- Empleados y funcionarios
públicos - El Derecho argentino con
relación al tema - Generalidades
- Clasificación de los
funcionarios públicos - La
designación - El
nombramiento - Requisitos para ser funcionario
público - Causas impedientes del
acceso - Derechos
- Deberes
generales - La
responsabilidad - Las sanciones
disciplinarias - Conclusión
- Bibliografía
consultada
Para realizar el siguiente trabajo he leído
textos de distintos autores sobre el Derecho
Administrativo. No fue fácil, ya que encontraba
contradicciones entre ellos y por momentos eran confusos. Luego
de realizar un análisis de estos textos, pude respaldarme
en tres de ellos: Bielsa, Diez y Dromi que considero que son los
que tratan el tema de una manera correcta y similar. Así
he llegado a mi propia conclusión sobre el tema de
empleado y funcionario público que es lo que voy a exponer
en el presente trabajo.
El objetivo del
mismo es explicar cuáles son para mí las
diferencias entre el empleado y el funcionario público, y
compararlo con las normas y leyes de nuestro
país. Ya que me he dado cuenta que no brindan un concepto claro.
Con frecuencia se refieren a los mismos como sinónimos u
otras simplemente los llama agentes de la administración
pública.
Así, he escrito cuales son los derechos, deberes,
responsabilidades, etc de ambos, según la
Legislación de nuestro país.
Para concluir el trabajo, he
hecho una entrevista a
una funcionaria pública. El objetivo de la
misma, es determinar por qué se la considera como tal y
poder
ejemplificar lo que se ha tratado en el presente trabajo en un
caso concreto.
Empleados y
funcionarios públicos
Como dice Bielsa: "la realización o
actuación de los fines del Estado no se
concibe sin la actividad intelectual o física de personas
que, en sentido lato, son sus agentes, es decir, funcionarios o
empleados según el carácter
jurídico de la actividad que realicen y según la
naturaleza de
la relación jurídica que los vincule con el
Estado".
Comúnmente se habla de función
pública abarcando también al empleo
público, pero sin embargo no es lo mismo.
En mi concepto, y
coincidiendo con Bielsa y Diez, es funcionario al que le han
designado (sea por decreto o por elección) y de manera
continua la competencia de
"expresar o ejecutar" la voluntad del Estado, cuando
esa voluntad es para la realización de un fin
público.
El empleado en cambio presta
un servicio al
Estado. Es un mero ejecutar de las órdenes que
recibe.
Esta es la principal diferencia: el empleado no
representa al Estado, no exterioriza la autoridad ni
la voluntad del mismo.
El funcionario representa al Estado como ente
público, y en esa representación puede ser
funcionario de gestión
(cuando negocia y contrata en nombre del Estado) o de autoridad
(cuando decreta, ordena, manda). Puede ser ambos, depende de la
actividad que realice.
El Derecho argentino
con relación al tema.
Sin embargo, aunque para mí existe esta
diferencia, estos conceptos no son muy precisos en el derecho positivo
argentino. Aquí la terminología es imprecisa y
hasta podríamos decir defectuosa. La Constitución utiliza, indistintamente los
términos empleado y funcionario.
Para el Código
Penal, estos conceptos son sinónimos, ya que ambos tienen
las mismas responsabilidades. En uno de los párrafos del
artículo 77 expresa:
"por los términos funcionario público y
empleado público, usados en este código,
se designa a todo aquel que participa accidental o
permanentemente del ejercicio de funciones
públicas, sea por elección popular o por
nombramiento de autoridad competente".
Como puede verse, no hace distinción alguna. Pero
además, como bien dice Bielsa, aquí habría
otro error: ya que la participación en forma "accidental"
sólo es aplicable al que no es funcionario. Cuando el
ejercicio sólo dura un día, como por ejemplo la de
presidente o miembro de una mesa electoral, la de jurado, etc, no
se participa accidentalmente, ya que son funciones
normales aunque su duración sea corta.
Por último, en el Estatuto se refiere al personal civil de
la
administración pública nacional
(decreto-ley
6666/57).
Como ya he dicho, para mí habría una clara
diferencia entre funcionario y empleado. Sin embargo, nuestra
legislación no tiene en cuenta dicha diferencia, por lo
tanto de ahora en más nos vamos a referir a dichos
conceptos como sinónimos. Ya que de no ser así
no podríamos expresar lo que rige en nuestro
país.
Llamaremos a todos funcionarios públicos o
agentes.
Clasificación
de los funcionarios públicos.
Existen varios criterios de clasificación. Una de
las más importantes es la que distingue entre los
funcionarios de la administración central de los entes
jurídicos menores, de las administraciones provinciales y
municipales.
Los funcionarios de la
administración central pueden distinguirse entre los
que están sometidos al Estatuto general vigente en la
materia
(decreto ley 6666/57) y
aquellos que están excluidos del mismo, como por ejemplo
los integrantes de los cuerpos colegiados.
Los funcionarios se dividen también en civiles
y militares así mismo pueden clasificarse en
políticos y no políticos. Los primeros
serán aquellos que tienen que dejar sus cargos al
renovarse el Poder
Ejecutivo.
Si se toma en cuenta la naturaleza
jurídica del vínculo que une el funcionario al
servicio
podemos distinguir los funcionarios estatutarios y
contractuales. Los contractuales están ligados a la
administración por un contrato de
derecho
público y esta recurre a ellos para ocupaciones
técnicas o precarias o para una
ocupación difícil. Los que cumplen actividades
precarias son temporarios.
La doctrina sostiene que los funcionarios de empleo pueden
clasificarse en eventuales o interinos. Son eventuales
quienes desempeñan puesto de trabajo de confianza o
asesoramiento especial, que no están reservados a
funcionarios de carrera. Y son funcionarios interinos aquellos
que por razones de necesidad o urgencia ocupan plazas de
plantilla. Se les encarga desempeñar una función
hasta tanto no se proveen los funcionarios de carrera.
Además, la doctrina distingue los funcionarios en
autoridades y agentes. Autoridades son los que tienen la potestad
de mandar, ejecutar y hacer cumplir órdenes, mientras que
los agentes son simplemente ejecutores de las órdenes
recibidas. Esta clasificación está dentro de la
explicación que antes he dado según mi
opinión.
Como señala Diez, en el escalafón para el
personal civil
de la administración
pública nacional, establecido por decreto 9530/58, hoy
texto ordenado
según decreto 14/64, se clasifica al personal en distintas
clases:
- Personal superior: desempeña tareas
principales de dirección, ejecución,
fiscalización o asesoramiento. - Personal jerarquizado: el que ejerce la jefatura o
subjefatura de dependencias subordinadas directa o
indirectamente al personal superior. - Personal profesional: agentes con título
universitario que desempeñan funciones reservadas a su
profesión. - Personal técnico, especializado,
administrativo: realizaran estas funciones en relación
de dependencia con las jerarquías a) y b). - Personal de maestranza y obras: es el que realiza el
saneamiento y producción, construcción, reparaciones,
etc. - Personal de servicio auxiliar: realizarán
tareas vinculadas con la atención del personal a otros agentes o
al público, la vigilancia o la limpieza.
En conclusión no hay un único criterio de
clasificación.
Los funcionarios no son designados de manera uniforme.
Según la legislación y la doctrina se aceptan
varias formas de designación: el nombramiento, la
elección, el sorteo y la
contratación.
La elección es la manifestación de varias
voluntades. El sorteo es ajeno a la voluntad humana. El
nombramiento puede ser discrecional, cuando existe
libertad
completa en la designación, condicionado, cuando
debe subordinarse a formalidades (como concurso, al acuerdo del
Senado, etc.) o reservado, cuando la designación
debe hacerse entre determinadas personas que ya han prestado
servicios al
Estado.
La persona designada
no tiene la calidad de
funcionario público hasta que no la haya aceptado. Si la
persona no
quiere ocupar el cargo, deberá comunicar su negativa, en
cuyo caso la administración revocará la
designación.
La Constitución establece que corresponde al
Presidente de la Nación
nombrar a los Ministros y Encargados de negocios con
acuerdo del Senado. Por si sólo nombra a los Ministros del
despacho, los oficiales de su secretaría, los agentes
consulares y demás empleados. De la misma manera nombra a
los Magistrados de la Corte Suprema y de los demás
Tribunales Federal Inferiores, con acuerdo del Senado y provee
los empleos militares con acuerdo del mismo.
Si se trata de nombramientos en entes descentralizados,
ya sea que se trate de entidades autárquicas,
institucionales o territoriales, o sean empresas del
Estado, los nombramientos los realiza el mismo órgano
directivo de dichas entidades.
Requisitos para ser
funcionario público:
La Constitución establece como único
requisito de admisión en empleos públicos la
idoneidad, establece que todos los habitantes son iguales ante la
ley y admisibles a empleos, sin otra condición que la
idoneidad.
Asimismo, la Constitución dispone de los principios de
igualdad de
oportunidades entre varones y mujeres para acceder a cargos
electivos y partidarios y de no discriminación por religión, con
excepción del recaudo de confesionalidad para ser
Presidente.
Además, la Constitución determina los
requisitos esenciales de los funcionarios que ejercen poderes
constitucionales. Así los requisitos para ser Senador son:
tener 30 años, haber sido seis años ciudadano,
disfrutar una renta anual de $2.000 o de una entrada equivalente
y ser natural de la provincia que lo elija o con dos años
de residencia. Para ser Diputado se requiere haber cumplido 25
años, tener cuatro de ciudadanía y ser natural de
la provincia que lo elija o con dos años de residencia en
ella. Para ser presidente y vicepresidente son: haber nacido en
territorio argentino, o ser hijo de ciudadano nativo, habiendo
nacido en país extranjero; y las demás calidades
exigidas para ser elegido senador. Para ser miembro de la Corte
Suprema de Justicia se
debe ser abogado, con ocho años de ejercicio y tener las
calidades para Senador.
Los requisitos para ingresar a la Administración
Pública se hallan regulados en el art. 7 de la LEP que
además de la idoneidad para la función,
exige:
- Condiciones morales y de conducta
- Aptitud psico-físicas
- Ser ciudadano argentino.
Con respecto a la edad, el decreto 1471/58, que
reglamenta el Estatuto del personal civil de la
administración pública, fija la edad de 18
años para los que entran en la clase c, d, e, f (ya
nombradas antes). Los que entraren como cadetes de la clase d,
deberán tener más de 14 años y menos de 18.
Lo mismo se establece para los que ingresaren como aprendices en
la clase e y los aspirantes (clase f).
Para la clase a se exige ser mayor de 25 años, y
para la clase b más de 22.
La Constitución Nacional fija edades
mínimas para ocupar funciones electivas, las cuales ya
hemos nombrado.
Según el artículo 8 de la LEP, no
podrá ingresar a la administración:
- Quien haya sido condenado por delito
doloso - El condenado por delito
cometido en perjuicio de la Administración - El que tenga proceso
penal pendiente por alguna de estas causas - El concursado
- El inhabilitado para ejercer cargos
públicos - El exonerado hasta que no sea rehabilitado y el
cesanteado, según lo determine la
reglamentación. - El que integre, haya integrado o haya realizado
actividades que impliquen el empleo ilegal de la fuerza o
sean contrarios a los principios
constitucionales. - El infractor de las leyes
electorales - El que tenga más de 60 años, salvo las
personas de reconocida aptitud, que se reincorporan como
personal no permanente.
La retribución se efectúa con arreglo
a las escalas que se confeccionan por categorías y las
modalidades de prestación- Retribución, sueldo o
contraprestación por los servicios
o trabajos que el agente realiza y que el Estado
debe pagar obligatoriamente. El sueldo no puede ser
disminuido ni suprimido, sí puede ser
aumentado.Por su parte, la estabilidad puede cesar por
conducta
indebida del agente, por o que se lo despide una vez hecho el
sumario.También finaliza la estabilidad cuando se ha
cumplido el "término legal" y el agente debe
jubilarse.En cuanto a la indemnización, ésta
debe resarcir todos los daños que causen la
pérdida del empleo. - Estabilidad. Retiro voluntario. La estabilidad
puede ser propia o impropia. La primera es la estabilidad
absoluta, por la cual no se lo puede despedir y a cambio
indemnizarlo, la segunda es una estabilidad relativa, por la
cual si se lo despide se debe indemnizarlo. - Indemnización. Por los daños que
le sean causados por con motivo del servicio. - Carrera. Comprende el derecho al ascenso, el
cual obedece a dos requisitos: antigüedad y mérito.
Así en las clases inferiores se asciende por
antigüedad mientras que en las superiores por
mérito. - Descanso. Comprende vacaciones y licencias.
Las vacaciones se otorgan anualmente y son de carácter
general. Se caracterizan porque el funcionario no las solicita,
sino que las establece el Esatado para aquellos que
están afectados una misma actividad .Las licencias en
cambio, son de carácter personal y se otorgan a
solicitud del interesado en distintas circunstancias. Pueden
clasificarse en ordinarias( se otorga luego de un cierto
tiempo con
el objeto de que descanse), especiales (por motivos de salud) y extraordinarias
(por asuntos personales o familiares). - Renuncia. La renuncia debe ser presentada ante
el Superior del cual depende el agente. Puede mantenerse la
aceptación de la renuncia en suspenso durante 180
días, a partir de su presentación. - Jubilaciones y pensiones. Para ello, el
funcionario deberá haber prestado un cierto
número de años de servicio y tener una
determinada edad que establece la ley.
El monto de la jubilación está vinculada
al sueldo.
Los deberes generales son los que obligan al funcionario
como tal, sin tener en cuenta los que corresponden por
desempeñar un cargo determinado Estos son:
Además, ha de ser leal a las directivas que
le dieran en la Administración.- Lealtad: se impone al funcionario una
obligación moral y
jurídica de fidelidad a la Constitución y las
leyes de la Nación.La revelación del secreto adquiere mayor
importancia para aquellos que por la naturaleza del cargo, el
Estado ha deposita en ellos una mayor confianza.El Estatuto del personal civil de la
administración pública, se refiere a este deber
"… a guardar secreto de todo asunto del servicio que deba
permanecer en reserva en razón de su naturaleza o de
instrucciones especiales, obligación que
subsistirá aun después de cesar en sus
funciones" Sin embargo si observa irregularidades, debe
comunicarlas. - Discreción. Es el deber de guardar
secreto, se lo designa comúnmente como "deber de
reserva". - De residencia. Es conveniente que tengan su
residencia en el lugar donde ejercen su función o
empleo. Así se logra un mayor cumplimiento de la
labor. - De dignidad. Debe ser honorable y de buenas
costumbres, tanto en el ejercicio de su función como
fuera del cargo. Todas las actitudes
negativas, por su publicidad,
pueden influir en el prestigio de la función
pública - Obediencia a las órdenes dadas por los
superiores. Aunque no todos los funcionarios están
sujetos al deber de obediencia. - Iniciación de acciones. Promover
juicios cuando públicamente se lo acuse de
delito. - Situación patrimonial. Debe declararse
bajo juramento. - Denuncia. De todo aquello que pueda perjudicar
al Estado - Sumarios. Concurrir a las citaciones como
testigo, o negarse a declarar en caso de ser inculpado en el
sumario. - Exámenes psicofísicos. En forma
regular. - Permanencia en el cargo. En caso de renuncia
debe permanecer treinta días si antes no es reemplazado
o se acepta la misma. - De dedicación. Se establecen
incompatibilidades que impiden que realicen otras
actividades. - Prestación personal. Queda obligado a
dedicarse personal y directamente a su
función.
La responsabilidad.
Nos referimos al incumplimiento de los deberes impuestos. Hay
tres tipos de responsabilidades: administrativo, civil y
penal.
- Administrativo: por incumplimiento de los deberes
inherentes a su función. Se le cobran sanciones
disciplinarias que van desde el apercibimiento hasta la
exoneración y son aplicadas directamente por el
órgano administrativo. - Civil: cuando pone incumplimiento de normas o
negligencia ocasiona un daña a la Administración
Pública. Debe reparar el perjuicio ocasionado mediante
el pago de una indemnización, la cual será
reclamada por el Estado en forma judicial si el agente se niega
a pagar. - Penal: en caso de que el acto llevado a cabo por el
agente sea un delito. Según las características del mismo podrá
ser sancionado con: multa, pena restrictiva de libertad,
inhabilitación o restricción de sus derechos.
La sanción disciplinaria es un castigo en el
orden profesional que se aplica a los funcionarios. Debe estar
fijada por la ley, y para aplicarla es necesario que se compruebe
que el agente es culpable. La prueba de la falta estará a
cargo de la administración.
La doctrina hace una clasificación de las
sanciones de la siguiente manera:
- Amonestación: sanción leve, es una
advertencia. - Apercibimiento: se harán saber al agente las
consecuencias si sigue reiterando los mismos
hechos. - Multa o reducción del sueldo: retención
de uno o varios días del sueldo. - Suspensión: prohibición al ejercicio de
la función durante un tiempo. - Arresto: únicamente para empleos
militares. - Cesantía: remoción del
agente - Destitución o exoneración:
inhabilitación para el ejercicio de todas las funciones
de la administración pública.
Como ya dije en la introducción, antes de realizar este
trabajo consulté distintas fuentes para
tener un concepto claro de lo que eran los funcionario y
empleados, a pesar de encontrar muchas contradicciones, me he
podido dar cuenta que dichos conceptos no significan lo mismo, y
que en la práctica no son iguales: el funcionario
representa al Estado y tiene la capacidad de decisión, en
cambio el empleado debe obedecer al funcionario, ya que
simplemente está prestando un servicio al
Estado.
Para mí es importante que se entienda esta
diferencia. Por ello, y luego de haber hecho un análisis de las leyes y normas en el
derecho argentino, comparándolo con los autores y con esta
opinión personal a la que llegué, quiero hacer una
crítica a las mismas, ya que aquí no están
claros dichos términos. Como se ha dicho, muchas veces se
los utilizan como sinónimos, otras los llama agentes, o
los emplea indistintamente. Creo que nuestra legislación
debería ser más precisa al utilizar dichos
conceptos y establecer una clara distinción. Esto
permitiría evitar diferentes interpretaciones sobre el
tema y lograr un mayor orden. Al estar confusas las leyes, cada
autor interpreta el tema a su manera.
Además, me ha hecho cambiar mi opinión
sobre la administración pública. Es común en
todos nosotros criticar a la administración: porque es
lenta, porque la gente no tiene los conocimientos necesarios para
ocupar los cargos, etc. Sin embargo, al reflexionar me he dado
cuenta que, no es siempre así. Hay mucha gente que se
esfuerza y trabaja muchas horas para poder llevar
adelante el país, y me estoy refiriendo tanto a empleados
como funcionarios. Cuando fui a la cancillería vi el
esfuerzo tanto de empleados como de funcionarios, y no por ocupar
un cargo de menor jerarquía significa que este no sea
importante. Lo que sí creo es que hay demasiada gente
ocupando cargos en la administración pública, y
entre tanta gente, no toda es eficiente y además vuelven
más lenta la tarea. Creo que la administración
debería ser más ágil y ser llevada a cabo
por aquellas personas con la capacidad suficiente de cumplir
eficazmente con su tarea.
- Bielsa Rafael, La Función
Pública. Buenos Aires,
Depalma, 1960. - Diez Manuel María, Derecho
Administrativo, tomo III. Buenos Aires,
Editorial Plus Ultra, 1979. - Diez Manuel María, Derecho
administrativo, tomo V. Buenos Aires, Editorial plus Ultra,
1971. - Dromi Roberto, Derecho Administrativo. Buenos
Aires, Editorial Ciudad Argentina,
1998.
Autor:
Carmen Inés González