos
seguidos en otros países en que se acepta la
organización de lo contencioso-administrativo, choca
de lleno de la constitución de 1857 prohíbe que los
Poderes de la Administración y Judicial se reúnan
en una sola persona o corporación.
La legislación del Estado de México ha
seguido los lineamientos establecidos en el articulo 41 de la
constitución federal y de las leyes federales de la
materia. Mediante Decreto Número 168 de la Legislatura
Local, publicada en la Gaceta del Gobierno del Estado el 31 de
diciembre de 1986, para entrar en vigor al día siguiente,
se formulo la Ley de Justicia Administrativa del Estado de
México que organiza y estructura al Tribunal de lo
Contencioso Administrativo. De conformidad por el articulo 1| de
la propia Ley.
El Tribunal es un órgano autónomo
independientemente de cualquier autoridad administrativa, dotado
de plena jurisdicción y del imperio suficiente para hacer
cumplir sus resoluciones, y tiene como finalidad dirimir las
controversias de carácter administrativo y fiscal que se
susciten entre la administración Publica del Estado, los
municipios y Organismos Descentralizados con los particulares,
así como resolver sobre las responsabilidades
administrativas en que incurran los servidores
públicos.
El Código Fiscal del Estado de México
regula las relaciones entre lña administración
pública de la entidad y los causantes y fue expedido el 29
de noviembre de 1979 y adicionado a través del Decreto
Número 27 de fecha 24 de Septiembre de 1991, publicadas en
el
periódico Oficial Gaceta del Gobierno del Estado de
México con fecha 7 de octubre de 1991.
De acuerdo con el sistema actualmente en vigor en el
ordenamiento mexicano, el contencioso-administrativo puede
dividirse en dos grandes sectores:
- En primer termino determinados actos y resoluciones
de la administración publica, tanto federal, como
local pueden impugnarse ante tribunales administrativos
especializados y excepcionalmente ante los jueces
ordinarios. - Los restantes actos y resoluciones, al no admitir
su impugnación ante dichos tribunales deben combatirse
a través del juicio de amparo de
manera inmediata.
A lo que se refiere el primer punto funcionan en el
ordenamiento mexicano varios tribunales administrativos, entre
los cuales destaca el TFF el cual funciona en Salas Regionales y
una Sala Superior, pueden impugnarse las resoluciones definitivas
de las autoridades tributarias de carácter federal con
ámbito nacional y aquellas que nieguen o reduzcan
pensiones civiles o militares a cargo del erario federal o el de
instituciones respectivas de seguridad social: las que se dicten
sobre interpretación y cumplimiento de contratos de
obras públicas celebrados por las dependencias de la
administración federal centralizada; y las que constituyan
responsabilidades contra funcionarios o empleados de la
federación por actos que no sean delictuosos (a. 23
LOTFF).
Se pueden impugnar ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del DISTRITO Federal Los actos o resoluciones de
las autoridades administrativas del propio distrito, incluyendo
las de carácter fiscal, así como la falta de
contestación por parte de las mismas autoridades dentro de
un plazo de 15 días, de las promociones
p’presentadas ante ellas por los particulares a menos que
las leyes o reglamentos fijen plazos o la naturaleza del asunto
lo requiera (a.21 LTCADF)
Las entidades federativas se han establecido tribunales
administrativos que siguen ya sea el modelo del TFF
o el del Contencioso Administrativo del D.F. , ante los cuales
pueden combatirse las resoluciones o actos de carácter
tributario o similares, o bien todos los de naturaleza
administrativa.
El procedimiento es de una sola instancia, imperan los
principios de oralidad y concentración ya que los actos
esenciales se concentran en una audiencia de pruebas alegatos y
sentencias (aa. 73 a 77 de la LTCADF), en tanto que en el nuevo
CFF de 1982, las pruebas y los alegatos se presentan y desahogan
ante el magistrado instructor (aa. 230-235) y la sentencia debe
dictarse por la Sala Regional respectiva dentro de los 45
días siguientes a aquel en que cierre la
instrucción(a.236).
La sentencia se presenta por los citados tribunales
administrativos por regla general se limita a establecer si se
debe o no anularse total o parcialmente la resolución o
acto impugnado, pero en ciertos casos como la legalidad de los
contratos de obras públicas y de la responsabilidad de funcionarios se puede
pronunciar una condena especifica, de acuerdo con los principios
del llamado contencioso de plena jurisdicción.
Los motivos se apoyan en la incompetencia del
funcionario o empleado que haya dictado el acuerdo o tramitado el
procedimiento impugnado: omisión o incumplimiento de las
formalidades legales; vicios del procedimiento que afecten las
defensas del demandante; violación de la
disposición aplicada o por no haberse aplicado la
disposición debida; y tratándose de facultades
discrecionales, cuando la resolución administrativa no
corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas
facultades (a. 238 CFF), agregándose en la ley del
Tribunal de lo contencioso Administrativo del Distrito Federal,
la arbitrariedad, desproporción, desigualdad, injusticia
manifiesta o cualquier otra causa similar (a 22).
Si la sentencia del tribunal administrativo es
desfavorable al administrado, éste puede interponer el
juicio de ampara de una sola instancia, por regla general ante el
Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda y sólo si
el tribunal tiene naturaleza federal y el asunto una
cuantía mayor de un millón de pesos, o si no tienen
esa cuantía, la Suprema Corte, corresponde su
resolución a la Segunda Sala de la propia Corte (aa. 25
fr. II, y 7° bis fr. I inciso b LOPJF).
Por lo que se refiere al segundo sector de actos y
resoluciones, los mismos pueden combatirse, una vez agotados los
recursos administrativos internos, a través del juicio de
amparo, el cual se sigue en dos instancias, la primera ante los
jueces de Distrito (a. 114, fr.II LA). Y el segundo grado ante
los Tribunales Colegiados de Circuito (aa. 85, fr II, LA y 7 bis,
fr III inciso b) LOPJF), y sólo corresponde su
conocimiento en esa segunda instancia a la Segunda Sala de la
Suprema Corte Justicia, si la autoridad administrativa tiene
carácter federal y el asunto una cuantía superior a
un millón de pesos, o aa suma importancia y trascendencia
para el interés nacional a juicio de la propia sala (aa.
84, fr. I inciso e) LA, y 25, fr I inciso d) LOPJF).
Esta segunda categoría, el juicio de amparo de
doble instancia funciona como un proceso de lo contencioso
administrativo pero la sentencia que otorgue la protección
sola implica la nulidad de la resolución no obstante lo
cual la LA establece un procedimiento coactivo de
ejecución ( aa. 104-113), y además en una reforma
reciente al a. 106 de la propia LA ( en realidad debió
incluirse en el 105), el quejoso podrá solicitar que
sé de por cumplido el fallo que concedió el amparo,
mediante el pago de los daños y perjuicios que hubiere
sufrido correspondiendo al juez de Distrito, después de
oír las partes, establecer si procede la forma y
cuantía de la restitución.
Podemos concluir diciendo que contencioso administrativo
y justicia administrativa son objetos jurídicos distintos,
aun que manifiestan expresiones de política
jurídica sobre garantías a favor de los derechos e
intereses de los administrados y su extensión a una
correcta y justa actividad administrativa.
El recurso administrativo y su procedimiento es un acto
formalmente administrativo, y materialmente
jurisdiccional.
La función del recurso administrativo ha sido mal
interpretadas por las autoridades encargadas de resolverlos.
Lejos de constituir una segunda oportunidad para que la
administración pública revise la regularidad de sus
actos, se han convertido en la fase terminal del procedimiento
administrativo, que casi mecánicamente confirman las
decisiones tomadas.
El procedimiento administrativo difiere del contencioso
administrativo, por que mientras aquél fija la secuela
legal para la emisión de un acto, éste pugna por
controlar la legalidad del acto mismo: el uno se refiere al
camino para llegar a un fin, y le otro se contrae al fin en
sí mismo considerado.
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Elaborado por:
Lore T. Y Nice V.