1.
Concepto
2. Antecedentes
Históricos
3. Naturaleza de la
Figura
4. Configuración de la Negativa
Ficta
5. Mecánica
Procesal
6. Derecho de
Petición
7. Afirmativa Ficta, Confirmación
Ficta ó Positiva Ficta
Al iniciar el estudio de la figura de la negativa ficta,
primeramente es necesario desentrañar su significado para
la mejor comprensión de la misma. Por negativa debemos
entender la negación, repulsa, rechazo o
contraposición a lo afirmado y por ficto (a) debemos
entender lo fingido, aparente o convencionalizado, de allí
que al hablar de negativa ficta lo que se pretende es fingir,
suponer en forma aparente o convencional que se rechazó o
repudió un acto mediante un hecho que a fin de cuentas, ni
siquiera eso es, pues consiste en una mera abstención de
hacer.
Para el tratadista Sergio Francisco de la Garza, "todo
procedimiento
administrativo tributario tiene que concluir con una
resolución expresa, que puede ser total o parcialmente
positiva o negativa, o que puede ser tácitamente
negativa."
Para el maestro Antonio Carrillo Flores, la
resolución de la autoridad
administrativa debe ser dictada dentro de un término, pero
si ese término no existe en la Ley, o si la
autoridad no resuelve, frente al silencio de la
administración se pueden adoptar cuatro posibles
soluciones:
1ª.- Que a petición del particular, vencido el plazo
para la decisión del asunto, éste pasa de la
autoridad que debió resolverlo a otra;
2ª.- Que de oficio, una segunda autoridad se avoque al
conocimiento
del asunto que no hubiese concluido en el término
inicialmente fijado;
3ª.- Que expirado el plazo, por una ficción legal, se
entienda que la autoridad ha decidido afirmativamente;
4ª.- Similar a la anterior se entiende decidido en forma
negativa, de manera que puede el particular intentar los recursos
administrativos o jurisdiccionales que procedan.
Añade el tratadista de la Garza que los
Códigos fiscales de 1938, 1966 y 1981 han acogido la
cuarta solución; por tanto, las instancias o peticiones
que se formulen a las autoridades fiscales deben ser resueltas en
un plazo de cuatro meses (hoy 3 meses) y transcurrido dicho plazo
sin que se notifique la resolución al interesado,
éste puede considerar que la autoridad resolvió
negativamente e interponer los medios de
defensa en cualquier tiempo posterior
a dicho plazo, mientras no se dicte resolución o bien,
esperar a que ésta se dicte.
Prosigue el tratadista en mención que existen
tres sistemas desde el
punto de vista doctrinario para que se configure la negativa
ficta y que son los siguientes: a) En el primero se requiere que
el particular acuda ante la autoridad en dos ocasiones en
solicitud de respuesta, reiterando su petición y, a partir
de la última promoción, se empieza a contar el
término de dicha negativa; b) En el segundo, el plazo
empieza a computarse después de que el expediente ha
quedado integrado; y c) Por último, el tercer sistema se puede
enunciar en el sentido de que si no se da respuesta dentro del
término que fija la ley, sin tomar en cuenta la
tramitación que debe seguir, debe tenerse por resuelto en
sentido negativo por el simple transcurso del término.
Este último método es
el que adopta el Código
Fiscal
vigente, con la aclaración de que no le depara
ningún perjuicio a la autoridad, toda vez que ésta
tiene la posibilidad de pronunciar resolución.
Por todo lo anterior, es de decirse, que la negativa
ficta es una figura jurídica en virtud de la cual, cuando
una petición, instancia o recurso fiscal instaurado por un
particular, no es resuelto en un plazo de tres meses, se entiende
que fue resuelta negativamente.
La finalidad de esta figura, es dejar al particular en
aptitud de combatir por otros medios, que la ley le concede,
dicha resolución y obtener o tratar de obtener la
resolución que favorezca a sus intereses.
Antecedentes en el Derecho Francés
En el derecho francés normalmente, las decisiones
administrativas son explícitas; sin embargo se da el caso
de que un texto, unido
al silencio guardado por la Administración durante cierto tiempo,
respecto a una instancia formulada por un administrado, produce
el efecto ya sea de aceptación o de rechazo tácito;
hay entonces una decisión implícita, así
mismo existía una regla instituida dentro del
procedimiento administrativo denominada "decisión previa",
según la cual la autoridad forzosamente tenía que
emitir y notificar una decisión a las instancias
presentadas, por los particulares, antes de que éstos
pudieran intentar su defensa ante un juez administrativo
competente, esto quiere decir que a los particulares no les
quedaba otra alternativa que esperar la emisión de la
resolución o decisión respectiva por parte de las
autoridades, lo que creaba un ambiente de
incertidumbre y de denegación de justicia.
A efecto de dar solución a lo anterior, se
instituyó la figura de negativa ficta, en la Ley del 17 de
junio de 1900, la cual establecía lo siguiente:
"Artículo 3º.- En los negocios
contenciosos que no pueden ser promovidos ante el Consejo de
Estado
más que bajo la forma de recurso contra una
resolución administrativa, transcurrido un término
de más de cuatro meses sin que sea dictada una
resolución, las partes interesadas pueden considerar su
demanda como
negada y podrán acudir ante el Consejo de Estado"
El anterior artículo rompió con la
institución de la decisión previa pues
transcurridos cuatros meses sin que las autoridades resolvieran
las instancias presentadas ante ellas, los administrados
podían considerar como denegadas sus peticiones, quedando
facultados para recurrirlas ante el Consejo de Estado.
Cabe hacer mención que la figura de la negativa
ficta se aplicó de manera general a todas las autoridades
administrativas de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 1º del Decreto del 11 de enero de 1965, que
disponía lo siguiente:
"Artículo 1º.- El silencio equivale a una
decisión negativa cualquiera que sea la autoridad
administrativa que intervenga, a condición de que ella sea
competente y cualquiera que sea el tribunal que intervenga"
(énfasis añadido)
Actualmente, la institución de la negativa ficta sigue
existiendo en la legislación de Francia,
concretamente en el artículo 89 del Código de los
Tribunales Administrativos de aquél país, mismo que
señala:
"Artículo 89.- El silencio guardado durante más de
cuatro meses, respecto de una reclamación a la autoridad
competente, equivale a una decisión negativa"
Antecedentes en el Derecho Mexicano
Ley de Justicia Fiscal de 1936
La figura de la negativa ficta, fue adoptada en nuestro derecho a
partir de la promulgación de la Ley de Justicia Fiscal del
27 de agosto de 1936, siendo el primer paso para la
creación de tribunales administrativos autónomos
organizando de manera global e integral los servicios
hacendarios federales.
Siguiendo lo establecido por la legislación
francesa, la Ley de Justicia Fiscal, introdujo en su
artículo 16 la figura de la negativa ficta, dicho
artículo establecía lo siguiente:
"Artículo 16.- El silencio de las autoridades
fiscales se considerará como resolución negativa
cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el
término que la ley fije o, a falta de término
estipulado, en noventa días."
De lo anterior, se aprecia, que de igual forma a la
legislación francesa, esta figura jurídica,
partía de la premisa de que la falta de respuesta por
parte de las autoridades debía considerarse como una
resolución negativa, contraria a los intereses de los
particulares, cabe hacer mención que la expresión
"autoridades fiscales" empleada por el legislador en el
artículo en comento, no debe confundirse con el
término "autoridades administrativas" empleado en la
legislación francesa, pues éste se refiere a las
autoridades administrativas en sentido amplio (lato sensu), pues
aunque las autoridades fiscales tienen ese carácter,
no toda autoridad administrativa se considera fiscal.
Código Fiscal de la Federación 1938
Publicado el 31 de diciembre de ese año, y entrando en
vigor el 1º de enero de 1939, abroga a la Ley de Justicia
Fiscal de 1936, de igual forma mantuvo vigente la figura de la
negativa ficta en su artículo 162, mismo que
disponía:
"Artículo 162.- El silencio de las autoridades fiscales se
considerará como resolución negativa cuando no den
respuesta a la instancia de un particular en el término
que la ley fije o, a falta de término estipulado, en
noventa días"
La redacción a este precepto no cambió
en lo absoluto con lo establecido en el artículo 16 de la
Ley de Justicia Fiscal.
Un punto importante que habría que destacar, fue que de
conformidad con la reforma del 30 de diciembre de 1949, en el
artículo 180 del Código de ese entonces, se
previó el derecho por parte del actor de ampliar la
demanda de nulidad, tratándose de negativa ficta, no
otorgándose tal derecho a la autoridad para contestar la
ampliación de demanda, como acontece con nuestra
legislación actual, quebrantándose el principio de
equidad de las partes frente al proceso legal.
Por lo que los agravios de fondo no precisamente se tenían
que hacer valer en el escrito inicial de demanda, sino que los
mismos podían esgrimirse en la ampliación a la
misma, una vez conocida la contestación por parte de la
autoridad.
Código Fiscal de la Federación de 1966
Promulgado el 30 de diciembre de 1966, y publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 19 de enero de 1967, mismo
ordenamiento que vino a derogar al entonces Código Fiscal
de 1938, presentando otros avances en la figura jurídica
que nos ocupa, la cual primeramente quedó regulada por el
artículo 92, que a la letra disponía:
"Artículo 92.- Las instancias o peticiones que se formulen
a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en el
término que la ley fija o, a falta de término
establecido, en noventa días. El silencio de las
autoridades fiscales se considerará como resolución
negativa cuando no den respuesta en el término que
corresponda"
Este artículo partía del supuesto de la
obligación o deber de las autoridades fiscales para
resolver las instancias o peticiones que les fueran presentadas,
en el término que la ley les fijara o, a falta de
término específico, en el de noventa días.
Sobre el particular, los artículos relativos a la Ley de
Justicia Fiscal y del Código Fiscal de 1938, mismos que
quedaron transcritos con anterioridad, no hacían
alusión a dicha obligación, aún cuando la
misma encontraría sustento genérico en el
artículo 8º constitucional.
De igual forma que en el código de 1938, en el
código en estudio, se seguía quebrantando el
principio de equidad de las partes en el proceso legal, al no
establecer aún, el derecho de la autoridad para contestar
la ampliación a la demanda, aunque en la práctica
sucediera todo lo contrario.
Por otra parte, otro precepto que amplia la regulación de
la negativa ficta, fue el artículo 204, que
señalaba lo siguiente:
"Artículo 204.- En la contestación de la demanda no
podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la
resolución impugnada,
En caso de negativa ficta, la autoridad expresará los
hechos y el derecho en que se apoya la misma"
De lo anterior, se desprende que la autoridad en la
contestación de demanda debía expresar los hechos y
el derecho en que se apoyaba la misma, en otras palabras,
debía fundar y motivar esa resolución que en
principio era desfavorable al particular.
Código Fiscal de la Federación de 1981
(vigente)
Nuestro código actual fue publicado en el Diario Oficial
de la Federación el 31 de diciembre de 1981, pero no fue
sino hasta el 1º de enero de 1983 cuando entró en
vigor, de conformidad con lo establecido en su artículo
1º transitorio, éste nuevo código por
así llamarlo, vino a derogar el Código Fiscal de la
Federación de 1966.
Dentro de éste Código la institución de la
negativa ficta, quedó prevista en los artículos 37
y 131, artículos cuyo texto original
dispone:
"Artículo 37.- Las instancias o peticiones que se
formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas
en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se
notifique la resolución, el interesado podrá
considerar que la autoridad resolvió negativamente e
interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a
dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien,
esperar a que ésta se dicte.
El plazo para resolver las consultas a que hace referencia el
artículo 34-A será de ocho meses.
Cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos
omitidos o proporcione los elementos necesarios para resolver, el
término comenzará a correr desde que el
requerimiento haya sido cumplido."
"Artículo 131.- La autoridad deberá dictar la
resolución y notificarla en un término que no
excederá de tres meses contados a partir de la fecha de
interposición del recurso. El silencio de la autoridad
significará que se ha confirmado el acto impugnado.
El recurrente podrá decidir esperar la resolución
expresa o impugnar en cualquier tiempo la presunta
confirmación del acto impugnado"
Respecto al artículo 37 antes señalado,
señala el autor Iván Rueda del Valle, que los
requisitos o elementos para la configuración de una
negativa ficta, son los siguientes:
- "La existencia de la instancia o petición.
Esto es que exista una instancia o petición formalmente
presentada ante la autoridad fiscal, en la que conste el sello
de recibido y la fecha de recepción, ello a efecto de
poder hacer
el cómputo respectivo. - El transcurso del término de tres meses sin
notificación de la resolución respectiva. Es
decir, que la autoridad a la que se le presentó la
instancia o petición no haya notificado ninguna
resolución en relación a la misma durante el
término de tres meses, a excepción de las
consultas que en materia de
precios de
transferencia se le plantearan, en las que, como se ha dicho,
la autoridad cuenta con un plazo de ocho meses para notificar
su resolución."
Cabe hacer mención que independientemente de lo
anterior, aún cuando la autoridad dicte su
resolución dentro de esos plazos, si la misma no es
notificada formalmente al particular, ésta quedará
plenamente configurada.
Por otra parte, respecto al artículo 131 del
Código Fiscal de la Federación, anteriormente
mencionado, el mismo se refiere, a que la autoridad fiscal,
tendrá un término de 3 meses para dictar
resolución y notificarla al particular, el silencio a lo
anterior significará que se ha confirmado el acto
impugnado, mismo que puede ser cualquiera de los establecidos en
el artículo 117 del mismo código, para lo cual se
interpondrá el recurso de revocación.
3. Naturaleza de la
Figura
Para algunos tratadistas, la naturaleza jurídica
de la negativa ficta representa una simple ficción legal,
para otros representa un acto administrativo tácito,
mientras que una tercera corriente afirma que se trata de una
resolución administrativa, la cual pese a ser presunta,
debe surtir efectos como tal.
Para la Doctora Dolores Huedán Virúes ,
las resoluciones fiscales pueden ser: espontáneas o
provocadas, entendiendo por lo primero que la autoridad
actúa de oficio y lo segundo cuando actúa a
petición de parte interesada. En el segundo caso la
resolución puede ser afirmativa entendiendo por ello,
concesoria de lo que solicitó el peticionario, pero
también puede ser negativa, es decir adversa a sus
pretensiones. A su vez la negativa, puede ser expresa o ficta;
expresa cuando se comunica al promoverte y ficta cuando la
autoridad no da respuesta a la instancia de un particular dentro
del término que la ley fija.
Respecto de quienes sostienen que la negativa ficta es
una simple ficción legal que permite al interesado acudir
a la jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa, basan principalmente el hecho, de que
transcurrido el término de tres meses sin recibir
respuesta por parte de la autoridad, para el interesado es una
opción considerar que la misma se resolvió en
sentido negativo e interponer la demanda respectiva ante dicho
Tribunal.
Por su parte los que consideran que la negativa ficta es
una acto administrativo tácito, toda vez que una vez
transcurrido dicho plazo de los tres meses sin que se haya
emitido resolución respectiva, se debe entender que la
instancia fue resuelta desfavorablemente a los intereses del
particular, manifestando desde ese momento la autoridad
administrativa su voluntad, surtiendo efectos de acto
declarado.
Hay quienes sostienen que la negativa ficta, goza de la
naturaleza de una resolución administrativa y debe surtir
plenos efectos como tal, si bien en principio representa una
ficción legal y una opción, esta corriente sostiene
que si el particular opta por tal alternativa, esto es, la de
considerar el silencio de la autoridad como una resolución
desfavorable a sus intereses, dicha resolución debe surtir
plenos efectos al impugnarse ante el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa. Dicho en otras palabras, esa
ficción no puede quedarse simplemente en ello cuando se
impugna, como limitativamente se considera en la primera teoría
pues la negativa ficta debe surtir efectos de resolución
administrativa, y tan ello es así que la autoridad al
contestar la demanda respectiva quedará obligada a cumplir
con las formalidades de toda resolución, fundando y
motivando la misma.
Por último cabe destacar, que de conformidad con
lo planteado con anterioridad, la naturaleza de la negativa
ficta, es de carácter procesal, ya que el silencio
administrativo nació como un instrumento para hacer viable
la defensa procesal del particular frente a la abstención
de la autoridad por dictar una resolución a la
petición de aquél, no teniendo otra razón de
ser, más que hacer accesible a la impartición de
justicia por parte del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.
4. Configuración de
la Negativa Ficta
Elementos para su configuración
De conformidad con lo establecido en el artículo 37 del
Código Fiscal de la Federación, precepto que
prevé la negativa ficta, los elementos para que
ésta se configure, son los siguientes:
- Que exista una instancia o petición formulada
a una autoridad fiscal - Que sobre esa instancia recaiga el silencio de la
autoridad (falta de contestación) - Que el silencio a que se refiere el inciso anterior
se prolongue por un plazo que exceda de 3 meses
Cobra aplicación a lo anterior, lo establecido en
la tesis 2a./J.
81/2001, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, tomo XV, enero de 2002, página 72, misma que a la
letra dispone:
"NEGATIVA FICTA. SE CONFIGURA ANTE LA FALTA DE
CONTESTACIÓN, EN UN PLAZO DE TRES MESES, A LA SOLICITUD DE
CANCELACIÓN DE FIANZA Y DEL CRÉDITO
FISCAL RESPECTIVO FORMULADA A LA AUTORIDAD FISCAL, SIENDO
IMPUGNABLE ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y
ADMINISTRATIVA. Si del análisis relacionado de los
artículos 37, primer párrafo, 210, fracción I y 215 del
Código Fiscal de la Federación, así como de
las fracciones IV y XV y penúltimo párrafo del
diverso numeral 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa, se desprende que cualquier
petición formulada a la autoridad fiscal que no sea
contestada en un plazo de tres meses se considerará
resuelta de forma negativa y, por ende, que al ser esta materia
del conocimiento exclusivo del citado tribunal podrá
impugnarse ante él, es indudable que la falta de
contestación en el lapso indicado a la solicitud formulada
para que cancele una fianza y el crédito fiscal
respectivo, configura una negativa ficta que causa agravio al
contribuyente, de manera que éste podrá acudir, en
defensa de sus intereses, ante el citado órgano
jurisdiccional administrativo. Además, a través de
la impugnación de esa negativa ficta por el interesado, se
podrá obligar a la autoridad a que en la
contestación dé a conocer los fundamentos de hecho
y de derecho en que sustente aquélla, esto es, si bien es
cierto que la facultad de la autoridad hacendaria para cancelar o
no aquellos actos es discrecional, también lo es que dicha
atribución no es arbitraria, por lo que está sujeta
a los requisitos de fundamentación y motivación
aludidos; de lo contrario, se llegaría al extremo de dejar
en estado de indefensión al particular por el simple hecho
de considerar que la autoridad fiscal responsable goza de
facultades discrecionales, de manera que ésta debe emitir
una resolución en donde se haga del conocimiento del
gobernado las causas por las cuales deniega la petición
hecha en la solicitud relativa y fundar la facultad discrecional
que tenga para no hacerlo."
Efectos de su configuración.
En primer término, la configuración de la
negativa ficta produce el efecto de sujetar a juicio a la
autoridad administrativa y como consecuencia inmediata la priva
de su facultad de decisión en la vía administrativa
y provoca la ilegalidad de la resolución expresa que
llegare a emitirse con posterioridad, toda vez que se
emitió fuera del término de tres meses.
El hecho de que se configure una negativa ficta, no
quiere decir que haya nacido a la vida jurídica, pues para
ello, es necesario que el particular al cual se le causa agravio
con una resolución de ese tipo, promueva ante el Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, juicio contencioso,
en contra de esa resolución, pues el elemento esencial
para que quede plenamente configurada, lo es, que la misma se
impugne por los medios de defensa respectivos.
5. Mecánica Procesal
Plazo de impugnación
De conformidad con lo establecido en el artículo 37 del
Código Fiscal de la Federación, una vez que
transcurre el plazo de tres meses, sin respuesta por parte de la
autoridad, los particulares podrán impugnar la negativa
ficta respectiva, o bien esperar la resolución expresa.
Esto quiere decir que el particular podrá impugnar en
cualquier tiempo posterior a dicho plazo, siempre y cuando no se
le haya notificado al particular la resolución expresa por
parte de la autoridad.
El plazo de los tres meses debe computarse a partir de
la fecha en que se presentó ante la autoridad fiscal
omisa, la instancia cuya resolución negativa se impugna,
con absoluta independencia
de la fecha en que se conoció la resolución
recurrida. Es decir, tratándose básicamente de
recursos administrativos (recurso de revocación), el
cómputo del plazo para efectos de la configuración
de una negativa ficta debe hacerse a partir de la fecha en que se
interpuso el recurso respectivo, y no de la fecha en que se
notificó o conoció la resolución recurrida
mediante el mismo.
En esos mismos términos el plazo a que se refiere
el párrafo anterior, se puede suspender, cuando se le
requiera al promovente para que cumpla con los requisitos que
haya omitido en su instancia o para que proporcione los elementos
necesarios para resolverla, computándose nuevamente desde
el inicio a partir de la fecha en que el requerimiento haya sido
cumplimentado por el particular.
Cabe hacer mención que la impugnación a
una resolución de esta naturaleza, no se encuentra sujeta
al término de los 45 días al que se refiere el
artículo 207 primer párrafo del Código
Fiscal de la Federación, término dentro del cual se
debe presentar el juicio contencioso administrativo, ante el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, toda vez
que dicho término se refiere a las impugnaciones que sobre
resoluciones expresas haga la autoridad fiscal.
Demanda, Contestación, Ampliación y
Contestación a la Ampliación
Una vez configurada la negativa ficta de conformidad con lo
establecido en el multicitado artículo 37 del
Código Fiscal de la Federación, el particular
podrá promover en cualquier momento el correspondiente
juicio contencioso administrativo, ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa.
Ahora bien, de conformidad con los artículos 208
y 209 del Código Fiscal de la Federación, se
establecen los requisitos que deberá reunir el escrito
inicial de demanda y por lo que hace al caso en el que se impugne
una resolución negativa ficta, para acreditarla
deberá exhibirse una copia de la instancia no resuelta por
la autoridad, según lo previene el artículo 209,
fracción III del ordenamiento antes citado.
Una vez admitida la demanda, el Magistrado instructor
emplazará a las autoridades demandadas, para que
éstas produzcan su contestación a la misma, dado
que por una presunción legal la instancia no resuelta en
forma expresa se presume que lo es en sentido contrario a los
intereses del administrado, pero por la propia naturaleza del
silencio administrativo se desconocen los motivos y fundamentos
de la autoridad, por lo tanto, al momento de la
contestación de demanda, deben expresarse los motivos y
fundamentos en que se apoya la negativa.
Posteriormente y una vez que sea notificada al actor la
contestación de la demanda, éste tiene el derecho
de ampliarla, en el término de 20 días, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 210
fracción I del Código Fiscal de la
Federación, mediante el escrito correspondiente en el que
deberá expresar los agravios que le causen, los motivos y
fundamentos expresados como sustento legal de la
resolución negativa ficta. Esto resulta lógico,
puesto como se dijo en el párrafo que antecede, la
autoridad al momento de su contestación fundamenta y
motiva su resolución negativa, por lo que es a partir de
ese momento en que el particular conoce dichos fundamentos, y en
base en ellos podrá combatir jurídicamente la
resolución que le fue desfavorable a sus intereses. Como
contrapartida a lo anterior, las autoridades demandadas tienen a
su vez el término de 20 días para contestar los
agravios hechos valer por la actora en contra de los motivos y
fundamentos de la negativa ficta impugnada.
Partes en el juicio
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 198 del
Código Fiscal de la Federación, son partes en el
juicio contencioso administrativo: el demandante, los demandados;
y tienen ese carácter la autoridad que dictó la
resolución impugnada, y el particular a quien favorezca la
resolución cuya modificación o nulidad pida la
autoridad administrativa; el titular de la Secretaría de
Estado u Organismo descentralizado del que dependa la autoridad
que haya emitido la resolución impugnada y, en su caso, la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público ,
cuando se controvierta el interés
fiscal de la Federación; el tercero que tenga un derecho
incompatible con la pretensión del demandante.
Respecto al tema que se estudia, las partes en el juicio
en contra de una resolución negativa ficta son: la
autoridad a la cual se le atribuye el silencio administrativo, y
el particular al cual se le deja en estado de incertidumbre
jurídica derivada de ese silencio, se considera
también autoridad aquella a la que, conforme a
disposiciones de carácter interno se otorguen facultades
expresas para resolver las instancias de los administrados. Desde
luego también debe considerarse como parte el titular de
la Secretaría de Estado u Organismo Descentralizado del
que corresponda la autoridad a la cual corresponde resolver la
instancia administrativa correspondiente.
Según lo manifestado por el autor Iván
Rueda del Valle, existen 2 corrientes de opinión, respecto
qué autoridad debe comparecer a juicio a fundar y motivar
una resolución negativa ficta: la primera de ellas se
pronuncia en el sentido de que la única autoridad que
puede comparecer a juicio a fundar y motivar la resolución
negativa ficta motivo de impugnación, es aquélla a
la que se le imputa directamente, y fundamenta su dicho en el
párrafo segundo del artículo 215 del Código
Fiscal de
la Federación, que a la letra dispone:
"Artículo 215. En la contestación de la demanda no
podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la
resolución impugnada.
En caso de resolución negativa ficta, la autoridad
expresará los hechos y el derecho en que se apoya la
misma.
En la contestación de la demanda o hasta antes del cierre
de la instrucción, la autoridad demandada podrá
allanarse a las pretensiones del demandante o revocar la
resolución impugnada."
De lo anterior, se pudiera desprender, que lo lógico
sería que la autoridad a la que se le impute directamente
una resolución negativa ficta es la que tendría que
comparecer a juicio, fundando y motivando la misma, sin embargo
existe otra corriente que considera que en términos del
artículo 200, párrafos primero y tercero, del
ordenamiento legal en cita, quien debe contestar la demanda
respectiva fundando y motivando la negativa de referencia, es la
unidad administrativa encargada de la defensa jurídica de
la autoridad omisa, en representación de ésta,
mismo artículo señala lo siguiente:
"Artículo 200. Ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa no procederá la gestión
de negocios. Quien promueva a nombre de otra deberá
acreditar que la representación le fue otorgada a
más tardar, en la fecha de la presentación de la
demanda o de la contestación, en su caso.
(…)
La representación de las autoridades corresponderá
a la unidad administrativa encargada de su defensa
jurídica, según lo disponga el Ejecutivo Federal en
el reglamento o decreto respectivo; o conforme lo establezcan las
disposiciones locales, tratándose de las autoridades de
las entidades federativas coordinadas.
(…)"
Ahora bien existe una tesis de la octava época, febrero de
1992, emitida por el segundo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, que señala que la
unidad administrativa encargada de la defensa jurídica de
la autoridad demandada, no puede expresar los motivos y
fundamentos que sustenten la negativa ficta, motivo de
impugnación, misma tesis a la letra dispone:
"NEGATIVA FICTA, FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE LA, AL CONTESTAR LA
DEMANDA. NO PUEDE DARLOS LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ENCARGADA DE LA
DEFENSA JURIDICA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA. No es correcto que la
unidad administrativa encargada de la defensa jurídica de
la autoridad demandada en el juicio de anulación exprese
los motivos y fundamentos que la sustentan, porque, aun cuando es
cierto que el artículo 200 del Código Fiscal de la
Federación, en la parte que interesa, diga: "La
representación de las autoridades corresponderá a
la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica
según lo disponga el Ejecutivo Federal en el reglamento o
decreto respectivo; o conforme lo establezcan las disposiciones
locales, tratándose de las autoridades de las entidades
federativas coordinadas"; no debe perderse de vista que el
diverso artículo 215, en su párrafo segundo,
dispone que: "En caso de resolución negativa ficta, la
autoridad expresará los hechos y el derecho en que se
apoya la misma". Luego, la unidad encargada de la defensa
jurídica de la autoridad demandada sólo se
encuentra facultada para ejercer funciones de
procuración, pero no para substituir a la autoridad de
quien se demanda la citada negativa ficta; y que, por tanto, es
la única facultada para justificarla."
De la anterior tesis se desprende que la
Administración Local Jurídica, encargada de la
defensa jurídica de las autoridades demandas, no puede
dentro de sus facultades substituir a la autoridad que se le
imputa la negativa ficta, puesto que únicamente tiene
facultades de procuración, mas no de substitución.
Contrario a este precedente existe otra tesis emitida de la
novena época, Septiembre de 1995, por la Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido
de que tratándose de negativa ficta la contestación
de la demanda puede formularse por autoridad omisa, es decir por
la encargada de la defensa jurídica o por ambas. Dicha
tesis señala lo siguiente:
"NEGATIVA FICTA. LA CONTESTACION A LA DEMANDA DE
ANULACION, O A SU AMPLIACION, PUEDE FORMULARSE POR LA AUTORIDAD
OMISA, POR LA ENCARGADA DE SU DEFENSA JURIDICA O POR AMBAS. La
interpretación armónica de las normas que rigen
el contencioso administrativo en el Código Fiscal de la
Federación y, en particular, en sus artículos 198,
200, 209, 210, 212, 213, 215 y 216, conduce a establecer que
tratándose de la impugnación de una
resolución negativa ficta, la contestación a la
demanda o a su ampliación, puede producirse
válidamente por la propia autoridad que incurrió en
la omisión de dar respuesta oportunamente a la instancia
del particular, por la unidad administrativa encargada de su
defensa jurídica o por ambas. Lo anterior es así,
porque si bien el legislador ha asignado a las autoridades dentro
del juicio una representación jurídica, en los
términos del artículo 200 del ordenamiento
mencionado, no excluyó de los referidos actos procesales
la intervención de la autoridad directamente demandada, ni
limitó esa representación sólo a los
posteriores a ellos. La circunstancia de que sea la unidad
administrativa autoridad encargada de la defensa de la autoridad
la que produzca la contestación no implica que se
sustituya a esta última, pues el representante no obra en
nombre propio ni con apoyo en las facultades de que se halla
investido, para decidir sobre las cuestiones propuestas en la
instancia, sino en función de
las que corresponden a la autoridad que debió darle
respuesta, es decir, obra en nombre del representado y no en
nombre propio. Por la misma razón es inexacto que al
producirse la negativa ficta cese la intervención de la
autoridad cuya inactividad la generó, para ser sustituida
por su representante legal, pues ni se excluye la
intervención de aquélla en la ley ni la negativa
ficta desaparece con el señalamiento de los hechos y
fundamentos legales que la sustentan, pues la negativa ficta y la
negativa expresa son resoluciones distintas según lo ha
sostenido la actual Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación en su Jurisprudencia
26/95, cuyo rubro es: "NEGATIVA FICTA Y NEGATIVA EXPRESA EN
MATERIA FISCAL, RECAIDAS A LA MISMA PETICION. SON RESOLUCIONES
DIVERSAS CON EXISTENCIA PROPIA E INDEPENDIENTE PARA EFECTOS DEL
SOBRESEIMIENTO EN EL JUICIO DE NULIDAD".
Con la anterior tesis, se subsana la duda respecto que
autoridad es la que debe de comparecer como parte dentro del
Juicio Contencioso Administrativo tratándose de
resoluciones negativas fictas.
Por último cabe mencionar, que en el
capítulo 2.2.1 se señaló, que la
expresión "autoridades fiscales" empleada por el
legislador en la Ley de Justicia Fiscal de 1936, no debe
confundirse con el término "autoridades administrativas",
pues aunque las autoridades fiscales tienen ese carácter,
no toda autoridad administrativa se considera fiscal, por lo que
pudiera entenderse en principio que la resolución negativa
ficta, únicamente le es aplicable a las autoridades
fiscales, de conformidad con el texto del propio artículo
37 del Código Fiscal de la Federación, no tendiendo
la característica de "parte en el juicio"
cualquier otra autoridad que no sea exclusivamente fiscal, al
respecto el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
hay establecido en tesis de jurisprudencia que la negativa ficta
se configura, no sólo respecto de instancias formuladas a
las autoridades fiscales, sino de aquellas hechas valer ante
autoridades administrativas, cuyos actos son de la competencia del
propio Tribunal, de conformidad con lo establecido en su Ley
Orgánica.
Pruebas en el juicio
En términos de lo establecido por el Código Fiscal
de la Federación, se estima que se podrá ofrecer
toda clase de pruebas, con
excepción de aquellas que no hubieren sido ofrecidas en la
vía administrativa.
Debe resaltarse que en el escrito inicial de demanda, por la
naturaleza del silencio administrativo, no se pueden ofrecer
pruebas distintas de las ofrecidas en la vía
administrativa, pero una vez que se lleve a cabo la
ampliación de demanda se podrán ofrecer las pruebas
tendientes a desvirtuar los motivos y fundamentos expresados en
la contestación de demanda.
Efectos que produce la falta de contestación de
la demanda
Como se expresó anteriormente, en la contestación a
la demanda, la autoridad debe expresar los motivos (hechos) y
fundamentos (derecho) en que apoya su negativa ficta, con el
objeto de evitar que se siga perjudicando la esfera
jurídica del particular, por lo que en aquellos casos en
que la autoridad no produzca su contestación,
resultará válido decretar la nulidad de la
resolución negativa ficta para el efecto de que la
demandada resuelva lo planteado por el actor en la
petición respectiva, pues la omisión en que incurre
aquélla, por un lado, imposibilita, sin lugar a dudas, el
derecho del actor de ampliar su demanda y, por otro, se
avalaría que la autoridad continúe en su
incumplimiento a las normas legales.
Cobra aplicación a lo anterior, la tesis V-TASR-VI-96,
emitida por la Sexta Sala Regional Metropolitana, derivada del
juicio resuelto por la Primera Sala Regional del Noreste en
diciembre de 2001, visible en la revista del
Tribunal Federal de Justicia fiscal y Administrativa, de ese
año, página 306, misma que dispone:
"NEGATIVA FICTA.- EFECTOS DE LA.- CUANDO LA AUTORIDAD
OMITE DAR LOS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS EN QUE SE APOYA
AQUÉLLA.- Tratándose de la configuración de
la negativa ficta, por haber transcurrido el plazo que refiere el
artículo 37 del Código Fiscal de la
Federación, la autoridad demandada, al contestar la
demanda conforme al artículo 215 del Código Fiscal
de la Federación, está obligada a expresar los
hechos y el derecho en que se apoya la misma. Dicha
obligación tiene como fin evitar que la autoridad, con ese
silencio, continúe afectando la esfera jurídica del
contribuyente, pues al no resolver la petición respectiva,
violenta flagrantemente la garantía de seguridad
jurídica prevista por el artículo 14
constitucional. En ese sentido, en aquellos casos en que la
autoridad no produzca la contestación de demanda,
expresando los fundamentos y motivos de la negativa ficta,
resulta válido decretar la nulidad de la resolución
negativa ficta para el efecto de que la demandada resuelva lo
planteado por el actor en la petición respectiva, pues la
omisión en que incurre aquélla, por un lado,
imposibilita, sin lugar a dudas, el derecho del actor de ampliar
su demanda y, por otro, se avalaría que la autoridad
continúe en su incumplimiento a las normas antes
citadas."
(énfasis añadido)
De la tesis antes transcrita, se advierte que la
resolución que deberá emitirse cuando una autoridad
no produzca su contestación a la demanda, será la
nulidad de la resolución, para el efecto de que la
autoridad demandada resuelva lo planteado por el actor, es decir
el asunto regresa al conocimiento de la propia autoridad, lo que
traería consigo la alteración de la forma de
configuración de la negativa ficta, que como ya se dijo
anteriormente, en primer término produce el efecto de
sujetar a juicio a la autoridad administrativa privándola
de su facultad de decisión en la vía
administrativa, siendo ilegal cualquier resolución expresa
que llegase a emitir con posterioridad, en virtud de su
extemporaneidad.
Contrario a la tesis anteriormente planteada, existe el
criterio de que cuando se demanda la nulidad de una
resolución negativa ficta, la autoridad tiene el deber
jurídico de proporcionar los motivos y fundamentos de
fondo de la controversia en que se apoya dicha resolución
al momento de contestar la demanda; por lo que si la autoridad es
omisa en cumplir con tal obligación contraviene lo
establecido por el artículo 215 del Código Fiscal
de la Federación, en la parte que se refiere a que la
autoridad expresará los hechos y el derecho en que se
apoya su negativa, por lo que deberá declarase la nulidad
de la negativa ficta impugnada, así como de la
resolución originalmente recurrida de conformidad con lo
establecido en la fracción IV del artículo 238 del
código en cita, en virtud de haberse dejado de aplicar las
disposiciones debidas.
Dicho criterio fue emitido en la tesis
V-TASR-XII-II-234, por la Sala Regional Hidalgo- México,
visible en la revista del Tribunal, noviembre de 2002,
página 149, que a la letra dispone:
"NEGATIVA FICTA.- PROCEDE DECLARAR SU NULIDAD CON BASE
EN LOS AGRAVIOS DEL RECURSO NO RESUELTO SI AL CONTESTAR LA
DEMANDA LA AUTORIDAD OMITE PROPORCIONAR LOS MOTIVOS Y FUNDAMENTOS
DE FONDO EN QUE SE APOYA LA MISMA.- De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 215 del Código Fiscal de
la Federación, cuando se demanda la nulidad de una
resolución negativa ficta porque la autoridad no
resolvió dentro del plazo legal un recurso administrativo,
la autoridad tiene el deber jurídico de proporcionar los
motivos y fundamentos de fondo de la controversia en que se apoya
dicha resolución al momento de contestar la demanda; sin
embargo, en caso de que la autoridad omita cumplir con tal
obligación, es claro que contraviene el artículo
antes mencionado y, por ende, debe declarase la nulidad de la
negativa ficta impugnada, así como de la resolución
originalmente recurrida conforme al artículo 238,
fracción IV del Código Fiscal de la
Federación por haberse dejado de aplicar las disposiciones
debidas. Lo anterior, sin perjuicio de que la parte actora haya
sido omisa en formular su ampliación de demanda, ya que al
no haberse proporcionado en la contestación de demanda los
motivos y fundamentos de fondo que sustenten la resolución
negativa ficta, no existe materia de impugnación sobre la
cual pudiese recaer la ampliación de demanda, y, por lo
tanto, procede declarar la nulidad de la resolución
negativa ficta así como de la recurrida, a partir de los
argumentos invocados en el recurso no resuelto y no desvirtuados
en el juicio natural por las autoridades enjuiciadas."
En esa tesitura, en caso de que la autoridad sea omisa en
contestar la demanda de mérito, es dable concluir que la
nulidad deberá ser lisa y llana en términos del
artículo 238 fracción IV del Código Fiscal
de la Federación, pues se dejo de aplicar las
disposiciones debidas, (art. 215 C.F.F.) incurriendo en una falta
de fundamentación y motivación.
Efectos que produce la falta de ampliación de la
demanda
Por la propia naturaleza de la figura jurídica que nos
encontramos estudiando, en el escrito inicial de demanda, no es
posible expresar conceptos de impugnación en contra de la
resolución negativa ficta impugnada, con excepción
de la falta de fundamentación y motivación, que en
ese momento es propia del silencio administrativo. Por tanto
según se expresó en el punto anterior, en la
contestación de demanda deben expresarse los motivos
(hechos) y fundamentos (derecho), para que el demandante en su
escrito de ampliación se encuentre en aptitud de expresar
los conceptos de impugnación o agravios que le causan los
motivos expuestos por la autoridad, de donde se sigue, que si el
actor no produce su ampliación a la misma, dado que los
actos de las autoridades gozan de presunción de legalidad,
los mismos se presumirán válidos, conllevando a
reconocer la validez de la negativa ficta impugnada, en
términos de lo dispuesto por el artículo 68 del
Código Fiscal de la Federación.
Sirve de apoyo a lo anterior la tesis IV-TASR-VII-303,
emitida por la Primera Sala Regional del Noroeste, visible en la
revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
de mayo del 2000, página 224, que a la letra dispone:
"NEGATIVA FICTA.- ENTRATÁNDOSE DE TAL FICCIÓN DE LA
LEY, CUANDO EL ACTOR NO PRODUCE SU AMPLIACIÓN DE LA
DEMANDA, DEBE DE RECONOCERSE LA VALIDEZ DE LA MISMA.-
Entratándose de una resolución negativa ficta, al
contestar la demanda la autoridad demandada, la parte actora
tiene el derecho expreso de ampliar su demanda inicial
(artículo 210 del Código Fiscal de la
Federación), resultando ello una decisión que
sólo la actora puede tomar o no, siendo potestativo
realizar o no la ampliación de demanda correspondiente,
pero las consecuencias de su decisión ya no dependen de su
voluntad, sino de las reglas que rigen el procedimiento del
juicio fiscal, en tales condiciones, si amplía su demanda
y desvirtúa los argumentos sostenidos en la
contestación, obtendrá la declaración de
nulidad de la resolución impugnada; por lo contrario si no
produce la ampliación de la demanda inicial, o la misma
resulta extemporánea, no podrá desvirtuar lo
argumentado en la contestación de la demanda, luego
entonces, si la litis cuando se demanda una negativa ficta se
compone con la contestación (donde la autoridad fundamenta
su negativa); la ampliación a la demanda (donde la
enjuiciante controvierte la contestación) y con la
contestación a la ampliación; si no existe
ampliación es lógico concluir que no existe litis
en el juicio que resolver y más aún si en el
escrito inicial de demanda no se esbozan razonamientos
lógico-jurídicos concretos y específicamente
tendientes a debatir la nulidad de la resolución
controvertida, concretándose éstos a demostrar
únicamente la existencia de la negativa ficta; no restando
al juzgador más que reconocer la validez de la
resolución de que se trata, al no señalarse
aquellos razonamientos lógicos-jurídicos en los que
sustenta la nulidad que se solicita, y que permitan pronunciarse
al respecto, habida cuenta además que el artículo
237 del Código Fiscal de la Federación, en la parte
final de su último párrafo, establece: "(…) No se
podrán anular o modificar los actos de las autoridades
administrativas no impugnados de manera expresa en la
demanda."
En tales condiciones, la ampliación de demanda,
además de ser expresamente un derecho del actor,
según lo dispuesto por la fracción I, del
artículo 210 del Código Fiscal de la
Federación, constituye en conjunto con la
contestación a la demanda y la contestación a la
ampliación de la demanda, la litis del juicio contencioso
administrativo, por lo que a falta de ampliación a la
demanda, es lógico concluir que no existe litis en el
juicio respectivo, orillando en este caso al Magistrado
Instructor a reconocer la validez de la resolución
impugnada.
Efectos de la Sentencia
Señala el C. Magistrado Sergio Martínez Rosaslanda,
que cuando se impugna una resolución que pone fin a una
instancia administrativa y se declara la nulidad de dicha
resolución, la sentencia correspondiente, invariablemente,
debe ser para efectos, mismos que debe precisar la sentencia
correspondiente.
En los casos en que se impugne una resolución negativa
ficta, y se declare la nulidad de la misma, debe ordenarse en la
sentencia correspondiente los términos conforme a los
cuales debe emitirse una resolución expresa en acatamiento
de la sentencia de que se trate. En caso contrario es decir, si
no se precisan los efectos de la sentencia, si bien éstos
pueden inferirse, la misma habrá incurrido en deficiencia
técnica.
Lo anterior nos lleva a deducir, que las sentencias que
se emitan respecto a resoluciones negativas fictas, serán
siempre para el efecto de que la autoridad a la cual se le
atribuye, se pronuncie sobre el fondo de la solicitud, no dando
pauta al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
para resolver sobre el fondo del asunto. Sin embargo de una
interpretación armónica de los artículos 37,
210 fracción I, 215 y 237 del Código Fiscal de la
Federación, se deduce que al reclamarse la nulidad de una
resolución negativa ficta, la sentencia que resuelva el
juicio, deberá determinar la legalidad de los motivos y
fundamentos que la autoridad expresó en la
contestación de la demanda para apoyar su negativa, en
función de los conceptos de impugnación expuestos
por el actor en la ampliación de la demanda y resolver el
fondo de la pretensión planteada ante la autoridad
administrativa.
Cobra aplicación a lo anterior, la reciente tesis
IV.2o.A.48 A, emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Cuarto Circuito, misma que fue
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Tomo XVIII, julio del 2003, página 1157, que
dispone lo siguiente:
"NEGATIVA FICTA. LA SENTENCIA QUE DECLARE SU NULIDAD
DEBE RESOLVER EL FONDO DE LA PRETENSIÓN, AUN CUANDO SE
TRATE DE FACULTADES DISCRECIONALES DE LA AUTORIDAD.- De los
artículos 37, 210, fracción I, 215 y 237 del
Código Fiscal de la Federación, se deduce que al
reclamarse la nulidad de la resolución negativa ficta, la
sentencia que dirima el juicio de nulidad debe determinar la
legalidad de los motivos y fundamentos que la autoridad
expresó en la contestación de la demanda para
apoyar su negativa, en función de los conceptos de
impugnación expuestos por el actor en la ampliación
de la demanda y resolver sobre el fondo de la pretensión
planteada ante la autoridad administrativa, sin que proceda que
el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa declare
la nulidad de la resolución para el efecto de que la
autoridad se pronuncie sobre la procedencia o no de la solicitud,
por tratarse de facultades discrecionales, pues el
propósito de la resolución negativa ficta es
resolver la situación de incertidumbre jurídica
provocada por la falta de respuesta de la autoridad, objetivo que
no se alcanzaría si concluido el juicio se devolviera la
solicitud, petición o instancia del particular para su
resolución por las autoridades fiscales, quienes pudieron
hacer uso de sus facultades al presentárseles la solicitud
aludida y al contestar la demanda dentro del juicio."
(énfasis añadido)
De lo anterior, se desprende que al momento de emitirse
sentencia, la sala conocedora del asunto, deberá estudiar
la legalidad de los motivos y fundamentos que se expresaron en la
contestación, en relación con los agravios hechos
vales por el actor, para poder resolver sobre el fondo de la
pretensión planteada ante la autoridad administrativa. Sin
que se proceda a pronunciarse en el sentido de declarar la
nulidad para efectos, pues el propósito de la
resolución negativa ficta, es el resolver la
situación de incertidumbre jurídica provocada por
la falta de respuesta de la autoridad, objetivo que no se
alcanzaría si terminado el juicio se devolviera a la
autoridad la solicitud, petición o instancia para que lo
resolviera.
Fundamento legal
La garantía constitucional que establece nuestra Carta Magna, en
el artículo 8º, es la conocida con el nombre de
"derecho de petición", misma que a la letra dispone:
"Artículo 8.- Los funcionarios y empleados públicos
respetarán el ejercicio del derecho de petición,
siempre que ésta se formule por escrito, de manera
pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo
podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la
República.
A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de
la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene
obligación de hacerlo conocer en breve término al
peticionario."
La existencia de este principio constitucional significa, como lo
señala el jurista Ignacio Burgoa en su texto
Garantía Individuales, la exigencia jurídica y
social en un régimen de legalidad, que permite al
gobernado reclamar o solicitar, ante la autoridad, algún
derecho vulnerable o el ejercitar el derecho que la ley le
otorga, así al particular puede, ante la autoridad, por
virtud de esta garantía, exigir las prestaciones
omitidas por aquélla o violadas o a reparar el daño
producido.
Esta potestad del gobernado le faculta para ocurrir ante
cualquier autoridad, formulando una solicitud o instancia
escrita, que pueda ser de cualquier índole, sea
inconformándose, impugnando o aclarando, o una simple
petición administrativa como el otorgamiento de un
permiso, de una licencia, de una autorización, etc.
Incluyendo la formulación de consultas a la cual, la
autoridad tiene la obligación de darle respuesta por
escrito lo que no quiere decir que se resuelva de conformidad con
la petición planteada por el particular si no que
sólo basta contestar la instancia en torno al parecer
de la autoridad acerca de la propia instancia, la cual tiene como
condición que se apegue a derecho.
De esa forma la autoridad cumple, con la garantía
en análisis, con solo contestar la solicitud elaborada por
el gobernado, y éste tiene el derecho de impugnarla si no
se encuentra ajustada a derecho.
La contestación de la autoridad deber ser en
breve término, mismo que no ha sido delimitado
cronológicamente por la propia Constitución. La Suprema Corte de Justicia
de la Nación ha considerado que se viola el derecho de
petición si no se da respuesta en un término de
cuatro meses a la petición elaborada por el particular,
aunque ha señalado como breve término aquél
en que racionalmente pueda conocerse una petición y
acordarse y ha fijado como tal en unos casos el término de
cinco días y otros el de diez días.
Diferencias con la Negativa Ficta
La negativa ficta, tiene su origen en el derecho de
petición, a su vez ésta opera tratándose de
instancias formuladas en materia fiscal y en otras en materia
administrativa, en cambio la
violación al derecho de petición puede reclamarse
de cualquier instancia y respecto a cualquier autoridad.
En esa tesitura hay que considerar que la figura de la negativa
ficta en materia fiscal, no coarta el derecho de los particulares
para acudir al juicio de amparo,
por considerar violado el derecho de petición, sino que
los mismos podrán optar por 2 opciones ante una negativa
como la que se estudia en el presente caso, la primera
sería interponer demanda de nulidad ante el Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y la segunda, se
podrá optar por interponer juicio de amparo indirecto,
mismo que será presentado ante el Juez de Distrito que
corresponda.
El término para la procedencia de la negativa
ficta, como se señaló anteriormente, de conformidad
con lo establecido en el artículo 37 del Código
Fiscal de la Federación, es de tres meses desde que se
promovió la petición, sin embargo cuando se
considere violado el derecho de petición se deja al
arbitrio del particular la consideración de un tiempo
razonable para que la autoridad le resuelva la instancia
planteada, de lo contrario transcurrido dicho término
razonable podría perfectamente acudir a juicio de amparo,
por considerar violado su derecho de petición, esto con
fundamento en el artículo 8º constitucional al
referirse que a toda petición, la autoridad deberá
de emitir un acuerdo escrito, mismo que tiene obligación
de dárselo a conocer al particular en un breve
término.
Ahora bien, planteando la opción de promover
amparo indirecto contra una negativa ficta, de concederse el
mismo, no tendría mas objeto que el de obligar a la
autoridad responsable a dictar la resolución respectiva
pudiéndolo hacer en cualquier sentido según sus
consideraciones, el efecto del amparo, no sería otro mas
que el de hacer respetar a dicha autoridad la garantía
individual violada, ordenándole a resolver la instancia,
el Juez de distrito no podrá entrar de ninguna manera al
estudio del fondo del asunto, ni obligar a la autoridad a que se
pronuncie en determinado sentido.
Por otra parte, si se promueve Juicio Contencioso, ante
el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, toda vez
que como se dijo anteriormente la negativa ficta consiste en una
resolución adversa a los intereses del particular, una vez
que se considere integrada la litis con la demanda,
contestación a la demanda, ampliación y
contestación a la ampliación, la Sala conocedora
del asunto, dictará su sentencia respectiva, declarando la
nulidad o validez de la resolución negativa ficta
impugnada, debiendo dicha sentencia siempre resolver en cuanto al
fondo del asunto, esto es, en forma definitiva tal y como se
mencionó en el punto 5.7 del presente trabajo, al hablar
sobre los efectos de la sentencia.
La ventaja que representa la impugnación de una negativa
ficta, en relación con la interposición del amparo
por violación al derecho de petición, es que en el
primer caso, el asunto quedará resuelto en cuanto al
fondo, en el mismo juicio seguido ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, y en cambio, en caso de
concederse el amparo por violación a la garantía
mencionada, el único objeto será el de provocar la
resolución correspondiente por parte de la autoridad a la
que se le impute la negativa, pudiendo ser desfavorable
aún a los intereses del particular.
Sirve de apoyo a las anteriores consideraciones, la
tesis de la Séptima Época, emitida por el Primer
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,
visible en el Semanario Judicial de la Federación,
página 179, misma que dispone:
NEGATIVA FICTA, SU DIFERENCIA FRENTE AL DERECHO DE
PETICION EN LAS SENTENCIAS DICTADAS POR EL TRIBUNAL FISCAL DE LA
FEDERACION. La institución de la negativa ficta que
establece el artículo 92 del Código Fiscal de la
Federación, no tiene como finalidad obligar a la autoridad
omisa a resolver en forma expresa en una segunda oportunidad, por
lo que una vez configurada, la Sala correspondiente del Tribunal
Fiscal debe avocarse a resolver el fondo del asunto, declarando
en su caso lisa y llanamente la validez y nulidad de esa
resolución ficta y no dar a las autoridades demandadas una
nueva ocasión para contestar ahora en forma expresa, pues
esta figura jurídica no resulta idéntica al derecho
de petición establecido por el artículo 8o.
constitucional.
7. Afirmativa Ficta,
Confirmación Ficta ó Positiva Ficta
Cualquiera que sea su denominación de las
mencionadas constituirán sinónimos, ahora bien, por
encontrarnos estudiando el tema de la negativa ficta,
utilizaremos su sentido contrario, es decir el de positiva ficta,
que no es otra cosa más que "la decisión normativa
de carácter administrativo por la cual todas las
peticiones por escrito de los ciudadanos, usuarios, empresas o
entidades que se hagan a la autoridad pública, si no se
contestan en el plazo que marca la ley o
las disposiciones administrativas se consideran aceptadas,
bastando para ello conservar la copia del acuse de la solicitud
realizada ante la instancia competente."
Lo anterior significa que la falta de respuesta por
parte de la autoridad, una vez transcurrido el plazo legal,
dentro del cual debió resolver una instancia formalmente
presentada ante ella por un particular, ya no debe ser
interpretada por éste como una resolución adversa a
sus intereses, sino por el contrario, como una resolución
que le es favorable.
La positiva ficta, constituye otro sentido que puede
asumir la resolución implícita, nada tiene que ver
con las causas históricas que dieron origen a la negativa
ficta, y por ende no se haya vinculada con la necesidad de
posibilitar el acceso a los medios impugnativos de la conducta
administrativa. Esta figura como técnica jurídica
se vincula más a la función autorizatoria o
permisiva de la autoridad administrativa, otorgando permisos,
autorizaciones o licencias.
De acuerdo con lo que establece el autor Jiménez
González, la resolución positiva ficta, sí
produce consecuencias jurídicas de una auténtica
resolución, por lo que no puede ser revocada mediante
resolución expresa denegatoria de fecha posterior a la de
su configuración.
En nuestro país, esta figura no ha sido
plenamente adoptada por las legislaciones vigentes, por ejemplo,
en materia fiscal específicamente en la Ley Aduanera, se
señala muy someramente tal resolución, respecto a
las consultas que se planteen a la autoridad aduanera sobre el
régimen arancelario que deba aplicarse, así lo
dispone el artículo 48 de la Ley Aduanera, que a la letra
dispone:
"Artículo 48. Para resolver las consultas que
presenten los importadores, exportadores y agentes o apoderados
aduanales sobre la correcta clasificación arancelaria a
que se refiere el artículo 47 de esta ley, las autoridades
aduaneras podrán apoyarse en los dictámenes
técnicos del Consejo de Clasificación Arancelaria,
el cual estará integrado por los peritos que propongan las
confederaciones, cámaras, asociaciones e instituciones
académicas.
(…)
Las resoluciones deberán dictarse en un plazo que
no excederá de cuatro meses contados a partir de la fecha
de su recepción. Transcurrido dicho plazo sin que se
notifique la resolución que corresponda, se
entenderá que la fracción arancelaria
señalada como aplicable por el interesado es la correcta.
En caso que se requiera al promovente para que cumpla los
requisitos omitidos o proporcione elementos necesarios para
resolver, el término comenzará a correr desde que
el requerimiento haya sido cumplido.
(…)"
(énfasis añadido)
De lo anterior, se advierte que la Ley Aduanera, contempla la
posibilidad de configuración del silencio administrativo
con sentido estimatorio al consultante cuando la misma no hubiese
dado respuesta en un plazo de cuatro meses a la consulta que se
le hubiere planteado sobre la clasificación arancelaria en
la que el peticionario entre diversas alternativas sostiene que
una es la aplicable a la especie. En el supuesto del silencio,
dice el legislador, podrá entender el peticionario que le
es aplicable la clasificación arancelaria por él
invocada, así lo manifiesta el artículo 59 del
Reglamento de la Ley Aduanera, que establece:
"Artículo 59. Para efectos del párrafo
tercero del artículo 48 de la ley, se entenderá que
la clasificación arancelaria correctamente practicada, es
aquella que el interesado hubiera manifestado como correcta en la
consulta formulada a la autoridad aduanera."
La resolución positiva ficta tiene como se dijo
en un principio, origen, naturaleza jurídica y
propósitos distintos a la negativa ficta. En el caso de
esta última, no existe en principio resolución para
todos los efectos jurídicos, sino que la presunción
respecto a su existencia opera solo para posibilitar al gobernado
para que esté en aptitud de acceder a la vía de
impugnación y se le de a conocer los fundamentos y motivos
en los cuales basó la autoridad su negativa.
Por su parte la resolución positiva ficta, existe
para todos los efectos como una auténtica
resolución, esto significa que una vez que se configure,
se generan nuevos derechos a favor del
particular y se producen todos los efectos jurídicos de
una resolución, por lo que si la autoridad desea
modificarla, solamente será posible mediante sentencia del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, una vez
agotado el juicio correspondiente en donde la parte demandada,
haya sido el particular. Así lo dispone el párrafo
cuarto del artículo 48 de la Ley Aduanera, arriba
citado.
"Artículo 48.- (…)
La secretaría podrá demandar ante el Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la nulidad de la
clasificación
arancelaria favorable a un particular que resulte cuando
transcurra el plazo a que se refiere el párrafo anterior
sin que se notifique la resolución que corresponda y dicha
clasificación ilegalmente lo favorezca.
(…)"
Para robustecer lo anterior, resulta aplicable la
jurisprudencia por contradicción de tesis, número
23 del 2000, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, marzo de 2000, página
181, que dispone:
"CONSULTA ADUANAL. CONSTITUYE RESOLUCIÓN FAVORABLE AL
PARTICULAR. Las autoridades aduanales están impedidas
legalmente para revocar por sí y ante sí las
resoluciones favorables a los particulares emitidas con motivo de
consultas que sobre la correcta clasificación arancelaria
les hayan formulado los particulares, pues en este caso deben
acudir ante el Tribunal Fiscal de la Federación en juicio
de nulidad. Y si bien debe estimarse que existe independencia de
los pedimentos de importación posteriores a la emisión
de la resolución de la consulta, lo cierto es que en
términos de los artículos 48 de la Ley Aduanera
vigente en el año de mil novecientos noventa y seis y 34
del Código Fiscal de la Federación, constituyen
resoluciones favorables al particular, que acorde al
artículo 36 de la legislación citada en
último término sólo pueden ser modificadas a
través de la resolución que dicte el Tribunal
Fiscal de la Federación."
En esa tesitura, si la autoridad aduanera considera que
tiene elementos para sostener que en la especie le es aplicable
un régimen distinto, no podrá modificar, mucho
menos revocar la resolución positiva ficta, sino que la
única vía para conseguir tales propósitos
será plantear juicio ante el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, en la que como se dijo anteriormente la
parte demandada será el particular.
Por último habría que señalar que
en La Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal,
también se encuentra regulada la figura de la
resolución positiva ficta, pues en su artículo
2º la define como "la figura jurídica por virtud de
la cual , ante la omisión de la autoridad de emitir una
resolución de manera expresa, dentro de los plazos
previstos por esta ley o los ordenamientos jurídicos
aplicables al caso concreto, se
entiende que resuelve lo solicitado por el particular , en
sentido afirmativo".
Cabe señalar que esta ley, es aplicable en la
regulación de los actos y procedimientos de
la Administración
Pública del Distrito Federal, y en el caso de la
Administración Publica Paraestatal de la entidad,
sólo será aplicable cuando se trate de actos de
autoridad provenientes de organismos descentralizados que afecten
la esfera jurídica de los particulares, quedando excluidas
de la aplicación de dicha ley, las materias de
carácter financiero, fiscal, seguridad pública,
electoral, participación ciudadana, notariado y justicia
cívica, así como las actuaciones del Ministerio
Público, de la Contraloría General y
Comisión de Derechos Humanos
del Distrito Federal.
Autor:
Lic. Rodrigo A. Bonilla Rdz.