- Evolución
histórica - El acto
administrativo - Validez y
nulidad - Eficacia del acto
administrativo.- - Clasificación del acto
administrativo - Otros actos
jurídicos - Extinción del acto
administrativo - Conclusiones
CAPITULO I: EVOLUCION
HISTORICA
La denominación era en lo absoluta
desconocida. Es la revolución
francesa la que lo crea genialmente, como prueba
inequívoca de una visión diferente y de tratamiento
de los asuntos estatales, sujetándolo a un amplio
ordenamiento jurídico, alejándolo de la
omnipotencia y arbitrariedad de la monarquía.
El desarrollo
posterior de la actividad multiforme del estado ha
creado precisamente una rica teoría,
particularmente por las leyes francesas
de 20-3-1865 y de 17-8-1907 por parte del consejo de estado. Esta
teoría
no ha convalidado aun institutos suficientemente aceptados y
sigue acumulando experiencia.
Siguiendo a Dromi podemos sostener que el acto
administrativo nace con la relación practica de la
doctrina de la separación de los poderes del estado.
Utilizase por primera vez en la ley del 16 de
fructidor, año III(3 de septiembre de 1795), ley en la cual se
dirigían a los tribunales ordinarios reiteradas
prohibiciones de conocer respecto de los actos de administración, pues ya era materia
reservada para la competencia
contenciosa(DROMI: Instituciones
del Derecho
Administrativo, Astrea, Buenos Aires,
1983, p. 185.).
CAPITULO II: EL ACTO
ADMINISTRATIVO
En lo que concierne a sus orígenes se afirma que
nace en el estado de derecho
como una consecuencia de la sumisión de la actividad
publica a la norma jurídica(B. Castejon y E.
Rodríguez: Derecho
Administrativo Y Ciencias De
La
Administración y Ciencia del
Administración); y existe el concepto
generalizado que es con posterioridad a la revolución
francesa al consagrarse le principio de legalidad que se confiere
a ciertos actos la significación peculiar de los actos
administrativos porque a través de ellos se concretaba o
ejecutaba una ley.
Rafael Entrena lo define como un acto jurídico
realizado por la
administración con arreglo al derecho
administrativo.
Duguit lo define como toda manifestación de la
voluntad de los agentes administrativos conforme al derecho
objetivo, que
produce una situación de derecho objetivo o
condiciona el nacimiento de una situación de derecho
objetivo.
Manuel Maria Diez lo entiende como una declaración
de un órgano del poder
ejecutivo en ejercicio de su función
administrativa que produce efectos jurídicos con
relación a terceros; y que cuando cumple con su ciclo de
formación y contiene todos los elementos esenciales se
dice que es perfecto. Su eficacia
surgiría de su capacidad de producir efectos
jurídicos(Manuel Maria Diez: El Acto Administrativo,
Buenos Aires
1961).
Transcribimos la opinión de Miguel Acosta Romero:
"Es una manifestación unilateral y externa de la voluntad,
que expresa una decisión de una autoridad
administrativa competente, en ejercicio de la potestad
publica"(Miguel Acosta Romero, Citado por José Bartra
Cavero: Procedimiento
Administrativo, Huallaga, Lima 1997).
Y para finalizar tenemos la definición del doctor
Gustavo Bacacorzo, que manifiesta que el "acto administrativo es
la decisión de una autoridad en
ejercicio d sus propias funciones, sobre
derechos deberes
e intereses de las entidades administrativas y/o de los
administrados respecto de ellos"(Gustavo Bacacorzo: Tratado de
Derecho Administrativo, Gaceta Jurídica, Lima
2001).
2.2.- ELEMENTOS
2.2.1.- SEGÚN MANUEL FRISANCHO APARICIO.- Los
elementos del acto administrativo son en resumidas cuentas para el
citado autor, la Legalidad y el Mérito. La legalidad hace
relación al órgano competente, la
manifestación de voluntad, el objeto y a la forma. Por su
parte el Mérito se refiere a la oportunidad y conveniencia
del acto.
2.2.1.1.- La Legalidad Del Acto Administrativo.-
a.- Órgano competente.-
Un acto administrativo es legitimo cuando ha sido proferido
por el órgano competente. La competencia es la
cantidad de potestad que tiene un órgano del estado para
proferir un acto o como lo define Gordillo: "el conjunto de
facultades que un órgano puede legítimamente
ejercer en razón de la materia, el
territorio, el grado y el tiempo"(Gordillo:
Tratado de Derecho Administrativo, t. III Buenos Aires, Ed. Machi
1996); por lo tanto ningún agente publico puede ejercer su
actividad sino dentro del marco de la competencia jurídica
que se le ah atribuido.
El territorio, es el limite físico de actuación
de los órganos y personas publicas ese ámbito
espacial condiciona el ejercicio legítimo de la
competencia.
La materia guarda relación alas actividades o tareas
que corresponden a cada órgano o funcionario.
El grado esta vinculado al concepto de
jerarquía, pues, como hemos visto, la función
publica no se ordena en un mismo plano y en ese ordenamientos por
grados los órganos o funcionarios inferiores no pueden
ocuparse de las tareas que corresponden a los superiores, ni
viceversa.
El tiempo se
refieren aquellos eventos en los
cuales las facultades se otorgan para ser ejercidas durante un
lapso determinado de tiempo.
b.- La Declaración De Voluntad.-
El mismo entraña una conducta
voluntaria. Como lo anota Sayagues, la existencia de una voluntad
valida es elemento esencial de acto administrativo y esta
voluntad se exterioriza mediante una declaración expresada
en las formas legales. (Sayagues Laso; Tratado de Derecho
Administrativo, T. I, Talleres Gráficos Barreriro y Ramos, 1963,
Pág. 434)
c.- El Objeto Del Acto Administrativo.-
El acto administrativo tiene como objeto "el resultado
practico que el órgano se propone a conseguir a
través de su acción voluntaria"(Diez; el acto
administrativo; T I. Pág. 277) o todo lo que con el se
quiere disponer, ordenar, permitir o certificar.
El contenido del acto administrativo debe guardar
armonía con las normas de derecho
vigente y a los principios
generales del derecho, ya que la actividad administrativa toda se
desarrolla bajo el principio de legalidad, por eso el acto
administrativo esta sometido a la constitución y ala ley y a toda
disposición del derecho objetivo que tenga una
jerarquía superior.
La doctrina coincide en afirmar que el objeto del acto
administrativo debe ser licito, cierto y posible.
d.- La Forma Del Acto Administrativo.-
Es el medio por el cual se exterioriza la voluntad
administrativa, es la materialización del acto
jurídico. La "forma" no debe confundirse con las
formalidades, como indica Sayagues Laso: ; Las formalidades son
los requisitos que han de observarse para dictar el acto y pueden
ser anteriores, concomitantes o posteriores al acto; la forma es
uno de dichos requisitos y se refiere al modo como se documente a
la voluntad administrativa que da vida al acto".(Sayagues Laso;
Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Talleres Gráficos Barreriro y Ramos, 1963)
El Acto Administrativo es esencialmente formal y la forma
cumple, según lo señala Agustín Gordillo,
dos finalidades: "instrumentar a la actividad" y "darla a
conocimiento
del publico o de las personas a los que el acto afecta"
2.2.1.2.- El Mérito Del Acto
Administrativo.-
Indica que debe ser oportuno y conveniente. El "Mérito"
como el elemento del acto administrativo, se predica
exclusivamente del acto discrecional, ya que en los actos
reglados la administración debe actuar necesariamente y no
puede apreciar por tanto la conveniencia de hacerlo.
2.2.2.- SEGÚN GUSTAVO BACACORZO
El tratadista peruano hace la siguiente distinción de
los elementos:
a.- Decisión.-
Es la manifestación exterior o publica de la voluntad
de la administración. Puede ser expresa(norma) o
tácita(silencio, no acto).
b.- La Autoridad Administrativa.-
El órgano (personal o
colectivo) que genera el acto que debe contener consecuencias en
el campo jurídico y no únicamente en la esfera de
la administrativa. Dentro de sus atribuciones a de estar la de
dictar actos administrativos, de acuerdo a la legislación
vigente o al derecho consuetudinario, extremo este que ha de
probarse en caso necesario.
c.- Derechos Deberes E
Intereses.-
El acto administrativo como parte esencial de la actividad
jurídica del estado y se orienta lógicamente a
producir efectos jurídicos en el ámbito general
del:
Derecho. Aquello que tiene per se por su naturaleza
exigible, apoyada o referida a una norma vigente o que
correspondía respecto de una derogada.
Deberes y obligaciones.
, o que se nos pide o demanda
cumplir.
Intereses. (legítimos): relación con persona o cosa
que}, aun sin estricto derecho puede permitir accionar o procesal
o procedimentalmente
CAPITULO III: VALIDEZ Y
NULIDAD
La oportunidad o conveniencia
del acto administrativo para el servicio
publico, al que debe estar referido como finalidad suprema de la
administración. Juega, pues un Rol preponderante la
anotación del servicio
publico o de interés
publico, el primero mas adherido a la estructura del
estado en tanto que el segundo presenta una conceptuación
eminentemente social.
Todo esto supone que el acto administrativo es valido y legal
y naturalmente tiene fuerza
ejecutoria que puede ser puesta de inmediato por la propia
administración o delegarla a organismos competentes de
modo expreso.
Nulidad. La primera es absoluta el acto existe, pero adolece
de vicios que lo forman irremediablemente sin valor
jurídico alguno (v. Gr. Usurpación de funciones).
Anulabilidad. La segunda presenta imperfecciones superables de
forma jurídicamente, sus efectos se reputan validos
mientras no se produzca la Anulabilidad se trata de una nulidad
relativa. (v. Gr. Una confusión de competencias)
3.1.- REQUISITOS DE VALIDEZ
según el tratadista Bacacorzo los requisitos de validez
son la competencia, legitimidad forma y manifestación de
voluntad.
a.- LA COMPETENCIA.
Un acto administrativo es legitimo cuando ha sido proferido
por el órgano competente. La competencia es la cantidad de
potestad que tiene un órgano del estado para proferir un
acto o como lo define Gordillo: "el conjunto de facultades que un
órgano puede legítimamente ejercer en razón
de la materia, el territorio, el grado y el tiempo"(Gordillo:
Tratado de Derecho Administrativo, t. III Buenos Aires, Ed. Machi
1996); por lo tanto ningún agente publico puede ejercer su
actividad sino dentro del marco de la competencia jurídica
que se le ah atribuido.
El territorio, es el limite físico de actuación
de los órganos y personas publicas ese ámbito
espacial condiciona el ejercicio legítimo de la
competencia.
La materia guarda relación alas actividades o tareas
que corresponden a cada órgano o funcionario.
El grado esta vinculado al concepto de jerarquía, pues,
como hemos visto, la función publica no se ordena en un
mismo plano y en ese ordenamientos por grados los órganos
o funcionarios inferiores no pueden ocuparse de las tareas que
corresponden a los superiores, ni viceversa.
El tiempo se refieren aquellos eventos en los
cuales las facultades se otorgan para ser ejercidas durante un
lapso determinado de tiempo.
b.- LEGITIMIDAD.
Todos los actos y cada uno de ellos en si deben estar
arreglados a derecho. El abuso, exceso y la desviación es
ilicitud y conducen a la anulada y responsabilidad consiguientes.
También se considera a este segundo componente como el
objeto del mismo, obviamente licito, como ya dijimos.
c.- FORMA
Complejo de requisitos y formalidades que deben cumplirse,
tanto en la substanciación como en su culminación,
esto es en la expresión de voluntad en lo que lo concreta,
teniendo en cuenta su valides y su eficacia.
d.- MANIFESTACIÓN DE VOLUNTAD.
La administración publica puede actuar exteriormente de
dos maneras:
– Expresa: trasunto directo y concreto del
objeto del acto (escritura,
señas, señales. Etc.)
– Tácita : Se deduce el sentido por
interpretación de la norma.
3.2.- NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Si el acto administrativo adolece de vicios que diluyen su
perfección, estos originan su nulidad. Empero no
constituirá vicio o defecto que atente contra la
perfección del acto, si fue dictado en armonía con
le derecho aun cuando posteriormente se produzca un cambio en el
ordenamiento jurídico.
3.2.1.- CAUSALES DE NULIDAD
A opinión del doctor Juan Carlos Morón Urbina,
son causales de nulidad:
a.- La contravención a la constitución, a las leyes y a las
normas
reglamentarias
b.- Defecto u omisión en los requisitos de validez
Vicios de competencia(por razón de materia, territorio,
tiempo, grado).
Vicios en el objeto o contenido.
Vicios en al finalidad perseguida por el acto.
Vicios en al regularidad del procedimiento.
C.- Actos(expresos o presuntos)por lo que se adquiere
facultades o derechos cuando se carezca de requisitos para
ello.
d.- La ilicitud penal.
3.2.2.- CONSERVACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento
a sus actos de validez, no sea trascendente, prevalece la
conservación del acto, procediéndose a su enmienda
por la propia autoridad emisora.
En este entender los actos administrativos afectados por
vicios no trascendentes; según la ley de procedimientos
administrativos; los siguientes:
a.- El Acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con
las cuestiones producidas en la
motivación.
b.- El Acto emitido con una motivación
insuficiente o parcial.
c.- El Acto emitido con infracción al las formalidades
no esenciales del procedimiento, considerando aquellos cuya
realización correcta no hubiera impedido o cambiado el
sentido de la decisión final en aspectos importantes, o
cuyo incumplimiento ni afectare el debido proceso del
administrado.
d.- Cuando se concluya indubitablemente de cualquier otro modo
en el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de
no haberse producido el vicio.
e.- Aquellos emitidos con emisión de documentación no esencial que pueda
influenciar en el acto administrativo.
CAPITULO IV:
EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.-
Según la
opinión del comentarista Juan Carlos Morón Urbina
la eficacia es la actitud que
poseen los actos jurídicos para producirlas las
consecuencias de toda clase que conforma su naturaleza deben
producir; dando un nacimiento modificando, extinguiendo,
interpretando o consolidando la situación jurídica
o derechos de los administrados. La eficacia debe analizarse
Desde tres dimensiones:
4.1.- Los Sujetos Vinculados.
Tenemos que la eficacia del acto administrativo, como el acto
del poder
público s general incluyendo a las autoridades
administrativas, a los administrados comparecientes y no
comparecientes en el procedimiento, sin que pueda excusarse su
cumplimiento por desconocimiento, error, unidad etc., en tanto no
sea retirado del mundo jurídico mediante algún
mecanismo idóneo previsto en la ley.
4.2.- Lugar.
La eficacia del Acto Administrativo se circunscribe al lugar
en el cual se extiende la competencia territorial dl
órgano del cual emana, a un cuando este no se precise en
el mismo acto.
4.3.- Tiempo.
El limite temporal de los Actos Administrativos es entendida
como la dimensión cronológica del acto, fiando
desde cuando despliega su eficacia y hasta cuando continua
produciéndolas para terminar la eficacia del Acto
Administrativo requiere ser puesto en conocimiento
de los sujetos a los cuales se dirige, a quienes pretende obligar
y los que tienen interés en
el asunto. O a quienes por cualquier otra razón sea
pertinente hacérselo conocer.
CAPITULO V: CLASIFICACION DEL
ACTO ADMINISTRATIVO
Las diversas clasificaciones de los actos administrativos
no se excluyen las unas de las otras antes bien se complementan
para un adecuado entendimiento de la esencia del tema.
5.1- ACTOS PREPARATORIOS Y ACTOS DEFENITIVOS
El acto administrativo es una manifestación de voluntad
estatal que se expresa a través de un cierto
procedimiento. Abecés el acto emana del órgano
estatal sin ningún tramite previo, pero otras veces es el
producto final
de un procedimiento constituido por una serie de actos.
La doctrina ha llamado actos preparatorios a aquellos que se
dictan para ser posible el acto principal ulterior. Esos actos a
veces condicionan la validez del Acto Administrativo.
Por el contrario se llama actos definitivos los que producen
realmente el efecto jurídico perseguido. Ellos son la real
expresión de la voluntad publica, el verdadero "Acto
Administrativo"
5.2- ACTOS INDIVIDUALES Y ACTOS GENERALES
El acto administrativo puede referirse a una situación
jurídica de carácter
general es decir, afectado a un numero indeterminado de personas
como el reglamento o puede ser creador de situaciones de carácter
individual, como el que otorga una licencia o el que impone una
sanción.
5.3- ACTOS SIMPLES Y ACTOS COMPLEJOS
LA doctrina llama acto simple al que es producto de la
manifestación de la voluntad de un solo órgano del
estado y complejo a la manifestación de voluntad que
requiere el concurso de uno o más órganos.
5.4- ACTOS DE IMPERIO Y ACTOS DE GESTION
En los actos de imperio, el Estado
procede autoritariamente, "jure imperii" produciéndose el
efecto querido por la sola decisión de su voluntad. Son
actos que emanan unilateralmente del estado.
En cambio en
actos de gestión
el estado
discute en el mismo plano con los particulares y es el concurso
de ambas voluntades que producen efectos jurídicos; por
eso a los actos de gestión
patrimonial se les denomina contractuales.
5.5- ACTOS UNILATERALES Y BILATERALES
Los actos administrativos en la generalidad de veces; son
típicamente los unilaterales, producto de la voluntad
exclusiva del Estado.
Los actos administrativos bilaterales resultan de un acuerdo
de voluntades entre la administración y los
particulares.
CAPITULO VI: OTROS
ACTOS JURÍDICOS
6.1.- OTROS ACTOS JURIDICOS DE
IURE IMPERI
Por evidentes razone de orden integrativo diremos que lo
demás actos de autoridad o imperiun del Estado, tales como
los legislativos, de administración de gobierno y
jurisdicciones no necesariamente aplicaran todo lo que se a dicho
para el acto administrativo pudiendo hacer el estado y sus
organismos autónomos en lo que resultar pertinente dentro
de su libre discrecionalidad .
6.2.- LOS ACTOS DE EXCEPCION
Por un exceso de análisis hemos querido referirnos a estos,
en razón de una notoria particularidad que aflora en el
derecho peruano los que encontramos de plena
justificación.
Las resoluciones que expide Jurado Nacional de Elecciones
estrictamente en materia electoral no son revisables en sede
judicial, por que estos actos son democráticos por
excelencia.
Así mismo los que expidan el Consejo Nacional De La
Magistratura en asuntos de evaluación
y ratificación de magistrados.
Ambas clases de actos evidentemente de naturaleza
administrativa la rapidez y efectos de su cumplimiento le
reclaman ejecutoriedad, garantía que acertadamente les
confiere la carta magna
(art. 142 de la constitución)
6.3.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LOS
ADMINISTRADOS
Los particulares producen actos administrativos en
relación directa con el estado que le ha delegado
funciones públicas como al enseñanza; y a los particulares (civiles)
como comprar vender, permutar, etc. Así la ley somete a
todos las universidades no solo a la coordinación (Asamblea Nacional de
Rectores) si no a la jurisdicción del consejo nacional de
asuntos contenciosos de la universidad
peruana – CODACUN.
CAPITULO VII: EXTINCION
DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Extinguir un acto es, pues,
retirar la vigencia la que goza, reconocer que ya no es necesaria
su existencia jurídica, por que adolece de defecto o
simplemente el transcurso del tiempo loa tornado innecesario,
carente de mérito entre las formas de extinción
tenemos para los actos de contenido general y los actos de
contenido particular, este en atención al contenido del acto:
7.1- PARA LOS ACTOS DE CONTENIDO GENERAL:
A.- derogación: Se trata de retirar parcialmente el
valor
jurídico a un Acto Administrativo formal, pero
materialmente legislativo por si carácter abstracto y
general. Hay que expedir decreto supremo en que se lo elimine o
mencionar expresamente en un decreto supremo de análoga
naturaleza (especialidad) dicha derogatoria.
B.- Abrogación: La vigencia jurídica se pierde
totalmente; ya no hay ni rastro del acto administrativo
subsistente en algún proceso
7.2.- PARA LOS ACTOS DE CONTENIDO PARTICULAR:
Para este tipo de actos la administración
unilateralmente resuelve extinguirlo en ejercicio de la potestad
que tienen que realizar el bien colectivo. Comprobada la
inconveniencia e ilegalidad, procede consecuentemente a dejarlo
sin efecto (la revocación)
Se entiende por caducidad por haberse agotado el derecho
incumplirse algún requisito legal o reglamentario o por
haberse alcanzado alguna condición pre fijada. Puede ser
declarada de oficio es decir por impulso e iniciativa del Estado;
o puede serlo a instancia de parte de los particulares.
Respecto al contenido del
trabajo, me parece conveniente seguir la idea del doctor Gustavo
Bacacorzo en cuanto al concepto del acto administrativo que va a
tener efectos directos sobre las pretensiones de los
administrados ya sea en forma positiva o negativa (desde el punto
de vista del administrado) aun cuando este resultado haya salido
de un silencio administrativo que tiene la validez como si fuera
acto administrativo hasta que se pruebe lo contrario.
Y sigo en la idea del comentarista Juan Carlos Morón
Urbina en la cual nos dice sobre la clasificación del acto
administrativo que no se excluyen todas sino que estas se
complementan y nos dan un criterio más amplio sobre los
distintos tipos de acto administrativo.
Respecto a los elementos del acto administrativo, la mas
correcta a mi entender es la que hace el doctor Manuel Frisancho
Aparicio en decir que los elementos del acto administrativo son
la legalidad y el merito e incluso dentro de ellos se puede ver
los elementos del tratadista Gustavo Bacacorzo englobados en el
elemento de legalidad.
En cuanto a las formalidades del acto administrativo estas son
pasajeras ya que en el futuro, se puedan hacer procesos en
forma virtual y hacer todo tipo de escritos por disquete con
sellos y firmas virtuales. Y no sea este un requisito de previa
evaluación para la procedencia de un acto
administrativo como se da en la actualidad en algunas de las
instituciones
de orden estatal.
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