Concesiones, una nueva herramienta para las corporaciones mixtas en la gestión municipal

Partes: 1, 2, 3

Concesiones, una nueva herramienta
para las corporaciones mixtas en la gestión
municipal

Tesis para optar al grado de Magister
en Gobierno y
Gerencia
pública

INTRODUCCIÓN

En la actualidad, la reforma del Estado y
globalización ponen de manifiesto un nuevo
comportamiento
en gobiernos locales con mayores competencias y
con similares recursos, pero, a
la vez, con una mayor evaluación
y demandas por parte de la sociedad. .los
gobiernos locales han debido enfrentar una serie de consecuencias
del ajuste, descarga de tareas y responsabilidades del Estado
nacional y provincial hacia las comunas.

Las transformaciones estructurales de fines del siglo XX
en Latinoamérica han agudizado, sino generado,
graves amenazas a la integración social por diferencias
socioeconómicas crecientes. Lo que plantea como urgente
necesidad reformular el ámbito de las prácticas
sociales y abrir oportunidades para una reorganización
social, planteando condiciones favorables para que el eje de la
política
se desplace del ámbito central al ámbito local. Se
abre un espacio de democracia
directa.

Hoy, son la
globalización y la competitividad, los factores centrales que exigen
una nueva postura frente al mundo. Donde
internacionalización del capital resta
control de los
Estados-Nación
y las condiciones generales de producción han transformado las condiciones
de empleo y de
las políticas
sociales. Se aceleran las tendencias hacia una progresiva
subordinación de las políticas
públicas a la lógica
de los criterios de mercado, privatización del poder
estatal.

La mercantilización en las relaciones sociales
nos vuelve atentos frente a la institucionalización de
lugares y espacios sociales de tipo comunitario, donde los
individuos puedan establecer libremente sus finalidades y
desarrollar las prácticas adecuadas para alcanzarlas. Se
habla, entonces, del poder local
como base socio-política del gobierno local,
en el cual el municipio, es la unidad fundamental de la
gestión
local. Por su intermedio, la ciudad, unidad urbano-material,
económico y social, adquiere unidad político
institucional.

Se privilegia la gestión urbana, en tanto
articulación de diversos recursos
(humanos, financieros, organizacionales, políticos,
naturales) que configuran un proceso global
para hacer frente a la producción, funcionamiento y mantenimiento
de la ciudad, a los fines de satisfacer las necesidades de
bienes de
consumo
individuales y colectivas de los distintos sectores de la
población.

En la articulación de estos procesos en el
que intervienen diferentes agentes, tanto públicos como
privados, se ponen en juego
intereses, contradicciones y conflictos que
suponen la elección de alternativas. Donde la
gestión local tiene la misión de
generar distintos productos
(elaboración de políticas, concreción de
programas y
ejecución en proyectos). La
transformación de la gestión local, tendiente a
desburocratizar, persigue mayor eficacia y
eficiencia.

De modo que los municipios pasan a ser centro de
decisiones y estrategias
propias, pasando del proyecto nacional
al local, identificando proyectos en lo
más micro y cercano, donde la ciudad se conecta al
instante desde lo local con lo global. Aumenta el protagonismo
municipal y de las expectativas de la población con fenómenos de
declinación y estancamiento de comunas, de
diferenciación creciente entre regiones y ciudades. Es
decir, se revitaliza la gestión local.

Es el gobierno local, entonces, el que debe salir a
resolver los problemas que
le exigen pronta resolución a través de estilos
políticos decisivos y nuevas prácticas necesarias
para ejecutar políticas sociales, tratando de concertar o
articular de la mejor manera las relaciones entre la
gestión pública y la sociedad
civil.

Sin embargo, el vértigo con que se han producido
esta serie de cambios ha puesto en una difícil
posición a los gobiernos locales, los que deben enfrentar
una serie de problemas
heredados del gobierno central en un momento en que
todavía no logran los ajustes ni la modernización
necesaria para tal obligación.

Las mayores competencias con
menores recursos llevan a tener que hacer más eficiente la
gestión adecuando a ello estructuras,
procesos y
recursos organizacionales, mostrando las limitaciones del
modelo
político tradicional.

Los principales problemas se relacionan con la necesidad
de aumentar la capacidad técnica y de gestión de
los gobiernos municipales, en especial en los aspectos referidos
a la formulación e implementación de programas que
puedan dar respuesta a las demandas de la población y su
calidad de
vida.

Ahora bien, la problemática de una gestión
local ineficiente y restringida en diversos aspectos (
técnica, económica, política, etc) ha sido
tema de largo tratamiento en los países desarrollados
primeramente, y en Latinoamérica más tarde. En Chile, a pesar
de las diversos aportes en investigaciones
versadas sobre esta materia, no
existe una articulación práctica ni acotada que se
constituya como un modelo que
libere y dinamice la gestión municipal en cuanto a
materias tan concretas, urgentes y necesarias como lo es la
concesión de infraestructura.

De esta manera, se plantea en la presente tesis la
búsqueda de una propuesta de modelo de
participación mixta, una elaboración de las
condiciones necesarias para generar las alianzas
estratégicas entre el sector
público y privado que demanda la
nueva realidad política administrativa que ha realzado la
importancia de los territorios locales.

La experiencia de corporaciones mixtas es una
experiencia reciente, tanto que no se tiene cultura al
respecto y mucho menos un marco regulatorio que facilite al
tiempo que
resguarde el proceso en
cuestión, aún cuando no podemos dejar de mencionar
que en los últimos diez años hemos tenido una
positiva proliferación en materias o .

Así es como en el presente estudio se propone
abordar un problema real y un tema vigente,
constituyéndose en una propuesta a las autoridades que
deben enfrentar un nuevo modelo que de cuenta de las necesidades
locales, donde se desarrolle temas tales como:
optimización de la legislación, nuevas técnicas,
profesionalización del capital humano,
mayor participación, alianza estratégica etc.

El Objetivo
Central de la tesis que
presenta propone: "Establecer la concesión municipal como
una herramienta estratégica dentro de la relación
pública- privada que favorece el desarrollo y
la gestión municipal moderna". Tarea que se
realizará luego de indicar las ventajas de éste
modelo de gestión mixta como un aporte significativo al
mejoramiento de la calidad de vida
de los ciudadanos, a través de nuevos servicios
básicos y de la concreción de obras de
infraestructura pública.

La estructura de
la investigación, luego de considerar un breve
marco metodológico, se ha definido en un cuerpo de seis
capítulos, de los cuales los tres primeros se han
destinado al tratamiento introductorio en la materia que
nos ocupa, una suerte de marco
teórico que distingue: Los enfoques de las funciones del
Estado ( cap. I), Nuevos modelos de
modernización institucional…(cap II) y el Estado
Chileno (cap III). Tres capítulos iniciales que dan pie
con un delineado del escenario actual. Seguido de ello, nos
adentramos en un capítulo más bien
específico en que se mezclan cuestiones normativas,
teóricas y de la experiencia nacional que nos detallan el
tema de Los Municipios ( cap IV).

Los temas desarrollados en los siguientes
capítulos, dicen relación con la Concesión
en todas sus dimensiones(cap V) y una serie de experiencias
internacionales y nacionales al respecto ( cap VI). En
éste último, además, se realiza una concisa
exposición sobre los resultados que ha
arrojado nuestra investigación experimental de observación directa y aplicación de
encuestas.

Concluye nuestro esfuerzo con un capítulo
dedicado a consideraciones y propuestas en materia de
concesiones, a modo de conclusiones. Adjunto en la parte final se
ha seleccionado algunos elementos utilizados en nuestro trabajo y
otras informaciones relevantes, que constituyen un apartado de
Anexos .

MARCO METODOLÓGICO DE LA
INVESTIGACIÓN

Los próximos párrafos tienen por misión
establecer el Marco Metodológico que ha orientado la
presente investigación donde se propuso realizar un
Estudio sobre la dinámica de los gobiernos locales, la
velocidad y
efectividad de las respuestas, además de las posibilidades
que brindan las concesiones en este contexto. Determinar,
además, los métodos y
técnicas que se emplearon en el proceso de
recolección o recogida de datos.
Además, el modo de presentar y analizar los datos para
cumplir con el objetivo
general de la investigación.

Se presentarán brevemente los aspectos relevantes
concernientes al tipo de investigación, diseño
de investigación, el universo de
estudio, la muestra a
considerar, métodos y
técnicas de recolección
de datos, procedimientos
para analizar los datos, y el cronograma de actividades a
cumplir.

a) Tipo de Investigación

Según el alcance de la investigación, se
estableció que, según las etapas
cronológicas, primero se 'explorará' el desarrollo del
enfoque y modelos de
estado y de instituciones
públicas desarrolladas en la región con todos sus
caracteres distintivos, luego se 'describirán' las
variables
involucradas tales como el marco regulatorio de los gobiernos
locales en relación al gobierno central, niveles de
eficiencia de
gobierno locales, herramientas
de gestión, experiencias exitosas, etc. después se
'correlacionarán' las variables
entre sí para obtener predicciones rudimentarias, y
finalmente se intentará 'explicar' la influencia de unas
variables sobre otras en términos de causalidad. Con lo
que se espera aportar a la discusión con una propuesta
mayormente estructurada respecto de las necesidades y
posibilidades que se tienen en Chile para la
gestión local en pos de un desarrollo
económico sustentable.

En cuanto al carácter
exploratorio, se precisa que tiene cabida tan sólo en la
primera fase de recolección y reconocimiento de los
elementos necesarios, puesto que, inmediatamente pasamos a un
tema conocido, el proceso modernizador del Estado chileno, donde
habremos seleccionado las cuestiones, conceptos y variables y se
mide cada una de ellas independientemente de las otras, con el
fin, precisamente, de describirlas. Se privilegió
especificar las propiedades importantes de gobiernos, grupos,
comunidades u otro fenómeno relacionado.

Diseño de
investigación

El diseño
de investigación está definido en función de
los objetivos a
seguir en el objeto de estudio, existen muchas propuestas de
clasificación de los tipos de diseño a implementar
pero de manera primaria, en relación al tipo de datos que
se deben recolectar, se pueden clasificar en diseños de
campo y diseños bibliográficos, puesto que incluye
dos fases, una no experimental y otra experimental de observación directa.

c) Población o Universo de
Estudio

La población objetivo para este
estudio corresponde a la totalidad de empleados municipales de
Chile, se entiende además, que siendo empleado municipal
también y en forma lógica
es vecino de la misma u otra municipalidad, por lo cual cada
individuo de nuestra población nos entregara mayor
información apelando a su doble
condición.

El tipo de muestra o
muestreo
propuesto consiste en un muestreo por
cuota el que se delimito en un inicio de 15 entrevistas
diarias, y como condición única necesaria es que la
persona sea
empleada municipal.

El instrumento esta diseñado de modo de obtener
del entrevistado visiones desde sus dos características importantes (empleado
municipal y la de vecino comunero), se orienta así al
entrevistado en un principio en aserciones acerca de la
gestión municipal que responde según su vivienda y
a posterioridad se cuestiona a su municipio (donde trabaja,
evaluándose y al mismo tiempo evaluar lo
que conoce de mas cerca).

El diseño del instrumento busca que el
entrevistado encuentre en la lectura de
las preguntas reflexión de los temas y así
ahondando paulatinamente en los temas.

El procesamiento de la información corresponderá
principalmente a tablas de frecuencias, tablas de estadísticas descriptivas y algunos cruces
de variables importantes. Posteriormente el análisis de esta información se
basara principalmente en observaciones acerca de los porcentajes
observados y de observaciones de factores exógenos como
son la realidad social económica de la región en el
momento de la toma de los datos.

Población se constituyó por las unidades
municipales, dentro de las que se tuvo directa relación
con los funcionarios de éstas, que aún cuando no se
excluyó del todo la participación inicial de los
usuarios del servicio, lo
cierto es que el universo
representativo estuvo mayormente compuesto por trabajadores del
municipio en distintos niveles jerárquicos.

d) Muestra del Estudio

La muestra obtenida se
realizó por conveniencia.
http://galeon.hispavista.com/pcazau/guia_met_03.htm/t_blank

En ésta
investigación la muestra está definida por los
municipios de la Región Metropolitana. El
tamaño elegido para la muestra constituyó un
número de 104 personas de la población, las que
corresponden a un total de 8 municipios .

El procedimiento por
el cual se seleccionó la muestra fue el muestreo
probabilístico. La selección
se ha programado estratificada homogénea para alcanzar el
contraste esperado luego de la obtención de datos,. en
tanto que las unidades muestrales respecto del número,
serán establecidas por conveniencia y en directa
proporción con el universo de la
población. Y dentro de cada estrato se tomarán
individuos al azar según el muestreo simple.

Cabe señalar que el análisis a base de los datos de esta
muestra son solamente de carácter
descriptivo restrictivos solo para observar el comportamiento
de la población con respecto a las variables que se
irán a analizar, y no se buscara ni pretenderá de
ellos inferenciar en términos generales a los municipios
de Chile.

e). Métodos y Técnicas de Recolección
de Datos

La recolección de datos
para la conformación de la presente investigación
fue realizada en función de
mantener una estructura
interna, confiabilidad y objetividad. Se realizaron entrevistas
semi estructuradas con personas involucradas en el tema de
estudio. Previo a ello se realizó una investigación
documental que implica todo tipo de comunicación escrita: documentos
legales, prensa,
publicaciones, legislación, proyectos comunales,
artículos, etc.

Con la finalidad de resolver los
objetivos
planteados al comienzo de ésta investigación se
determinaron que los métodos y técnicas de
recolección de datos a utilizar son: la entrevista,
la encuesta, y la
investigación
documental.

Es claro que con el objeto de contrastar todos los
detalles propios de las variables a estudiar, no se
excluirá por ningún criterio unidad muestral
alguna.

f)Cuestionario o
instrumento a utilizar

Si no se contaran con documentos que
validen las cifras, el cuestionario
tendría solo la validez acerca de la apreciación
del entrevistado, pero en cambio si se
contara con datos (documentos), ya sean históricos,
actuales, proyecciones etc. De manera que pudiese hacer
referencia a una fuente, la validez de la información
seria absoluta.

En el desarrollo del cuestionario, se tuvo una
estructura abierta para que el entrevistado pueda explayarse, de
manera de no restringir al entrevistado, lo que
facilitaría la entrevista y
la obtención de indicadores
que pudiesen obviarse al diseño del
cuestionario.

El instrumento en si, fue desarrollado en dos formas
diferentes, de modo que se pudiese utilizar los recursos
disponibles mas expeditos para la obtención de la
información

Uno que repartido vía correo
electrónico con diseño en una pagina de
excel con
instrucciones como comentarios en las celdas, de modo de poder
extraer fácilmente el vector de respuestas, esta se
distribuyo por medio de una libreta de direcciones de empleados
municipales.
El otro diseño de instrumento consistió
en el cuestionario en papel, el
que se utilizo en las entrevistas personales, este se apoyo
también en una hoja de respuestas.

Para no sesgar el desarrollo del cuestionario se debe
tener en cuenta que nuestros objetivos tienen que estar lejos de
la vista inmediata del entrevistado lo que permitiría
darle a el trabajo una
perspectiva mas real acerca de la gestión
municipal.

En cuanto a los entrevistados se necesita obtener
contacto con quienes sustentes cargos de que los lleven a
interactuar con las políticas de gestión
municipal.

Las preguntas del cuestionario estas deben considerar
cubrir por lo pronto las siguientes características:

Acerca de las concesiones en su municipalidad año
actual, año pasado, periodos pasados, periodo actual, en
su gestión, en gestión pasada (suponiendo alcaldes
de turno); El objetivo principal consiste en el de obtener una
comparación entre periodos de gestión, observando
la variabilidad en cuanto a las concesiones
municipales.

Acerca de su presupuesto; esto
ayudaría a fabricar un perfil de la municipalidad de
acuerdo a su relación "dinero-gestión", además dato
preponderante para observar tipo de Municipalidad.

Poder determinar cuáles son los problemas que
presenta el municipio para llevar a cabo una gestión;
Identificar referencias personales de inconvenientes para obtener
objetivos delineados. Que les falta?, De donde les falta?
Cuánto les falta? De quienes les falta?, etc.

Cuánto dinero se
gasta en la concretación de proyectos(públicos o
concesionados)?

g) Procedimientos
para analizar los datos

Dentro de los procedimientos
empleados en ésta investigación para analizar los
datos se tiene:

Recopilación y análisis de la
literatura
y/o fuentes
documentales relacionados con la Gestión Municipal
.
Entrevistas o diálogos a modo de
conversación acerca del tema de la
investigación con expertos en la materia.
Los datos obtenidos de las entrevistas y encuestas
realizadas se agruparan en tablas y gráficos( ver anexos).

f) Definición del
problema

La definición del problema se definió de
la siguiente manera:

" La dinámica de los gobiernos locales es
compleja y cambiante, incluyendo desde las necesidades más
diversas de su población, problemas de recaudación,
manejo de fenómenos urbanos. Esta realidad exige
claramente que las decisiones de los gobiernos locales debieran
ser rápidas y efectivas.

Muchas ciudades chilenas han crecido en ocupación
de espacio físico y en cantidad de habitantes, crecimiento
que se constituye principalmente en viviendas, haciéndose
insuficiente la dotación de Servicios
Municipales.

En los sectores de mayor ingreso las personas pueden
costear el equipamiento urbano y lo hacen en abundancia (
equipamiento comercial, espacios de recreación, áreas verdes,
etc).

Con todo, se establece que es una necesidad revisar
el estado de
los gobiernos municipales respecto de sus competencias y sus
capacidades de gestión, con el ánimo de hallar las
respuestas frente a las limitaciones.

Y una vez observadas las debilidades de la
gestión municipal chilena , nos instalaremos en el
porqué es que no se potencia ni se
incentiva la relación y la participación de
inversiones
privados en el desarrollo de la infraestructura pública
municipal. Siendo que es en este marco de alianza
estratégica mixta, pública – privada, puede
estar presente y aplicarse a unas variada gama de proyectos y
escenarios de desarrollo comunal, sean:

Vialidad y renovación urbana
Infraestructura destinada a Educación o Salud
Campos Deportivos, Recreativos
Actividad Industrial (PYMES)
Alcantarillados
Riego
Turismo
Cultura
Transportes
Servicios públicos varios

Para responder a este conjunto de necesidades se
requiere una gran inversión económica que el Estado,
menos los municipios, no está en condiciones de solventar
en lo inmediato. Es por ello que existe la necesidad imperiosa de
incorporar al sector privado en el desarrollo y
modernización de nuestras ciudades, a través de su
participación en ámbitos que hasta hoy son
privativos del sector
público."

Con el objeto de validar dicha hipótesis, se determinaron previamente las
variables independientes y dependientes, además de la
relación causa y efecto entre ambas.

Las variables son de carácter cualitativo y
cuantitativo por lo que el nivel de medición fue ordinal y numeral. Se
buscó identificar las formas de funcionamiento dentro de
los diversos actores de los gobiernos locales y la interferencia
en el desarrollo de los mismos por las distintas instituciones
involucradas.

f) Etapas de la Investigación

El desarrollo ordenado del presente estudio se
realizó de la siguiente manera:

Investigación documental para la
elaboración de la fundamentación teórica
que sustentará la investigación.
Observación de la realidad para la
detección de las fortalezas y debilidades en el
funcionamiento de los Gobiernos locales.
Aproximación a la descripción y el planteamiento
del problema
Formulación del problema, hipótesis, ejes conceptuales y
operacionalización de variables.
Elaboración de objetivos y
justificación del problema.
Construcción de la fundamentación
teórica.
Realización del diseño
metodológico de la investigación con
definición del enfoque de ésta y la
población de estudio así como las
características.
Selección, ordenación y
presentación final en capítulos de la
información recopilada.

Capítulo
Primero:

ENFOQUE DE LAS

FUNCIONES DEL
ESTADO

1. El Estado

A nivel mundial y a través de la historia se cuenta con
grandes contrastes en la injerencia Estatal. Desde la segunda
mitad del siglo XX el Estado comienza a tener mayor
intervención en el mercado gracias a
los avances
tecnológicos. A fines del mismo siglo, la tendencia de
intervención estatal se revierte por medio de las
privatizaciones.

A lo largo de la historia se cuenta con
diferentes nociones de Estado que por muy variadas que
éstas sean, se mantiene el carácter regulador del
Estado en el ámbito de las libertades de particulares,
reglamentando sus derechos para la
consecución del bien común, causa final de un
Estado.

Desde sus orígenes el Estado cuenta con una serie
de funciones
específicas que determinan el cómo alcanzar sus
fines, según sea la forma de éste, es posible
distinguir dos clases:

Servicios prestados específica y
exclusivamente por el Estado
servicios que pueden prestarse por el Estado o por
particulares.

Actualmente, el Estado debe enfrentar una creciente
participación de los particulares en funciones que
antiguamente eran de su exclusiva competencia.

Según el modelo prestatario que se aplique el
Estado asumirá un rol Regulador (forma introducida con la
ideología liberal clásica hasta
1930), o bien, el rol de Empresario (segunda forma utilizada, a
partir de la fórmula keynesiana de la solución de
la crisis
económica, sumada a la mala prestación por parte
del privado). Cualquiera sea la fórmula utilizada,
obtendremos un nuevo problema: "el diseño de normas adecuadas
para el buen funcionamiento".

Ahora, entendido el Servicio
público como ‘toda actividad directa o indirecta de
la administración
pública, cuyo objeto es la satisfacción de
necesidades colectivas, por un procedimiento de
derecho
público por parte del Estado, cuya finalidad es el
desarrollo’ debemos cuestionarnos a cerca de las tareas
primordiales del sector público para tales efectos
.

En un sentido más simple, se comprende como las
funciones esenciales para la consecución del bien
común. Dentro de estos servicios delegables,
monopólicos y no monopólicos.

En la actualidad, las corrientes internacionales se
orientan a la delegación a un tercero de la
prestación de ciertos servicios por medio de
privados.

En cuanto a la política regional, podemos decir
que aún cuando, tradicionalmente, se ha entendido como un
elemento que reduce las desigualdades regionales; hoy, se le ve
como un espacio político clave en tanto pueden construirse
ventajas comparativas territoriales, entornos locales
innovadores, contando con la participación y
cooperación estratégica de públicos y
privados locales.

La mayoría de los países desarrollados ha
traspasado las funciones de la política regional de
desarrollo a instituciones subnacionales que se sitúan
bajo el gobierno central. De este modo es como se han creado y
fortalecido muchas instituciones regionales para impulsar
procesos de reestructuración y cooperación
empresarial, se ha establecido acuerdos y relaciones de
colaboración entre actores públicos y privados, se
ha favorecido la eficiencia y la eficacia de una
política de innovación y desarrollo
productivo.

Así es como se ha comenzado a aplicar nuevos
modelos de modernización institucional y gestión
económica regional para incentivar la competitividad
de los diferentes espacios económicos
existentes.

Este nuevo modo de desarrollo genera diferentes procesos
de modernización:

De Empresas y
localizaciones. Se exige una política pro-activa de
creación de externalidades positivas. Se crean entornos
favorables a la innovación y el desarrollo productivo. La
región se convierte en actor principal del desarrollo
económico.
De la
Administración Pública. Se responde a la
problemática de eficiencia y eficacia de la
gestión político – administrativa. La
regionalización permite obtener economías
territoriales que facilitan el modelo estratégico de
desarrollo local.
De la Gestión Pública. Los servicios de
mediación pasan a ser importantes como prestación
política, siendo clave la gestión del cambio
estructural territorial.

1.1.-Estado Regulador

El Estado de los años 50 se reduce a un rol
económico. Se intenta romper el "círculo de
la pobreza" .
Se limitaban la función del Estado a la asignación
eficiente de las inversiones en
una economía
abierta.

La teoría
económica del desarrollo de los años 50 a 60, en su
conjunto, se articuló en general en torno a una
concepción que atribuía a los Estados del tercer
mundo una capacidad de producir, por medio de una
modernización industrial acelerada, un desarrollo
económico y social prometeico. El voluntarismo
desarrollista de las minorías estatales del tercer mundo,
que parecía entonces clarísimo, se consideraba
suficiente para resolver la cuestión del desarrollo
socioeconómico sin problemas políticos de ninguna
clase.

Los economistas liberales no se preocupaban demasiado
por el hecho de que, en los países que seguían una
estrategia del
desarrollo conforme a sus tesis, el crecimiento no tuviera
repercusiones sociales inmediatas.

Se suponen en los Estados del "tercer mundo" la
capacidad de desarrollar sus economías y sus sociedades al
mejor estilo de los países desarrollados sin considerarse
seriamente los rasgos históricos que hacían de
nuestro continente un escenario muy distinto.

Las teorías
del desarrollo de los años 50-60 eran de una gran
miopía histórica y estaban más impregnadas
del modelo intervencionista del Estado-modernizador legado por
Keynes, el New
Deal y la planificación emergente, que de la constitución plurisecular de las relaciones
de diferenciación y de interacción del Estado
occidental con la economía y con la
sociedad

Suponer que en los países del tercer mundo, que
acababan de obtener la independencia,
iban a emerger Estados "desarrolladores" eficaces, inspirados a
la vez en la herencia colonial
del Estado "civilizador" y en la influencia de los Estados
occidentales contemporáneos, equivalía a
"negarles a estos países la variable
del mucho tiempo necesario para la acumulación de una
historicidad mínima en las relaciones entre Estado,
economía y sociedad"

Esta teoría
económica del desarrollo asignaba a Estados nuevos una
función de desarrollo global que ningún Estado
occidental logró a tal velocidad.
Estas malas maniobras transforman a los países en
desarrollo en sistemas
políticos con un fuerte clientelismo

En su gran mayoría, estas teorías
otorgaban al Estado el protagonismo en el proceso de
modernización y de acumulación económica,
ignorando la cuestión de la naturaleza
específica de estos Estados por su anclaje
histórico y social, por los recursos y tensiones de las
minorías estatales en términos de legitimidad
política y de políticas públicas, por sus
estrategias de
clase, etc., porque primaba una teorización de pura
economía que pretendía adelantarse a definir la
función del Estado frente al desarrollo.

Frente al fracaso de este modelo estatal y frente a
diversas críticas sobre el proceso de organizar al
continente en función de otro mundo que no responde a
nuestra realidad de países no industrializados.

1.2.-Estado Empresario

Luego, que la historia no le da la razón a los
modelos desarrollistas entra a escena una nueva propuesta de ser
Estado , que incluía la percepción
dicotómica del mundo económico

Latinoamérica se propone, entonces, la constitución de un sector industrial
protegido por estrategias de sustitución de importaciones.

A fines de la década del sesenta, las tesis de la
dependencia sistematizaron la correlación entre desarrollo
del centro y subdesarrollo
de la periferia, apoyándose en el argumento de una
división internacional del trabajo estructuralmente no
igualitaria. De este modo, en América
Latina,

Con todo, los Estados en desarrollo no tenían
tanto poder ni autonomía como les atribuían las
teorías desarrollistas del decenio de 1960, no eran
más que unas estructuras
fantasma ocupadas por intereses capitalistas de las clases
dominantes del centro económico mundial.

De este modo, a fines del sesenta, en el momento en que
el éxito
de las tesis de la dependencia alcanzaba su máximo apogeo,
el tercer mundo se convirtió en el escenario de unos
estallidos de autoritarismo y totalitarismos.

Sin embargo, al llegar a los años ochenta,
éstas teorías económicas pierden
credibilidad por que muchos países tercermundistas
habían alcanzado un desarrollo, asunto que invalidaba su
teoría. Ejemplo de ello fueron los países de
Asia
Suroriental, quienes demostraron que era posible modificar el
estado de dependencia.

1.3.- Estado Emprendedor

Hasta 1980, el paradigma
neoclásico era sólo una corriente más en el
campo académico de la ciencia
económica,

Ahora, se supone que el simple juego de las
fuerzas del mercado, en un contexto de libre inserción de
la economía nacional en la economía mundial,
garantizaría a los países en desarrollo el
crecimiento de la producción, la asignación
óptima de los factores de producción y la equidad
en la remuneración de estos factores.

El Estado tiene, ahora, una función precisa y que
consiste en no interferir desfavorablemente en las reglas del
mercado.

La entronización de ésta teoría en
nuestro continente se realizó por medio del mismo rasgo
negativo que había ido adquiriendo su economía , la
que se mostraba inerte y asfixiada, donde no tenía lugar
la iniciativa privada. Un escenario que no podía hacer
otra cosa que desestatizar la economía, privatizar,
disminuir el sector público, etc.

El concepto de
gobierno, con vocación de responder a los desafíos
de una extensión mundial del modelo de la "democracia de
mercado", se ha definido de manera variable como "la
gestión consciente de estructuras de régimen con el
objetivo de acrecentar la legitimidad de la esfera
pública", o más comúnmente como "un
régimen político basado en un modelo
liberal-democrático que protege los Derechos humanos
y los derechos
cívicos, junto con una administración competente, no corrupta y
responsable."

La nueva teoría plantea que los Estados
más idóneos frente al desafío del desarrollo
son los Estados fundados en una arquitectura
institucional racionalizada, reducida al ejercicio de las
funciones universales y de las políticas públicas
que otros actores que no fueran el Estado no estarían en
condiciones de elaborar con la misma eficacia. Estados
suficientemente apartados de la sociedad civil y
del mercado para dejar que los mecanismos de
autorregulación de éstos produzcan todos sus
efectos.

Con un funcionamiento basado en una
institucionalización sólida que se opone a toda
forma de corrupción. Se benefician de una
legitimidad democrática encajada en una organización representativa y ampliamente
pluralista en su concepción política.

Los Estados se apoyan en una administración mínima y eficaz para
reducir la jerarquía vertical entre la decisión
política y el ciudadano, eficaz y descentralizada al
máximo.

El paradigma
neoclásico es portador de una concepción del Estado
que supera ampliamente el marco de la teoría
económica. Sin embargo, algunas de las consideraciones y
críticas que recibe este modelo se refiere al
carácter normativo del Estado , que le hace ganar en
misión programática y política pero que le
resta en virtudes heurísticas y
analíticas.

Para América
Latina, el credo liberal dominante hoy en día significa
claramente el abandono histórico de la referencia al
Welfare State como modelo de construcción estatal y de protección
social colectiva: en efecto, el descrédito de los Estados
latinoamericanos en este punto, a causa de las funciones
redistributivas ejercidas en el pasado de forma restringida, si
no clientelista, se traduce actualmente en recomendaciones que
apuntan al objetivo de la intervención social en los
grupos
sociales más vulnerables.

Ahora, considerando las restricciones presupuestarias,
puede uno sostener que el nuevo modelo de Estado Latinoamericano
ha renunciado al objetivo de la protección social
colectiva. Estamos aquí, entonces, en una entrega del
estado a los mecanismos reguladores del mercado y del crecimiento
para reducir unas desigualdades sociales que están entre
las más elevadas del mundo.

Se trataba de alcanzar un Estado capaz de enfrentar los
nuevos desafíos de la sociedad post-industrial, un Estado
para el siglo XXI, que garantice lo económico, tanto como
los derechos sociales y la competitividad de su país
respecto del mundo internacional. Se habla, entonces, de la
tercera vía, creada entre el laissez-faire neoliberal y el
antiguo modelo social-burocrático de intervención
estatal.

Las condiciones regionales serán influencia en la
creación de empresas, la
elección de las localidades pertinentes y la capacidad
innovadora de aquellas. Es el comienzo de la competitividad. La
política territorial de desarrollo debe guiarse por la
demanda
efectiva de servicios suministrados por las empresas existentes y
debe apuntar hacia la gestión estratégica de esa
demanda.

La nueva política regional implica una competencia de
diferentes niveles, desde el Estado hasta las municipalidades.
Los niveles medios cobran
importancia.

El modelo de concesiones, en todas sus formas y
dimensiones, desarrollado en Chile, es el resultado principal del
cambio del rol del Estado, quien busca en la concesión un
instrumento para potenciar un conjunto de inversiones que
subsidien la escasez de recursos, comprometiendo en éstas
acciones al
sector privado.

A través del siglo XX se desarrollaron distintos
modos de concebir y de desarrollar un Estado, las que se
relacionan con el modo de enfrentar la cuestión
económica .

2-Política nacional v / s Política
local

El mundo actual ha comenzado a definirse en
términos globales. Los procesos económicos,
políticos y culturales están hoy atravesados por
este proceso de internacionalización e
interconexión que obligan a romper con las seguridades
teóricas con las que definíamos antes las
relaciones sociales en ámbitos nacionales e
internacionales, tales como centro y periferia, dominantes y
dominados, hegemónico y subalterno, llevándonos a
reflexionar de otra forma y con renovadas perspectivas, las
nuevas dinámicas de la cultura en el
proceso de "modernidad".

La globalización trae consigo el
fenómeno opuesto referido al desarrollo de
reafirmación de las identidades locales y la
diversificación. Es así como hoy se construyen
tanto las identidades globales como las locales. Y la fortaleza
de ambas será el resultado de las relaciones que mantenga
el Estado con el mercado y las tecnologías.

Lo anterior tiene el respaldo del
filósofo europeo Habermas quien afirma que :
"…reconocer que la globalización económica y cultural
esta generando un proceso de disolución de los espacios
públicos, entendido como: ‘aquel lugar donde se
expresa el sentido ciudadano de participación’, pero
que al mismo tiempo, puede llevar consigo un proceso inverso y
complementario que llamamos de ‘localización’
".

Es decir, que,
paradójicamente, de algún modo la
globalización ha sido responsable de fortalecer el rol
y la importancia de las identidades y relaciones de tipo local.
Existe una fragmentación de las realidades
socio-culturales, el que se muestra en el acceso sesgado de la
ciudadanía a las nuevas
tecnologías, situación que caracteriza el
comportamiento social de América
Latina.

La construcción de un nuevo tipo de Estado es
también el gran tema para la América
Latina, quien debía superar diversos problemas, tales
como: crisis del
Estado, agotamiento del modelo de desarrollo económico
basado en la sustitución de importaciones,
deuda externa
, estancamiento y altas tasas de inflación.

Es por esto que las primeras reformas tuvieron un fuerte
componente económico que pretendían un ajuste
estructural , el que se llevó a cabo exitosamente. Sin
embargo, el nuevo y mayor desafío latinoamericano se
refiere a proyecto de
comercio exterior
que aumente la participación de los países en el
flujo de comercio
mundial; del mismo modo se requiere canalizar los recursos,
públicos y privados, que permitan desarrollar las
áreas de educación y de
ciencia y
tecnología.

En este sentido, en términos económicos,
el Estado pasa de ser un ente que interviene en la
producción a uno que se concentra en sus funciones de
regulador.

El Estado debe desarrollar su capacidad
estratégica para actuar junto al sector privado y a la
universidad, a
efectos de crear un entorno adecuado al aumento de la
competitividad de las
empresas .

Ahora, la nueva tarea del Estado como formulador y
financiador de las políticas públicas, debe
desarrollar la capacidad de atraer a la comunidad, a las
empresas o al Tercer Sector, para que la ejecución de los
servicios públicos sea una tarea compartida.

3.-Participación ciudadana y Servicios
públicos

La nueva concepción hace que dentro de nuestro
continente existan nuevas y mayores demandas de la
población Sin embargo, y en relación a otras
sociedad resulta obvia la necesidad que tenemos de fortalecer los
modos de relacionamiento democrático entre el Estado y la
sociedad. Insertar como parte del sistema el
concepto de
responsabilización de parte del sistema.
Capacitando, así, a los ciudadanos en el control de las
actividades públicas, para mejorar su eficiencia y
calidad.

Ahora, con todo este desafío a cuestas,
América latina ha debido, además, procurar un
desarrollo económico sustentable para reducir la pobreza y las
graves desigualdades sociales existentes en la
región.

Hasta ahora, se ha resuelto sólo la
cuestión de la estabilización económica, en
tanto que el desarrollo no se retomó con firmeza, la
concentración de la renta no se revirtió y
todavía no se ha consolidado la democracia. La
Cuestión Social está pendiente.

Uno de los temas que debe tratar el nuevo Estado dice
relación con la necesidad de generar espacios
participativos y plenamente democráticos que legitimen y
fortalezcan sus acciones,
planes y programas. Considerando que el estado nuevo quiere
gerenciar al modo como lo hace la Empresa
Privada , la que cuenta con un número de participantes
restringido, y una capacidad de toma de
decisiones más eficiente . El gobierno, en cambio ,
debe utilizar procedimientos democráticos, que involucran
un número mayor de actores y una mayor demora en el
proceso decisorio, sobre todo por los controles entre los poderes
y la fiscalización de la oposición.

"El gobierno no puede ser una empresa, pero
sí puede tornarse más
empresarial"

La Reforma Gerencial supera la reforma
burocrática weberiana y su servicio público
profesional y meritocrático, Sin embargo, hubo que
considerar que dentro de América Latina: no se
construyó completamente el modelo burocrático
weberiano, al modo como lo hicieron todas los países
desarrollados, donde se mantuvo el patrimonialismo en varios
sectores y con la designación de los cargos superiores del
escalafón a través de prácticas
clientelistas, aspecto que con gran frecuencia inviabilizó
la profesionalización de la alta burocracia.

Esta visión secuencial o evolucionista de la
administración
pública comete otra equivocación, al no
percibir los problemas generados por el paradigma organizacional
presente en el modelo burocrático weberiano, así
como tampoco sus insuficiencias ante la realidad
actual.

"La Reforma Gerencial tiene como
fundamento la profesionalización de la burocracia que
ejerce funciones en el núcleo de actividades centrales del
Estado, por lo que presupone el aspecto meritocrático
propio del modelo weberiano. La propuesta del CLAD es que, ante
todo, se constituya un núcleo estratégico en el
seno del aparato estatal, capaz de formular políticas
públicas y de ejercer actividades de regulación y
de control del suministro de servicios
públicos"

Lo anterior pretende promover nuevos funcionarios
públicos calificados y entrenados de modo permanente,
buenas condiciones laborales ( remuneración y motivación). Flexibilizar la
organización gubernamental, fortalecer y democratizar
los servicios públicos y los ciudadanos-consumidores son
tareas obligadas que deben llevarse a cabo en este
tiempo.;

Ahora bien, tener un Estado Moderno no
equivale solamente a formar una alta burocracia profesionalizada
y comprometida, sino también una fuerte sociedad civil que
contribuya a la democracia, el desarrollo económico, y el
mejoramiento en la distribución de la riqueza. Siendo
claramente establecidas las tareas y prioridades estatales se
incrementa la práctica de las tercerizaciones, las que
corresponden a la delegación de tareas que otrora fueran
exclusivamente realizadas por el Estado, tareas que van desde la
limpieza hasta los servicios de informática.

Respecto de los servicios públicos , una tarea
esencial será su descentralización. Funciones realizadas por
gobiernos subnacionales con el objeto de alcanzar eficiencia y
efectividad, aumentar la fiscalización y el control social
de los ciudadanos sobre las políticas
públicas.

El Gobierno Central no pierde su rasgo
estratégico, puesto que es de suyo garantizar la equidad.
Sólo que se favorece el escenario local para efectivizar,
además de fortalecer las relaciones entre la clase
política, la burocracia y la sociedad civil.

Uno de los grandes problemas que ha enfrentado este
proceso se refiere al endeudamiento de los gobiernos
subnacionales, agudización de las diferencias entre una
región y otra. Sin mencionar las limitadas instancias de
cooperación entre una zona y otra.

Con todo, se tiene entonces un nuevo Estado en que los
ciudadanos tienen un rol de importancia frente al control que
reciba este, control social , constituyéndose en un
instrumento que conduce la relación entre los ciudadanos y
sus agentes, los políticos, y los burócratas. De
este modo se busca mayor optimización de la
relación entre el principal (ciudadanos) y sus agentes
gubernamentales. toda vez que el costo de la
información en este caso es menor que el que corresponde a
la relación establecida entre políticos y
burócratas, y que las ganancias inmediatas para la
sociedad son mayores Lo que no será posible si con ello no
se creen instituciones que incentiven a la población para
controlar el Poder Público.

El nuevo Estado promueve la transferencia de la
provisión de servicios públicos sociales al espacio
público no-estatal, considerando la necesidad de
flexibilizar la
administración pública latinoamericana y de
aumentar la capacidad de cooperación con la comunidad, el
Tercer Sector, y el mercado. Puesto que , de otro modo no
podrían mejorarse éstos.

Surgen, entonces, nuevos recursos al asociarse el
Gobierno con comunidad, alcanzándose una
participación activa de los distintos
sectores..

Con este nuevo modelo, los ciudadanos deben participar
tanto en la evaluación
como en la gestión de las políticas
públicas, especialmente en el área
social(.educación, salud y vivienda). Los
ciudadanos son llamados a comprometerse y actuar colectivamente
frente a diversas problemáticas que interfieren en su vida
diaria:

Para tener éxito,
en este nuevo desafíos el CLAD propone la importancia de
alcanzar nuevas alianzas, basadas en los principios
democrático-republicanos, con la alta burocracia
pública, el empresariado, los trabajadores y los
intelectuales.

Capítulo
Segundo:

NUEVOS MODELOS DE MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL
Y GESTIÓN ECONÓMICA REGIONAL

4. Modernización

La última década del siglo XX se
caracteriza por una economía mundial creciente de
interdependencia e integración. Destacan en este proceso un
nuevo paradigma tecnológico basado en la
información y la microelectrónica.

Con toda una revolución
de las relaciones económicas. "Se altera también
las relaciones entre el mundo de la producción y de las
finanzas,
entre las economías real y simbólica,(…) todo
ello trastoca profundamente las estructuras productivas, la
configuración de la fuerza del
trabajo, las preferencias sociales, la demanda, la
composición del producto, las
formas de operación de las empresas y el papel de los
servicios en ellas, con énfasis en la información y
las comunicaciones"

Con menores fuerzas internas que externas,
América Latina enfrenta la urgencia de transformarse. Se
desarrolla entre los años 50 y 80, una intensa inversión y transformación
productiva y tecnológica. En la década de los
setenta la consigna para América Latina fue paliar la
deuda, mientras que en la década siguiente, hubo un
desfile de estrategias unilaterales o concertadas que buscaban
soportar la deuda.

Es así, entonces, como luego de una serie de
dificultades que debió enfrentar el continente se comienza
con una aplicación de un conjunto de medidas, que variaba
en sus características según la zona en que se
desarrollaba, medidas que buscaban responder a las necesidades
del momento.

Según el mismo Iglesias, el origen exacto de las
reformas estructurales aplicadas en el continente no tienen un
origen claro, por lo que pudiera ser más exacto decir que
se originan a partir de una combinación entre las
"recomendaciones (de los organismos financieros
internacionales) y los esfuerzos de modernización
económica y de apertura externa realizados por los mismos
países latinoamericanos"

Lo concreto, en
todo caso, era el hecho que los modelos del continente se
habían agotado, al igual que la capacidad crediticia de
los países industrializados.

Por otra parte, el espíritu que impregnaba al
continente se caracterizaba por un pragmatismo
más orientado al centro político que posibilita los
consensos necesarios para reformar y modernizar los estados. Para
poder responder a las demandas de la región.

Todo este proceso económico se desarrolló
de la mano con la recuperación de la institucionalidad
democrática en Latinoamérica, consenso y
convergencia política, una búsqueda de estabilidad
y un ajuste fiscal,
además de una creciente apertura al exterior y su
economía globalizada, son la tónica de la
experiencia transformadora de América Latina.

Ahora, este proceso no pudo tener lugar sin una acuciosa
revisión del rol del Estado, donde su buscaba una
reestructuración que fuera capaz de generar mayor
eficiencia, al tiempo que se redujera la actividad
central.

"Una de las principales fuerzas dinámicas de
las economías industriales durante el presente siglo
radica en la estrecha relación que se dio entre la
acción de gobierno, la empresa privada y
las instituciones científicas" . Éste es el
carácter de la modernización tecnológica,
una perfecta interacción entre los agentes o
involucrados.

"En la medida en que la pugna en torno a la
distribución de la renta proveniente de los
recursos
naturales ceda terreno al esfuerzo por incrementar la
competitividad, la productividad y
la modernización tecnológica, la dinámica de
la confrontación y del conflicto
deberá ser complementada o reemplazada por la
lógica de la acción colectiva, la
interacción, la negociación y los acuerdos". Tenemos,
entonces una economía crecientemente
transnacionalizada.

Las últimas décadas han sido plenas de
cambios y situaciones no previstas para los analistas y actores
de los procesos sociales. Esta suerte de modernización
radicalizada que observamos ha multiplicado los procesos
complejos que requieren de respuestas urgentes y novedosas para
poder conducirlos y comprenderlos. Tales eventos transformadores
que han puesto en relieve los
riesgos de la
sociedad moderna, expresados ,por ejemplo, en las pérdida
de las tradicionales certezas en que se apoyaban la
construcción de las teorías sobre los sistemas sociales
, han dejado en una encrucijada a las Ciencias
Sociales. Los riesgos
manufacturados, la individualización, la
diferenciación funcional etc, son algunas de las
expresiones que acompañan la creciente complejidad actual,
fenómenos que ponen en una situación inestable a
los clásicos enfoques generados en la tradición de
las ciencias
sociales para dar cuenta efectivamente sobre las consecuencias de
tales procesos en el sistema social moderno. Se lleva a poner en
entredicho el papel de la política como centro del sistema
y, por ende, cuestionar el papel del Estado en estos nuevos
escenarios globalizados. La descentralización del Estado, el
énfasis en el Desarrollo Local y Regional, la
superación de la pobreza, la
importancia creciente del tercer sector, la demanda creciente por
modelos organizacionales pertinentes a las nuevas formas en que
se expresa el mercado del trabajo y las exigencias de una
sociedad del conocimiento,
requieren de nuevas teorías y metodologías que
propongan estrategias para orientar tales cambios
organizacionales.

La ciudad es el lugar donde se localizan las
particularidades que dan forma al paradigma de una época,
hoy el paradigma es la globalización. Pero no se trata
sólo de aquellas ciudades que concentran el poder
político y económico global en una
jurisdicción político administrativa determinada,
se trata de la posibilidad que tienen todas las ciudades de
trascender las fronteras y de existir en la Red, de modo que lo
presencial y lo virtual, lo local y lo global, constituyan las
dos dimensiones.

En general, se entiende a la ciudad como un espacio
físico y social; no sólo como el conjunto de
calles, plazas, edificios e infraestructuras que la forman sino
también como el de las prácticas y relaciones
sociales que la producen y reproducen, las que son únicas
en un determinado espacio-tiempo.

Hablamos, entonces, de un nuevo modelo de
modernización institucional y gestión
económica que atiende con especial interés la
política regional, con el propósito de impulsar la
competitividad de los diferentes espacios económicos
basándose en una estrategia de
calidad y diferenciación, no de subvenciones directas a la
producción como antaño.

4.1.. La región como actor principal del
desarrollo económico.

La política regional era tradicionalmente
entendida como un modo de combatir los desequilibrios que
arrastraba un crecimiento
económico concentrado. Y según esta misma
tendencia tradicional se entendía como política
regional el hecho de dirigir impulsos exógenos hacia zonas
con problemas económicos estructurales.

Hoy, en cambio, la política regional se entiende
como el modo de construir ventajas competitivas territoriales por
medio del aprovechamiento más eficientes de los recursos
endógenos, al tiempo que se crean entorno locales
innovadores; todo ello con la activa participación de los
distintos actores públicos y privados del
territorio.

"La comuna como nivel del administración de
máxima proximidad ofrece un espacio susceptible para
desarrollar un protagonismo ciudadano más activo e
integral; económicos sociales y culturales, y ejerciendo
las responsabilidades de fiscalización y control
ciudadano de la gestión cotidiana de los agentes y los
programas de lo público"

Así es como la mayoría de los
países desarrollados ha traspasado las funciones
regionales a entidades subnacionales, creando y fortaleciendo
diversas instituciones que se ordenan según el gobierno
central. Una amplia reestructuración que pretende,
además, optimizar la cooperación
empresarial.

En el contexto de la actual economía global,
recobra vital importancia el aprovechamiento de los recursos
locales internos expresados en sus potencialidades culturales,
institucionales, económicas, sociales y políticas
para el desarrollo de sistemas territoriales innovadores y
competitivos. El nuevo rol que asumen muchos gobiernos locales de
hoy, es promover la articulación con el sector privado y
demás agentes locales para explotar las posibilidades de
utilización del potencial endógeno existente y la
promoción de sistemas locales de empresas
con capacidad de generación de incrementos de productividad
adelantan un nuevo estilo de desarrollo que podría ayudar
a la superación de las desigualdades de los territorios de
la región chilena.

En este nuevo escenario mundial la revalorización
de lo local se advierte como fuente de crecimiento,
innovación tecnológica de las actividades
productivas de pequeño y mediano tamaño,
generación de empleo,
capacitación de mano de obra para procesos
específicos, etc; dicho de otro modo, el nuevo enfoque de
las economías locales permiten identificar, valorar y
proyectar los recursos que existen en la región, al punto
de alcanzar crecimiento y desarrollo local, el que es muy
difícil alcanzar a partir de una orientación
económica centralista

Si comparamos la realidad de América Latina con
la de los países desarrollados veremos que en ella existe
una alta concentración de las actividades públicas
en el Gobierno central. A principios de los
noventa, el gasto municipal como porcentaje del gasto
público total se situaba en torno al 10%. Mientras que
en el mundo desarrollado esta misma cifra fluctuaba entre un 25%
y un 50% del gasto total del Gobierno.

"Es en este contexto y en este escenario comunal
– municipal, en donde existen las mayores posibilidades y
energías para potenciar al máximo las capacidades
ciudadanas para la exigibilidad de los derechos y para el
ejercicio de las acciones de interés
público"

No obstante, en los años recientes se han
producido procesos de descentralización en el continente
latinoamericano que están acrecentando la importancia de
las municipalidades. En Colombia, el
gasto
público municipal sube hasta el 17,3% del gasto
público total en 1992; en Chile, al 15,5% en 1996; en
Bolivia, se
eleva al 14,8% en 1994; en Ecuador, alcanza
el 11,7% en 1993; por citar algunos ejemplos. Incluso, en
Nicaragua, llega al 23,8% en 1992.

En el caso de Chile, los municipios gastaban el 3,5% de
los recursos gubernamentales en 1980, luego suben al 11,6% en
1990 y, finalmente, han llegado al 17,9% en 1998. Este proceso de
aumento de los ingresos va
acompañado, claro está, de un fuerte incremento de
las competencias o servicios municipales y, como es de esperar,
por un crecimiento explosivo de las exigencias y demandas
ciudadanas sobre las autoridades locales.

A comienzos de los años ochenta, los municipios
chilenos se ocupaban principalmente de la higiene y de
cuestiones superfluas, de la administración de mercados, de la
regulación de las nuevas construcciones y del
tránsito. En la década de los ochenta asumen la
administración de la educación
básica y media, de la salud primaria y de la
ejecución de políticas sociales de lucha contra la
pobreza. En la
década de los noventa se agregan, entre otras tareas, el
ordenamiento integral del territorio, la defensa del medio
ambiente, la participación social, la seguridad
ciudadana, la asistencia judicial, el impulso a la igualdad de
género
y la promoción del empleo.

Las antiguas municipalidades, tradicionalmente ocupadas
de la recolección de basura, y de la
administración de plazas, mercados y
mataderos de ciudades y pueblos, evolucionan, tanto en Chile como
en América Latina en general, para convertirse
gradualmente en verdaderos gobiernos locales. Sus nuevas
funciones, más amplias, les llevan a contemplar una
visión más integral del desarrollo,
convirtiéndose en sus facilitadores y promotores. En este
contexto, el tema del desarrollo económico se incorpora
con fuerza como
una preocupación central de muchos municipios, ahora
integrados en un mundo más global que lucha por atraer
inversiones, empresarios y turistas.

4.2. Economías territoriales que facilitan
el desarrollo local.

Se entiende hoy a la institución municipal con
una función promotora y facilitadora de la integralidad
del desarrollo. Nuevas tareas le son asignadas, sea por ley, por
delegación de los niveles superiores de la
administración o, simplemente, por demandas de la
comunidad.

"Chile tiene una política productiva de
fomento productivo que asigna una cantidad significativa de
recursos a objetivos de fomento, especialmente de la
pequeña y mediana empresa. La
propuesta busca aprovechar estos instrumentos para darle un
contenido regional más específico, lo cual
supone, entre otras cosas, identificar los factores que les
hacen más difícil a las empresas de regiones
acceder a esos instrumentos, aumentar la participación
regional en la evaluación de los logros de esos
instrumentos, estimular el desarrollo de nuevos agentes
intermediarios, y en general, impulsar la definición de
estrategias regionales de desarrollo que comprometan la
participación de sus actores sociales."

Una demanda principal es, sin duda, el desarrollo
económico local. Integrados en un mundo global, las
autoridades locales se dan cuenta de que buena parte de su
éxito como tales radica en su capacidad para atraer
inversiones, respaldar a las empresas locales o constituirse en
localidades con fuerte atractivo turístico.

Sin perjuicio de aceptar el componente
macroeconómico del desarrollo económico, hay
evidencia suficiente para demostrar que es mucho lo que los
gobiernos locales pueden hacer por impulsar la activación
e incremento de las actividades productivas, sin negar la
preeminencia de las dinámicas internacionales, nacionales
o regionales.

En este sentido, se afirma que las autoridades locales
deben saber aprovechar las oportunidades de inversión,
negocio o posicionamiento
de su localidad en los espacios globales, beneficiándose
más plenamente de sus ventajas comparativas o
competitivas.

El asociativismo, no obstante, no puede ser sólo
entre el municipio y el sector privado. En los casos de
municipios pequeños –e incluso medianos– que
son parte de un territorio mayor, con especificidades
económicas comunes, es esencial impulsar el asociativismo
municipal para el desarrollo, ya que las fronteras
administrativas difieren de los ámbitos donde se generan
los dinamismos económicos. Por ejemplo, en la primera
región de Chile, la Asociación de Municipios
Rurales está promoviendo un programa de
introducción y explotación de la
trucha, para hacer de los escasos ríos del altiplano
chileno espacios atractivos para la pesca y el
turismo.

4.3..Cambio estructural
territorial.

Estos nuevos y fortalecidos gobiernos locales se
plantean diversos desafíos, el primero, es crear un
entorno adecuado para la instalación de actividades
económicas, donde el municipio debe asegurar la
dotación de servicios esenciales como agua potable,
para la actividad industrial o para el regadío;
provisión de energía, recolección de
residuos; construcción y mantenimiento
de caminos y carreteras y servicios de transporte,
puertos y comunicaciones. Incluso, en la actualidad, debe
estimularse fuertemente la instalación de servicios
superiores para las actividades productivas, como servicios
bancarios y de crédito, asistencia técnica y
servicios de información.

En segundo lugar, el gobierno local debe atraer
directamente las actividades económicas, mediante la
determinación de la vocación económica del
municipio –o de la región conformada por un conjunto
de municipios de similares características–,
desarrollar la capacidad para atraer o promover actividades
económicas primarias (agrícolas, pecuarias,
forestales, mineras); secundarias (construcción,
energía, industria); o
terciarias (comercio,
banca, servicios
a las empresas). Vocación que debiera ser considerada en
la elaboración del plan de
desarrollo local, que debe contener siempre un componente
económico.

El perfil municipal es el que sistematiza los atractivos
económicos de la localidad, y es con éste que se
debe proporcionar información de las ventajas de la zona
para la atracción e instalación de inversores
externos.

Regular la localización de las actividades
productivas corresponde al tercer desafío del gobierno
local. El que se realiza por medio de instrumentos de
ordenamiento territorial –planos reguladores, seccionales y
memorias
explicativas– donde se definen los distintos usos posibles
del suelo rural
según su vocación (agrícola, minera,
forestal, de ampliación urbana). A nivel de la ciudad o de
los espacios poblados el plan regulador es
el instrumento que indica los ordenamientos óptimos de la
ciudad en términos de áreas de producción
fabril (parques industriales, viveros de empresas); comerciales
(centros comerciales, microcentros por barrios); recreacionales
(plazas, parques públicos); residenciales o de
preservación histórica.

En cuarto lugar tenemos la formación de recursos
humanos para el desarrollo. El gobierno local puede jugar un
rol estimulador muy importante para promover cursos,
seminarios o actividades de continuidad en el área de la
formación. Asimismo, hay que incentivar la capacitación empresarial y
microempresarial, la capacitación laboral y la
adaptación del sistema educativo –a menudo de
administración municipal– a los requerimientos del
desarrollo económico. El desarrollo económico
necesita de la formación de profesionales, técnicos
intermedios o de fuerza de trabajo calificada en los
requerimientos o vocación productiva de la
zona.

Asegurar la sostenibilidad del desarrollo es otra tarea
municipal . A menudo el crecimiento de la economía va
acompañado por la polución o degradación del
medio ambiente
local: contaminación de fuentes de
agua,
generación de residuos tóxicos, destrucción
del patrimonio
natural –bosques nativos, flora y fauna
autóctonas–, contaminación acústica y/o visual.
El gobierno local –con apoyo gubernamental nacional–
puede actuar como un eficaz regulador, preventor y controlador
para asegurar que el desarrollo sea sostenible. En este sentido,
es clave la educación y
cooperación activa de la ciudadanía en las tareas
de preservación y cuidado del medio
ambiente.

"Tanto el gobierno como los empresarios
están convencidos de la necesidad de lograr una
estrategia consensuada sobre este tema y de modernizar la
institucionalidad pública. Se han hecho esfuerzos,
particularmente en lo que se refiere a la "producción
limpia", concepto que apunta a prevenir la
contaminación y a potenciar la competitividad de las
empresas mediante el uso de tecnologías
limpias"

Junto al desafío anterior, en sexto lugar tenemos
que el gobierno local debiera hacerse responsable de reciclar las
actividades económicas en decadencia, sea por agotamiento
de los recursos explotados o por la aparición de
sustitutos o productos
equivalentes de menor valor.
Corresponde a la función local, con apoyo nacional, prever
estas crisis y desarrollar de antemano estrategias de
reciclamiento o creación de nuevas alternativas. En la
crisis misma se pueden manejar, por ejemplo, programas de
absorción del desempleo que
reduzcan el impacto de la reconversión. Ejemplos
emblemático de este tipo de acción local es Lota y
Coronel, localidades en franca reconversión.

En resumen, son amplias y de gran importancia las nuevas
tareas que se plantean a los gobiernos locales. Las que tienen
una característica de complejidad en tanto que deben
responder a diversos objetivos a la vez, es decir, se necesita
obligadamente una visión y gestión de tipo
estratégico tal, que sea capaz tanto de subsidiar ciertas
actividades, como desarrollar obras públicas que, al mismo
tiempo, mejoren la infraestructura y absorban fuerza de
trabajo.

5. Nueva Administración
Pública

Producto de las crisis a nivel mundial que se
vinieron gestando en los diversos Estados, se propuso la
reducción del tamaño de éste y el predominio
del mercado. La idea era reconstruir el Estado que enfrentara los
nuevos desafíos. Se busca una tercera
vía.

A nivel Latinoamericano el problema fue mayor que los
países desarrollados, sobretodo por la deuda externa y
las altas tasas de inflación. Así, las primeras
reformas atendieron la dimensión financiera en busca de
apertura comercial y ajuste fiscal. Sin
embargo, esos cambios no bastaron, se requería un
desarrollo económico, político y social.

Había que modificar el Estado proteccionista y
apuntar hacia la competitividad. De este modo, el Estado asume un
rol regulador, formulador y financiador de las políticas
públicas.

"Uno de los aspectos más decisivos para
reconsiderar los modos de gestión del sector
público va a ser el cambio del entorno(…) El estado
pierde su centralidad como eje de la cohesión y reproducción social compitiendo con
fuerzas y movimientos transnacionales no sólo en el
control de los mercados sino en su capacidad para movilizar
recursos y aún estados de opinión"

La idea básica, entonces, fue y es proporcionar
las condiciones para un desarrollo
sustentable y también garantizar los recursos
económicos y financieros para reducir la pobreza y las
desigualdades existentes en la región.

El modelo gerencial se basa en las transformaciones
organizacionales del sector privado, las que modificaron la
burocracia, disminuyeron la pirámide organizacional y
aumentaron la autonomía de decisión de los gerentes
pasándose de una estructura basada en las normas a otra
sustentada en la responsabilidad de los administradores avalados
por los resultados obtenidos.

La reforma gerencial tiene como fundamento la
profesionalización de a la burocracia por medio de la
constitución de un núcleo estratégico en el
aparato estatal, capaz de formular las políticas
públicas y de ejercer actividades de regulación y
de control de los servicios públicos. Se habla, entonces,
de funcionarios entrenados, bien remunerados, motivados y
protegidos de las interferencias políticas.

Los cambios deben ser orientados por la
flexibilización organizacional que agilice los gobiernos,
que democratice la prestación de los servicios
públicos, que convierta a los ciudadanos en consumidores
informados y partícipes del sistema.

"Es condición necesaria la superación
de la cultura de la estabilidad cuando se traduce en
inmovilismo"

La nueva visión de la Administración
pública realza la importancia de la Transparencia y la
responsabilización ante la sociedad.
La administración pública
debe ser transparente y sus administradores ser responsabilizados
democráticamente ante la sociedad. Del mismo modo se
potencian los procesos descentralizadores en pos del desarrollo
de los gobiernos locales y sus potencialidades cuales sean,
generando un sistema de distribución de responsabilidades
al máximo entre el Gobierno Central y los gobiernos
regionales que garanticen el mejor desempeño de éstos.

Partes: 1, 2, 3

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