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Causales de Suspensión de Procedimiento de Cobranza Coactiva

Enviado por henryb20



Índice
1. Deuda Tributaria Municipal.
2. Disposiciones aplicables a un procedimiento de ejecución coactiva.
3. Conclusiones
4. Legislación utilizada.

1. Deuda tributaria municipal.

Aproximación a la noción del término.
En la sociedad globalizada, las personas adquieren préstamos, créditos o solicitan financiamiento, para comprar diversos bienes y servicios según sus particulares intereses y necesidades. En dicho supuesto, estamos frente al nacimiento de una obligación de dar suma de dinero, por lo que se puede decir que ha surgido una deuda, un pago pendiente a favor de quien nos ha financiado cierta cantidad de dinero. Así, las personas tienen que devolver el monto del préstamo más los intereses que éste ha generado. Este es el supuesto común, al que generalmente relacionamos cuando escuchamos el término "deuda". En el supuesto materia de análisis, la deuda no va a estar referida a un préstamo sino a una obligación creada por ley a favor de las Municipalidades Distritales y Provinciales, según correspondan, y por concepto de tributos. Es decir, la deuda se genera por virtud a una ley, una norma con rango de ley (la ordenanza municipal, por ejemplo), siempre y cuando se cumplan los supuestos establecidos por ley.

La legislación peruana no ha definido el término deuda tributaria municipal. Por ello, al iniciar el análisis del término encontramos que, el Código Tributario Peruano en su Artículo 28º, trata sobre los componentes de la deuda tributaria –término general que incluye, además de los tributos a cargo del Gobierno Central, los tributos administrados y recaudados por las Municipalidades o Gobiernos Locales-, que sin definirlo, señala que la deuda tributaria está constituida por el tributo insoluto, las multas y los intereses. Más importante aún, la Constitución de 1993, en su Artículo 191° hace referencia al término municipalidades provinciales y Distritales, señalando a su vez que éstas son órganos de gobierno local, con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Asimismo, el inciso 3 del Artículo 192° señala que, Las municipalidades tienen competencia para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales. El Artículo 74° de la Constitución de 1993 establece que, los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo, en caso de delegación de facultades. Los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la ley. El inciso 4 del Artículo 200° de la Constitución, en forma clara estableció que la Ordenanza Municipal es una norma que tiene rango de ley.

Por consiguiente, la deuda tributaria municipal es, a nuestro entender, la acreencia impaga derivada de las obligaciones tributarias municipales, como son el pago de tributos municipales, multas tributarias municipales, así como de sus respectivos intereses debidamente actualizados. Esta acreencia impaga señalada debe ser a favor de una determinada Municipalidad Provincial o Municipalidad Distrital. El pago, como modo normal y general de la extinción de la deuda tributaria municipal, corresponde ser efectuado por el deudor tributario –para efectos de un procedimiento de ejecución coactiva, la legislación peruana denomina al deudor tributario como "obligado"- y, cuando el caso lo amerite, por sus representantes.

Deuda tributaria municipal a cargo de las municipalidades distritales.
Los tributos que corresponden a las Municipalidades Distritales son los siguientes: Impuesto Predial, Impuesto de Alcabala, Impuesto a los Juegos (Bingos, rifas, sorteos y similares; el juego pimball), Impuesto a los Espectáculos Públicos No Deportivos (excepto los espectáculos culturales autorizados por el Instituto Nacional de Cultura); Contribución Especial de Obras Públicas; Tasas Municipales: Arbitrios (o Tasas o Servicios Públicos), Derechos (o Tasas por Servicios Administrativos), Licencias de Funcionamiento, Tasas por Estacionamiento de Vehículos y otras Licencias con autorización legal expresa.

En las Municipalidades Distritales del Perú, la Ejecución Coactiva, en la mayoría de los casos, se ha encomendado a una Unidad u Oficina denominado simplemente "de Ejecución Coactiva", las mismas que ejercen sus funciones dentro del marco de la Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-, el Decreto Supremo N° 036-2001-EF –que aprueba el Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva- derogado parcialmente, el Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-; así como de las normas de aplicación supletoria que pasaremos a precisar en los siguientes párrafos; y, sus respectivas Ordenanzas que fijen los montos a pagar por concepto de costas y gastos.

Deuda tributaria municipal a cargo de la municipalidad de lima metropolitana.
En el caso de la Municipalidad de Lima Metropolitana, le corresponde la determinación y recaudación de los siguientes tributos: Impuesto Predial, Impuesto de Alcabala, Impuesto al Patrimonio Vehicular, Impuesto a las Apuestas (eventos hípicos y similares), Impuesto a los Juegos (tragamonedas y otros aparatos electrónicos que entregan premios canjeables por dinero en efectivo y Loterías; Bingos, rifas, sorteos y similares; y el juego pimball), Impuesto a los Espectáculos Públicos No Deportivos (excepto los espectáculos culturales autorizados por el Instituto Nacional de Cultura); Contribución Especial de Obras Públicas; Tasas Municipales: Arbitrios (o Tasas o Servicios Públicos), Derechos (o Tasas por Servicios Administrativos), Licencias de Funcionamiento, Tasas por Estacionamiento de Vehículos y otras Licencias con autorización legal expresa.

En abril de 1996, mediante Edicto N° 225, la Municipalidad de Lima Metropolitana creó el Servicio de Administración Tributaria, denominándolo abreviadamente: SAT; como organismo público descentralizado de ésta Entidad. Así, el SAT tiene por finalidad organizar y ejecutar la administración, fiscalización y recaudación de todos los ingresos tributarios de ésta Municipalidad. Además de ello, en el literal h) del Artículo 2° del Edicto N° 225, concordado con el literal h) del Artículo 4° del Edicto N° 227 –Estatuto del Servicio de Administración Tributaria- se le facultó para realizar la ejecución coactiva para el cobro de las deudas tributarias que sea de competencia exclusiva de ésta Entidad, así como de la cobranza de las costas y gastos que demande ésta cobranza coactiva. Delegándose exclusivamente esta función en al Departamento de Cobranza Coactiva del SAT, tal como se desprende del numeral 4 del Artículo 11 del Edicto N° 227 –Estatuto del Servicio de Administración Tributaria-.
Inicio del procedimiento de cobranza coactiva.
PRESUPUESTOS NECESARIOS PARA INICIAR UN PROCEDIMIENTO DE COBRANZA COACTIVA VÁLIDAMENTE.
NOTIFICACIÓN DE LA ENTIDAD AL EJECUTOR COACTIVO DE LA OBLIGACIÓN EXIGIBLE COACTIVAMENTE MATERIA DE COBRANZA. El Ejecutor Coactivo sólo podrá iniciar el Procedimiento cuando la Entidad le hubiera notificado debidamente el acto administrativo en donde consta que la obligación es exigible coactivamente de conformidad con lo previsto en el Artículo 9° de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, de conformidad con lo establecido por el inciso 4.1. del Artículo 4° del Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

No podrá iniciarse Procedimiento de ejecución coactiva contra el obligado o el responsable solidario, mientras se encuentre pendiente de trámite un recurso en la vía administrativa contra el acto constitutivo de la obligación o se encuentre vigente el plazo legalmente previsto para la interposición del mismo, en cualquier instancia administrativa, de conformidad con lo establecido por el primer párrafo del inciso 4.2. del Artículo 4° del Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

Tampoco podrá iniciarse Procedimiento de ejecución coactiva contra el responsable solidario, mientras se encuentre pendiente de trámite un recurso en la vía administrativa contra la resolución de imputación de responsabilidad solidaria o se encuentre vigente el plazo legalmente previsto para la interposición del mismo, en cualquier instancia administrativa, de conformidad con lo establecido por el segundo párrafo del inciso 4.2. del Artículo 4° del Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

La resolución de imputación de responsabilidad solidaria solamente puede ser dictada por la autoridad que emitió el acto administrativo originario, en donde consta la exigibilidad de la obligación. El Ejecutor Coactivo no es competente para imputar responsabilidad solidaria, bajo responsabilidad, de conformidad con lo establecido por el tercer párrafo del inciso 4.2. del Artículo 4° del Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

La resolución de ejecución coactiva a que se refiere el Artículo 14° de la Ley, será notificada acompañada de copia de la resolución administrativa que genera la obligación materia de ejecución forzosa, así como de la correspondiente constancia de su notificación personal en la que figure la fecha en que esta última se llevó a cabo. Si la notificación personal no se pudo realizar en la modalidad de publicación, de conformidad con lo establecido por el primer párrafo del inciso 4.3. del Artículo 4° del Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

Si la resolución administrativa que genera la obligación materia de ejecución forzosa hubiese sido notificada según el numeral 21.3 del Artículo 21° de la Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley N°27444) para efectos de la ejecución coactiva se acompañará copia del acta a que se refiere dicha norma, de conformidad con lo establecido por el segundo párrafo del inciso 4.3. del Artículo 4° del Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

Dicha acta deberá contener la firma de dos testigos en caso que la persona con quien se entendió la notificación de la resolución administrativa, se hubiese negado a identificarse o firmar, de conformidad con lo establecido por el tercer párrafo del inciso 4.3. del Artículo 4° del Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

Son nulos de pleno derecho los actos administrativos que contravengan lo dispuesto en los numerales que anteceden, en aplicación de lo señalado en el Artículo 10° de la Ley N°27444, del Procedimiento Administrativo General, de conformidad con lo establecido por el cuarto párrafo del inciso 4.3. del Artículo 4° del Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

Del inicio del procedimiento de ejecución coactiva propiamente dicho.
Una vez que la deuda tributaria municipal se encuentra debidamente notificada al obligado –deudor tributario- y ésta se encuentra exigible, es decir, el plazo para su pago se encuentra vencido, o no ha presentado ningún recurso impugnatorio contra el acto administrativo que determina la deuda o habiéndolo presente, se ha declarado improcedente o infundada su impugnación y esta ha causado estado, puede encargarse su cobranza o recuperación al Ejecutor Coactivo, quien iniciará un procedimiento de cobranza coactiva para hacerse efectivo el pago de la deuda, utilizando las diversas formas de embargo y la ejecución forzada, incluyendo el remate.

El Ejecutor Coactivo, titular del procedimiento de cobranza coactiva y ejerciendo a nombre de la Entidad (Municipalidad), basándose en la responsabilidad que la ley establece para el ejercicio de sus funciones, previo al inicio del procedimiento de ejecución coactiva, debe establecer, primero, si se encuentra frente a una Deuda Exigible Coactivamente. Para ello, el artículo 25 de la Ley N° 26979 ha determinado cuándo nos encontramos frente a una deuda tributaria municipal susceptible de ser exigida en vía coactiva. En resumen, éstas se encuentran contenidas en los siguientes actos administrativos que el Código Tributario contempla: las Resoluciones de Determinación, las Resoluciones de Multa, las Ordenes de Pago; asimismo, se considera deuda exigible a las cuotas de amortización de la deuda materia de aplazamiento y/o fraccionamiento pendiente de pago, cuando se incumplan las condiciones bajo las cuales se otorgó este beneficio; las garantías otorgadas a favor de la Entidad por los deudores tributarios y/o terceros; y, las costas y gastos en que la Entidad hubiera incurrido en la cobranza coactiva de las deudas tributarias. Precisando además, que éstos deben reunir el requisito de una debida notificación al deudor tributario y haber causado estado.

Entonces, iniciado válidamente un proceso de Ejecución Coactiva, únicamente podrá suspenderlo el Ejecutor Coactivo de la Municipalidad en que se ejecuta la cobranza. Recordando que sólo, el Poder Judicial, a través del Juez que conozca dicha pretensión en una acción de amparo o decretando una medida cautelar firme destinado a dicho fin, podrá también suspenderlo. Así, resulta que no todos los Jueces del Poder Judicial son competentes para ordenar la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva. Por ejemplo, no podrían realizarlos los jueces de familia, ni especializados en lo penal, ni los especializados en materia laboral.

2. Disposiciones aplicables a un procedimiento de cobranza coactiva.

Los Procedimientos de Cobranza Coactiva, iniciados por los Ejecutores Coactivos de las diferentes Municipalidades Distritales y Provinciales del Perú, se regulan bajo el marco de la Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva- y el Decreto Supremo N° 036-2001-EF –Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva- derogado parcialmente, el Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva- así como de sus Ordenanzas Municipales correspondientes que aprueban y establecen los Aranceles de Costas y Gastos que genera el procedimiento de ejecución coactiva.

No obstante ello, debemos tener siempre presente que los actos y facultades de los Ejecutores Coactivos, así como de sus Auxiliares, están sujetos a lo dispuesto en la Constitución Política, puesto que ésta prevalece sobre toda norma legal, tal como lo señala la propia Constitución en su Artículo 51° concordado con el Principio de Jerarquía Normativa. Asimismo, los Tratados Internacionales aprobados por el Congreso y ratificados por el Presidente de la República son vinculantes y no deben ser desconocidos por los Ejecutores Coactivos en cuanto éstos puedan limitar sus facultades.

En todo lo no previsto por la Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-, el Decreto Supremo N° 036-2001-EF –Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva- derogado parcialmente, y el Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-, se aplican supletoriamente las disposiciones contenidas en la Ley N° 27444 -denominada Ley del Procedimiento Administrativo General- y el Código Procesal Civil, en lo que resulte pertinente. De lo que podemos advertir que, los Ejecutores Coactivos sólo deberán remitirse a tales normas y no a otras normas distintas a las señaladas, tal como lo ha previsto la Segunda Disposición Final de la Ley N°26979. Por ello, resulta necesario precisar y advertir que los Ejecutores no se encuentran facultados para aplicar supletoriamente, en este tipo de procedimiento, las normas contenidas en el Código Tributario, la Ley de Tributación Municipal o la Ley Orgánica de Municipalidades, la Ley General de Sociedades, por citar algunos ejemplos.

Al margen de las normas antes citadas, los Ejecutores deberán utilizar, también, para el desarrollo de sus acciones, las Resoluciones de la Administración Tributaria Municipal, respecto a impugnaciones contra los actos administrativos que dan origen a la cobranza coactiva. Así también, se obligan a respetar y acatar lo dispuesto por las Resoluciones de las Municipalidad Provincial, en caso se trate de Ejecutores Coactivos de Municipalidades Distritales, en caso de impugnaciones. Las Resoluciones del Tribunal Fiscales que disponen la suspensión de la cobranza coactiva y el levantamiento de las medidas cautelares trabadas y las Resoluciones Judiciales emanadas de procesos de amparo o de acción contencioso administrativa serán utilizadas por los Ejecutores Coactivos como fundamento de sus decisiones sobre suspensión de procedimiento, de las cuales están prohibidos de contrariar dichas decisiones allí contenidas, bajo responsabilidad.

De otro lado, las Ordenanzas Municipales, que con carácter general dispongan la prorroga para el pago de la deuda tributaria municipal que se encuentre en cobranza coactiva y que, además, dispongan la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, será aplicada por el Ejecutor en su Resoluciones de suspensión.

Para concluir este punto, precisamos que no existe prohibición para que los Ejecutores Coactivos motiven sus Resoluciones, no sólo de suspensión -además de sustentarse en alguna de las causales de Ley y las disposiciones antes citadas-, con alguna referencia a comentarios de autores renombrados que hayan tratado el tema, o lo que es lo mismo, aplicando la doctrina jurídica en ellas. Aporte que sería valioso, no obstante la calidad profesional de que los Ejecutores gozan desde que ingresan a ocupar el cargo mediante Concurso Público, además del hecho de haber obtenido el Título de Abogado, y acreditar especialización en Derecho Administrativo y Derecho Tributario.

Precisiones sobre la suspensión en general.
El Artículo 318 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria al presente procedimiento, señala que, la suspensión es la inutilización de un período de tiempo del proceso o de una parte del plazo concedido para la realización de un acto procesal, que para los efectos del presente estudio se debe entender como acto administrativo.

En este sentido, si el Ejecutor Coactivo goza de la facultad para suspender un procedimiento de cobranza coactiva, la norma ha previsto los únicos supuestos legales en los cuales el Ejecutor Coactivo deberá sustentar su decisión a fin de proceder a la solicitud de suspensión presentada por el deudor tributario, bajo responsabilidad. Dichas causales en las que puede sustentarse la Resolución de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva resultarán fundadas en los siguientes supuestos que se describen y analizan a continuación.

Causales de suspensión de un procedimiento de ejecución coactiva.
Extinción de la deuda tributaria municipal.
Esta causal opera cuando la deuda tributaria municipal materia de ejecución coactiva ha sido cancelada por el deudor tributario (obligado). Ahora bien, no olvidemos que la obligación tributaria se extingue no sólo por el pago, sino también, por compensación, condonación, consolidación o Resolución de la Administración Tributaria sobre deudas de cobranza dudosa o de recuperación onerosa. Siendo que en el caso del pago, las Municipalidades admiten, además del pago en moneda nacional (Nuevos Soles), pagos en moneda extranjera, notas de crédito negociable, títulos valores, pago en especie o en servicios, pero sólo en los casos que establezca la Administración Tributaria de cada Municipalidad.

Un aspecto controvertido es la situación que se configura cuando en el Artículo 16° de la Ley N°26979, señala que el obligado (deudor tributario) podrá solicitar la suspensión del procedimiento bajo ésta causal, presentando al Ejecutor las pruebas correspondientes. Es decir, se señala que es un deber del obligado que éste cumpla con acreditar la extinción de la deuda tributaria municipal alegada en la solicitud de suspensión, no obstante que es la propia Administración Tributaria Municipal quien cuenta con el archivo y documentación respectiva, puesto que fue ella quien supuestamente recibió y administró el pago alegado. Pero, el supuesto que regula la Ley N°26979 es que la Entidad -en este caso la Municipalidad Distrital o Provincial- no tiene la certeza de haber recibido el pago de la deuda tributaria materia de cobranza y la ley traslada la carga de la prueba al obligado, quién deberá desvirtuar esa presunción, ofreciendo en la solicitud de suspensión dirigida al Ejecutor Coactivo, los medios probatorios idóneos como pueden ser el(los) recibo(s) de pago que emitió la Administración Tributaria Municipal para dar por cancelada la deuda o, la Resolución administrativa que haya reconocido al obligado la extinción de su deuda tributaria municipal mediante compensación u otras formas de extinción ya descritas anteriormente.

Prescripción de la deuda tributaria.
Bajo esta causal, el Obligado podrá solicitar la suspensión cuando acredite que la acción de la Administración Tributaria para cobrar coactivamente la deuda exigible, se ha extinguido por el transcurso del tiempo, conforme al plazo de prescripción que establece el Artículo 43° del Código Tributario; esto es, 4 años para determinar la deuda tributaria, exigir su pago y aplicar sanciones, 6 años para el caso de deudores que no hayan presentado declaración ni pagado su obligación tributaria; y, 10 años cuando el agente de retención o percepción no ha pagado el tributo retenido o percibido. Ahora bien, corresponde al obligado solicitar la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva expresamente por esta causal, adjuntando los medios probatorios que sustenten su pretensión.

Acción seguida contra persona distinta al obligado.
Esta causal procede cuando el deudor tributario haya cumplido con probar que no es el obligado a cumplir con la obligación que se le exige coactivamente. Dicho en otras palabras, que el procedimiento de cobranza coactiva iniciado se está dirigiendo contra una persona distinta al verdadero titular que le corresponde cumplir con el pago de la deuda tributaria municipal.

Omitir la notificación del acto administrativo que sirve de título para la ejecución al obligado al pago.
El obligado podrá invocar ésta causal cuando no se le haya notificado válidamente con el acto administrativo que sirve de título para iniciar el procedimiento de cobranza coactiva. Por ello, el literal del Artículo 15.1 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, establece como causal de nulidad del procedimiento de cobranza coactiva cuando se inicie éste procedimiento sin la que la Resolución o acto administrativo generador de la Obligación haya sido debidamente notificada.

Recurso impugnatorio contra el acto administrativo que sirve de título para iniciar la ejecución pendiente de resolución.
De conformidad al inciso e) del numeral 16.1 del Artículo 16° de la Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, resulta procedente esta causal enunciada cuando se encuentre en trámite algún recurso impugnatorio de reconsideración o de apelación o de revisión, contra el acto administrativo que sirvió de título para iniciar el procedimiento de ejecución coactiva. Pero, hay que hacer presente al lector que para que la presente causal pueda surtir sus efectos, el recurso impugnativo debe haber sido presentado en el plazo de ley y cumpliendo los requisitos que para su presentación se requiera seguir, es decir, la impugnación no debe haber estado incursa en alguna causal de inadmisibilidad.

En otros términos, la existencia del recurso de reclamación; de apelación o demanda contencioso administrativa, presentado dentro de los plazos de ley y que se encuentre en trámite suspenderá el procedimiento de ejecución coactiva. Esta situación, a su vez, otorga la calidad de deuda tributaria municipal no exigible coactivamente. Así, será procedente la suspensión cuando el obligado acredite haber presentado recurso impugnatorio dentro del plazo de ley y que éste aún se encuentre pendiente de Resolución por la Instancia respectiva.

Observamos también, que en el caso de tributos administrados por las Municipalidades Distritales, el deudor tributario que apela el acto administrativo que sirve de título para iniciar el procedimiento de ejecución coactiva, antes de recurrir al Tribunal Fiscal –en última instancia-, deben interponer recurso de apelación para que lo resuelva a Municipalidad Provincial, en observancia a lo dispuesto por el tercer párrafo del Artículo 96° de la Ley Orgánica de Municipalidades. En este orden, una vez que la Municipalidad Provincial resuelva la impugnación o que opere el silencio administrativo negativo, el recurrente recién podrá formular apelación para que sea el Tribunal Fiscal quien resuelva en última y definitiva instancia en sede administrativa. Disposición de carácter procesal administrativo contenida en el Artículo 124° del Código Tributario.

Por esto, la sola acreditación de que el obligado ha interpuesto cualquiera de estos medios impugnatorios o demandas es mérito suficiente para que el Ejecutor proceda a emitir la Resolución de suspensión respectiva, puesto que éste derecho se encuentra en discusión, perdiendo el mérito ejecutivo hasta su resolución final.

Dicho lo antes expuesto, existe una situación excepcional en materia de impugnaciones de la deuda tributaria municipal regulada en el numeral 31.2. del Artículo 31° de la Ley N° 26979, por la cual, cuando medien "circunstancias" que evidencien que la cobranza contenida en una Orden de Pago pueda ser improcedente, la Entidad debe admitir la reclamación sin el pago previo, siempre que haya sido presentado dentro del plazo de 20 días hábiles, en cuyo caso suspenderá la cobranza.

A pesar de que la Orden de Pago es el requerimiento de cancelación de una deuda sobre la que existe aceptación tanto para la Administración Tributaria Municipal como para el contribuyente (Obligado) -razón por la cual el segundo párrafo del artículo 136° del Código Tributario exige como requisito para que el particular pueda interponer recurso de reclamación contra una orden de pago que previamente se realice el pago de la totalidad de la deuda tributaria. Por ello, algunas Municipalidades notifican las órdenes de pago acompañadas de la Resolución de Ejecución Coactiva-, la Ley N° 26979 ha previsto que cuando medien "circunstancias" que evidencien que la cobranza contenida en una Orden de Pago pueda ser improcedente, la Entidad debe admitir la reclamación sin el pago previo, siempre que haya sido presentado dentro del plazo de 20 días hábiles, en cuyo caso suspenderá la cobranza.

Actualmente, en menor proporción que años anteriores, aún vemos casos en que las Municipalidades emiten órdenes de pago: a) incumpliendo los requisitos previstos en los artículos 77° del Código Tributario, o b) en supuestos distintos a los previstos por los numerales 1 y 3 del Artículo 78° del Código Tributario (únicos supuestos en que la Administración Tributaria Municipal puede emitir órdenes de pago, tal como lo precisara el Artículo 25.2. de la Ley N° 25979).

Si el obligado se encuentra afectado con la notificación de una orden de pago y de la resolución de inicio de la cobranza coactiva, podrá interponer el respectivo recurso de reclamación contra órdenes de pago regulado por los artículos 132° y siguientes del Código Tributario sin necesidad de realizar el pago previo de la deuda cuestionada y paralelamente solicitar al Ejecutor Coactivo la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva siempre que "medien circunstancias que evidencien que la cobranza pueda ser improcedente", tal como reza el numeral 31.2 del artículo 31°. Ahora, en caso de que la solicitud de suspensión no sea admitida, el deudor tributario (obligado) podrá eventualmente acudir en Queja al Tribunal Fiscal, sustentándose en lo previsto en el Artículo 38° de la Ley N° 26979, puesto que se trata de una actuación del Ejecutor que lo afecta directamente e incluso infringe lo establecido en el inciso 31.2 del Artículo 31° de la presente Ley, que fuera comentado en los párrafos anteriores.

En concordancia con el numeral 6.3 del Artículo 6° del Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-, la presente causal también resulta aplicable al procedimiento de ejecución coactiva que se inicie contra tercero.

Existencia de convenio de liquidación judicial o extrajudicial o de acuerdo de acreedores.
En el caso de éste supuesto, únicamente deberá acreditarse que el deudor tributario (Obligado) tenga Convenio de Liquidación Judicial o Convenio de Liquidación Extrajudicial o Convenio de Acuerdo de Acreedores.

Cabe resaltar que en este supuesto, la carga de la prueba corresponde únicamente al obligado, ya que es él quien tiene la información respecto de la situación en que se encuentra, la misma que debe poner en conocimiento de la Entidad a fin de obtener la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva. De no acreditar debidamente este hecho, la Entidad (Municipalidad Distrital o Municipalidad Provincial), que no cuenta con la información necesaria para avalar su pedido, puesto que ésta situación, al tramitarse ante otras instancias (Administrativas o Judicial) le es ajena a su competencia, continuará con la ejecución coactiva, a falta de medios probatorios.

Resolución concediendo aplazamiento y/o fraccionamiento de pago y que se encuentre vigente.

Cuando la Administración Tributaria Municipal haya otorgado al deudor tributario (obligado) el beneficio de aplazamiento o fraccionamiento del pago de su deuda tributaria y, ésta aún siga vigente, procederá la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva. Así, para que resulte procedente la suspensión, la Administración Tributaria Municipal no debe haber comunicado al obligado la pérdida de dicho beneficio o, el obligado debe mantener vigente éste beneficio.

Empresas en proceso de reestructuración patrimonial o empresas del estado sujetas a proceso de promoción a la inversión privada.

Las empresas insolventes, comprendidas en el Decreto Legislativo N° 845 -Ley de Reestructuración Patrimonial- y la posterior Ley N° 27146 –Ley de Fortalecimiento del Sistema de Reestructuración Patrimonial- y conciliadas con las disposiciones pertinentes de la Ley General de Sociedades que guardan relación con el funcionamiento del Sistema de Reestructuración Patrimonial, en las que la Junta de Acreedores haya acordado la continuidad de sus actividades, podrán solicitar la suspensión inmediata de la ejecución coactiva que se le ha iniciado en su contra, con el sólo requisito de probar dicha situación, acompañando los medios probatorios idóneos.
En el caso de empresas estatales sometidas a Proceso de Promoción a la Inversión Privada –concordando con lo dispuesto en el Decreto Ley N° 25604 y el Decreto Supremo N° 008-95-PCM, que disponen la calidad de bienes inembargables al patrimonio de dichas empresas- el sólo hecho de demostrar ésta situación es mérito suficiente para que el Ejecutor Coactivo proceda a ordenar la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva.

Medida cautelar firme, dentro del proceso, dispuesta en una acción de amparo o en un proceso contencioso-administrativo que ordene la suspensión de la ejecución.

Esta causal de suspensión, prevista en el numeral 16.2 del Artículo 16° y en el numeral 31.4 del artículo 31° de la Ley N° 26979, requiere la intervención del Poder Juducial, mediante la existencia de una Resolución Judicial firme, entendiéndose por tal, aquella que ha sido consentida o respecto de la cual no cabe medio impugnatorio alguno. Por ello, en el caso de la Resolución que declara fundada una medida cautelar en acción de amparo, ésta no es firme, puesto que aún es materia de impugnación en una segunda instancia. Así, el Artículo 31° de la Ley N° 23506 –Ley de Hábeas Corpus y Acción de Amparo-, modificado por el artículo 1° del Decreto Ley N° 25433, establece que las medidas cautelares recaídas en los procesos de Acción de Amparo son susceptibles de Apelación en doble efecto ante la instancia Superior. Concluyéndose que carezcan de efectividad hasta que sean confirmadas por el superior jerárquico (segunda instancia).

Además de ello, la suspensión exige para su procedencia, que la Resolución cautelar que ordena la suspensión haya sido tramitada dentro del proceso principal, excluyendo, por tanto, la dictada en una medida cautelar previa o antes de iniciado el proceso principal de amparo o un proceso contencioso administrativo. Advertidas éstas consideraciones, podemos concluir que lo previsto en ésta causal constituye una modificación implícita o virtual a la legislación procesal civil peruana, puesto que, para todos los casos -excepto la suspensión de un procedimiento de ejecución coactiva, materia de análisis-, una Resolución que ampara una medida cautelar fuera del proceso, en acción de amparo, y que ha sido expedida en primera instancia, surte todos sus efectos y resulta válida y, por tanto, oponible contra aquel que ésta lesionando o amenazando un derecho. Sin perjuicio del ejercicio del derecho de defensa y contradicción de la parte demandada (en este caso la Entidad o Municipalidad Ejecutante y Ejecutor y Auxiliar Coactivo que conocen dicho procedimiento) que en el mismo expediente judicial, pueda decidir apelar la Resolución, por ejemplo, toda vez que ésta aún no ha quedado firme. A mayor sustento, el numeral 31.4 del Artículo 31° de la Ley N° 26979 faculta al Ejecutor a continuar con el procedimiento de ejecución coactiva, pudiendo en éste caso, trabar embargo y disponer el remate de los bienes del deudor, incluso. A pesar de que se haya dictado medida cautelar en primera instancia disponiendo la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva.

A pesar de lo expresado en los párrafos anteriores, los Ejecutores que tomaban conocimiento de la interposición de una acción de amparo contra sus actuaciones, interpuesta por el deudor tributario (obligado), en muchas ocasiones optaban suspender el procedimiento de ejecución coactiva hasta que el Juez emita Resolución firme al respecto.

La causal de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva prevista en el numeral 16.2 del Artículo 16° de la Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, comprende la existencia de un mandato emitido por el Poder Judicial en el curso de un proceso de amparo o contencioso administrativo, o cuando se dicte medida cautelar dentro o con motivo del proceso contencioso administrativo. Para tales efectos, la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva resultará procedente tanto en los casos en que el mandato o medida cautelar así lo dispongan en forma expresa, como en los casos en que los mismos tengan por objeto la suspensión de los efectos de los actos administrativos constitutivos de la obligación sujeta a ejecución forzosa. (Aplicable a los procedimientos de ejecución coactiva cuyo objeto sea el cobro de obligaciones tributarias a cargo de los gobiernos locales: Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-: Numeral 5.4, Artículo 5°).

La suspensión del procedimiento deberá producirse en la fecha de la notificación del mandato judicial y/o de la medida cautelar, o de la puesta en conocimiento de la misma por el ejecutado o tercero encargado de la retención, en este último caso, mediante escrito adjuntando copia del mandato o medida cautelar, y sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 9° del Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva- y demás normas vigentes referidas a la demanda de revisión judicial. (Aplicable a los procedimientos de ejecución coactiva cuyo objeto sea el cobro de obligaciones tributarias a cargo de los gobiernos locales: Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-: Numeral 5.4, Artículo 5°).

Ausencia de pronunciamiento del ejecutor ante solicitud de suspensión (aplicación del silencio administrativo positivo).
Esta causal debe ser invocada por el obligado cuando haya solicitado, por escrito, la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva que se le siga en su contra y que vencido el plazo de 8 días hábiles, no haya obtenido pronunciamiento alguno por parte del Ejecutor. En este caso, el obligado, de conformidad a lo previsto en el Artículo 16.4 de la Ley N° 26979, podrá exigir la suspensión inmediata del procedimiento en aplicación del silencio administrativo positivo por el cual entiende que su solicitud ha sido aceptada, ya que éste silencio del Ejecutor ha producido un acto administrativo tácito válido que obliga al Ejecutor a suspender el procedimiento bajo responsabilidad. Consecuencia de ello, el Ejecutor ya no puede resolver como improcedente.

Precisamos, para concluir el comentario de ésta causal, que el obligado deberá acreditar el silencio administrativo positivo, únicamente, con la presentación del cargo de recepción de su solicitud.

Existencia, a favor del obligado, de anticipos o pagos a cuenta del mismo tributo, realizados en exceso, y que no se encuentren prescritos.

Esta causal es procedente cuando el obligado ha realizado pagos a cuenta o anticipos de un mismo tributo y que éstos constituyan crédito a su favor no prescritos. Por ello, de tener el obligado, un saldo a su favor, este sería considerado como pago a cuenta de su obligación. Procediendo el Ejecutor, con los recibos de pago u otros documentos que permitan demostrar este saldo a favor del obligado, ha ordenar la suspensión.
Recurso de queja resuelto por el tribunal fiscal que ordena la suspensión del procedimiento y/o la suspensión de las medidas cautelares trabadas.
Al respecto, ésta causal resulta procedente cuando el Tribunal Fiscal (última Instancia Administrativa en materia de tributos) al resolver un recurso de queja emite una resolución (RTF) declarando fundada la solicitud del deudor tributario (obligado) contra los defectos de tramitación en el procedimiento de ejecución coactiva que lo afecten directamente o infrinjan lo establecido en la Ley N° 26979.
Estando a lo dispuesto en la Resolución del Tribunal Fiscal (RTF), el Ejecutor Coactivo no debe oponerse a ésta, por más que declare fundado el recurso de queja en su contra, ya que en ese supuesto estaría actuando contra la norma de carácter imperativo contenido en el inciso h) del artículo 22° de la Ley N° 26979, la misma que atribuye responsabilidad solidaria a la Entidad ejecutante, el Ejecutor y Auxiliar coactivo en caso de inobservancia de lo dispuesto por el Tribunal Fiscal.

Presentación De Recurso De Revisión. (D.S. 036-2001-EF:10°)
Vencido el plazo a que se refiere el Artículo 14° de la Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva y sin que el obligado haya cumplido con el mandato contenido en la Resolución de E Coactiva, éste tendrá derecho a solicitar la revisión judicial prevista en el Artículo 23° de la Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, siempre y cuando los siguientes presupuestos:

  1. El obligado hubiera consignado el monto materia de cobranza ante el Banco de la Nación a nombre de la Corte Superior de Justicia correspondiente; o,
  2. El Ejecutor Coactivo hubiera trabado una medida cautelar.

En cualquiera de los dos presupuestos mencionados en el párrafo anterior, la tramitación del recurso de revisión suspenderá la ejecución forzosa. Dicha medida caducará vencido el plazo a que se refiere el segundo párrafo del Artículo 11° del Decreto Supremo N° 036-2001-EF –Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-.

La revisión judicial prevista en el Artículo 23° de la Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, se presentará directamente ante la Corte Superior de Justicia correspondiente, adjuntando copia simple de los documentos que acrediten la pretensión y, de ser el caso, de los documentos que acrediten el cumplimiento de las condiciones establecidas en el Artículo 10° del Decreto Supremo N° 036-2001-EF –Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-.

La Corte Superior deberá emitir su pronunciamiento en un plazo que no exceda de 60 días hábiles contados a partir de la presentación del recurso.
Si el ejecutor exhortado advierte la existencia de irregularidades y/o contravenciones al ordenamiento en materia de ejecución coactiva o a la ley del procedimiento administrativo general. (D.S. N°069-2003-EF: 3°, numeral 3.4)
Tratándose de Gobiernos locales, el Ejecutor Coactivo no podrá realizar sus funciones fuera de la provincia a la que pertenece la Entidad a la que representa. Para extender sus funciones a otra jurisdicción Provincial o Distrital, el Ejecutor Coactivo deberá librar exhorto al Ejecutor Coactivo de la Municipalidad Provincial correspondiente al lugar en donde se pretenda realizar las acciones de ejecución del acto, siendo aplicable para éstos efectos lo dispuesto en el Título Cuarto de la sección Tercera del Código Procesal Civil. En este caso, el cumplimiento de este requisito no puede ser exceptuado por aplicación de lo establecido en la Tercera Disposición Complementaria y Transitoria de la Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. En caso que el Ejecutor Coactivo libre exhorto simultáneamente a dos o más Municipalidades Provinciales, el Ejecutor Coactivo, bajo responsabilidad, deberá notificar inmediatamente a los Ejecutores exhortados el cumplimiento de la obligación y la consecuente terminación del procedimiento de Ejecución Coactiva que se les había encargado.

El Ejecutor exhortado únicamente estará facultado para realizar aquellas actuaciones propias del procedimiento de ejecución coactiva que consten de manera expresa en el exhorto. Librado el exhorto, el Ejecutor Coactivo exhortado de la Municipalidad Provincial es el único funcionario competente para realizar los actos vinculados al procedimiento de ejecución coactiva materia de exhorto, quedando sujeto a las responsabilidades civil, penal y administrativa a que se refiere el Artículo 22° de la Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

Corresponde al Ejecutor Coactivo exhortado el control de la legalidad del procedimiento seguido en conformidad con la presente norma respecto de las actuaciones cuya realización sea encomendada vía exhorto, bajo responsabilidad. Si el Ejecutor exhortado advierte la existencia de irregularidades y/o contravenciones al ordenamiento en materia de ejecución coactiva o a la Ley del Procedimiento Administrativo General, bajo responsabilidad devolverá el escrito de exhorto al Ejecutor Coactivo exhortante, para que proceda a la corrección de las observaciones formuladas. En éste último supuesto, quedarán en suspenso automáticamente los actos de ejecución que hubiese realizado el ejecutor coactivo exhortado, siéndoles de aplicación lo establecido en el numeral 16.5 del Artículo 16° de la Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva (Suspendido el procedimiento, se procederá al levantamiento de las medidas cautelares que se hubieran trabado).

Decisión de la entidad, la misma que en cualquier momento tiene la potestad de modificar o dejar sin efecto la obligación.
De conformidad con establecido en el numeral 5.3. de Artículo 5° del Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-, sin perjuicio de lo dispuesto por el Artículo 16° de la Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, el Ejecutor Coactivo como mandatario dela Entidad que lo designa y titular del Procedimiento está sometido a la decisión de la Entidad, la misma que en cualquier momento tiene la potestad de modificar o dejar sin efecto la Obligación, debiendo en su caso suspender la vía coactiva. (Aplicable a los procedimientos de ejecución coactiva cuyo objeto sea el cobro de obligaciones tributarias a cargo de los gobiernos locales: Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-: Numeral 5.4, Artículo 5°).

En caso que la Autoridad competente Administrativa o Judicial, revoque la decisión de la Entidad que dio origen al Procedimiento, la Entidad, bajo responsabilidad deberá impartir las órdenes al ejecutor Coactivo para cumplir la decisión emanada de la Autoridad competente. (Aplicable a los procedimientos de ejecución coactiva cuyo objeto sea el cobro de obligaciones tributarias a cargo de los gobiernos locales: Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-: Numeral 5.4, Artículo 5°).

3. Conclusiones.

Las causales de suspensión en el procedimiento de ejecución coactiva no se encuentran debidamente ordenadas en un artículo específico o en un capítulo especial, sino que éstas como hemos advertido, están desperdigadas a lo largo de la legislación especial utilizada. Lo que muchas veces causa confusión al momento en que los Funcionarios Coactivos, no obstante su capacitación y preparación en la materia, suelen errar. Y, lo más grave, es que precisamente estos errores tienen consecuencias económicas en perjuicio del obligado. Quien, con el adecuado asesoramiento jurídico puede incluso demandar a la Entidad y a los Funcionarios Coactivos solidariamente por los daños y perjuicios causados, esto es, la responsabilidad civil. Además, originaría el inicio de las responsabilidades administrativas y penales que éste hecho traería consigo. Por tanto, es preciso que nuestro ordenamiento jurídico precise o compile estas causales de suspensión con la mayor claridad, más aún si los actos realizados por los Funcionarios Coactivos están revestidos de las responsabilidades civil, administrativo y penal.

4. Legislación utilizada.

  1. Constitución Política del Perú.
  2. Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.
  3. Decreto Supremo N° 036-2001-EF –Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-.
  4. Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-
  5. Texto Único Ordenado del Código Tributario – aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF.
  6. Edicto N° 225 de la Municipalidad de Lima Metropolitana - Crea el Servicio de Administración Tributaria – SAT.
  7. Edicto N° 227 – Estatuto del Servicio de Administración Tributaria.
  8. Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos – Aprobado por Decreto Supremo N° 02-94-JUS.
  9. Código Procesal Civil.
  10. Decreto Legislativo N° 776 - Ley de Tributación Municipal.
  11. Ley Orgánica de Municipalidades.
  12. Ley N° 26887 - Ley General de Sociedades.
  13. Decreto Legislativo N° 845 -Ley de Reestructuración Patrimonial.
  14. Ley N° 27146 –Ley de Fortalecimiento del Sistema de Reestructuración Patrimonial.
  15. Decreto Ley N° 25604.
  16. Decreto Supremo N° 008-95-PCM.
  17. Ley N° 23506 –Ley de Hábeas Corpus y Acción de Amparo.
  18. Decreto Ley N° 25433 –modificatoria de la Ley N° 23506.

 

 

Autor:


Edward Henry Bravo Chuquillanque
Abogado. Consultor en Derecho Empresarial.

Lima – Perú, octubre del 2003.


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