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La ética del servicio público

Enviado por jhernandez



Partes: 1, 2

Indice
1. Presentación.
2. Análisis de la fracción VII del artículo 3º constitucional.
3. ¿Debemos utilizar alguna estrategia para la reforma propuesta, o debemos partir de la experiencia particular de cada institución de educación superior?.
4. La inclusión del concepto "accountability" o rendición de cuentas en la administración pública.
5. Posibles enfoques para lograr una reforma administrativa eficiente y eficaz, con el objeto de combatir prácticas que generen actos de corrupción
6. Pesos y contrapesos de los principios enunciados.
7. Algunas ideas sobre el control de evaluación operacional de las funciones de la universidad.
8. El Acuerdo Nacional Para La Transparencia Y El Combate A La Corrupción
9. El enfoque de reorientar la administración pública universitaria en cumplimiento al acuerdo.
10. Conclusiones generales.

1. Presentación.

La insuficiencia de recursos públicos para atender todos los deseos y expectativas confiados por la sociedad al Estado en la búsqueda de eficiencia, nace atendiendo a la substitución del Estado gestor por el Estado orientador de las actividades vinculadas a concretizar el interés general. Fruto del principio de subsidiariedad, la regulación representa la disciplina jurídica de actividad económica privada en segmentos relevantes para el desarrollo social. Para abordar el tema, es necesario tender un puente entre las reflexiones teóricas, la regulación jurídica y la práctica cotidiana. La ética es una expresión de la cultura, es una forma de dominio de la razón sobre el instinto. Recordemos. Racionalmente el hombre y las sociedades humanas han ido estableciendo valores fundamentales, tanto individuales como sociales. De ahí se han derivado valores morales que, en general, han sido coincidentes con los que recogen los diversos sistemas jurídicos. En rigor, los valores éticos están consagrados en el derecho.

No resulta suficiente con un sistema de sanciones que puedan implicar suspensión, destitución e inhabilitación de servidores públicos que no respeten la vocación del servicio público. Creo que todo esfuerzo será inútil si la moral individual no se fortalece, ya que actualmente vivimos una etapa en la que se afirma que la pérdida de valores pareciera ser un signo distintivo de nuestro tiempo. Sin embargo, los valores no se pierden. Lo que podría perderse _y sería grave_, es el interés por alcanzarlos. Este enfoque podemos interpretarlos como un método para llegar a decisiones públicas, adoptadas por políticos sometidos al control y al escrutinio de la sociedad, lo que impide que la capacidad de coacción del Estado sea excesiva. Es en este sentido que la delegación del poder de decisión del ciudadano al político ha de realizarse libremente, con información y debate público de los asuntos a decidir, de forma que las políticas concuerden con los deseos mayoritarios. Por tanto, control, información y debate forman parte esencial del método democrático de decisión, insistiéndose desde todas las posiciones ideológicas, en la necesidad de llevar a cabo cambios más o menos profundos en las administraciones públicas, de suerte que los ciudadanos reciban mejores servicios y vean bien utilizados sus impuestos y que los gobernantes puedan encontrar en ellas el instrumento para llevar a cabo sus programas. La razón de tal situación radica en que actualmente hay más necesidades y demandas de actuación pública que nunca, y a la vez más dificultades para intervenir derivadas de la complejidad que ha llegado a adquirir la tarea de administrar, con la presencia perenne de un elemento importante: la ética en el servicio público, que deberá estar inscrito en la mente y corazón de todos las personas que realizan esta noble función.

Podemos decir muchas cosas más al respecto, reservando, por un lado, la decisión de qué tamaño preferimos el tipo de administraciones públicas con que queremos convivir. Y entre estas cosas, están, sin duda, el carácter que deba atribuirse a las reformas que se emprendan, la evaluación de la eficacia y la eficiencia de la acción pública a través del análisis de políticas y la práctica de algún control de calidad en los servicios prestados a los ciudadanos. Carecería de sentido añorar una mítica buena y vieja administración de tiempos pasados abarcable e inteligible, del mismo modo que sería absurdo volverse hacia las reformas administrativas clásicas para encontrar inspiración y soluciones a los problemas actuales de las administraciones públicas. Y entre otras cosas porque no se trata sólo de que éstas hayan visto aumentar su tamaño, complejidad, diferenciación e interdependencia, sino que han sufrido una profunda modificación de su papel: han dejado de ser organizaciones dependientes para convertirse en instituciones relativamente autónomas.

Me abocaré en el desarrollo del presente ensayo a un breve estudio sobre la obligación moral, ética y jurídica que tienen las instituciones de educación superior (IES), en el ejercicio de las reglas del juego del servicio público que prestan, el cual por su naturaleza, les es asignado por el Estado para el cumplimiento de sus fines, en ejercicio de su la autonomía universitaria, consagrada en la fracción VII del artículo 3º constitucional.

Las ideas aquí vertidas no son únicas ni valederas, tomando en consideración las características del escrito, las cuales podrán ser enriquecidas con el debate y aporte de nuevas ideas, proceso que mejorará la dialéctica propuesta: Universidad – Autonomía Universitaria – Responsabilidad – Transparencia y ejercicio de recursos públicos, consciente de que el fortalecimiento de nuestra democracia nos da la oportunidad de comenzar a crear las condiciones para el restablecimiento de la confianza en nosotros mismos, en nuestras instituciones, y en el futuro de México. Si bien la democracia no puede por sí sola corregir todos nuestros problemas de forma automática, sí nos permite construir un espacio de diálogo, libertad, tolerancia y respeto para discutir los conflictos que nos afectan como sociedad, y buscar entre todos las posibles soluciones, porque la democracia, como a veces sucede, decepciona. Se crean tantas expectativas en torno a ella, que una vez instalada, pareciera que son inevitables ciertos procesos de decepción. Y aunque el optimismo de vernos con instituciones democráticas confiables, éstas no logran superar los problemas económicos y sociales, que amenaza con romper el principio de legitimidad, por el cuadro de deterioro institucional que amenaza la estabilidad democrática: narcotráfico, guerrillas, inseguridad pública, el avance de una cultura política que descuida a las instituciones, la corrupción, las desigualdades vergonzantes y la desconfianza de los ciudadanos hacia su clase dirigente.

Presentaré al final del documento, una propuesta orientada a implantar en las Instituciones de Educación Superior un Sistema Universitario de Integridad (SUI), en el marco del Acuerdo Nacional de Combate a la Corrupción, firmado el 26 de febrero del año pasado, entre la Presidencia de la República, la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior, y otros actores sociales. El programa de integridad propuesto, está concebido para reforzar el compromiso y para dirigir la Institución con integridad, porque cuando la gente se comporta con integridad, actúa honesta, sincera, ética, moral y legalmente. Establece todas las políticas y procedimientos relacionados con la conducta ética y su cumplimiento, bajo un programa unificado. Esto nos dará la oportunidad de comunicar las normas de conducta ética a los miembros de la comunidad universitaria y al público en general. Se propone que este programa de integridad conste de dos partes: Por un lado, la elaboración de un código de conducta, y por la otra, una oficina anticorrupción _o de cumplimiento de las normas_. El código de conducta constituye una declaración formal de los estándares y las reglas laborales de conducta ética de las IES, y la oficina anticorrupción _o de cumplimiento de normas_, tiene como función principal, la vigilancia del programa. Actúa como un recurso para atender las dudas y preguntas, trabaja con los directivos, funcionarios, comités de compras, departamento de recursos humanos, etcétera, para asegurar el cumplimiento del código de ética. Como siempre, la oficina del abogado general _o dirección jurídica_, está disponible para ayudar a resolver las dudas y preguntas que tengan los miembros de la Universidad para cumplir con los requisitos legales.

2. Análisis de la fracción VII del artículo 3º constitucional.

La Administración Pública Universitaria y el ejercicio de la autonomía universitaria.
La constitución mexicana necesita revisar el tradicional régimen jurídico administrativo de la Universidad Pública, al reconocer, por un lado, el contenido de la fracción VII del artículo 3º que otorga autonomía a las universidades, y por la otra, _entre otras_, el concurso con la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, de donde se desprende que a partir de numerosas leyes de carácter administrativo, se ha venido efectuando una distribución de competencias universitarias entre los distintos poderes públicos, al establecer la revisión de la cuenta pública y su fiscalización superior, a efecto de comprobar que la administración y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables (Fracción VIII del artículo 2º). En el ejercicio de ambas leyes, vemos entonces que la autonomía universitaria persigue como objetivo principal, el garantizar su existencia institucional en el cumplimiento de sus funciones específicas, comprendiendo los campos de la economía, el gobierno y la administración, así como la organización académica, la organización de los cuerpos docentes, la admisión de alumnos, y la plena libertad científica y cultural, la conservación e incremento de su patrimonio, todo sin interferencia del sector público o de cualquier otra fuerza extraña, pero también implica responsabilidad ante la sociedad en general y ante su comunidad universitaria, quien le exige una rendición de cuentas responsable, eficiente y eficaz.

Esta doble referencia constitucional exige efectuar un nuevo reparto de competencias en materia de enseñanza universitaria entre el Estado y las instituciones de educación superior con autonomía, reparto que tiene como fundamento los principios siguientes: a) Libertad académica (de docencia y de investigación), fundamento, pero también límite de la autonomía de las universidades, que se manifiesta en la autonomía estatutaria o de gobierno, en la autonomía académica o planes de estudios, y b) Autonomía financiera o de gestión y administración de sus recursos. Si la Constitución hace imperativo el ejercicio de estas facultades, es imprescindible que la Universidad pueda rendir a la sociedad lo que tiene derecho a exigir de aquélla, a saber: calidad docente e investigadora y autonomía financiera con responsabilidad, algo que sólo podrá ofrecer si se le garantizan condiciones suficientes para llevar a cabo su función. Por ello, debe considerarse la idea de que la Universidad no es únicamente patrimonio de los actuales miembros de la comunidad universitaria, sino que constituye un auténtico servicio público referido a los intereses generales de toda la nación mexicana. A ello responde nuestra propuesta, que se garantice la transparencia en la gestión y administración de los recursos públicos por parte de la Administración Pública Universitaria, lo que otorgará a las Instituciones de Educación Superior autónomas por ley, brindar una mayor certeza y confiabilidad en la sociedad civil. A ello responde, finalmente, el que el control del rendimiento y la responsabilidad sean, en definitiva, la contrapartida de la autonomía y del privilegio y beneficio que implica el acceso a la Universidad y la adquisición de un título académico, conservando la unidad: Universidad – sociedad civil, en la generación de confianza hacia esta noble institución.

Parece fácil llevar al campo de los hechos lo expresado, pero no es así. La mayor parte de las administraciones públicas son hoy en día capaces de controlar ciertos aspectos de su entorno, donde con frecuencia crean y manipulan su propia clientela, tienen aliados y enemigos, pactan con los grupos de interés, se atreven en ocasiones a desarrollar presiones políticas sobre gobernantes y legisladores, mantienen accesos privilegiados a la prensa e incluso sus propios periodistas a sueldo, etcétera. En este juego, es donde participan los distintos sectores sociales, que cuentan con ellas de una forma u otra, y todo el mundo tiene expectativas compartidas respecto de sus modos de comportamiento, más o menos establecidos (y no sólo jurídicamente regulados); de suerte que la perspectiva de su eventual reforma o ausencia de reforma, moviliza un gran volumen de intereses: internos (de la organización) y externos (propios de su clientela). Por otro lado, esas grandes organizaciones públicas <<institucionalizadas>> tienden por su propia naturaleza a sufrir una cierta inercia, conservadurismo y rigidez, apareciendo con frecuencia como lentas y rutinarias, y por ello mismo, como necesitadas de reforma –y a la vez- difícilmente reformables.

Se dirá que con los anteriores argumentos se está incurriendo en una cierta reificación de esas administraciones para el bienestar. Nada más lejos de nuestro propósito, ya que, pese a su indudable proceso de institucionalización, están dirigidas por políticos y servidas por funcionarios que en su actuación responden a propósitos definidos e identificables. Es notorio que los altos cargos de nombramiento político no siempre se sienten cómodos con sus subordinados profesionales, no tanto por suponerlos políticamente desleales (esto es, afines a un partido diferente del que está en el Gobierno, o en casos de coalición, a aquel al que pertenece el <<alto cargo>>), sino más bien por suponerlos vinculados a unas tradiciones de la casa que pueden ir desde meros modos de actuar, pasando por intereses profesionales de los propios funcionarios, hasta intereses de las <<clientelas>> del ramo de que se trate, que pueden dificultar la gestión del alto cargo o el logro de los objetivos propuestos.

Hay que tener en cuenta que si el papel desempeñado por los altos funcionarios universitarios ha consistido alguna vez en la mera ejecución instrumental de las medidas decididas por los políticos, no sucede desde luego así en las extremadamente complejas administraciones actuales. Pensemos, por ejemplo, en que difícilmente tales medidas pueden ser decididas en todos sus detalles técnicos por los órganos políticos que dirigen las administraciones públicas, ni siquiera con la eventual asistencia de sus cuerpos de asesores, constituidos por personas que no precisan tener la condición de funcionarios de carrera, y sí la confianza profesional y política del alto cargo de que se trate, de suerte que el propio diseño e instrumentación de las medidas o políticas, implica normalmente una cuota más o menos grande de discrecionalidad encomendada a los funcionarios, que éstos ejercen en su condición de expertos. De hecho, cuando los objetivos políticamente fijados son muy generales o relativamente poco concretos, la colaboración y asistencia de los funcionarios profesionales, incluso en la selección y fijación de las políticas, resulta imprescindible. Si a esto se añade que con frecuencia los objetivos de la acción pública no pueden modificarse de un día para otro, y que buena parte de las medidas requieren períodos de tiempo relativamente largos para su ejecución, no es de extrañar que a veces los políticos nombrados para un cargo tengan una sensación de impotencia frente a un ámbito de actuación en el que todo puede parecer decidido y, más aún, en el que todo parece estar en manos de los funcionarios de <<la casa>>. Bien es verdad que las reformas administrativas actuales se producen en un escenario de crisis fiscal del Estado más o menos intensa, en el que la limitación del crecimiento de los gastos públicos –por no hablar de su reducción- y el mantenimiento del nivel de los servicios prestados –por no hablar de su mejora- se presentan como requerimientos necesarios y relativamente incompatibles, que generan estrategias de reforma dirigidas al aumento de la productividad de las organizaciones públicas, lo que exige una cuidadosa y permanente evaluación de sus resultados.

El propósito de reformar la maquinaria de la administración pública universitaria revestirá las características que le confiere su peculiar fisionomía, al suponer que en la base de la preocupación por la eficacia y la eficiencia públicas no hay otra cosa que ideología neoliberal extrapoladora de criterios empresariales al ámbito público: por el contrario, su fundamento teórico y su desarrollo técnico constituyen la consecuencia de una evolución propia, derivada de las características de la acción pública en el Estado de bienestar, y que gira alrededor de la noción de legitimidad. En efecto, para la legitimidad política es esencial la eficacia de la acción pública, lo que confiere la mayor importancia a los resultados o logros de dicha acción. No se trata de que las administraciones públicas, y en particular la administración pública universitaria, deba ajustarse al modelo económico de las empresas privadas, sino que debe subrayarse en la necesidad de creer que la legitimidad política descansa, al menos en una parte importante, en la capacidad real de la acción pública para satisfacer las necesidades y demandas sociales. Y tal capacidad ha de evaluarse tras una contrastación empírica y realista de la eficacia y la eficiencia de los recursos asignados a las universidades públicas, lo que permitirá indagar en modo preciso la eficacia y eficiencia del ejercicio de la acción pública encomendada a ellas, revisando las líneas de actividad en las que no se logren en una proporción razonable los objetivos propuestos, o en los que se consuma de forma injustificada un volumen excesivo de recursos: en último extremo, dineros públicos.

3. ¿Debemos utilizar alguna estrategia para la reforma propuesta, o debemos partir de la experiencia particular de cada institución de educación superior?.

No es éste el lugar adecuado para tratar a fondo la estrategia más útil para hacer frente a los problemas señalados. Con todo, es fácil admitir que una estrategia exclusivamente normativista –una mera reforma legal- puede fracasar fácilmente, si no va acompañada de otras actuaciones. Entre ellas, cabe señalar, en primer lugar, la aplicación de incentivos positivos y negativos a las conductas institucionales e individuales. La reasignación de recursos por parte del Estado puede ser un instrumento efectivo en un proceso de reforma, pero no es suficiente. Sin una presión exterior de cierto impacto tampoco parece fácil una rectificación del statu quo: priman con frecuencia las posturas de bloqueo y veto sobre las de cambio e innovación. Algunos representantes –por ejemplo del Consejo Social en la Universidad de Guadalajara-, pueden a partir de su experiencia, trasladar a la institución las razonables expectativas del entorno y promover iniciativas de revisión de los aspectos menos eficientes y más opacos del gobierno universitario. Tampoco podemos ignorar la resistencia de las propias administraciones de tutela –Ley de Fiscalización Superior de la Federación, Contralorías Generales- a abordar adecuadamente un asunto que comporta rendimientos políticos negativos ante determinados sectores de la opinión. Estos costes pueden ser mejor asumidos si se consiguen articular las necesarias coaliciones entre agentes sociales, sectores académicos y responsables políticos, cuya visión podría trascender el inmediatismo del ciclo electoral. Esto nos permitiría ensayar, aunque fuera de forma parcial y a título experimental, fórmulas que rectificaran las deficiencias actuales y que permitieran la disminución de sus efectos negativos sobre el rendimiento social exigible a un sistema universitario público.

Aproximándonos a lo dicho, recordemos que la voz Administración Pública enuncia la existencia de una relación social desarrollada en una etapa de la historia, que comienza con la irrupción de los regímenes constitucionales y la extinción del Estado absolutista. El fenómeno que le precedió y del cual conserva una gran herencia, tuvo una denominación distinta: se llamaba Policía. Aunado a ello, se inscribe la idea de lo público, tomando en consideración que el mismo concepto hunde sus raíces en el seno de la sociedad y está preñada de naturaleza social, como lo explica Omar Guerrero:

"… la administración es una consecuencia natural del estado social, como éste lo es de la sociedad natural del hombre, su naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el momento en que existe el pacto social hay administración: así es que siempre encontramos la naturaleza, hasta en el despotismo. Es pues, evidente que la administración no toma su principio en convenios humanos, sino que es un fenómeno procedente de la existencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyes sirvan más que para organizarla, es decir, para determinar su modo de existir, pues su existencia procede de los mismos principios que la sociedad".

Esta cita ilustra una vez más la importancia que reviste para el buen funcionamiento de la administración pública, en especial la universitaria, con la vinculación de los funcionarios con el cargo que ocupan y no con el partido respectivo o grupos sectoriales de intereses políticos o económicos, ya que, por ejemplo, en muchos países los empleados públicos se sienten comprometidos con los intereses particulares de quienes los han nombrado. Esto necesariamente lleva a un abuso de poder que se contradice con la vocación democrática, en particular con el principio de "igualdad ante la ley", y reduce el umbral inhibitorio para la corrupción, ya que si se sirve a intereses particulares de terceros, ¿por qué no a los propios también?, ¿cuál es el problema?. De ahí la importancia fundamental que reviste el status del empleado público, si se desea que su desempeño sea independiente de las coyunturas políticas cambiantes, arraigándolo al ejercicio del cargo, fundamentado en conocimientos técnicos y aptitudes, de forma tal que su accionar posea la necesaria neutralidad ante los diversos intereses políticos y económicos, y se oriente por los principios elementales de legalidad que deben observar quienes actúan en la administración. "Digamos que en este juego los funcionarios públicos se encuentran en una relación fiduciaria respecto a las personas que los eligieron, en ejercicio del sufragio, para que las representen". En su carácter de depositarios de la confianza pública, están bajo la obligación de servir al pueblo de la mejor manera posible. En el desempeño de sus funciones tienen la obligación de demostrar toda la capacidad e inteligencia que les sea posible, de ser diligentes y concienzudos, de ser objetivos y razonables y, por sobre todas las cosas, mostrar que actúan de buena fe, con honradez e integridad. Deben alejarse de toda influencia corrupta y deben realizar las negociaciones de manera abierta y sincera frente al escrutinio público, a fin de que el pueblo pueda saber lo que sucede, y juzgar con justicia tanto a ellos como su trabajo. Si los funcionarios públicos no se desempeñan con honradez y responsabilidad, sus acciones son inconsistentes con el interés público.

La experiencia nos demuestra que muchas de las causas de la corrupción, tanto en los países industrializados y los que se encuentran en vías de desarrollo, deben buscarse en los errores institucionales de la administración pública. En efecto, si se pretende impedir que se difunda la corrupción y si se desea combatirla eficazmente, es preciso impulsar una reforma básica de ella, eliminando las fallas institucionales que conducen a este cáncer. Seamos honestos. No es posible combatir la corrupción apelando exclusivamente a la ética y a la transmisión de valores morales. Es necesario que se eliminen las oportunidades que la generan, incrementando al mismo tiempo los costos y los riesgos que la misma implica. Preguntémonos: ¿Por qué se han puesto tan en boga las compras gubernamentales si solían ser un tema casi esotérico?. Sencillo. Porque hoy la corrupción en general es un tema de discusión en todo el mundo. Si abrimos un diario de circulación nacional o internacional, o la información que encontremos en Internet a través de diarios electrónicos, casi seguramente encontraremos alguna denuncia de corrupción oficial. ¿Dónde ocurren esos actos de corrupción en la mayoría de los casos?. En temas fiscales, en las aduanas o en las compras y contratos estatales. Y es que las adquisiciones gubernamentales involucran grandes sumas de dinero, entre 10 y 15 por ciento del producto bruto interno en muchos países. En el pasado llevaba meses o hasta años determinar qué estaba ocurriendo con un contrato estatal, pero hoy se puede saber casi instantáneamente, debido al auge en las comunicaciones y al constante escrutinio de los actos de gobierno.

Simple y sencillo. Vemos entonces que la corrupción en los términos expuestos, es considerado como una lesión a los intereses de la sociedad civil, en perjuicio de la administración pública, y que como regla general, ha sido un mal transmitido de generación en generación, el cual es necesario extirpar para que no siga haciendo daño. Es por ello que en la actualidad uno de los puntos de debate más acalorados entre los profesionales del control social, lo constituye sin lugar a dudas el tópico del control de los recursos económicos, sobre todo el que trata sobre los modelos y estructuras de las entidades de fiscalización. Acto continuo, normalmente, se da la pregunta de cuál debe ser el foco de fiscalización, su evaluación, las dimensiones de eficiencia, eficacia y efectividad y evaluación de estas preguntas relacionadas con los principios de legalidad y legitimidad. Veamos experiencias sobre este tema. Un veterano de las compras estatales –el señor Jorge Claro de la Maza-, sostiene _y coincido con ello_ que los libros contables deben estar abiertos al público.

¿Por qué son tan vulnerables a los abusos las adquisiciones estatales?. Porque no son tratadas como una cuestión de política de gobierno. Se las percibe meramente como un proceso de adquisición y por lo tanto no se les asigna prioridad como una cuestión política, como un problema de gobierno. En la mayoría de las naciones industrializadas las compras estatales figuran en un lugar destacado en el temario político, pero ese no es el caso en la mayoría de los países de América Latina y del Caribe. Pocos países tienen un alto funcionario con responsabilidad global sobre las compras estatales y la gente encargada de las adquisiciones tiene muy poca capacitación y escaso prestigio profesional. La mayoría de ellos aprenden el oficio sobre la marcha. Hay problemas con las leyes que rigen las adquisiciones estatales, que tienden a ser anticuadas, demasiado específicas y desfasadas de las prácticas empresariales modernas. En muchos países ni siquiera se han publicado reglamentos para aplicar esas leyes, de manera que cada Ministerio o Secretaría de Estado tiende a manejar sus compras más o menos como le parece. Además, en muchos países el proceso es muy engorroso, lleno de cuellos de botella. Para acelerar su trámite, el contratista aceita la maquinaria. Aunque algunos países han aprobado en los últimos años leyes que regulan el proceso de adquisiciones estatales, la mayoría de ellos no ha encarado estas cuestiones. En la mayoría no hay datos precisos sobre qué se está comprando, a qué precio y a quién. Es muy difícil obtener números precisos o controlar el proceso de adquisiciones. Si se suman estos elementos, el resultado es un sistema que da problemas. Nos queda una pregunta más: ¿No es posible compensar esas fallas asignándoles mayor autoridad a los auditores y contralores?. Recordemos que los auditores son un elemento esencial, pero el problema es que en la mayoría de los casos los mecanismos de control comienzan a funcionar post facto, es decir, mucho después de que han sido implementados. En la mayoría de los países se audita lo que ya ha ocurrido; es como hacer una autopsia para tratar de determinar cómo murió la víctima y quién es responsable de su muerte. Son raras las auditorías concurrentes, aunque eso está comenzando a cambiar.

El eslabón más débil en adquisiciones y arrendamientos, creo, es la falta de capacidad de las entidades ejecutoras. Por lo tanto, necesitamos concentrar nuestros esfuerzos en aumentar la pericia de las coordinaciones, direcciones o ministerios obras públicas, de salud o de educación de hacer las cosas como se debe. Entonces podremos auditarlos. Porque si uno simplemente audita, como es la costumbre, siempre va a encontrar que las cosas se han hecho mal, _y se seguirán haciendo mal_ y entonces ¿qué hacemos?. ¿Los mandamos presos y tratamos de recuperar los fondos?. Muchos piensan que este tipo de corrupción ocurre porque se le da demasiado poder al gobierno central. ¿Podemos mejorar el proceso de compras estatales descentralizándolo a niveles más bajos de gobierno?. Depende de lo que se descentralice. La mayoría de los países descentralizan poder político y recursos. No descentralizan procedimientos y controles. De manera que hay que preguntarse: ¿estamos descentralizando oportunidades de corrupción e ineptitud?. Por ejemplo, si tenemos una Secretaría de Salud ineficiente, que compra mal los remedios, pagando precios excesivos, y descentralizamos el proceso de adquisiciones a los hospitales regionales, eso no significa que hayamos mejorado cosa alguna. Al contrario, bien podríamos haber atomizado el proceso y consecuentemente acabaríamos pagando más, porque los volúmenes de compras serían menores y quizás aumentemos además las oportunidades para la ineptitud y el fraude. El desafío a vencer, es preparar a la gente para que haga las cosas bien. No tiene sentido descentralizar la capacidad de compra a una dependencia, entidad u organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal, si no la preparamos con los fondos, los recursos humanos y la capacitación necesarios para hacer bien su tarea. De otra forma, vamos a acabar enviando al auditor a que descubra probablemente que el único resultado del proceso de descentralización es pagar precios más altos por la misma mercadería.

¿Cómo se puede emplear la informática para mejorar la forma en que se hacen las compras estatales?. Si un gobierno crease un banco de datos para adquisiciones conectado directamente a su sistema de gestión financiera integrada, y si usted lector fuera el encargado de obras públicas, podría descentralizar todas las adquisiciones dentro de sus funciones. Su única condición podría ser que cuando alguien vaya a comprar algo, debe presentar un pedido al banco de datos. Sólo entonces se desembolsarían los fondos. Asimismo, debería informar sobre cada contrato firmado. Cualquier contrato que esté, digamos, 2 o 3 por ciento por encima del precio promedio de un bien o servicio en particular sería detectado por el sistema y quien lo haya firmado deberá explicar porqué hay que pagar más caro. Eso es algo relativamente simplemente que podemos hacer con la tecnología actual. Si la hubiéramos tenido antes, el proceso de descentralización no se hubiera tornado en un proceso corrupto. No hace falta centralizar las compras, sólo hace falta tener información. El paso siguiente es publicar de inmediato todos los contratos firmados, lo que algunos países están comenzando a hacer en la Internet. Ahora, si yo soy el coordinador de compras, y le estoy adjudicando un contrato a mi hermano, por ejemplo, se sabría de inmediato y la gente comenzaría a preguntar y a cuestionar el porqué lo hice.

4. La inclusión del concepto "accountability" o rendición de cuentas en la administración pública.

La palabra, que no encuentra sinónimo en el español, tal vez por falta de costumbre, puede ser traducida como la transparencia en la gestión pública y la capacidad de rendir cuentas, concepto que ha entrado paulatinamente en las prácticas políticas de la Administración Pública en México. El concepto supera el tradicional de publicidad del acto, toda vez que abarca la agenda gubernamental. El desarrollo de dicho concepto depende de la madurez de la sociedad civil y de la superación de una tradición centenaria por la falta de incentivos y participación popular, características, tanto del modelo autoritario cuanto del clientelismo/populismo, que no se refiere a los reales intereses del pueblo. La implantación del modelo de Contralorías Generales, importado de la gestión pública anglosajona, introduce prácticas de audiencias públicas, para brindar resultados iniciales, tanto por la participación de la sociedad civil junto con el gobierno, como por la conducción de los procesos de rendición de cuentas.

En este sentido, una sociedad civil más madura exige una efectiva participación en la vigilancia del ejercicio del poder público. Su participación no puede ser reducida a la concepción tradicional de ser considerada como consumidora de servicios públicos ofrecidos directamente por el Estado. La existencia de una Accountability democrática constituye una conquista de la sociedad y no una concesión de la clase gobernante, porque ello representa la efectiva capacidad de ejercer un control de la sociedad sobre las actividades de sus representantes y gobernantes. El desarrollo de los conceptos de participación y transparencia, ha sido ampliado por los conceptos tradicionales de control, al ser desarrollados sobre el aparato del Estado, y al abordar nuevos temas en su agenda: medio ambiente, políticas sociales, etcétera, con la inclusión de otros temas: eficiencia, eficacia y efectividad, asociándolas a una valorización de economicidad de los actos de gestión pública. La implementación de los avances tecnológicos en el área de control, dependen directamente del grado de exigencia y satisfacción de la sociedad para el funcionamiento de la máquina pública, en cuanto fortalece en los ciudadanos una nueva conciencia sobre los asuntos públicos, que presupone la implantación del concepto ofrecido. Así, toda la sociedad le demanda al Estado –como un ente que los representa y con el cual colabora-, una mayor exigencia en servicios judiciales, justicia social, salud, vivienda, trabajo, etcétera. Sin embargo, la dificultad inicial para el desarrollo del tema se remite a una multiplicidad de conceptos sobre eficiencia, eficacia, efectividad, economicidad, legalidad y legitimidad que sobrepasan, en mucho el campo de la semántica.

Para una uniformización de dichos conceptos, anotaremos las definiciones desarrolladas por la ONU, y aceptadas por el Tribunal de Cuentas de Unión en Brasil, en su Manual de Evaluación de Desempeño:

  1. Economicidad. Se entiende como la minimización de costos en los recursos utilizados para la consecución de una actividad, con compromiso de observar los padrones de calidad establecidos;
  2. Eficiencia. Es la relación entre los productos (bienes y servicios) generados por una actividad, y de los costos en los insumos en un determinado período de tiempo;
  3. Eficacia. Grado de alcance de las metas programadas en un determinado período de tiempo, independientemente de los costos implicados;
  4. Efectividad. Relación que existe entre los resultados (impactos observados) y los objetivos (impactos esperados);
  5. Legalidad. Respeto a la norma establecida, en relación a los actos de los agentes de la administración; y
  6. Legitimidad. Capacidad de acción del agente de la administración, motivado por el interés público, en atención a los objetivos de la gestión.

Inicialmente, el control de la legalidad como control de respeto irrestricto a la norma, constituyó una función tradicional de todos los órganos de fiscalización y control, tanto interno, externo, administrativo o judicial, y sobre esa función se construye toda una estructura de verificación, una estructura que para ser efectiva a futuro, con características altamente procesalísticas, no precisa de ser muy compleja por no contar con una multiplicidad orgánica en la formación de cuerpos técnicos, necesitando el personal apenas formación en derecho y contabilidad, o que si se forma como un aparato estatal mínimo, con gasto presupuestal mínimo, entonces se convertiría en un foco de fiscalización más restrictivo y no permitirá alcanzar los fines perseguidos. La implementación de estos conceptos han sido conquistas de la sociedad civil, que exige una mayor transparencia en el uso de los recursos públicos, y que pasa a cobrarle al aparato gubernamental en un grado de respuesta mayor de los órganos de control establecidos (administrativos o judiciales) sobre el resultado de los servicios prestados, vista como una mayor accesibilidad de la ciudadanía a la participación en el proceso, como un todo coherente.

5. Posibles enfoques para lograr una reforma administrativa eficiente y eficaz, con el objeto de combatir prácticas que generen actos de corrupción

El punto de partida de cualquier reforma en la administración pública universitaria, debe ser la redefinición de sus, y limitarlas a lo esencial.

  1. Las experiencias demuestran que cualquier tarea adicional que emprende el Estado, provoca un crecimiento desmedido de la administración, volviéndola, por lo tanto cada vez menos gobernable y más difícil de financiar.
  2. En lo posible, esta reforma debería incluir la privatización de aquellas tareas que venía cumpliendo el Estado y que puede delegar.
  3. En las empresas privadas es más fácil establecer los debidos controles, dado que allí no existe como en el caso de la política una superposición de objetivos de eficiencia económica con objetivos políticos.
  4. Una descentralización de la estructura organizativa puede ayudar a combatir de modo eficaz la corrupción, o al menos dificultar su generación.
  5. La descentralización desplaza la responsabilidad a los niveles inferiores. En ese caso será más fácil definir las responsabilidades y practicar los controles, en particular porque las decisiones se toman en el nivel en el que se generan los actos.
  6. Elementos importantes en la lucha contra la corrupción son las reformas administrativas y la simplificación de los trámites, haciendo de este modo más transparentes los procesos administrativos para los ciudadanos.
  7. Contribuye a ello la circunstancia de que las autoridades estén obligadas a fundamentar sus decisiones sobre derechos y reivindicaciones del ciudadano. Reviste especial importancia para una mayor transparencia de los procesos de decisión, reducir el número de entes y niveles que participan en la decisión.
  8. Por otra parte es importante que las decisiones que quedan libradas a criterio de la administración se reduzcan al mínimo nivel. Allí donde sean necesarias, deberán quedar sujetas a reglas claras a fin de que el ciudadano pueda verificar si se hizo debido uso de la facultades otorgadas.

La adopción de los principios de la vida pública en las instituciones de educación superior. Para controlar la corrupción, considero, deben aplicarse los siguientes principios:

  1. Responsabilidad de los funcionarios. Cuando se habla de Servicio Público, se hace referencia a los servidores públicos en general y a los mandatarios electos. Este punto responde a la vocación democrática interpretar a la función pública, sin hacer distinciones entre cargos con convocatoria oficial y cargos obtenidos en virtud de un acto comicial. Para ambos tipos de funcionarios rigen las mismas normas, aun cuando las funciones en el marco de los poderes públicos también determinen diferencias en cuanto al status conferido por el cargo. Los cargos políticos siempre son temporales en virtud de que están sujetos a un cierto período electoral. Estos participan en la gestión de gobierno y por lo tanto comparten su destino. Sin embargo, de ello no se desprende para el titular electo o político, que le esté permitido guiarse en sus actos por intereses particulares, sean éstos de terceros o propios, por cuanto ello no sólo lesionaría los principios de deberes de funcionario público, sino también el principio de legalidad, principios ambos a los que el funcionario político está tan sujeto como todos los demás funcionarios públicos. Al igual que en el caso de éstos, sus actos deben ser controlables, es decir deben ser transparentes.
  2. Profesionalización del personal. Los servidores públicos tienen que ser idóneos para el cargo en cuanto a su capacidad técnica y personal. Sólo así es posible evitar que las personas que ocupan los cargos sean convocadas en base a su relacionamiento personal y no por sus condiciones técnicas y personales. Aun cuando los aspectos políticos no se pueden excluir siempre, no deberían ser el único criterio para la convocatoria a un cargo público calificado. En este sentido sería conveniente estimular el desarrollo de escuelas de capacitación para la función pública.
  3. Remuneración adecuada del personal. Los servidores públicos deben ser remunerados de conformidad con las exigencias que les plantea el cargo y la responsabilidad que se delega en ellos, así como por la formación recibida. Sólo entonces se puede esperar que el servidor público también se sienta consustanciado con la "causa pública". Pero esto por sí sólo no es suficiente. Además, los ascensos deben hacerse siguiendo criterios técnicos y de eficiencia, y no sólo en función de consideraciones políticas, aun cuando esto sea cada vez más difícil de lograr. Si las promociones se otorgan fundamentalmente siguiendo criterios políticos, no podrá aguardarse de los funcionarios que ejerciten su cargo en forma imparcial y siguiendo criterios técnicos y objetivos. Normalmente se guiarán para el ejercicio de sus funciones por pautas esencialmente políticas o buscarán otro tipo de resarcimiento a través de la corrupción. La nueva organización de personal debe ser complementada por una permanente capacitación, entrenamiento y mayor participación.
  1. Desarrollo de Códigos de Etica. Aún cuando se ha señalado que las razones para el surgimiento y la propagación de la corrupción, deben buscarse fundamentalmente en errores institucionales de los sistemas administrativos, también pueden ser de gran ayuda códigos éticos, para impedir o combatir el surgimiento y la difusión de corrupción. Sólo a través de códigos éticos, coordinados y discutidos con el personal en un proceso permanente, es posible lograr que el personal se identifique con las reglas de una gestión de la función pública esencialmente técnica y políticamente imparcial. Además, este método permite introducir en los propios funcionarios mecanismos personales tales que los inhiban de incurrir en actos de corrupción. Sin embargo, las medidas implementadas sólo podrán ser exitosas, si los empleados y funcionarios que observen una conducta conforme a la ley, reciben un adecuado reconocimiento a esa gestión.

6. Pesos y contrapesos de los principios enunciados.

El ejemplo que inspiran los líderes y los funcionarios públicos de alto nivel, es fundamental para el logro y mantenimiento de un sistema universitario de integridad eficiente. Sin embargo, ¿quién vigila a los líderes?. El objetivo en todo sistema de integridad consiste en construir una estructura de pesos y contrapesos (checks and balance) dentro de un marco de principios fundamentales previamente acordados.

El desafío consiste en construir un sistema transparente y responsable con dos objetivos principales: El primero consiste en evitar el fraude, mientras que el segundo consiste en lograr que los funcionarios superiores crean que existe una verdadera posibilidad de que el fraude pueda ser detectado. El control de la corrupción no puede dejarse sólo en manos de los fiscales o contralorías, ni de las fuerzas de la ley y del orden. La acción no depende solamente de la detención y del procesamiento penal. Por el contrario, la acción debe comprender una combinación de acuerdos mutuos.

En parte, este concepto incluye el mejoramiento de la transparencia en las relaciones, y en la medida que sea posible, evitar el desarrollo de relaciones que puedan llevar a la corrupción. Incluye la transparencia en las cuestiones financieras de los funcionarios más importantes y la posibilidad de control por parte de instituciones independientes anticorrupción. Se requieren verdaderos cambios organizacionales, ya que éstos pueden ayudar a disminuir las oportunidades de prácticas corruptas, a través de la aplicación de los siguientes puntos: a) Mejoramiento de los métodos y procedimientos laborales para reducir las demoras. b) Incrementar la efectividad de la supervisión, para que los responsables puedan supervisar de manera efectiva el trabajo de sus subordinados. c) Rotar a los funcionarios, para asegurar que ninguno de ellos permanezca por mucho tiempo en el mismo puesto. d) Realizar inspecciones sorpresivas en los lugares de trabajo. e) Tomar medidas adecuadas de seguridad para evitar que personas no autorizadas tengan acceso a las dependencias públicas, y f) Revisar permanentemente las medidas anticorrupción con el objeto de introducir las reformas necesarias.

En el año de 1993, el gobierno de los Estados Unidos lanzó una iniciativa de reestructuración del gobierno federal. Este proyecto conocido como Reinventing Government (REGO), ha sido una de las propuestas más importantes de la administración demócrata. Las ideas recogidas en el libro "La Reinvención del Gobierno" se transformaron en la columna vertebral del proyecto y uno de los autores, Osborne, fue convocado como uno de los principales asesores.

Los principales denominadores comunes de los gobiernos empresariales que caracterizan al proyecto REGO son: a) Solución de problemas a través de una acción catalizadora. b) Fomento de la competencia dentro del gobierno y entre los proveedores del gobierno. c) Medición de la eficiencia de los organismos de acuerdo a los resultados obtenidos, y no a los recursos utilizados. d) Acercamiento al consumidor: pasar de considerar al ciudadano como un usuario molesto a verlo como un cliente a quien hay que respetar y satisfacer. e) Buscar cómo obtener recursos y no sólo gastarlos. f) Prevención de los problemas, en lugar de la administración de las soluciones. g) Descentralización de la autoridad: simplificación de las estructuras logrando una mayor horizontalidad en la toma de decisiones. h) Orientación al mercado, y i) Promoción de la participación activa de la comunidad en los asuntos públicos.

Estos principios han transformado las nociones imperantes en la administración pública norteamericana, y sus repercusiones han trascendido las fronteras de Estados Unidos. Diversas administraciones públicas latinoamericanas estudian y aplican actualmente las ideas de Osborne y Gaebler, como por ejemplo en Argentina. Allí, gobiernos seccionales de Buenos Aires, Catamarca, Chubut, Entre Ríos, Mendoza, Santa Cruz, San Luis y Tierra del Fuego han tomado la iniciativa en la búsqueda de ofrecer mejores servicios a través de una gerencia eficaz de los recursos disponibles para: a) Contribuir al equilibrio presupuestario; b) Obtener una ventaja competitiva en la competencia por capital externo; c) Mejorar la recaudación impositiva; d)Conseguir y mantener a los mejores empleados, y e) Reducir la corrupción.

En Argentina se ha gestado el programa conocido como el gobierno gerencial, en el municipio de Tigre, donde los inspectores tributarios del municipio no reciben salarios, sino una comisión sobre la evasión que identifican y las moras que cobran. Esa comisión surge de un 6% adicional cobrado a los evasores. El interés en obtener las comisiones genera una competencia positiva entre los inspectores que ha permitido al municipio no solo ahorrar los recursos destinados a salarios, sino también aumentar la recaudación y evitar el uso de dinero de contribuyentes para controlar a los evasores. En el municipio de San Isidro, a su vez, se paga desde hace poco tiempo no por horas de trabajo sino por cantidad de inspecciones, lo que tiene un impacto directo en la productividad del inspector, así como en la competencia del mismo. En este mismo municipio se comprueba cómo el fomentar la competencia entre los aspirantes a adjudicarse una licitación es beneficiosa para los ciudadanos y para las arcas municipales.

Estos beneficios se maximizan si se dan dos condiciones: 1. Que no haya arreglos entre los candidatos, y 2. Que la licitación sea flexible, de manera tal que ofrezca alternativas a los candidatos.

Creo, con base en estas experiencias, que podemos implementar en las Instituciones de Educación Superior un programa de reforma a sus programas generales. Es posible que los programas públicos que están seriamente afectados por la corrupción puedan modificarse si se diseñan nuevamente. La primera y mejor opción en muchos casos, es la eliminación del programa. Muchos países tienen reglas y reglamentos que no son necesarios. Se puede y se debe terminar con ellos. Otros programas podrían ser útiles en un Estado que funciona bien, pero no son eficientes cuando la corrupción es endémica. La segunda opción consiste en que el objeto principal del programa se mantenga, pero que el procedimiento sea rediseñado para simplificar y facilitar el control. Sin embargo, la simplificación _la reducción del número de pasos que se necesitan para obtener la aprobación y el pago por parte del gobierno por bienes suministrados_ no siempre reduce la corrupción si las normas son muy estrictas. La rigidez burocrática con frecuencia genera condiciones adecuadas para el desarrollo de la corrupción. La tercera opción consiste en la privatización (el traspaso al sector privado de empresas manejadas por el Estado), ya que los métodos de rendir cuentas en el sector privado y la necesidad de administrar empresas productivas son incentivos muy importantes para poner en práctica estrategias internas contra la corrupción. Algunos defensores de la privatización inclusive afirman que ésta constituye una solución definitiva para la corrupción. Otros, afirman que disminuye la corrupción pero al mismo tiempo se convierte en un mazo a punto de partir una nuez, es decir, que tiene efectos sociales devastadores. Hasta ahora, las propuestas se han concentrado en torno a las reformas que se deben implantar en la estructura pública de cada país. Es necesario pasar a estudiar la importancia de generar un entorno ético y promover la activa participación de la sociedad civil en el desarrollo de estrategias anticorrupción.

Partes: 1, 2

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