- El análisis estructural
y el análisis de coyuntura - Gobernabilidad y
democracia. - Análisis
institucional –AI- - Diagnóstico
de fuerzas organizacionales -difo- - Nuevos enfoques
para el análisis político - Cómo
persuadir al poder - Diagnóstico,
formulación, negociación, ejecución,
control, monitoreo, evaluación y sistematización
de proyectos - La
planeación estratégica - Las cinco etapas
del trabajo de organización social. - Bibliografía
A lo largo de los últimos 21 años (1981 a
2,001) he abordado y trabajado de manera teórica y
práctica, contenidos, metodologías y eventos
relacionados con las ciencias sociales y he adaptado elementos
provenientes de la gerencia
empresarial, social y política como nuevas
disciplinas que se ubican en la frontera entre las ciencias
sociales estrictamente consideradas y la administración de empresas, la economía y la
administración pública.
En los años más recientes (1,995 en
adelante) desarrollo con
más fuerza la
presencia del desarrollo
sostenible que comprende la ecología y el aspecto
étnico (interculturalidad y resolución de conflictos y
la espiritualidad) y el género.
Acorde a la evolución del conocimiento y
la práctica humana, hay una interrelación y
adaptación de las ciencias sociales en su ámbito
del desarrollo
social, la gerencia social y política y el desarrollo
empresarial, en tanto que ambos se interinfluyen y se articulan
en la relación del Estado, el
Mercado y la
Sociedad
Civil.
Entre los elementos más abordados
están:
I.- EL ANÁLISIS ESTRUCTURAL Y EL ANÁLISIS
DE COYUNTURA
El análisis estructural se considera en la
actualidad, un esfuerzo de investigación con hipótesis suficientemente contrastadas que
se han constituido en teorías
sociales (por supuesto no cerradas) y en leyes.
En este tipo de análisis se evidencian con mucha
claridad las contradicciones fundamentales de la sociedad,
especialmente los de carácter
económico. El análisis estructural se dirige a
descubrir la lógica
de una formación social, en este caso la sociedad
guatemalteca, en ocasiones la de otros países de Latinoamérica y en su caso, el nivel
internacional que determina el rumbo de muchas políticas
públicas y sociales desde centros hegemónicos de
poder
mundial.
El análisis de coyuntura sirve fundamentalmente
para contar con elementos suficientes que nos permitan anticipar
la evolución inmediata de un proceso social
en el marco de su tendencia de desarrollo a largo
plazo.
Por eso mismo, no puede quedarse en una mera descripción que sirva tan sólo para
conocer la situación actual y nada más. Más
allá de un ejercicio intelectual, su utilidad estriba
en –una vez hecho el análisis poder tomar decisiones
políticas y orientar la acción para incidir en el
comportamiento
del proceso-.
Ambos se refieren a:
- Las instancias sociales
- A su integración
- A su dirección específicas
- Y a la matriz de
reproducción o en su caso - A la crisis
hegemónica (el grupo que
domina
Tratan de superar las apariencias e ir a la raíz
de las problemáticas u objetos de estudios.
Pasos a seguir para realizar un análisis
estructural:
- Selección del tema que se quiere analizar
- Descripción física del lugar: esto se refiere
al área en el cual vamos a trabajar, su
ubicación, su nombre y otros aspectos físicos
que se consideren importantes. - Las causas:
- Descripción física del lugar: esto se refiere
- Investigar los siguientes aspectos y otros que
consideren importantes
- Aspectos sociales y culturales. Las ideas que nacen
de las relaciones sociales y que pueden servir para encubrir
o descubrir la verdad. - Aspectos políticos: se refiere al tronco que
mantiene las relaciones sociales dentro de un orden
establecido mediante leyes e instituciones. - Aspectos económicos: son las raíces
que mantienen nuestra sociedad, son las actividades de
producción de riqueza.
- Las consecuencias: los resultados que se
provocaron a raíz de las decisiones tomadas (aspectos
sociales y culturales, políticos y
económicos). - Las perspectivas: esto incluye los
responsables, la
educación, promotores alternos,
aciertos. - Las propuestas de alternativas: cómo
se debería manejar la situación en beneficio de
la comunidad.
¿Qué es el análisis de
coyuntura?
- Entendemos por análisis: la
reconstrucción teórica y real de la cosa u objeto
que queremos estudiar. - Entendemos por coyuntura: un corte en el momento
actual o en el presente del desarrollo de la totalidad social o
estructural, desde el punto de vista de la correlación
de fuerzas,
El análisis se hace al calor de los
acontecimientos, con la presión de
nuevos hechos que empiezan a desarrollarse y antes de terminar el
estudio de ciertos sucesos. A estos le siguen otros que exigen
también un análisis detenido pero no se llegan a
hacer.
- El análisis coyuntural es un campo
preferentemente hipotético, en el que incluso algunas
hipótesis son
fácilmente desechadas, por la presión de las
fuerzas sociales que exigen otra nueva hipótesis sobre
la correlación de fuerzas. Generalmente los periodos
coyunturales son de corta duración.
El análisis de coyuntura debe tener estos
elementos:
- Ser una labor sistemática y
permanente - Estar íntimamente relacionado con un
análisis de estructura.
Si consideramos el análisis de coyuntura como un
ejercicio intelectual de un solo periodo (como hacerlo solo
cuando hay momentos de crisis) y no permanentemente, podremos
aceptar que no va a las causas sino sólo a la
descripción.
- En cambio,
cuando el análisis de coyuntura está ubicado
explícitamente en el estructural y se hace
sistemática y permanentemente, se expresa bajo la forma
de un esfuerzo hipotético sólido dirigido a
diagnosticar y a explicar la correlación de
fuerzas.
¿Cuál es el objetivo del
análisis coyuntural?
- Recuperar la correlación de fuerzas en un
momento de una situación social o institucional generada
por un acontecimiento. - Ver las cosas de una manera más profunda, con
más detalle, fijándose en todos los elementos que
las integran y que son razón de ser. - Reconstruir las prácticas sociales e
institucionales de la manera como se dieron en un momento
dado. - Recuperar la estrategia y la
táctica de los factores sociales en el seno de una
sociedad o de una institución para determinar los
bloques de poder que se van formando. - Mostrar la presencia o el ocultamiento de las
contradicciones de fondo de una sociedad o de una
institución. - Relacionar los momentos coyunturales con el movimiento
profundo de las estructuras
sociales o institucionales.
Un análisis de coyuntura a nivel social o
institucional es una escena política en donde
hay:
Protagonistas: aquellos que hacen posible que se
alcancen los objetivos que
resultan triunfantes en un momento coyuntural dado.
Aliados: aquellos actores que colaboran con el
protagonista para que este alcance los objetivos de sus acciones.
Opositores: aquellos actores que son contrarios a
los objetivos del protagonista y que no quieren que éste
alcance su cometido, aunque ellos no alcancen sus propios
objetivos.
Destinatarios: aquellos actores que
recibirán los beneficios de la acción
protagonista.
Situación: también las características político-sociales,
económicos, educativo-culturales, etc. Juegan un papel ya
porque ayudan o estorban al protagonista o a sus
opositores.
Dispositivos prácticos de tipo institucional o
tecnológico: son las ayudas o instrumentos de todo
tipo que los actores utilizan para llevar a la práctica
sus propósitos.
El proyecto: son
las carencias, deseos o intereses que desatan y movilizan
acciones. Se parte de algo que no se tiene y que se quiere
adquirir. Casi nunca se declaran, sino que se esconden por
cuestiones estratégicas o incluso por no ser conscientes.
Aparecen como intereses implícitos.
Qué tenemos que hacer en el análisis de
coyuntura
- Separar (en el pensamiento
o teóricamente) las diversas fuerzas (partes, actores)
que están en contradicción. - Comprender la articulación, o dicho de otra
manera, la relación entre procesos. Es
decir, detectar la unidad que se da entre la diversidad de
elementos. - Concluir cómo se enfrentan los diferentes
actores - Anticipar (análisis de escenarios) supone una
característica básica del proceso de
conocimiento: la capacidad de prever con anticipación lo
que pudiera suceder.
El análisis de coyuntura típico se refiere
a una totalidad nacional. Sin embargo, en la práctica
analítica se ha ido imponiendo el estudio de regiones y de
localidades, entendiendo por región un subconjunto al
interior de un Estado- Nación.
Es importante mencionar que el análisis de la
coyuntura como estudio en y del presente está incluido
necesariamente en el futuro: como anticipación de las
posibilidades de transformación o conservación de
las relaciones sociales.
El análisis de coyuntura privilegia la
investigación de lo político. Si bien el
análisis coyuntural tiene como objeto de estudio a la
totalidad social, privilegia la investigación de lo
político ya que fundamentalmente trata de sustentar,
reproducir o reestructurar una formación social o hacia la
transformación del bloque histórico.
¿Qué herramientas
son necesarias en el análisis de coyuntura?
Para hacer un análisis de coyuntura son
necesarias algunas herramientas propias para esto. Son las
categorías con que se trabaja:
- Acontecimientos
- Escenarios
- Actores
- Relaciones de fuerzas
- Articulación (relación) entre
"estructura y coyuntura"
En cuanto a los acontecimientos:
En un análisis de coyuntura lo importante es
analizar los acontecimientos (es decir, los hechos que adquieren
un sentido especial para un país, una clase social, un
grupo social o una persona).
El peso y la importancia de los acontecimientos son
siempre relativos y dependen de la óptica
de quien analiza la coyuntura.
En cuanto a los escenarios:
"Las acciones de una trama social y política se
desarrollan en determinados espacios que pueden ser considerados
como escenarios".
En cuanto a las relaciones de fuerza:
"Las clases
sociales, los grupos, los
diferentes actores sociales están en relación unos
con otros. Estas relaciones pueden ser de confrontación,
de coexistencia, de cooperación y estarán siempre
revelando una relación de fuerza, de dominio, de
igualdad o de
subordinación.
Encontrar formas de verificar esta relación si se
quieren obtener conclusiones prácticas del análisis
de coyuntura".
¿Qué pasos son necesarios para el
análisis de coyuntura?
- Conocer la realidad.
- Escoger los temas de la realidad que vigilaremos,
esto depende de los objetivos e intereses que tiene nuestra
organización. - Aclararnos cuáles aspectos vamos a observar de
cada tema. - Reunimos la información. Lo más recomendable
es hacer un resumen de lo que ha pasado, tomando en cuenta,
especialmente, las fechas, los actores y los indicadores
aquellos elementos de nuestros temas que se pueden contar y
que, por tanto, nos pueden ayudar a medir cada
variable.
Análisis. Pensar acerca de lo que hemos
visto
- ordenamos y elaboramos dos o tres ideas principales.
Estas ideas, como veremos más adelante, pueden ser sobre
las razones de lo que está pasando o sobre las cosas que
podrían llegar a pasar dentro de un poco tiempo. - revisamos más información, puede
suceder que necesitemos la opinión de compañeros
de otras organizaciones
o información más especializada. - tratamos de identificar las fuerzas y sus relaciones.
Grupo de fuerza, ¿qué quiere? ¿qué
busca? ¿quiénes se le oponen?
¿quiénes están a su favor?. - revisamos nuestras ideas principales. Ya
reflexionamos bastante, solos y en equipo. Es el momento de
volver a escribir juntos nuestras ideas principales sobre lo
que está pasando en esta coyuntura. Ya no se trata de un
solo tema. - Debemos fijarnos ahora en los temas que hayan tenido
más importancia en este momento.
Actuar. Comunicar nuestras ideas a más
personas de la
organización, grupo o
institución.
- el mensaje principal: las ideas que se quieren
trasmitir a las personas que van a conocer el
informe. - El sustento del mensaje: es la información
ene la que basamos nuestras ideas, nuestras ideas deben ser
apoyados por hechos reales que se puedan demostrar.
Además no debe haber contradicciones entre lo que
vamos a decir. - El cierre o las conclusiones. Es la
reflexión o reflexiones finales a las que nos
llevó el proceso. Para cerrar nuestro informe,
podemos llegar a conclusiones definitivas, indicando cuales
de nuestras ideas principales han quedado demostradas y
cuales no pudimos probar. Pero también
podríamos cerrar nuestro informe diciendo que
podría pasar si las cosas continuaran determinado
rumbo. Para presentar nuestro informe podemos hacer: un
boletín, un periódico mural, un sociodrama, una
charla, un programa de
radio.
- el mensaje principal: las ideas que se quieren
- hacer un informe de
la coyuntura. Comunicar nuestras ideas. Este informe tiene como
objetivo que quienes lo conozcan tengan una idea más
clara de lo que está pasando en este momento. Este
informe debe contener ideas y explicaciones. El informe debe
constar de tres partes:
Se proponen dos tipos de análisis de
coyuntura
- A partir de la situación o del punto de
vista del poder dominante. - A partir de la situación o del punto de
vista de los movimientos populares, de las clases
subordinadas, de la posición al poder
dominante.
El análisis de coyuntura de modo general es un
análisis interesado en producir un tipo de
intervención política; es un elemento fundamental
en la organización de la política en la
definición de las estrategias y
tácticas de las diversas fuerzas sociales en
lucha.
Es muy importante tener claro que un acontecimiento
trascendente no necesariamente es un momento coyuntural puede
suceder, por ejemplo, que un gran movimiento huelguístico
que concluye exitosamente para los obreros no modifique en lo
sustancial el equilibrio
entre las clases sociales en conflicto.
Al hablar, por tanto, de la coyuntura actual nos estamos
refiriendo a la situación que está viviendo una
sociedad determinada en el momento presente caracterizada pro una
cierta correlación de fuerzas."
¿Desde qué planos ha sido utilizado el
análisis coyuntural?
- como una herramienta para el
conocimiento de la realidad - como instrumento de estudio o
análisis - como método
para el abordaje de la realidad política
social.
El análisis de coyuntura, si bien puede ser
utilizado para medir una correlación de fuerzas en un
determinado momento histórico, es fundamentalmente
utilizado para la interpretación del aquí y del
ahora, es decir, tiene una fuerte sustentación en la
interpretación de los hechos que acontecen en el momento
actual.
El método del análisis de coyuntura es un
conjunto de procedimientos o
técnicas que permiten aproximarse al
diagnóstico de una determinada realidad
social en un momento específico de su evolución
histórica o temporal.
II.- GOBERNABILIDAD
Y DEMOCRACIA.
Se entiende por 'gobierno' el
"conjunto de los órganos a los que institucionalmente les
está confiado el ejercicio del poder", o dicho de una
manera más precisa, la toma de
decisiones jurídicamente vinculantes .
La más conocida de las referencias a la
problemática de la gobernabilidad es debida a los autores
del Reporte Trilateral , y que pasa por ser el esquema
interpretativo básico de la cuestión. En él,
la crisis de gobernabilidad consiste en un estado de
desequilibrio, o de desfase, entre el mayor volumen de las
demandas sociales ("sobrecarga") y las menguadas capacidades de
respuesta de los gobiernos democráticos.
Así, "el dilema central de la gobernabilidad de
la democracia" es que "las demandas sobre el gobierno
democrático crecen, mientras que la capacidad del gobierno
democrático se estanca".
La "eficacia",
"legitimidad" y "estabilidad" en el ejercicio del poder
político aparecen como componentes básicos de la
gobernabilidad. De esta manera se puede hablar de 5 expresiones
de la gobernabilidad:
Gobernabilidad "ideal": es un concepto
límite que designa el equilibrio puntual entre demandas
sociales y respuestas gubernamentales (una respuesta adecuada por
cada demanda). El
modelo de
gobernabilidad ideal tendría como correlato una sociedad
sin conflictos ( o con conflictos absolutamente
"neutralizados").
Gobernabilidad "normal": describe una
situación donde las discrepancias (o diferencias) entre
demandas y respuestas se encuentran en un equilibrio
dinámico, esto es, varían dentro de márgenes
tolerados y esperables para los miembros de la comunidad
política. Ciertamente, esto no significa que no haya
conflictos, cuestiones irresueltas e incluso problemas
irresolubles; pero el hecho que importa resaltar es que esas
diferencias son aceptadas como tales e integradas en el marco de
la relación de gobierno vigente en una
sociedad.
Déficit de gobernabilidad: designa un
desequilibrio entre el nivel de las demandas sociales y la
capacidad de respuesta gubernamental, que es percibido como
inaceptable por actores políticamente organizados y que
hacen uso eficaz de su capacidad para amenazar la relación
de gobierno en una situación dada.
Crisis de gobernabilidad: describe una
situación de "proliferación de anomalías",
es decir, una conjunción de desequilibrios inesperados y /
o intolerables entre demandas sociales y respuestas
gubernamentales.
Ingobernabilidad: es otro concepto
"límite" que designa la virtual disolución de la
relación de gobierno que une, por ambos lados, a los
miembros de una comunidad política.
a) Gobernabilidad y eficacia, la tradición de
la razón de Estado.
Esta primera corriente pone énfasis en la
dimensión de la eficacia / eficiencia en el
ejercicio del poder político, y por ende de la gestión
gubernamental, como clave de la gobernabilidad de un sistema social.
Para esta versión la gobernabilidad es una propiedad de
los sistemas
políticos, definida por su capacidad para alcanzar
objetivos prefijados al menor costo
posible.
En una línea semejante, en las reflexiones del
llamado "realismo
político", el problema central de la política pasa
por el ejercicio eficaz / eficiente del poder, es decir, por el
mantenimiento
adecuado del "grado de gobierno" sobre una sociedad.
En este sentido, hay un paralelo esclarecedor entre
gobernabilidad, entendida como grado de gobierno eficaz y la
conocida noción weberiana de
"dominación".
En primer lugar, el ejercicio eficiente del poder no
excluye, sino que incorpora la dimensión del consenso como
insumo del procesos de toma de decisiones e implementación
de políticas.
En segundo término, el concepto de poder
implicado en estas reflexiones no viene definido en
términos de una causalidad lineal y mecánica.
b) Gobernabilidad y legitimidad: la tradición
del "buen gobierno".
Desde una perspectiva distinta, las condiciones de
gobernabilidad se han vinculado a una más lejana
tradición de la justicia y de
la legitimidad de un ordenamiento político-social, la
tradición del respeto a los
derechos
humanos y de la obligación gubernamental de proveer el
bienestar general, en suma, la tradición del "buen
gobierno".
Al gobierno, Jean Bodino lo ubica en el plano de la
legitimidad, en el sentido de que el gobierno ha de actuar
conforme a ciertos valores
morales de razón, justicia y orden, encontrando su fin
último y su justificación en la realización
de esos valores.
Posteriormente, con base en el principio de que "el
gobierno es para los individuos y no los individuos para el
gobierno", el filósofo británico John Locke
defendió la doctrina según la cual el poder
gubernamental sólo puede justificarse en la medida que
sirva a la más plena realización de los derechos
individuales.
Quienes se nutren de esta tradición y ven la
gobernabilidad desde el ángulo del "buen gobierno",
destacan la conexión necesaria entre legitimidad y
ejercicio del poder, concentrando su atención en el problema de la calidad de la
acción gubernamental.
c) Gobernabilidad y estabilidad.
Esta tercera corriente tiene la peculiaridad de ubicarse
en un plano intermedio, en una zona de confluencia entre las dos
anteriores, y que ha puesto su atención en el antiguo
problema del orden político, que en términos
propios de la ciencia
política contemporánea toma la forma de la
cuestión de la "estabilidad".
En tal sentido, un sistema será más
gobernable en la medida en que posea mayor capacidad de
adaptación y mayor flexibilidad institucional respecto de
los cambios de su entorno nacional e internacional,
económico, social y político. De acuerdo con una
definición aceptada, podemos entender por estabilidad
política la previsible capacidad del sistema para durar en
el tiempo.
Para que un sistema sea estable, señala Leonardo
Morlino, "debe ser capaz de cambiar adaptándose a los
desafíos que provienen del ambiente"
puesto que solo "una continua adaptación a la realidad
siempre cambiante permite a un sistema sobrevivir."
Con base en las consideraciones anteriores podemos
presentar ahora una definición amplia de gobernabilidad,
capaz de integrar los tres componentes básicos a que
hicimos referencia. De acuerdo con esto, entenderemos por
gobernabilidad un estado de equilibrio dinámico entre
demandas sociales y capacidad de respuesta
gubernamental.
Los Grados De Gobernabilidad
Todas las sociedades son
en alguna medida gobernables, y todas las sociedades tienen, del
mismo modo, problemas de gobernabilidad en mayor o menor
grado.
El hecho de que no podamos hablar de un nivel "absoluto"
de gobernabilidad (o de ingobernabilidad) depende de dos factores
claves. Por un lado, el nivel de equilibrio (o de discrepancia)
entre demandas sociales y respuestas gubernamentales no puede ser
separado de la percepción, los valores o
las creencias que tengan los ciudadanos en torno a
determinada situación social, económica o
política.
Por otra parte, esa situación será
calificada como aceptable o inaceptable por parte de actores con
algún grado relevante de organización, y por tanto,
con posibilidades de hacer un uso eficaz de su capacidad para
"amenazar" la relación de gobierno. De este modo, la
percepción social y la organización de los
diferentes actores son elementos relativos a una sociedad
concreta, y están configurados por un patrón
histórico de vinculación entre gobernantes y
gobernados, entre gobierno y sociedad, ente Estado y
sociedad.
Las luces "rojas" y los déficits de
gobernabilidad. Hay cierto consenso entre los estudiosos de
la cuestión en señalar al menos cuatro áreas
donde es posible que surjan problemas de
gobernabilidad.
Siguiendo el razonamiento anterior, en cada una de esas
zonas pueden encenderse luces "amarillas" o luces "rojas
(según el "grado" o la importancia del problema) que nos
indicarían la menor o mayo gravedad de los problemas
suscitados. Estas cuatro zonas corresponden a las áreas
comunes de acción de los sistemas políticas, los
cuales pueden ser evaluados de acuerdo con los siguientes
patrones:
- El mantenimiento del orden y de la ley, lo que
implica que haya una reconocida capacidad del gobierno para
mantener o restaurar rápidamente un nivel
mínimo de orden; el cumplimiento mínimo de
orden; el cumplimiento mínimo de la legislación
y de las políticas gubernamentales y la
ejecución de las órdenes del
gobierno. - La capacidad del gobierno para llevar adelante una
gestión eficaz de la economía. - La capacidad del gobierno para promover el bienestar
social y garantizar servicios sociales mínimamente
adecuados.Podemos agrupar en tres corrientes principales
los diagnósticos y remedios más conocidos
para enfrentar las crisis de gobernabilidad, a
saber.Un primer enfoque encuentra el origen de
las situaciones de ingobernabilidad en "una sobrecarga del
gobierno político y del Estado, determinada
esencialmente por un exceso de expectativas que se
presenta, a su vez, como causa y efecto de una excesiva
expansión de las competencias y de las funciones
del Estado".Este enfoque es sostenido generalmente por autores
cuya orientación ideológica podríamos
calificar de "neoliberal" o bien "neoconservadora". Ellos
proponen una solución en términos de una
estrategia de reducción de las demandas
sociales.Para los autores trilaterales, el desarrollo
democrático tiende a generar "una quiebra
de los significados tradicionales del control social, una
deslegitimación de la política y otras formas
de autoridad, y una sobrecarga (overload) de
demandas sobre el gobierno que excede su capacidad para
responder a las mismas.Un segundo enfoque, heredero del
pensamiento marxista y representado por autores como James
O'Connor, Jürgen Habermas y Claus Offe, se ubica en el
extremo opuesto respecto del planteamiento anterior. Esta
línea señala que los factores de
ingobernabilidad se encuentran en las funciones
contradictorias que debe cumplir el sistema
político-administrativo en las sociedades del
capitalismo tardío.Esta vertiente destaca un punto de importancia:
las exigencias del mercado y de la llamada sociedad civil
sobre el sistema político con frecuencia constituyen
demandas opuestas que elevan la tensión y el
conflicto social.El enfoque "intermedio" también es
defendido por autores que analizan el problema de la
gobernabilidad a partir de la consideración de un
conjunto de fórmulas, acuerdos y pactos que abarcan
a distintos actores políticos y
socioeconómicos. La versión más
conocida de esta vertiente es la del llamado
"neocorporativismo". Según un artículo
pionero de Phllippe Schmitter (1974), el neocorporativismo
puede ser definido como "un sistema de
representación de intereses…, un tipo ideal de
arreglo institucional para articular los intereses
organizados de la sociedad civil con las estructuras
decisionales del Estado".Esta corriente, que no debe ser confundida con los
pactos corporativos de carácter autoritario (a la
manera de la Italia
de Mussolini) busca complementar las instituciones propias
de los regímenes políticos
democráticos con toda una red de
acuerdos entre sindicatos, cámaras empresariales,
organizaciones de la sociedad civil y dependencias
gubernamentales.En primer lugar, se han revelado como
deficientes aquellos postulados que defendían, o
bien un Estado interventor como "motor"
principal del desarrollo, o bien un Estado mínimo
como limitado "guardián" del mercado; por el
contrario, hoy en día se piensa en un Estado
ágil y eficaz, que en algunos casos se
limitaría a un papel regulador (guardando los
equilibrios macroeconómicos básicos, por
ejemplo); en otros casos tendría funciones
más activas (educación, salud o
seguridad), e incluso realizaría
funciones complementarias al mercado (desarrollo de
infraestructura, promoción de exportaciones o generación de un
sistema científico-tecnológico acorde con las
necesidades de la innovación empresarial).En segundo lugar, en los sistemas políticos
democráticos los ciudadanos procesan sus demandas
(desde empleo
hasta educación superior, desde salud hasta
perspectivas de progreso familiar) a través de
medios políticos (el voto o el apoyo a una
política), y ello impide al Estado librarse de un
cierto nivel de compromiso respecto del funcionamiento del
mercado o de la dinámica de la sociedad
civil.Gobernabilidad Y Democracia
De acuerdo con una "definición
mínima" de democracia como forma de gobierno, tal
como la ha caracterizado Norberto Bobbio, podemos afirmar
que la democracia hace referencia a un conjunto de reglas
fundamentales que establecen quién está
autorizado a tomar decisiones, bajo qué
procedimientos y en qué condiciones. De acuerdo con
esto, una forma de gobierno será considerada
democrática sólo si se cumple que:- los sujetos involucrados en los procesos de
toma de decisiones son la mayoría de la población adulta; - el procedimiento de toma de decisiones se
rige por el principio de mayoría; - y están garantizadas un conjunto de
libertades básicas (de opinión, de
información, de asociación, de
reunión, etc.) que permiten a los sujetos
involucrados presentar y/ o elegir opciones
políticas definidas sin que pesen sobre ellos
mecanismos de coacción."
- los sujetos involucrados en los procesos de
- El control
del orden político y la estabilidad institucional,
esto es, la capacidad del sistema político para
incorporar, restringir o acomodar –de acuerdo con
pautas institucionalizadas- a individuos y grupos que buscan
influir en el juego
político, con el propósito de permitir el flujo
eficaz en la toma de decisiones.
Si la democracia es una "forma de gobierno", la
gobernabilidad, como venimos señalando, es más bien
un estado, una propiedad o una cualidad que nos indica el "grado
de gobierno" que se ejerce en una sociedad; ese grado de gobierno
está representado por un nivel de equilibrio
dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta
gubernamental.
a) Las tensiones "internas" de la gobernabilidad
democrática. Norberto Bobbio ha resumido el
argumento básico de quienes subrayan las tensiones
internas entre gobernabilidad y democracia. Según
él, el fenómeno de la sobrecarga (más
demandas al gobierno que respuestas) sería el caso
característico de las democracias por razones distintas,
pero convergentes en el mismo resultado:
Como bien lo hacen notar autores como Norberto Bobbio y
Giovanni Sartori, no debe confundirse el concepto de "democracia
social", tal como ha sido definido, con el de "igualdad" en las
condiciones sociales; en todos los casos la democracia hace
siempre referencia a un conjunto de reglas y procedimientos para
la toma de decisiones.
- Las limitaciones "externas" de la
gobernabilidad democrática.
Si las tensiones internas de la gobernabilidad
democrática se alimentan del funcionamiento de las propias
instituciones de la democracia, las limitaciones externas, en
cambio, se originan en las dificultades de esta última
para integrar los diferentes centros de interés y
de poder en una sociedad compleja.
De este modo, el régimen democrático se ha
encontrado tanto con la dificultad de unificar la diversidad de
intereses sociales con base en el "interés público"
de la ciudadanía (en rigor, no hay una única
ciudadanía, sino múltiples ciudadanos), como con el
desafió de articular las diferentes modalidades de
representación de intereses, con los cauces de las
organizaciones y mecanismos políticos
tradicionales.
Por tal razón, Giacomo Marramao ha
señalado que la menor capacidad de intervención de
las políticas estatales se debe, en parte, a la
pérdida de la eficacia de los canales de
representación tradicional, propios de una democracia
parlamentaria basada en un sistema de partidos
clásico.
De acuerdo con el filósofo italiano, en los
últimos años "han entrado en escena nuevas demandas
e identidades colectivas, sólo inadecuadamente
representables por formas de organización política
estructuralmente orientadas a acoger intereses relativamente
estables, con una base territorial, profesional o social
definida".
c) Gobernabilidad y democracia en las sociedades
complejas. Frente al retroceso general de los gobiernos
autoritarios en América
Latina, o ante la caída de los regímenes
totalitarios de Europa del Este,
los desafíos a la gobernabilidad de las democracias no
provienen ya de ' la existencia de sistemas políticos
alternativos sino de la necesidad de corregir y perfeccionar las
instituciones de la democracia, con el fin de superar algunos
problemas inherentes a su propio funcionamiento, y complementar
sus mecanismos de representación y agregación de
intereses, con el objeto de superar sus limitaciones
"externas".
El logro de una adecuada gobernabilidad se basa en una
serie de acuerdos básicos entre las élites
dirigentes, los grupos
sociales estratégicos y una mayoría ciudadana,
destinados a resolver los problemas de gobierno- cuando esos
acuerdos se estabilizan y toman un carácter institucional,
previsible y generalmente aceptado, hablaremos de la
conformación de un "paradigma de
gobernabilidad".
Esos acuerdos han de darse en tres niveles distintos, a
saber: el nivel de la cultura política, el nivel de las
instituciones y el nivel de las políticas
públicas.
En el primer caso encontramos una compleja amalgama de
ideas y valores que llamaremos "modelos de
orientación política."
En el segundo nivel tenemos algo que podríamos
llamar "fórmulas institucionales", es decir,
mecanismos operativos para la agregación de intereses y la
toma de decisiones.
Finalmente, nos encontramos con la estructura del
Estado, las políticas y los paquetes de políticas
públicas. Para simplificar el asunto supondremos que
cada nivel atraviesa tres campos de acción gubernamental-
esos campos son el político, el económico y el
social.
Campos de acción
gubernamental
Niveles de análisis | Campo político | Campo económico | Campo social |
Modelos de orien- tación política. | Acuerdos en torno a los principios y valores que sustentan el | Acuerdos en torno al modelo de desarrollo | Acuerdos en torno al modelo social. |
Fórmulas | Acuerdo sobre:
| Pactos para conformar coaliciones estables de | Redes de comunicación entre el gobierno y |
Paquetes de políticas | Acuerdos sobre:
| Acuerdo amplio sobre políticas | Consensos sobre la aplicación de |
Una Agenda Institucional Para La Gobernabilidad
Democrática
El primer punto de la agenda se concentra en los
temas de la seguridad ciudadana y el mantenimiento del orden
público; el segundo combina las dimensiones del desarrollo
económico y la promoción del bienestar social;
los últimos tres puntos se refieren al ámbito
más general del orden político.
- La garantía del orden público.
La gobernabilidad supone una reconocida capacidad del gobierno
para mantener o restaurar rápidamente el orden
público, hacer cumplir la ley y hacer acatar las
políticas gubernamentales. Sin embargo, la
proliferación de delitos
comunes y la vinculación entre las dependencias del
Estado y el crimen organizado, en particular ligado al narcotráfico, han generado durante los
últimos años en las sociedades latinoamericanas
una creciente inseguridad
ciudadana. - En tal sentido, las exigencias de una
gobernabilidad democrática nos obligan a buscar un
equilibrio entre eficacia gubernamental y control
ciudadano. Así, es preciso dotar al gobierno de
herramientas ágiles y eficientes para combatir el
delito, pero
también es necesario desarrollar mecanismos
institucionales, entre los que se destacan la
conformación de un Poder Judicial
ágil e independiente, para impedir que la acción
de los servicios de seguridad y las fuerzas del orden se
desnaturalice por los cauces de la conducta
arbitraria y la impunidad. - La redefinición del esquema de relaciones
entre Estado, mercado y sociedad civil. El mantenimiento
de adecuadas condiciones de gobernabilidad depende en alto
grado de la capacidad del gobierno para llevar adelante una
gestión eficaz de la economía y una
satisfactoria promoción del bienestar social.Lo anterior implica la rearticulación
orgánica entre las políticas económicas
y las sociales. la mayor participación de las
comunidades asistidas por los programas
sociales, la descentralización de las
políticas, así como la incorporación de
las organizaciones no gubernamentales para su más
eficiente ejecución, y la formación
sistemática de gerentes sociales."d) Revigorización de los partidos
políticos. Los partidos políticos son
in indispensables para asegurar el debate
abierto sobre alternativas significativas, coadyuvar a la
integración de intereses dispersos
y desarrollar líderes políticos. Pero
para continuar realizando estas funciones, los partidos
tendrían que adaptarse a las cambiantes necesidades e
intereses de un electorado más educado, más
exigente y, en general, más sofisticado, que
está menos dispuesto a comprometerse ciega e
irrevocablemente con un partido específico y sus
candidatos. - La experiencia histórica indica que la
democracia funciona mejor cuando hay un aumento gradual, pero
relativamente constante, del bienestar económico de la
sociedad. En consecuencia, el control de variables
macroeconómicas, la promoción del desarrollo y la
distribución del ingreso, considerando
cuidadosamente los efectos del crecimiento sobre el agotamiento
de los recursos y la
contaminación ambiental, han de tener la
más alta prioridad en las agendas de las
democracias. - Refuncionalización de los mecanismos de
representación. Es sabido que no existe un sistema
electoral "óptimo", y que la combinación entre
principios de representación (mayoritario y
proporcional) e instrumentos de configuración del
sistema (diseño de las circunscripciones, umbrales
de representación y fórmulas específicas
de asignación de escaños) impactan de manera
diferencial en la configuración del sistema de partidos
y la conformación del gobierno."
Hacia Una Cultura De La
Gobernabilidad Democrática.
Esa nueva cultura de la gobernabilidad
democrática estaría definida por un conjunto de
ideas y valores capaces de determinar los límites,
las mediaciones, las posibilidades y los intercambios entre el
gobierno, el mercado y la sociedad civil en un mundo
globalizado.
Se trataría de una cultura que habría de
incorporar a los valores tradicionales de la democracia (libertad,
tolerancia,
respeto a las minorías, etc.) las condiciones exigidas por
las necesidades d gobernar a las sociedades complejas una cultura
de pesos y contrapesos de demandas ciudadanas responsables frente
a un Estado obligado a rendir cuentas, pero
también de una participación ampliada mediante
canales institucionalizados- una cultura que tolere las
diferencias, pero que sea capaz de resguardar espacios para
ciertas decisiones unificadoras; una cultura que, en definitiva,
logre integrar orden y libertad, justicia y eficiencia, en un
marco democrático y de desarrollo socioeconómico
equilibrado.
En primer lugar, nos encontramos con el principio de la
"relación compleja entre gobernabilidad y
democracia".
De acuerdo con este principio, ha de existir plena
conciencia en
torno a que los problemas de gobernabilidad no se resuelven por
la mera vigencia de las instituciones democráticas
(recordemos las "limitaciones externas"), y que incluso algunos
déficit de gobernabilidad son generados por el
funcionamiento propio de las instituciones democracia
(recordemos las "limitaciones internas).
La cuestión de eficacia en el grado de gobierno
sobre ciertos actores claves (empresarios, trabajadores o Fuerzas
Armadas) y variables cruciales ( tasa de inflación,
seguridad pública o bienestar), ha de ser
cuidadosamente distinguida del problema de la "forma de
gobierno". La democracia puede hacer muchas cosas, y sin duda es
el mejor de sistemas políticos conocidos, pero no puede
hacerlo todo.
Un segundo principio se refiere al "compromiso estatal"
con la regulación de los mercados, la
promoción del bienestar y la fiscalización
ciudadana. Hablamos ya de las dos primeras dimensiones, basta
señalar aquí que el gobierno le cabe informar
puntualmente de sus decisiones tanto por obligación de
transparencia en el manejo de los asuntos públicos y
fiscales, que permita el control ciudadano sobre sus decisiones,
como para hacer explícita la complejidad inherente a los
supuestos y consecuencias de las políticas gubernamentales
y los asuntos de interés público.
Un asunto central de esta nueva cultura es la
producción responsable y el acceso libre a la
información. Como es sabido, la libertad de prensa es
esencial para el efectivo funcionamiento del gobierno
democrático; no existe una democracia plena sin la
libertad de los medios de
comunicación para investigar, criticar, reportar y
publicar sus descubrimientos y opiniones.
Sin embargo, como cualquier otra libertad, es una
libertad de la que se puede abusar, mediante la
información tendenciosa o el prejuzgamiento. En este
sentido, se requieren importantes medidas para alcanzar un
equilibrio apropiado entre el gobierno, los distintos medios de
comunicación y la ciudadanía.
El tercer principio se refiere a las condiciones de la
"aldea global": la inserción en el sistema mundial
establece un nuevo marco de relaciones, de posibilidades, pero
también de serias limitaciones entre el Estado, el
mercado y la sociedad. Las limitaciones para la gestión de
las economías nacionales que impone la circulación
del capital
financiero internacional están entre las más obvias
pero no son las únicas.
Este acentuado proceso de globalización es particularmente complejo
en el nivel de las identidades sociales y culturales. Es evidente
que el único camino para tener posibilidades de alcanzar
la meta de
sociedades modernas y más justas es mediante la
integración a un sistema mundial más abierto e
interconectado; pero este proceso de integración no parece
congruente con la rígida afirmación de identidades
regionales, étnicas o nacionales.
Una nueva cultura de la gobernabilidad
democrática ha de contribuir a la afirmación de
dichas identidades, sin caer en visiones y prácticas
afines a sociedades cerradas.
Un cuarto principio se basa en la necesidad de la
"responsabilidad ciudadana" que supone, por un
lado, que las crecientes demandas y presiones sobre el gobierno
democrático se hagan cargo de las limitaciones de los
recursos gubernamentales (tanto humanos y organizacionales como
fiscales) y de autoridad pública; pero implica
también una actitud de
moderación en esas demandas, así como en las
perspectivas de hacer del diálogo y
la negociación a un medio de intercambio
privilegiado.
Finalmente, está el principio de la
reintegración de valores". Si las sociedades de fin de
siglo se han constituido irremisiblemente como realidades
plurales, diferenciadas y cada vez más complejas, entonces
ya no es posible un abordaje integral de sus problemas desde un
"centro" funcional privilegiado (el mercado o el Estado) ni desde
un valor social
unificador (libertad, justicia, orden o eficiencia).
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