Portanto, seu objetivo visa analisar a implementação do "Projeto de Arquitetura Estratégica e Estrutura de Programação para o Tribunal de Contas da União" como um instrumento de gerência operacionalizador do processo de mudanças que caracteriza o atual contexto de atuação do TCU de tal forma que se obtenha uma visão geral compreensiva dessa estrutura do sistema de planejamento estratégico do Tribunal, encarada tanto do seu ponto de vista teórico, como do de sua aplicação prática.

Visa, também, a compreensão e a avaliação das ações programadas e implementadas, em função do estabelecimento de objetivos e metas de longo prazo e de metas anuais de desempenho, bem como do atingimento desses objetivos e metas estabelecidos, seus impactos positivos na racionalização dos recursos disponíveis do TCU, com implicações no desenvolvimento e aperfeiçoamento de seus sistemas de mensuração de insumos, tais como, carga de trabalho, produtos, resultados, eficiência e produtividade, qualidade do serviço e rapidez de sua prestação, a satisfação do beneficiário e dos servidores da instituição, mediante o aperfeiçoamento e uso de indicadores para a melhoria da efetividade das ações levadas a cabo.

Sob este aspecto, o trabalho tenta ir mais além, ou seja, mostrar o esforço de benchmarking do TCU na implementação efetiva de sua Arquitetura Estratégica e Estrutura de Programação.

O objetivo deste trabalho é desenvolver os conceitos dos elementos constitutivos do Projeto de Arquitetura Estratégica e Estrutura de Programação para o Tribunal de Contas da União.

Com essa finalidade, o planejamento deste trabalho contemplou a conceituação dos seguintes temas:

. caracterização do contexto de atuação

. análise dos elos relevantes de legitimação

. proposição de missão, visão, negócio e valores

. prospecção de cenários identificando ameaças e oportunidades externas

Esses temas serão sintetizados nos formatos dos quadros anexos, sendo desenvolvidos e justificados em documentos que acompanharão os correspondentes anexos.

A história do controle no Brasil remonta ao período colonial. Em 1680, foram criadas as Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de Janeiro, jurisdicionadas a Portugal. Na administração de D. João VI, foi instalado o Erário Régio, em 1808, e criado o Conselho da Fazenda, que tinha como atribuição acompanhar a execução da despesa pública. Com a proclamação da independência do Brasil, em 1822, o Erário Régio foi transformado no Tesouro pela Constituição monárquica de 1824, prevendo-se, então, os primeiros orçamentos e balanços gerais.

A idéia de criação de um Tribunal de Contas surgiu, pela primeira vez no Brasil, em 23 de junho de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de Barbacena, e de José Inácio Borges, que apresentaram projeto de lei nesse sentido ao Senado do Império. As discussões em torno da criação de um Tribunal de Contas durariam quase um século, polarizadas entre aqueles que defendiam a sua necessidade, para quem as contas públicas deviam ser examinadas por um órgão independente, e aqueles que o combatiam, por entenderem que as contas públicas podiam continuar sendo controladas por aqueles mesmos que as realizavam. Somente a queda do Império e as reformas político-administrativas da jovem República tornaram realidade, finalmente, o Tribunal de Contas da União.

Em 7 de novembro de 1890, por iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o Decreto n.º 966-A criou o Tribunal de Contas da União, norteado pelos princípios da autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e energia. A Constituição de 1891, a primeira republicana, ainda por influência de Rui Barbosa, institucionalizou definitivamente o Tribunal de Contas da União, inscrevendo-o no seu art. 89.

A instalação do Tribunal, entretanto, só ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graças ao empenho do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corrêa. Teve originariamente competência para o exame, revisão e julgamento de todas as operações relacionadas com a receita e a despesa da União. O mecanismo de fiscalização se fazia pelo sistema de registro prévio. A Constituição de 1891, que institucionalizou o Tribunal conferiu-lhe a competência para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional. Logo após sua instalação, porém, o Tribunal de Contas considerou ilegal a nomeação, feita pelo Presidente Floriano Peixoto, de um parente do ex-Presidente Deodoro da Fonseca. Inconformado com a decisão do Tribunal, Floriano Peixoto mandou redigir decretos que retiravam do TCU a competência para impugnar despesas consideradas ilegais. O Ministro da Fazenda Serzedello Correa, não concordando com a posição do Presidente demitiu-se do cargo.

Pela Constituição de 1934, o Tribunal recebeu, entre outras atribuições, a de proceder ao acompanhamento da execução orçamentária, o registro prévio das despesas e dos contratos, o julgamento das contas dos responsáveis por bens e dinheiro públicos, assim como a apresentação de parecer prévio sobre as contas do Presidente da República para posterior encaminhamento à Câmara dos Deputados.

Com exceção do parecer prévio sobre as contas presidenciais, todas as demais atribuições do Tribunal foram mantidas pela Carta de 1937.

Foi a Constituição de 1946 que acresceu sua competência com um novo encargo: julgar legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões.

Pela Constituição de 1967, ratificada pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969, retirou-se do Tribunal o exame e julgamento prévio dos atos e contratos geradores de despesas, sem prejuízo da sua competência para apontar falhas e irregularidades que, se não sanadas, seriam, então, objeto de representação ao Congresso Nacional. Eliminou-se, também, o julgamento da legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ficando a cargo do Tribunal, tão-somente, a apreciação da legalidade para fins de registro. O processo de fiscalização financeira e orçamentária passou por completa reforma nessa etapa. Como inovação, deu-se incumbência ao Tribunal para o exercício de auditoria financeira e orçamentária sobre as contas das unidades dos três poderes da União, instituindo-se desde então os sistemas de controle externo, a cargo do Congresso Nacional, com auxilio da Corte de Contas, e de controle interno, este exercido pelo Poder Executivo e destinado a criar condições para um controle externo eficaz.

Finalmente, pela Constituição de 1988, o Tribunal de Contas da União teve a sua jurisdição e competência substancialmente ampliadas. Recebeu poderes para, no auxílio ao Congresso Nacional, exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade e a fiscalização da aplicação das subvenções e renúncia de receitas.

O Tribunal de Contas da União (TCU) tem suas competências previstas nos artigos 33, § 2o, 71 a 74 e 161, parágrafo único, da Constituição Federal. Além disso, em razão do exercício das competências constitucionais, outras incumbências lhe foram atribuídas por lei.

Apreciar as contas anuais do Presidente da República.

Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.

Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessões de aposentadorias, reformas e pensões civis e militares.

Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional.

Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais.

Fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados aos Estados, ao Distrito Federal ou aos Municípios

Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações realizadas.

Aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos.

Fiscalizar as aplicações de subvenções e a renúncia de receitas.

Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitação da Comissão Mista Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas não autorizadas.

Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades.

Fixar os coeficientes dos fundos de participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e fiscalizar a entrega dos recursos aos governos estaduais e às prefeituras.

Decidir sobre consulta formulada por autoridade competente acerca de dúvida na aplicação de dispositivos legais ou regulamentares concernentes a matéria de competência do Tribunal.

Exercer o controle da legalidade e legitimidade dos bens e rendas de autoridades e servidores públicos.

Apreciar o processo de privatização das empresas incluídas no Programa Nacional de Desestatização.

Apreciar representações apresentadas por licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica acerca de irregularidades na aplicação da Lei de Licitações e Contratos.

Apreciar representações apresentadas pelas Câmaras Municipais acerca de não-comunicação da liberação de recursos federais.

Na hipótese de contrato, cabe ao Congresso Nacional a sustação do ato, que solicitará ao Poder Executivo as medidas cabíveis. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, nenhuma providência adotar, o Tribunal decidirá a respeito. A decisão do Tribunal da qual resulte, imputação de débito ou cominação de multa, torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo. Nesse caso, o responsável é notificado para, no prazo de quinze dias, recolher o valor devido. Se o responsável, após ter sido notificado, não recolher tempestivamente a importância devida, é formalizado processo de cobrança executiva, o qual é encaminhado ao Ministério Público junto ao Tribunal para, por meio da Advocacia-Geral da União (AGU) ou das unidades jurisdicionadas ao TCU, promover a cobrança judicial da dívida ou o arresto de bens. Ainda de acordo com o disposto no art. 71, o TCU deve apresentar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades. O art. 72 da Constituição Federal estabelece que o Tribunal deverá se pronunciar conclusivamente sobre indícios de despesas não autorizadas, em razão de solicitação de Comissão Mista de Senadores e Deputados. Entendendo-as irregulares proporá ao Congresso Nacional a sua sustação.

A composição, a jurisdição e as competências do TCU estão previstas nos artigos 73 e 96 da Carta Magna.

O Tribunal de Contas da União tem sede no Distrito Federal e é composto por nove ministros, dos quais seis são escolhidos pelo Congresso Nacional e três pelo Presidente da República. Em relação a esses últimos, dois são escolhidos entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal. Integram, ainda, o Tribunal três auditores, nomeados pelo Presidente da República, mediante concurso público, que substituem os ministros nos afastamentos, impedimentos e em casos de vacância do cargo. Os julgamentos do Tribunal são realizados em três Colegiados: Plenário, Primeira e Segunda Câmaras. O Plenário é integrado por todos os ministros, sendo presidido pelo Presidente do TCU. As Câmaras são compostas por quatro ministros e um ou dois auditores, cada, conforme o caso. A Primeira Câmara é presidida pelo Vice-Presidente do Tribunal e a Segunda pelo ministro mais antigo no cargo. Atua junto à Corte de Contas, de acordo com o art. 130 da Constituição Federal, um Ministério Público especializado e autônomo, composto de um Procurador-Geral, três subprocuradores-gerais e quatro procuradores, nomeados pelo Presidente da República. Suas funções básicas consistem em promover a defesa da ordem jurídica e requerer as medidas de interesse da Justiça, da administração e do erário perante o Tribunal. Adicionalmente, podem manifestar-se em todos os assuntos sujeitos à deliberação da Corte e interpor recursos admitidos em lei ou previstos no Regimento Interno do TCU. No desempenho de sua missão institucional, o Tribunal conta com uma Secretaria que tem por finalidade desempenhar atividades técnicas, administrativas e operacionais necessárias ao pleno exercício das competências do Tribunal de Contas da União, conforme os artigos 11 e 121 a 130 do Regimento Interno, Resolução n.º 155, de 04/12/2002. Essa Secretaria tem a seguinte estrutura: Unidades básicas: Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex), Secretaria-Geral das Sessões (SGS), Secretaria-Geral de Administração (Segedam). Unidades de apoio estratégico: Secretaria de Planejamento e Gestão (Seplan), Secretaria de Tecnologia da Informação (Setec) e Instituto Serzedello Corrêa (ISC). Unidades de assessoramento especializado: Secretaria de Controle Interno (Secoi), Consultoria Jurídica (Conjur), Assessoria de Comunicação Social (Ascom), Assessoria de Cerimonial e Relações Institucionais (Aceri), Assessoria de Relações Internacionais (Arint) e Assessoria Parlamentar (Aspar). Unidades de apoio e assessoramento técnico a autoridades: Gabinete do Presidente, Secretaria da Presidência (Sepres), Gabinete do Corregedor e Gabinete de Ministros, de Auditores e de Membros do Ministério Público junto ao Tribunal. Os titulares das três unidades básicas compõem a Comissão de Coordenação Geral (CCG), cujo coordenador é o Secretário-Geral de Controle Externo. A CCG é órgão colegiado de natureza consultiva e caráter permanente, tem por finalidade auxiliar o Presidente na alocação de recursos e formulação de políticas e diretrizes institucionais, bem com em questões que necessitem da integração intersetorial. A Secretaria-Geral de Controle Externo tem por finalidade gerenciar a área técnico-executiva de controle externo visando a prestar apoio e assessoramento às deliberações do Tribunal. Integram a estrutura da Segecex: Secretaria Adjunta de Fiscalização (Adfis), Secretaria Adjunta de Contas (Adcon), Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip), Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União(Secob),Secretaria de Fiscalização e Desestatização (Sefid), Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (Seprog), Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), Secretaria de Recursos (Serur) e trinta e duas Secretarias de Controle Externo (Secex), sendo seis localizadas em Brasília, sede do TCU, e vinte e seis nas capitais dos estados da federação as quais têm como atribuições: fiscalização dos órgãos e entidades federais, dos serviços sociais autônomos e dos conselhos regionais de fiscalização das profissões liberais localizados no Estado, bem como dos órgãos e entidades estaduais e municipais, em relação aos recursos federais recebidos mediante convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres, além daqueles referentes a royalties. A Secretaria-Geral das Sessões tem por finalidade prestar apoio e assistência ao funcionamento do Plenário e das Câmaras e gerenciar as bases de informação sobre normas, jurisprudência e deliberações do Tribunal. A Secretaria-Geral de Administração tem por finalidade planejar, organizar, dirigir, controlar, coordenar, executar e supervisionar as atividades administrativas necessárias ao funcionamento do Tribunal, contando, para tanto, com a Secretaria de Recursos Humanos (Serec), Secretaria de Orçamento, Finanças e Contabilidade (Secof), Secretaria de Material, Patrimônio e Comunicação Administrativa (Semat) e Secretaria de Engenharia e Serviços Gerais (Seseg).

Cumpre ressaltar que no exercício de 2000, após a realização de estudo para conhecer as tendências do controle, o Tribunal promoveu ampla reestruturação interna, com o intuito de aperfeiçoar a forma de atuação. Entre outras alterações, foram criadas quatro Secretarias para cuidar de áreas específicas e relevantes para o controle. São elas:

1. Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União – encarregada de coordenar e incrementar as fiscalizações na área de obras públicas;
2. Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas – encarregada de avaliar o desempenho de programas de governo e verificar se estão atingindo os resultados desejados;
3. Secretaria de Fiscalização de Pessoal – ocupa-se da fiscalização dos atos relativos a pessoal ativo e inativo da União; e
4. Secretaria de Desestatização – cujo objetivo é acompanhar os processos de privatização de empresas estatais e a qualidade dos serviços públicos oferecidos pelas concessionárias.

A nova estrutura do TCU, ao privilegiar a especialização das unidades, pretende fortalecer ainda mais o controle e a fiscalização, garantindo, dessa forma, respostas mais ágeis às expectativas do Congresso Nacional e da sociedade brasileira.

O modelo de controle externo vigente no TCU é determinado em parte pelo arcabouço legal que estrutura o controle, em parte pelo entendimento predominante no TCU acerca do que significa fazer controle externo, manifestado pelas práticas, valores e normas da instituição. As características do modelo têm a propriedade de moldar a forma de atuação do Tribunal, uma vez que são constituídas por normas que determinam essa atuação ou que lhe impõe limites, e por valores construídos ao longo do tempo e incorporados à cultura organizacional que influenciam fortemente a forma de fazer controle externo. São exemplos de valores a transparência do controle externo, o caráter orientador ou punitivo da ação do Tribunal, o caráter generalista ou especialista da formação dos servidores e das competências das unidades técnicas.

Esse modelo pode favorecer ou prejudicar o alcance dos resultados esperados do TCU pela sociedade, Congresso Nacional e demais partes interessadas,

que, além de afetar a efetividade do controle, afeta também sua eficiência. A identificação e análise de causas de possíveis disfunções de desempenho (ineficiências e inefetividades) permitiria avaliar a necessidade de medidas de aperfeiçoamento do atual modelo de controle externo visando a torná-lo mais compatível com os resultados esperados.

Como avaliar, por exemplo, os efeitos da chamada "expectativa de controle", que leva alguns gestores a não cometerem irregularidades diante da possibilidade de serem fiscalizados?

Como fator externo a afetar a atuação do Tribunal está a Reforma do Estado, cujas principais diretrizes são a redução do tamanho do Estado - desestatização e descentralização - e a orientação de suas ações para os resultados esperados pela sociedade. A Reforma em curso certamente colocará novas exigências para a atuação do TCU. Devido ao fato de a efetividade do sistema de controle depender de sua adequação ao objeto do controle, e estar esse objeto em evolução, impulsionada pela Reforma do Estado, fica patente a necessidade de reavaliação do modelo de modo a adequá-lo à nova realidade da administração pública.

Diversos sinais de que a atuação do TCU poderia ser mais eficiente e efetiva têm sido manifestados pela mídia, por parlamentares e por autoridades e técnicos do próprio Tribunal, indicando a necessidade de mudanças no atual modelo de controle externo. De outro lado, a Reforma do Estado em curso vem promovendo alterações fundamentais na estrutura e funcionamento da administração pública, o que já tem trazido implicações na forma de exercer esse controle.

Diante desses fatos, entende-se que a análise do modelo de controle externo vigente e sua relação com a eficiência e efetividade da atuação do Tribunal possibilitará a proposição de medidas de aperfeiçoamento do modelo vigente que privilegiem a obtenção dos resultados desejados dentro de uma relação custo-benefício mais satisfatória.

O art. 74, § 2º, da Constituição Federal estabelece que "qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidade ou ilegalidade perante o Tribunal de Contas da União" e, por sua vez, o TCU tem como missão institucional "assegurar a efetiva e regular gestão dos recursos públicos, em benefício da sociedade".

O comando constitucional e a missão acima explicitados demonstram a posição de relevo que o TCU ocupa no controle externo, cuja atuação tem significado em muitos momentos a abertura de valioso espaço para o exercício da cidadania, pelo potencial que suas ações têm induzido o controle social, estimulando o cidadão a ser mais participativo como controlador da gestão pública.

Por essa razão é que, dentre os grupos de interesse com os quais o TCU interage, a sociedade brasileira destaca-se como o seu maior cliente, bem assim como o seu mais importante elo de legitimação, com cujas relações, o Tribunal, além dos serviços que lhe são prestados, posiciona-se e atua como parceiro no atendimento de suas expectativas.

Trata-se, portanto, de um desafio complexo, sobre o qual o Tribunal vem, paulatinamente, conseguindo lográ-lo graças ao seu esforço inovador voltado para o desenvolvimento de mudanças na sua filosofia e prática de gerência consubstanciadas no seu Plano Estratégico - PET, expressão máxima de sua ARQUITETURA ESTRATÉGICA que representa poderoso instrumento gerencial capaz de prover e aumentar a capacidade de percepção da realidade que o cerca e de considerar as incessantes mudanças de ambiente, cenário e contexto que direcionam e impulsionam esse esforço para resultados que expressem a grandeza de suas atribuições, para manter-se na vanguarda das instituições de excelência atuantes no setor público.

Em decorrência desse esforço inovador e com o intuito de aproximar-se do cidadão para que, cada vez mais, possa alcançar um efetivo estreitamento com a sociedade brasileira visando promover a sua participação no exercício do controle social, o TCU mantém disponíveis diversos canais de comunicação e divulgação, constituídos pelos seguintes meios:

• Serviço de Atendimento ao Cidadão por e-mail: este canal visa esclarecer dúvidas e prestar informações gerais sobre as funções e competências constitucionais e legais do Tribunal, além de estimular o cidadão a ser mais participativo no controle da gestão pública em seus aspectos de probidade, moralidade, eficiência, eficácia, economicidade e publicidade;
• Sistema Push: que possibilita a qualquer cidadão acompanhar a movimentação de processos de seu interesse, valendo salientar que, com essa providência, toda tramitação processual, desde as medidas preliminares até o julgamento, gera um e-mail que será automaticamente enviado ao interessado, com as informações sobre as alterações ocorridas;
• Diário Oficial da União - DOU: veículo através do qual as decisões do Tribunal proferidas nos processos a ele submetidos são publicadas;
• Revista do Tribunal de Contas da União: periódico trimestral utilizado para divulgação da jurisprudência do Tribunal, além de trabalhos a respeito de assuntos de interesse do controle externo e da administração pública em geral e que, também, publica as principais decisões tomadas pelo TCU, assim como resultados de inspeções e auditorias, sendo que os interessados podem solicitá-las por meio do endereço eletrônico: revista@tcu.gov.br.
• Relatórios de Atividades: o Tribunal, por determinação constitucional, encaminha trimestral e anualmente, ao Congresso Nacional, relatório de suas atividades, que são distribuídos para todos os parlamentares e podem ser encontrados na home page do TCU, valendo destacar a suma importância que esses relatórios têm para a sociedade brasileira, na medida em que constitui referencial e critério para a alocação ou não de recursos orçamentários para as obras públicas a serem contempladas com recursos federais no orçamento anual do exercício seguinte;
• Informativo TCU: é um veículo semanal que resume os principais trabalhos desenvolvidos pelo TCU, que é distribuído internamente e encaminhado a todos os parlamentares.
• Portal TCU: é onde através do endereço eletrônico www.tcu.gov.br, no qual estão disponíveis as informações institucionais sobre processos, trabalhos e normativos inerentes à atividade do controle externo, bem como sobre fiscalização de obras, sendo que, neste endereço, qualquer interessado pode:
• . consultar os processos em tramitação no Tribunal e acessar as suas deliberações e relatórios de atividades;
• . conhecer a pauta de sessões do TCU e consultar a base de dados de sua jurisprudência e funcionamento;
• . solicitar certidões negativas, acessar os serviço de atendimento ao cidadão e tomar conhecimento sobre os gastos da administração pública federal.
• Contas Públicas: em decorrência do disposto na Lei nº 9.755/1998, o TCU mantém a página www.contaspublicas.gov.br exclusivamente para divulgação de dados e informações acerca das contas públicas das diferentes esferas de governo.
• Comunicações ao Congresso Nacional: a partir do primeiro trimestre de 2001, o Tribunal passou a comunicar, imediatamente após a sua apreciação pelo Plenário, os resultados de auditorias aos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, às suas Comissões de Fiscalização e Controle, às Comissões Temáticas diretamente interessadas, bem assim às autoridades máximas das áreas pertinentes e cabíveis;
• A Voz do Brasil: o TCU veicula, três vezes por semana, no programa "A Voz do Brasil", assuntos de interesse da sociedade relacionados com a sua atuação.
• TCU em Números: publicação lançada em fevereiro de 2003 que agrega informações gerenciais acerca do desempenho do TCU observado nos últimos anos, dispostas em séries estatísticas e gráficas de forma a facilitar sua leitura e compreensão, que tem por finalidade apresentar a evolução de vários indicadores institucionais de modo a favorecer o conhecimento e a avaliação da atuação do Tribunal, pautada pelo estabelecimento de metas de desempenho em função do fluxo das demandas impostas.
• Central de Atendimento Help Desk: que opera desde 27 de maio de 2002 e foi criada de modo a possibilitar o atendimento imediato às demandas de usuários internos e externos do Tribunal com relação a produtos e serviços de Tecnologia de Informação (TI) do TCU;
• Serviço de Atendimento ao Cidadão por e-mail (SAC): no ano de 2001, por meio desse serviço prestado ao cidadão, foram respondidas 1.273 mensagens, nas quais foram esclarecidas dúvidas e prestadas informações sobre funções e competências constitucionais e legais do Tribunal, ou seja, além do número relevante de mensagens respondidas no período, o SAC cumpriu bem a missão de divulgar a importância do controle externo e valorizar a participação no exercício do controle social, valendo salientar que, em 2001, 161 denúncias e 886 representações foram endereçadas ao TCU e, não custa acrescentar que, conforme o Relatório de Atividades do TCU - 3º Trimestre de 2002, o Tribunal apreciou 33 denúncias e 183 representações, que ensejaram entre outras, as conseqüências ilustradas no quadro a seguir:

No período de 1998-2001, verificou-se que 463 processos de denúncia deram entrada no TCU. Embora seja um número aparentemente inexpressivo, pois corresponde a pouco mais de 2% do total de processos autuados, isso representa uma média mensal de 13 processos, o que significa que "pelo menos uma demanda, oriunda de cidadãos, é remetida ao TCU" (Bulgarin, Bento, Ministro do TCU, 1999, p. 25), a cada dois dias.

A denúncia representa importante instrumento de controle social, na medida em que faculta a qualquer cidadão o papel de fiscal da coisa pública, aumentando com isso a credibilidade institucional do controle externo junto à sociedade brasileira e estimulando nesta a iniciativa de novas denúncias.

Outro referencial, de relevo para o TCU, inserido nesse contexto, a ser mencionado, é a imprensa em geral, pois, de uns anos para cá, vêm ocupando um espaço vago no processo do controle externo: ser instrumento de divulgação dos atos e fatos que noticiem desvios e desperdícios na utilização dos recursos públicos. Com isso, eles vêm estimulando a atuação do Tribunal pois é inegável o incremento dos processos de representação, nos últimos anos, decorrentes das denúncias veiculadas na mídia.

Um outro aspecto importante da atuação do TCU em favor do controle popular tem ocorrido no processo de privatizações. Questionamentos da sociedade !e que, não raras vezes, ensejam o oferecimento de ações judiciais" (BUGARIN, 1999, p.25) têm levado a que o governo, e mesmo o Judiciário, aguardem muitas vezes pronunciamento do TCU a fim de tomarem providências. Perdas imensas de recursos públicos foram evitados nos últimos anos por essa interferência do Tribunal. Um desses casos se deu em 1996, quando a corte apreciou o "processo de alienação da participação acionária da Petrobrás Química S/A - Petroquisa, na Estireno do Nordeste S/A - EDN" (BUGARIN, 1997, p. 29).

Mais recentemente, intervenções do TCU impediram a tempo a subavaliação de um bilhão de reais no preço mínimo de venda do Banespa e de 63 milhões no IRB - Brasil Resseguros S/A, sem contar que o Tribunal identificou "erros matemáticos nos estudos de viabilidade econômica" na citação para a concessão do direito de exploração do Serviço Móvel Pessoal (SMP), sugerindo correções à Anatel, das quais resultou a elevação do preço mínimo em 1,66 bilhão de reais (BRASIL, 2001), p. 32-33).

Com fundamento no princípio da submissão aos controles interno e externo, declara o parágrafo único do artigo 70 da Constituição Brasileira, com redação alterada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, que prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou particular, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos, ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigação de natureza pecuniária.

O controle interno de cada Poder constitui, de certa forma, imposição de descentralização administrativa, que permite a seus chefes disporem de mecanismo de avaliação para as ações desempenhadas fora da esfera de suas atribuições privativas.

O controle externo, por sua vez, é exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos tribunais de contas. Na esfera federal esta tarefa é atribuída ao Congresso Nacional, que compreende a atuação conjunta da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

Para o exercício desta atribuição, o Congresso Nacional conta com o auxílio do Tribunal de Contas da União, que se torna, por via de conseqüência, o órgão técnico do controle externo federal por excelência.

Portanto, a efetividade plena do sistema de controle em um país com dimensões continentais e administração pública de complexidade crescente como o Brasil, somente será possível se forem conjugados os esforços técnicos institucionalizados com o exercício da cidadania.

Neste contexto, aumentar e aprofundar o relacionamento do TCU com o Congresso Nacional por meio de fortalecimento de parcerias e redes de informação, bem assim divulgar as ações de controle é indispensável e de suma importância para o TCU cumprir com tempestividade e qualidade sua tarefa de órgão técnico auxiliar do Poder Legislativo federal, direcionado e impulsionado para a busca de resultados que expressem a sua contribuição para a melhoria da ação estatal e democrática do controle social, conforme abaixo demonstram informações do Relatório de Gestão do TCU de 2001.

• Autuação pelo TCU de 148 processos de interesse do Congresso Nacional, envolvendo consultas, representações e solicitações de auditorias.
• No intuito de atender aos anseios do Congresso Nacional e da sociedade brasileira, em 2001 foram realizadas pelo TCU 304 auditorias em obras públicas para subsidiar os trabalhos dos parlamentares na elaboração do orçamento da União, valendo observar que esse resultado superou em mais de três vezes o quantitativo de obras fiscalizadas em 1997, ano em que o Tribunal passou a oferecer esse serviço à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional.
• O valor das obras auditadas em 2001 pelo TCU correspondeu a cerca de 30% do grupo geral de investimentos do Orçamento Geral da União e o universo fiscalizado alcançou 96% das obras constantes da Lei Orçamentária de 2001 com dotação superior a R$ 2 milhões.
• Como resultado do trabalho de fiscalização de obras realizado pelo TCU no ano de 2001, o Orçamento de 2002 (Lei nº 10.407/2002), Quadro VII, relacionou 127 obras que apresentaram indícios de irregularidades graves e que, por essa razão, tiveram a execução orçamentária vedada.
• No ano de 2001, o incremento no quantitativo de obras fiscalizadas permitiu ao TCU superar, em quase três vezes, a expectativa do Congresso Nacional expressa na LDO de 2001 - um crescimento da ordem de 20% em relação ao ano de 2000, tanto no que se refere ao número de fiscalizações realizadas quanto ao volume de recursos abrangidos, conforme mostra o quadro abaixo:

CPI da Nike: 2 analistas;

CPI das Obras Inacabadas na Câmara dos Deputados: 2 analistas;

CPI das ONGs no Senado Federal: 1 analista;

CPI do Finor: 1 analista;

CPI do Futebol no Senado Federal: 1 analista;

CPI do PROER: 1 analista;

CPI do SIVAN na Câmara dos Deputados: 2 analistas;

CPI do Roubo de Cargas: 1 analista;

Um dos pontos mais importantes para que o controle seja atuante, traga benefícios para a sociedade e proveitoso ao País é indispensável a integração entre os controles externos e interno para que a administração pública tenha a eficiência e a moralidade desejadas.

Isso passa por uma estreita colaboração entre as duas instâncias de controle mencionadas. Como o controle interno tem entre suas finalidades "apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional", é premente a necessidade de o TCU oferecer treinamento para os técnicos da área do controle interno e definir ações conjuntas deste com o Tribunal.

Com esse objetivo, no ano de 2001, o TCU iniciou estudos em conjunto com a Secretaria de Controle Interno para elaborar indicadores e indicativos de controle de gastos do Governo Federal.

Tais indicadores irão subsidiar e monitorar as ações de controle do TCU e propiciar a geração de informações e dados pertinentes que servirão para a avaliação da gestão das unidades da administração pública federal que compõem o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) e do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (SIAPE).

Outra medida adotada foi a de que, para uma melhor verificação de suas determinações, o Tribunal passou a determinar, a partir do ano de 2001, que os órgãos do sistema de controle interno acompanhem o cumprimento de suas decisões, informando as irregularidades verificadas. Essa iniciativa permite, por exemplo, que o não-cumprimento de determinação ou a superveniência de irregularidades graves sejam informados tempestivamente, pelo controle interno ao TCU, em vez de somente constarem em futuros processo de contas.

Paralelamente, foi acertada a organização de uma agenda de reuniões entre o corpo técnico do TCU e da Secretaria Federal de Controle Interno para tratar de assuntos comuns, tais como: a fiscalização de atos sujeitos a registros e o grau de responsabilidade do gestor público no caso de recursos repassados mediante convênio.

O Governo federal, frente à necessidade de melhor atingir os objetivos de seus programas, transfere os recursos federais aos órgãos ou entidades públicos estaduais, municipais, Distrito Federal para serem aplicados nos objetivos programados através do mecanismo da descentralização via instrumentos diversos (convênios, portarias ministeriais, subvenções sociais, transferências diretas, transferências constitucionais).

O Poder Público Federal tem um Plano de Governo que contempla várias ações a serem desenvolvidas. Tais atividades são divididas em funções e em programas de governo para melhor atingirem suas finalidades (funções de governo: a saúde, a educação, o transporte, a segurança; programas de governo: merenda escolar, transporte escolar, programa do leite, saúde da família, programs de erradicação do trabalho infantil, programa nacional de saúde escolar etc.), estando cada uma dessas funções e respectivos programas sob a responsabilidade de um órgão ou entidade federal (Ministério da Saúde/Fundo Nacional de Saúde, Ministério da Educação/Fundo de Desenvolvimento da Educação, Ministério da Previdência Social, dentre outros).

Portanto, para maior eficácia das ações governamentais federais, a execução dos programas de governo que possuem um caráter nitidamente local é delegada aos órgãos estaduais ou municipais incumbidos de serviços correspondentes - é a chamada DESCENTRALIZAÇÃO.

Embora delegando a execução dos programas aos órgãos locais, órgãos ou entidades federais continuam responsáveis pelos mesmos, mantendo sua autoridade normativa, controlando e fiscalizando a sua execução local (estando condicionada, inclusive, a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas). Assim dispôs o Decreto-lei n.º 200/67, art. 10, §§ 5º e 6º.

Isso significa dizer que o Governo Federal procura atingir os fins a que se propôs, com a efetiva realização dos diversos programas, transferindo recursos financeiros para entidades públicas mais próximas das populações alvos dos programas federais, uma vez que será aí, a execução dos projetos, atividades ou eventos com duração certa, como também a manutenção das atividades de natureza continuada (assistência médica, social e educacional de atendimento direto ao público) e de interesse comum aos órgãos envolvidos.

E para que essa relação - governo federal e governos estaduais/municipais se desenvolva de forma organizada e harmoniosa, alcançando as finalidades de interesse comum dos envolvidos, existem normas que devem ser observadas, normas essas que estabelecem desde como devem ser solicitados os recursos até como deve ser feita sua prestação de contas e, mais, as conseqüências decorrentes da omissão dessa ou descumprimento das finalidades e objetos originalmente pactuados.

Assim, é que, dessa relação nasce um elo relevante entre o TCU (órgão de fiscalização dos gastos federais) e os beneficiários incluindo aqueles que, embora não estando na órbita federal (órgãos estaduais ou municipais), têm sua gestão jurisdicionada ao TCU, no que diz respeito à boa e regular aplicação dos recursos recebidos da União (art. 70, parágrafo único da Constituição Federal e art. 5º da Lei Orgânica do TCU).

Dessa ampla relação, surgem como agentes importantes, os gestores de recursos públicos, dado que, há muito, foi detectado que a aproximação entre estes e o TCU poderia, bastantemente, contribuir para a redução do controle a posteriori, vez que as ações nesse sentido ainda não apresentaram, em sua plenitude, os resultados desejados, visto que é grande e variado o número de responsáveis por órgãos e entidades públicos oriundos do governo federal.

Com esse intuito o Tribunal vem, ultimamente, implementando ações visando estreitar suas relações com os gestores de recursos federais, não no tratamento do controle prévio, mas do estabelecimento de parcerias que promovam o acesso recíproco e rápido a informações, com ações de cunho didático-pedagógico suficientes para o aperfeiçoamento dos gestores públicos, pois a expectativa desse grupo de interesse é no sentido de receber consultas efetuadas, de como aplicar corretamente os recursos federais no cumprimento dos instrumentos celebrados (convênios, acordos, subvenções, transferências etc.) e dos preceitos legais que regem a matéria.

Além desse tipo de demanda, todos os gestores públicos esperam ter suas contas julgadas pelo TCU com regularidade plena. Entretanto, as contas podem, também, ser julgadas regulares com ressalva ou irregulares, dependendo da análise das contas de cada caso concreto, já que, desse exame de mérito, depende, muitas vezes, a liberação de novos recursos para que o órgão/entidade possa das continuidade aos seus programas.

Dentro desse grupo de interesse existe um segmento que chama muito a atenção: são as Prefeituras Municipais que, apesar de serem órgãos públicos, constituem um grupo atípico, por não estarem obrigadas a prestar contas ao TCU, visto que suas contas são tomadas pelos tribunais de contas estaduais e, em alguns casos, pelos tribunais de contas municipais (existentes em poucas capitais com mais de um milhão de habitantes) e, por outro lado, são fiscalizadas pelo TCU no que se refere à aplicação de recursos da União provenientes de transferências constitucionais, acordos, convênios e ajustes celebrados entre as partes.

Observa-se, assim, que fortalecer parcerias com os demais órgãos/entidades públicos em geral é tarefa inadiável para o TCU, haja vista que o alcance e a efetividade do controle não se resumem na atuação exclusiva do Tribunal de Contas da União. Ao contrário, necessita, subsidiariamente, da participação e da colaboração de outros órgãos nesse mister.

Com efeito, a título de ilustração, abaixo seguem algumas ações sistemáticas direcionadas para esse novo caminho, levadas a cabo pela Presidência do TCU, no ano de 2001:

• reunião, em 10/05/2001, com o ministro do Planejamento, juntamente com presidentes de tribunais de contas dos estados e municípios. Oportunidade em que, entre outros temas, foram discutidas formas de aprimoramento do trabalho de fiscalização e orientação dos tribunais para o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101, de 04/05/2000);
• "A Nova Realidade do Controle Legislativo" foi o tema da videoconferência em seminário regional sobre o Interlegis na Região Norte do Brasil, em evento que foi aberto pelo Presidente do Senado Federal;
• XXI Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, realizado em 03/07/2001, Cuiabá - MT, no qual foram detalhadas as mudanças na estrutura e na forma de atuação do TCU, com o objetivo de modernizar os trabalhos de fiscalização e julgamento dos gestores públicos.
• Além disso, a amplitude, a complexidade e a diversidade da organização e do funcionamento do Estado brasileiro e de suas relações exigem atuação conjunta e articulada, como forma de evitar a superposição de ações e de otimizar a utilização dos recursos e dos resultados a serem obtidos.

Por isso tudo, é fundamental o estabelecimento de parcerias com diversos órgãos/entidades públicos em geral, notadamente, com aqueles que, de alguma forma, exercem ou participam de funções de controle ou, ainda, que disponham de informações, habilidades, conhecimentos ou tecnologias úteis ao exercício do controle externo, como os tribunais de contas estaduais e municipais, o Ministério Público Federal, a Secretaria da Receita Federal, a Polícia Federal, os tribunais federais, entre outros.

Desse modo, deve o TCU priorizar o papel educativo de bem orientar os gestores públicos na condução de políticas públicas e programas de governo, de forma a propiciar a melhoria da administração pública brasileira em benefício da sociedade.

Por oportuno, vale lembrar aqui, que em ação pedagógica precursora dessas ações, o TCU lançou em julho/1997, o manual "Convênio - Principais Informações para Estados e Municípios", objetivando orientar a solicitação, execução e prestação de contas de convênios celebrados com a União.

Dentre os objetivos estratégicos que constituem elo indissolúvel entre as diretrizes do Tribunal e a sua missão, focalizadas no envolvimento de todos, em toda Instituição, sobressaem como ponto forte a ser potencializado, os servidores do TCU, vez que formam um grupo de interesse indispensável para o Tribunal vencer desafios e atender às expectativas por resultados de interesse da sociedade brasileira, cabendo-lhe um papel crucial para a consolidação da imagem de excelência da instituição à qual ele pertence.

Nesse contexto, o conhecimento da Instituição, juntamente com o do ambiente externo, constituem fatores críticos para o estabelecimento de opções estratégicas, pois, sem um esforço sistêmico e metódico de ampliação do conhecimento e bem assim a compreensão dos elementos integrantes da Instituição, de seu desempenho e do ambiente em que se situa, não é possível avaliar as melhores alternativas a serem implementadas.

Para isso, o Tribunal vem consolidando a prática de avaliações periódicas de gestão, e de pesquisas de avaliação da satisfação de seus servidores. Da análise procedida, destacaram-se como pontos fortes a serem potencializados pelo TCU, os seguintes: a melhoria da política de valorização dos servidores, mediante a capacitação e o profissionalismo do corpo técnico, a flexibilidade e a capacidade de absorver inovações e mudanças estruturais, o capital intelectual, a motivação e o bem-estar dos servidores, vez que o aumento da produtividade e da qualidade dos trabalhos, entre outras, são conseqüências imediatas do bom aproveitamento dos potenciais dessas variáveis internas para Tribunal desempenhar a contento a sua missão ou alcançar seus propósitos.

Como forma desafiadora de alavancar os resultados do Tribunal e fomentar o crescimento profissional dos seus servidores foram implementadas mudanças nos seguintes pontos:

Sistema de Trabalho:

• implementação do Projeto de Desenvolvimento Profissional de Auditoria - PDPA, com o objetivo de consolidar no TCU uma cultura de auditoria, de forma que os trabalhos de fiscalização sejam conduzidos com a utilização de modernas técnicas e segundo normas geralmente aceitas e, objetiva, também, que os relatórios de auditoria apresentem níveis crescentes de qualidade, tomando como referência as maiores firmas de auditoria do mundo e as entidades de fiscalização superior mais evoluídas nessa área;
• integração efetiva entre as unidades da Secretaria do Tribunal através da realização de encontros gerenciais que, além de fortalecerem o exercício da gestão participativa, servem como fórum para a divulgação de iniciativas inovadoras e como demonstração da preocupação do TCU em exercer um controle externo eficiente e integrado.

Plano de Carreira e Avaliação de Desempenho:

• aprovação do Plano de Carreira do TCU através da Lei n.º 10.356, de 27/12/2001, que instituiu a Carreira de Especialista do Tribunal de Contas da União, sendo oportuno lembrar que, embora seja o TCU uma instituição centenária, nunca dispôs de plano de cargos e salários e que, uma vez aprovado o plano, os servidores do Tribunal passaram a ter estabilidade jurídica de sua remuneração e a tranqüilidade necessária para bem desenvolver suas atividades e, ademais, criou a gratificação de desempenho, com o objetivo de estimular dirigentes e servidores a buscarem resultados cada vez mais expressivos, vez que tal gratificação representa, sim, um incentivo financeiro ofertado aos servidores à medida que se ampliem a produtividade e a qualidade dos serviços prestados pelo TCU à sociedade brasileira.

Política de Treinamento e Desenvolvimento:

As atividades de treinamento e aperfeiçoamento do TCU estão a cargo do Instituto Serzedello Corrêa, o qual, em consonância com a estratégia do Tribunal de atuar em áreas de maior impacto, voltou-se para a ampliação da área de desenvolvimento, procurando atender demandas direcionadas para a formação de pessoal capazes de imprimir ganhos de desempenho para a instituição pela oferta de cursos na área de fiscalização, com prioridades para os cursos de especialização em obras, de auditoria operacional e avaliação de programas, e o de desestatização, com destaque para feitos que representam importantes ganhos de conhecimento para a instituição, a saber:

• a relevância do curso de especialização em auditorias de obras públicas, em parceria com a Faculdade de Tecnologia da Universidade de Brasília, durante o qual os alunos produziram monografias correspondentes a roteiros de auditoria direcionados para os diversos tipos de obras que foram utilizados pelo TCU em 2002 e, por outro lado foram abordados temas como a identificação e caracterização dos componentes básicos de uma obra, os materiais utilizados na pavimentação de rodovias, as especificações de serviço e controle de qualidade de obras públicas, entre outros;
• importante conquista para o TCU em 2001 foi a obtenção de credenciamento do Instituto Serzedello Corrêa junto ao Ministério da Educação para ministrar cursos de especialização lato sensu e expedir os respectivos certificados, onde são oferecidos cursos de elevado nível técnico, ministrados por profissionais internos e contratados altamente qualificados, sendo que muitos desses cursos apresentam carga horária superior a 360 horas/aula e, além disso, o reconhecimento pelo Ministério da Educação imprime credibilidade, sobretudo externa, aos profissionais egressos dos cursos oferecidos pelo Instituto.

Qualidade de Vida:

A manutenção e melhoria do nível de satisfação dos servidores com a sua Instituição é objetivo permanente da política de recursos humanos do TCU, com esforços concentrados para garantir um ambiente de trabalho seguro, saudável e propício ao desenvolvimento, à motivação e ao bem-estar de seus servidores, tendo em mente que o resultado institucional é, em grande parte, afetado pelo nível de comprometimento profissional e de motivação de seus servidores.

Interagindo com a percepção dos servidores acerca do ambiente de trabalho e, ciente da necessidade de acompanhamento de seus interesses, o Tribunal deliberou sobre as seguintes questões ligadas à área de pessoal:

• Resolução n.º 144, de 31/10/2001, que dispõe sobre a remoção de servidores do quadro de pessoal do TCU;
• Resolução n.º 146, de 28/12/2001, que trata da implementação da gratificação de desempenho dos integrantes da Carreira de Especialista do TCU;
• Resolução n.º 147, de 20/12/2001, que disciplina a aplicação da Lei n.º 10.356, de 27/12/2001, ao quadro de pessoal do TCU e a regulamentação do Plano de Carreira;
• Portaria TCU n.º 352, de 07/11/2001, determinando a criação de grupo de trabalho para coordenar e implementar as ações do Programa de Valorização do Servidor;
• Portaria TCU n.º 189, de 29/05/2001, que dispõe sobre o horário de funcionamento do Tribunal, flexibilizando a jornada de trabalho dos servidores e consolidando, na prática, o banco de horas instituído pelo controle eletrônico de freqüência;
• Adoção de iniciativas visando o quadro geral dos servidores tais como, a manutenção do programa de vacinação contra a gripe, com alcance recorde e redução de licenças médicas relacionadas, bem como a cessão de espaço interno do prédio Sede destinado à prática de atividades esportivas.

Todas as ações de reestruturação administrativas acima explanadas estão voltadas para o stakeholder Servidores do TCU, agregando mais eficiência, eficácia e efetividade.

O Tribunal de Contas da União é um órgão colegiado, integrado por nove Ministros, cuja instância máxima é o Plenário, espaço nobre donde emanam as decisões que norteiam a Instituição frente ao grande desafio de ser destinatário do papel fundamental de fiscal e juiz da gestão governamental e, ao mesmo tempo, ser parceiro da administração pública e da sociedade brasileira.

Inserido nesse contexto, os Ministros constituem o grupo de interesse responsável pelas ações institucionais que devem ser adotadas para que o Tribunal possa desenvolver o compromisso institucional com seu Plano Estratégico, no qual estão contemplados a otimização do uso racional dos recursos disponíveis e a participação ativa de todo seu corpo funcional no esforço despendido na adoção deste importante instrumento gerencial, composto de negócios, visão, missão, valores e objetivos estratégicos a serem seguidos, bem como pelas estratégias que lhe dão suporte e que busca direcionar e impulsionar, constantemente, o Tribunal para resultados que expressem a grandeza de suas atribuições, mantendo-o na vanguarda das instituições públicas e na contribuição para o aperfeiçoamento do Estado brasileiro.

Os Ministros do TCU buscam a valorização de sua Instituição mediante o reconhecimento de sua importância pela sociedade brasileira.

Trata-se de um compromisso institucional contemplado no Plano Estratégico do TCU que conduz à interpretação clara das mudanças na filosofia e na prática gerencial que o Tribunal vem implementando, visando à realização plena de suas atribuições, para melhor cumprir seu papel, face às rápidas e significativas transformações pelas quais vem passando a sociedade brasileira.

Configura-se, portanto, em uma proposição de missão harmonizada com o atual cenário de mudanças do Estado brasileiro; seu objetivo reside na identificação e na busca de ações institucionais para que o Tribunal supere e cumpra com plenitude sua proposta.

Entre as mudanças significativas ocorridas no País, destaca-se a consolidação do conceito de cidadania, que aconteceu principalmente com a promulgação da Constituição Federal de 1998, em meio a uma efetiva mobilização social, que fez emergir a proposta de participação da sociedade civil na gestão pública.

É inegável que esse fato resultou em demandas crescentes por serviços públicos, em quantidade e qualidade. Isso significa uma cobrança cada vez maior e efetiva por resultados da gestão pública, ou seja, hoje, além da conduta ilibada, o administrador público deve primar pelo uso racional dos recursos com o objetivo de alcançar os melhores resultados sociais possíveis, considerando as restrições existentes.

Na verdade, trata-se de uma nova proposta que confere novo alcance à ação do Tribunal na realização do controle externo, passando da simples verificação/fiscalização de aspectos legais e contábeis das despesas públicas para o exame dos resultados da gestão pública quanto aos aspectos de eficiência, eficácia e economicidade, avaliando a utilidade, conveniência e oportunidade dos gastos públicos, além de verificar o alcance social dos programas públicos, em termos de custo-benefício.

É, portanto uma proposta que apresenta um forte vínculo com o exercício da cidadania, vez que a sociedade pode influenciar não apenas o processo de decisão de escolha de políticas públicas, como também cobrar melhor desempenho do serviço público.

Nesse contexto, a missão do TCU busca o seu adequamento ao avanço disposto no § 2.º, da Constituição Federal de 1998 ("que associou de forma efetiva o controle à cidadania, estendendo à sociedade o direto e, também, a responsabilidade, de exercer o controle sobre o uso dos dinheiros públicos"), bem como promover a transparência, lisura e eficácia da administração pública, mediante o combate à corrupção e ao desperdício de recursos públicos e a todas as formas de ineficiência que impeçam o bom desempenho da atuação do Estado brasileiro.

O conteúdo do enunciado em destaque expressa, com clareza, a direção e o sentido que visam o futuro mais desejado pelo TCU, coerente e articulado com a sua missão.

Expressa, acima de tudo, o alto nível de conscientização dos dirigentes e servidores do TCU para a necessidade de uma nova imagem da instituição, comprometida com a qualidade de seus serviços e com a satisfação do cidadão, como forma de garantir legitimidade e apoio necessários à sua sobrevivência.

Significa o início de um processo de mudanças na cultura e no modo de ver e de fazer do Tribunal no ambiente em que opera, voltado para o acompanhamento do ritmo e da velocidade com que se processam as transformações ambientais que provocam alterações em sua racionalidade interna e, assim, possa assegurar respostas ágeis e efetivas aos impactos dessas mudanças em relação às incertezas do futuro.

Nos dias atuais, o controle e a cobrança da sociedade por mais eficiência, eficácia e efetividade nas instituições públicas é uma realidade impactante em seus horizontes de curto, médio e longo prazos, que provocam preocupações, das quais emergem, com força total, interrogações do tipo: "O que fazer?", Qual a direção a ser seguida?", "Que caminhos escolher?".

Para responder a essas questões, o Tribunal incorporou ao seu processo decisório modernos instrumentos de gestão, tendo como principal deles o planejamento estratégico, viabilizado pelos respectivos planos.

Foi, então, assim, instituído pela Portaria n.º 276, de 22/08/1994, o primeiro Plano Estratégico do Tribunal de Contas da União - PET, que periodicamente passa por processo de revisão, ante a necessidade de percepção do ambiente que o cerca e de levar em conta as incessantes mudanças de cenário, evolução tecnológica e do aprendizado organizacional.

Em 1999, o Tribunal elaborou uma nova versão para o seu Plano Estratégico, na qual foram incorporados novos elementos, tais como "negócio" e "visão de futuro" da instituição, com o intuito de assegurar maior ênfase aos objetivos propostos para o desempenho da missão e o alcance do futuro almejado para o TCU.

Desde então, o Tribunal vem, cada vez mais, alocando esforços direcionados para ações e atividades de treinamento visando a qualificação e a atualização de conhecimentos que atuem positivamente sobre a motivação, o moral e a auto-estima de todo o corpo funcional, mobilizando-o para a concretização do futuro mais almejado para a instituição.

O Tribunal de Contas da União, sempre atendo aos avanços técnicos na área de controle, vem promovendo aos longo dos últimos anos um profícuo intercâmbio com entidades de reconhecida competência no campo das auditorias de natureza operacional.

Assim é que, em fevereiro de 1995, em parceria com a Fundação Getúlio Vargas, a Universidade Americana Virginia Politechinique Institute e a National Academy of Public Administration dos Estados Unidos, implantou-se o Projeto de Capacitação em Avaliação de Programas Públicos, resultando em uma nova dimensão na atuação do TCU, voltada para o desenvolvimento dos métodos necessários à avaliação da efetividade dos programas e projetos governamentais.

Em dezembro de 1996 foi instituído o Programa de Qualidade Total, hoje, em pleno desenvolvimento e que deverá resultar, futuramente, em conquista, pelo TCU, de certificado da série ISO-9000.

Em 1998 teve início o Projeto de Cooperação Técnica entre o TCU e o Reino Unido com o apoio do Departamento Britânico para o Desenvolvimento Internacional, que além das atividades de treinamento, tem entre seus objetivos o aperfeiçoamento de métodos e técnicas na área de auditoria de natureza operacional.

Mantendo-se nessa direção e sentido, configurados para as efetivas ações de fiscalização, acompanhamento, avaliação e orientação, o Tribunal de Contas da União, certamente se pautará pela defesa permanente da posição de relevo que ocupa no controle externo e no processo de aperfeiçoamento da Administração Pública brasileira, na forma e na substância expressas por sua visão de futuro.

Essa definição reflete bem o caráter único, a competência, a dimensão e a expressão política, legal, ética e gerencial do TCU no exercício do controle externo da administração pública e da gestão dos recursos públicos federais.

Diz respeito a uma nova abordagem do controle externo da administração pública fundada no respeito à cidadania, nos valores democráticos e na busca da eficiência.

Configura-se numa perspectiva de atuação do TCU voltada para uma efetiva ação pela cidadania em que o Tribunal ao realizar auditorias e inspeções não deve apenas cumprir uma norma, mas prestar um relevante serviço ao cidadão que sustenta a máquina pública e espera que os recursos arrecadados sejam usados com acuidade e zelo.

Essa nova concepção do controle externo já é realidade na atuação do TCU, efetivada através da Auditoria de Natureza Operacional, competência prevista no art. 71, inciso IV, da Constituição Federal de 1998.

A Auditoria de Natureza Operacional consiste na avaliação sistemática de programas, projetos, atividades e sistemas governamentais, assim como dos órgãos e entidades jurisdicionadas ao TCU, abrangendo duas modalidades, a saber:

I - a auditoria de desempenho operacional: cujo objetivo é examinar a ação governamental quanto aos aspectos da economicidade, eficiência e eficácia, ou seja, tem como foco central o processo de gestão nos seus múltiplos aspectos de planejamento, de organização, de procedimentos operacionais e de acompanhamento gerencial, inclusive quanto aos seus resultados em termos de metas alcançadas;

II - a avaliação de programas: cujo objetivo é examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais, isto é, busca apurar em que medida as ações implementadas lograram produzir os efeitos pretendidos pela administração.

A Auditoria de Natureza Operacional é a modalidade de controle que mais se desenvolveu nas últimas décadas e teve importante papel na modernização das instituições públicas em países como a Grã-Bretanha, os Estados Unidos da América e o Canadá.

O objetivo básico a ser alcançado com as auditorias de natureza operacional é realizar estudos amplos e profundos que demonstrem a qualidade do desempenho das instituições públicas (auditoria de desempenho) e a performance de uso qualitativo na aplicação de recursos públicos em programas e projetos governamentais e, se estes, realmente, produziram os efeitos esperados, ou seja, se funcionam com mais efetividade, eficiência e qualidade (auditoria de avaliação de programa).

Diretamente ligado à questão da efetividade dos programas e projetos governamentais está o conceito de "accountability", um termo sem tradução no idioma português, mas muito comum nos meios em que se discute a administração pública nos Estados Unidos e em evidência nos meios congêneres da Administração Pública brasileira. Seu significado tem relação com a responsabilidade objetiva ou a obrigação de responder por algo, ou seja, refere-se ao aumento da responsabilidade pelos resultados do administrador público perante a sociedade, bem como para o aumento da confiança pública nos serviços prestados.

No âmbito da administração pública, o exercício da "accountability" envolve os mecanismos do controle sobre as ações governamentais e é determinado pela qualidade da relação entre o governo e o cidadão. A "accountability" governamental tende a acompanhar os valores democráticos como igualdade, inclusão social, participação e representatividade.

Esse é, também, o contexto que está se configurando atualmente para a Administração Pública brasileira em razão das transformações importantes pelas quais vêm passando o governo e a sociedade, como a desestatização da economia brasileira, a criação das agências reguladoras de serviços públicos, os contratos de gestão e a Lei de Responsabilidade Fiscal.

A par desta realidade e consciente da necessidade de atender às novas exigências surgidas do atual estágio de modernização do Estado brasileiro, o TCU vem buscando o aperfeiçoamento de novos métodos necessários para avaliar a efetividade dos programas e projetos governamentais.

Importante assinalar que, desde os primeiros momentos, o Tribunal de Contas da União esteve presente no acompanhamento e na fiscalização da implementação do Projeto de Reforma do Estado brasileiro.

Assim o foi com o Programa Nacional de Desestatização - PND, através da realização de importantes auditorias de privatização (especialmente no setor siderúrgico) e, a partir de 1996, com as concessões e permissões dos serviços públicos e, mais recentemente, com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Quanto aos aspectos concretos referentes à economicidade, eficiência e eficácia da ação governamental, bem assim quanto aos da efetividade dos programas e projetos governamentais, esses aspectos constituem o objeto da ação efetiva do moderno controle externo do TCU, voltada para esse novo enfoque de controle demandado pela sociedade brasileira e sobre o qual o Tribunal avançou qualitativamente aumentando sua capacidade de responder a esse contexto de demandas sociais.

São exemplos materiais da atuação do novo controle externo do TCU, as seguintes auditorias de programas sociais, realizadas com o intuito de avaliar o desempenho do Governo Federal em áreas estratégicas para a sociedade brasileira, realizadas no biênio 2001-2002:

• Programa de Saúde da Mulher, do Ministério da Saúde ( apreciada em Sessão do Plenário em 26/09/2001);
• Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - PETI, do Ministério da Previdência e Assistência Social - MPAS (apreciada em Sessão do Plenário em 24/04/2002);
• Programa de Saúde de Família - PSF, do Ministério da Saúde (apreciada em Sessão do Plenário em 26/06/2002);
• Programa de Valorização e Saúde do Idoso, do Ministério da Previdência e Assistência Social - MPAS ( apreciada em Sessão do Plenário em 05/06/2002);
• Programa Nacional Biblioteca da Escola - PNBE, do Ministério da Educação (apreciada em Sessão do Plenário em 16/06/2002);
• Programa Nacional de Saúde Escolar - PNSE, ação de identificação e assistência à saúde visual dos alunos matriculados na 1ª série do Ensino Fundamental da Rede Pública, do Ministério da Educação (apreciada em Sessão do Plenário em 12/06/2002).

Essas auditorias denotam um ganho de qualidade da atuação do controle externo do Tribunal de Contas da União que alavancam a inserção do seu negócio nesse contexto de mudanças caracterizado pela complexidade crescente das relações entre o Estado e a sociedade e que balizam suas ações de controle sobre a administração pública e gestão dos recursos públicos federais com um novo foco de atuação voltado para a transparência e a responsabilização ("accountability"), elementos esses essenciais para a avaliação da gestão pública por seus resultados que agregam efetivo valor para a sociedade, mediante a prestação de serviços públicos cuja excelência seja pautada pela lisura e qualidade.

Os valores que expressam as crenças e os ideais que o Tribunal de Contas da União propugna e adota para ter sucesso pleno na realização de sua missão, são os seguintes, a saber:

• Ética: a conduta de suas ações deve buscar a verdade dos fatos, amparada na honestidade, moralidade, coerência e probidade administrativa.
• Efetividade: contribuição de sua atuação para a transparência da gestão pública e melhoria dos serviços públicos, em benefício da sociedade.
• Independência: sua atuação deve amparar-se na imparcialidade, liberdade e autonomia, de forma que seja rejeitada a interveniência de qualquer tipo de interesse que não o interesse público.
• Justiça: sua atuação deve se pautar estritamente por princípios de justiça, pela verdade e pela lei, com integridade, equidade, impessoalidade e imparcialidade.
• Profissionalismo: atuar de forma técnica, competente, responsável, imparcial, coerente e objetiva e comprometida com sua missão institucional.

Como as organizações tendem a tornar-se mais complexas e interdependentes de seus ambientes, a realização de análises ambientais torna-se cada vez mais importante para os administradores, a fim de responder adequadamente às mudanças internas e externas.

Assim, é importante compreender que analisar ambientes é estudar cenários alternativos. Desse modo, para que se possa construir um modelo consistente de planejamento estratégico, é de fundamental importância a análise de cenários, a fim de antever determinados fatos, delimitar suas conseqüências e viabilizar ações no sentido de ampliar resultados positivos ou evitar resultados negativos.

No estudo de cenários, procura-se descrever uma seqüência coerente de eventos futuros hipotéticos, a fim de dar maior confiabilidade às decisões presentes. Entretanto , a construção de cenário só se justifica sob a ótica do planejamento estratégico, que procura estabelecer um sentido de direção e de unidade à instituição.

O cenário considerado para efeito do desenvolvimento do planejamento estratégico do TCU levou em consideração, basicamente, o quadro de pessoal existente, a manutenção das atribuições, as características legais e constitucionais da instituição (missão), bem como sua cultura organizacional.

Do ponto de vista econômico, o planejamento estratégico assumiu as hipóteses de que haverá a intensificação das medidas do governo federal voltadas tanto para o controle do déficit público (Lei de Responsabilidade Fiscal, superávit primário e controle da inflação), viabilizando a continuidade do plano econômico (Plano Real), o que constituir-se-á em premissa norteadora das políticas econômicas de médio prazo.

Paralelamente, considerou-se uma maior integração entre os sistemas de controle interno e externo.

Por sua vez, a descentralização das atividades federais deverá incrementar as figuras dos convênios, acordos e ajustes da União com os Estados e Municípios acarretando o aumento no número de fiscalizações do TCU nessa área.

Outro fator que foi considerado é a tendência de crescente informatização das atividades no Setor Público, o que deverá modificar a natureza dos trabalhos e dos métodos de fiscalização e que exigirão recursos tecnológicos para aumentar a eficiência do controle externo.

Em função do fortalecimento do Poder Legislativo, foi previsto também o aumento no número de consultas, de representações e de solicitações de servidores do Tribunal para auxiliar Comissões Parlamentares de Inquérito e de convocações para outras missões ligadas ao controle governamental.

Dessa forma, o cenário assumido no planejamento estratégico levou em consideração um aumento na complexidade e na diversidade das atividades do controle externo, e que demandará mais recursos financeiros e materiais bem como a elevação do nível de qualificação técnica de forma contínua, através de programas de treinamento e de intercâmbio diversos.

A interação com o ambiente externo é fundamental para que o Tribunal possa bem cumprir seu papel institucional. A correta identificação das expectativas da sociedade é aspecto a ser considerado na análise de tal interação. Dela surgem variáveis que, por um lado, podem favorecer o desempenho de sua missão. São oportunidades e, por tal, devem ser bem aproveitadas. Por outro, identificam-se variáveis que obstam ou dificultam o cumprimento dos seus objetivos. São ameaças e, por isso, precisam, logo, ser monitoradas, eliminadas ou minimizadas.

Entre as principais ameaças externas e oportunidades externas identificadas no cenário de atuação do TCU podem ser citadas:

O cenário político exerce influência na alocação dos recursos públicos e na estrutura do Estado, com reflexos nas suas instituições. É notória a existência de correntes políticas que propugnam a transformação dos Tribunais de Contas em controladorias vinculadas ao Poder Legislativo, o que, para o TCU seria uma vantagem no sentido de sua atuação se tornar mais técnica especializada, porém, ao mesmo tempo, isso implicaria na perda real do seu poder judicante e, bem assim, do seu poder político e do seu prestígio.

Igualmente, a execução da programação da política econômica do governo federal tem conseqüências diretas e imediatas na atuação do Tribunal, vez que o esforço governamental para equilibrar as contas públicas pode ocasionar a diminuição dos recursos orçamentários para a manutenção de sua estrutura. Por outro lado, como o TCU atua no controle da gestão dos recursos públicos, as fases de desequilíbrios nas contas públicas se apresentam como oportunidades para o Tribunal firmar-se na sociedade como uma instituição que agrega valor na busca pela boa aplicação dos recursos públicos.

2. IMAGEM INSTITUCIONAL

Embora a atuação dos Tribunais de Contas seja muito importante no controle da gestão dos recursos públicos, a atuação política dos membros do colegiado de alguns Tribunais de Contas desgastam a imagem de todos os Tribunais de Contas, visto que parte desses membros são originários das casas legislativas e, ao integrarem o Tribunal, levam consigo a sua imagem como pessoa pública, suas virtudes e seus defeitos.

3. CONCORRÊNCIA

Em que peso o fato de serem de concepções diferentes e objetivos distintos, existem diversas instituições, entidades e o órgãos que atuam no controle da gestão pública. Assim, tem-se que a Secretaria Federal de Controle é a entidade de controle interno da administração pública federal e atua no controle com ênfase no apoio gerencial. O Ministério Público Federal exerce a função de fiscal da lei e realiza o controle da gestão pública sob o enfoque penal, com forte atuação investigativa. Por sua vez, o Poder Legislativo também atua diretamente na fiscalização da gestão pública através de Comissões Parlamentares de Inquérito, com grande liberdade de atuação, porém com muitas forças políticas atuando na execução dos trabalhos. Além dessas entidades, existe a ameaça da concorrência das empresas de auditorias independentes, que estão pressionando para poderem atuar na área pública.

4. DIMINUIÇÃO DO TAMANHO DO ESTADO BRASILEIRO

A privatização das empresas estatais teve por objetivo reduzir a presença do Estado nos diversos setores da economia, ao qual caberia apenas a função regulamentadora dos agentes econômicos e o cumprimento das suas atribuições, típicas nas áreas de saúde, educação, segurança e assistência social. Isso, a princípio, configurou-se como uma grande ameaça à sobrevivência do TCU, pois diminuiria significativamente sua área de atuação.

Contudo, o que de início teve a aparência de ameaça tornou-se, na verdade, uma grande oportunidade, visto que o Tribunal tem um quadro de 1.000 (mil) servidores, insuficiente para exercer um controle na até então inchada Administração Pública.

A diminuição do tamanho do Estado e a necessidade de adaptação à nova realidade proporcionou chance ao TCU de exercer um controle mais eficiente e tempestivo, que provocou mudanças significativas na forma de atuação e concentração de esforços nas áreas de maior risco e materialidade.

O avanço tecnológico representa, sem dúvida, uma oportunidade valiosa para o TCU alcançar maior qualidade de seus trabalhos mediante uma atuação mais ágil e efetiva. Como exemplo pode-se citar o Sistema Informatizado da Administração Financeira - SIAFI, que proporciona a disponibilidade de dados sobre todo o sistema financeiro e orçamentário da administração pública federal. A Internet é outro exemplo, pois facilita e agiliza as pesquisas sobre a legislação, jurisprudências e dados institucionais dos órgãos e entidades públicas jurisdicionadas ao TCU.

As denúncias veiculadas pela mídia podem representar uma ameaça ou uma boa oportunidade para o Tribunal. No primeiro caso quando a mídia expuser alguma falha da instituição e, no segundo, quando a notícia veiculada referir-se a uma atuação elogiável e socialmente relevante, melhorando a imagem do TCU na sociedade.

A participação do Tribunal como órgão filiado a organismos internacionais tais como Entidades de Fiscalização Superior - EFEs e Organização Latino-Americana e Caribenha de Entidades de Fiscalização Superior - OLACEFs tem possibilitado a assimilação de modernas técnicas de auditoria que são utilizadas nos países mais desenvolvidos que são membros da International Organization Supreme Audit Institutions - INTOSAI.

Considerado a forma mais democrática de acompanhamento da administração pública, o controle social corresponde ao poder legítimo utilizado pela população para fiscalizar a ação dos governantes, indicar soluções e criar planos e políticas em todas as áreas de interesse social.

Característico das democracias mais tradicionais, como a França, a Inglaterra e, principalmente, os Estado Unidos, ganhou força jurídica no Brasil com a Constituição Federal de 1988, quando "surge, de maneira enfática, o papel do cidadão junto aos poderes públicos".

Com o intuito de aproximar-se do cidadão para que, cada vez mais, possa alcançar um efetivo estreitamento com a sociedade brasileira visando promover a sua participação no exercício do controle, o TCU mantém disponíveis diversos canais de comunicação e divulgação, incentivando o cidadão a ser mais participativo como controlador da gestão pública.

Nesse sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei n.º 101, de 04/05/2000, se constitui em importante instrumento para o Tribunal tornar, na área das finanças públicas, o controle social mais efetivo, por ser, essa Lei, aplicável indistintamente a toda administração pública no País, cujo art. 48 prevê a "ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, dos seguintes instrumentos de transparência fiscal: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos". No parágrafo único desse mesmo artigo, assevera ainda que a "transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e a realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos". Trata-se portanto de um autêntico instrumento de "accountability" para que a sociedade possa dispor de informações qualificadas e confiáveis e, assim, fiscalizar com eficiência os gastos públicos.

Ao dar esse apoio à sociedade organizada, para que as denúncias de malversação de recursos federais sejam apuradas e os responsáveis punidos, o TCU busca atender, de forma plena, às expectativas da sociedade, o que se configura em ótima oportunidade, por meio da qual, o Tribunal propugna, pela visibilidade de sua atuação, a sua nobre existência no seio da sociedade brasileira, com legitimidade e prestígio.

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