El derecho de participación ciudadana en la toma de decisiones públicas en el ámbito municipal
Uno de los temas centrales dentro del Derecho
Público lo es sin dudas el derecho de
participación política de los
ciudadanos en el ejercicio del poder
político, derecho que se materializa no solamente en la
posibilidad que tiene el ciudadano de elegir a sus
representantes, sino también en la facultad para
intervenir directamente en los procesos de
toma de
decisiones publicas. Hoy día no puede hablarse de un
sistema
político y social verdaderamente democrático si su
Ordenamiento Jurídico no cuenta con suficientes
garantías para la participación de los ciudadanos
en los procesos
decisionales, de ahí la importancia del estudio de este
tema.
Palabras claves:
Participación ciudadana. Democracia.
Toma de
decisiones públicas. Comunidad.
Derecho de participación. Ámbito
municipal.
El tema de la participación ha sido abordado en
la literatura
científica por las más diversas disciplinas. En
este artículo pretendemos aproximarnos al análisis teórico-jurídico del
fenómeno de la participación ciudadana en el
proceso de
toma de decisiones públicas en el ámbito
municipal.
La toma de decisiones públicas puede definirse
como la manifestación esencial del ejercicio del poder
político; de ahí que, a un sistema
democrático debe ser inherente la participación de
los ciudadanos en los procesos decisorios. La
participación ciudadana en los procesos decisorios
adquiere especial importancia en el ámbito municipal por
ser allí donde tiene lugar el proceso de
reproducción social y donde se toman las
decisiones que mayor incidencia tienen en la vida cotidiana de
los ciudadanos.
El tema de la participación política en la toma
de decisiones públicas tiene una estrecha relación
con el Ordenamiento jurídico, el cual debe contener
normas
jurídicas que garanticen la participación en los
procesos decisionales como uno de los derechos fundamentales del
ciudadano.
El fenómeno de la participación ciudadana
en los asuntos del Estado se
asocia a los fenómenos de la democracia y
la gobernabilidad de los sistemas
políticos, teniendo en cuenta que un régimen
democrático supone la existencia de mecanismos de
participación ciudadana en el ejercicio del poder y en los
asuntos públicos, y por otra parte, la gobernabilidad de
un sistema político está condicionada, entre otros
factores, por la capacidad de los gobiernos para satisfacer las
demandas sociales y para mantener la estabilidad y el consenso
político, lo cual solo es posible si existen elevados
niveles de participación popular.
En este sentido, en la actualidad no pocas corrientes
teóricas en occidente abogan por una democracia más
participativa y por una mayor participación de las
comunidades; sin embargo sus propósitos son poco viables
en el marco estrecho de la democracia liberal que privilegia la
participación electoral sobre la participación
social, económica, cultural, etc. y minimiza la
intervención real del ciudadano en la toma de decisiones
públicas. Algunos autores reconocen que para la existencia
de una democracia más participativa en las naciones de
occidente, se hace necesario el desarrollo de
los sentimientos de comunidad frente
al sentimiento consumista, así como la reducción de
la desigualdad social y económica.
¿Cómo puede definirse la
participación?
El diccionario
Larousse define como participar: "dar parte, comunicar, tener
parte en algo." En la literatura especializada se
ha definido de diferentes maneras y puntos de vista,
adjetivándose el término en dependencia de la
esfera de la vida social en que la participación tiene
lugar. Por ejemplo, se habla de participación
política, social, económica, cultural, comunitaria,
ciudadana, electoral, industrial, etc. En cada una de estas
esferas la participación adopta formas y mecanismos
específicos; por ello en la doctrina encontramos bastante
confusión y ambigüedad en el uso de este
término.
La participación tiene lugar a través de
las llamadas formas de democracia directa, que incluyen todas
aquellas que se producen sin mediación de la
representación (elecciones, referendos, consultas, etc),
aunque en el Estado
moderno es muy difícil prescindir de esta última,
por lo que a veces, suele llamarse participación indirecta
a aquella que tiene lugar a través de los
representantes.
En cada una de las esferas en que se desarrolla la
participación, esta constituye una acción que tiene
que ver con las necesidades y aspiraciones humanas y la capacidad
del hombre de
concientizar esas necesidades y buscarle solución, por
ello el acto de participar no significa solamente tener parte en
algo preconcebido, ser consultado sobre algo ya decidido, o estar
presente en una actividad determinada, sino que participar
significa intervenir desde la propia determinación y
concientización de las necesidades hasta la
valoración y selección
de sus posibles soluciones.
Por lo general, en la literatura suele emplearse
indistintamente los términos participación popular
y participación política, sin embargo, a nuestro
modo de ver, el primero es más amplio que el segundo, en
tanto aquel puede abarcar todas las esferas de la vida social
incluyendo la política. Participación popular
significa participación del pueblo y esta puede tener
lugar en todas las esferas de la vida social, pudiendo
adjetivarse como "popular" siempre que la mayoría de los
ciudadanos comunes se involucren en ellas.
La participación política propiamente
dicha se vincula estrechamente a las relaciones de poder y de
dominación clasista consustancial al tipo de democracia
imperante en una sociedad, por lo
que esta tiene lugar en el marco de las Relaciones
jurídico políticas.
Ello no significa que los otros ángulos desde los cuales
se puede enfocar la participación (relaciones
económicas, culturales, laborales, etc) no aporten
elementos esenciales en torno a la
democraticidad del régimen existente, pero es a nivel
político donde se deciden los asuntos relativos al poder,
por ser allí donde radica el Estado como
su principal instrumento. Por ello, la participación
política puede mostrar como ninguna otra cómo se
produce en la sociedad el
empleo
efectivo del poder en la regulación de las relaciones
sociales, a partir de los intereses de clase.
En su dimensión jurídica la
participación política debe ser entendida como un
derecho político del ciudadano que se expresa o
materializa a su vez, a través de otros derechos. Como derecho
político debe implicar el involucramiento activo de los
ciudadanos en tres relaciones jurídico políticas
fundamentales: las que se derivan del proceso de
conformación de los gobiernos (selección
de los representantes); las que se derivan del control de los
gobernantes (control de la
representación); y las que se derivan de los procesos de
toma de decisiones públicas (procesos decisionales). Cada
elemento incluido en esta definición puede servir de
indicador general del estado de la
participación política en una sociedad y
también como indicador para la investigación concreta en torno a este
asunto. En el caso específico de la participación
en la toma de decisiones, puede definirse como el derecho
político del ciudadano a intervenir directamente en el
proceso de toma de decisiones públicas como
manifestación esencial del ejercicio del poder
político.
La toma de decisiones es una actividad humana que tiene
lugar en todas las esferas de la vida social, siendo una
manifestación esencial del poder en cualquier tipo de
relación social, ya sea económica, política,
familiar, etc. Suele concebirse como un proceso integrado por
diferentes fases o etapas que van desde el planteamiento o la
determinación de un problema o necesidad, su
solución a través de una decisión, hasta su
ejecución y control. Estas fases varían en cuanto a
su realización e importancia de acuerdo al marco concreto en
que tiene lugar el proceso decisorio.
Todo proceso decisorio tiene un fin u objetivo
concreto, dado
en brindar solución a determinado problema o necesidad
humana en cualquiera de las esferas en que este tenga lugar.
Puede ser estudiado e investigado en todas estas esferas. De
hecho existen numerosos estudios del tema, sobre todo en el
ámbito de la dirección empresarial y de la dirección estatal, teniendo en cuenta que
el éxito
de una empresa o de
un gobierno depende
en gran medida de la eficacia de sus
decisiones.
La toma de decisiones públicas en el
ámbito político constituye la manifestación
o atributo esencial del ejercicio del poder político. Se
convierte en una relación jurídica en tanto el
vínculo que se establece entre los órganos
decisores (instituciones
estatales de poder) y los destinatarios de las decisiones
(ciudadanos) genera derechos y obligaciones
recíprocos. Entre las obligaciones
del Estado está la de encausar el proceso decisorio hacia
la solución y satisfacción de las demandas de los
ciudadanos, así como garantizar a estos el derecho de
participación en el proceso decisorio. Esta
relación jurídico- política expresa la
relación Estado-individuo que prevalece en un sistema
político dado.
La toma de decisiones públicas es una
atribución de las instancias de poder en los diferentes
niveles en que se organiza territorialmente el Estado. En la
instancia municipal se encamina fundamentalmente a la
solución de los problemas y
demandas de la comunidad local, y aunque a este nivel se
manifiesta con matices, formas y alcance diferente, al igual que
en las instancias territoriales superiores constituye un proceso
integrado por una serie de fases o etapas estrechamente unidas,
que son: a) identificación del problema; b)
búsqueda de alternativas de solución; c)
selección de la alternativa óptima, o toma de la
decisión; d) ejecución o implementación de
la decisión y; e) control de la ejecución de la
decisión.
El producto final
del proceso decisorio son las decisiones públicas,
que pueden definirse como aquellas que emanan de los
órganos e instituciones
estatales de poder, en las cuales se expresa el ejercicio del
poder político y que van dirigidas a la sociedad en su
conjunto. Las características de esas decisiones y del
proceso decisorio en su integridad reflejan el carácter
de la relación existente entre gobernantes y gobernados,
de ahí que el grado de democraticidad de un sistema
político dependa en gran medida de los niveles de
participación real de los gobernados en la toma de
decisiones públicas, de las cuales son sus destinatarios
fundamentales. Por otra parte, de la efectividad del proceso
decisorio encaminado a satisfacer las demandas sociales, depende
también en gran medida, el éxito o
fracaso del sistema del dominación imperante.
En el ámbito municipal, o local comunitario, el
proceso de toma de decisiones y la participación de los
ciudadanos en sus diferentes fases reviste gran importancia.
Mucho se ha discutido en el campo de la sociología y de las ciencias
políticas en general, sobre la definición y el
alcance del concepto de
comunidad. En la literatura especializada aparecen numerosas
definiciones que centran su atención en diferentes aspectos en
dependencia del objeto de estudio y de la disciplina que
se estudia.
Según Héctor Arias en la definición
del término se conjugan elementos "estructurales" y
"funcionales" tales como: el hecho de ser un grupo social
lo bastante amplio como para contener la totalidad de las
principales instituciones y la totalidad de los estatus e
intereses que componen una sociedad; el hecho de constituir un
grupo de
personas que habitan en una zona determinada, regida por una
dirección política, económica y social que
hacen vida común a través de sus relaciones; el
hecho de constituir un grupo social de cualquier tamaño
cuyos miembros residen en una localidad específica,
comparten un gobierno y tienen
una herencia cultural
e histórica común. De ahí que a la hora de
definir y estudiar la comunidad, el autor plantee la necesidad de
tener en cuenta cuatro elementos esenciales: el geográfico
o territorial; el social; el sociológico; y el de
dirección. A su juicio una comunidad es un organismo
social que ocupa determinado espacio geográfico, que
está influenciado por la sociedad de la que forma parte, y
a la vez funciona como un sistema más o menos organizado
integrado por otros sistemas como
la familia,
los grupos, las
instituciones y organizaciones,
los que en su interacción definen el carácter
subjetivo, psicológico de la comunidad, y a su vez
influyen en el carácter objetivo,
material, en dependencia de su nivel de organización y su actuación respecto
a las condiciones materiales
donde transcurre su vida y actividad.
Desde el punto de vista jurídico, asumimos como
ámbito local o comunidad local al "municipio" teniendo en
cuenta que este constituye "la unidad mínima como
agrupamiento humano, estructura
territorial y entidad político administrativa con
trascendencia para el mundo jurídico público." A
este criterio se acogen la mayoría de las legislaciones en
el Derecho Comparado.
Aunque ha sido definido de múltiples formas se
considera que el municipio, en esencia, es "una
institución social, política y jurídica".
Social, porque es exponente de las aspiraciones e intereses de
las poblaciones locales y es el órgano a través del
cual los miembros de la localidad deciden la forma de organizar
su convivencia; política, por su estrecha relación
con la ciudadanía, en tanto es el órgano de
participación política de los ciudadanos en sus
intereses más inmediatos, constituyendo el mecanismo por
medio del cual se organiza el gobierno y la
administración en beneficio de los intereses locales;
y jurídica, porque este es creado por la Ley,
erigiéndose como una institución del Derecho
Público, como persona
jurídica.
Como entidad político administrativa el municipio
es el órgano básico de poder local, es el gobierno
local, y como tal constituye el "nivel básico o primario
de la administración." De ahí que juegue
un papel esencial
en la satisfacción y garantía de los intereses
locales, entendidos estos como "aquellos intereses comunes a los
miembros de un grupo humano," en este caso del grupo humano que
se asienta en lo marcos territoriales municipales.
Los intereses locales están asociados a la vida
cotidiana de las personas y a los problemas,
necesidades y demandas que se derivan de ella. De ahí que
la mayoría de las legislaciones municipales enmarcan
dentro de las atribuciones típicamente locales aquellas
que se relacionan con actividades o esferas tales como: vialidad
y tránsito; urbanización y suelo; nombre y
numeración de calles; ornato público; mercados;
almacenes y
frigoríficos; aseo urbano; cementerios; parques;
actividades culturales; ferias; teatros; espectáculos
públicos; vivienda; patrimonio
cultural; medio
ambiente; construcción; bomberos; seguridad
pública; policía; acueducto y alcantarillado;
transporte
urbano; servicio
primario de salud; prevención de
epidemias y enfermedades; farmacias;
etc.
En el Estado moderno el municipio se ha convertido en un
importante segmento de la estructura
territorial hacia donde convergen gran número de demandas
populares, precisamente por ser allí donde transcurre la
vida cotidiana de la cual emergen las necesidades y aspiraciones
más inmediatas de las personas. De ahí que a este
corresponda, como instancia básica de poder, la toma de
decisiones que se encaminen a resolver y dar respuesta a estas
demandas. Por esto la efectividad de la gestión
del gobierno en un Estado puede medirse, entre otras cosas, por
la eficacia de la
gestión
municipal a través de sus decisiones.
Aunque en ocasiones se subvalora o subestima la vida
cotidiana que transcurre en las comunidades, catalogándose
incluso como ordinaria y convencional, no puede olvidarse que en
esa cotidianidad tiene lugar el proceso de reproducción social a través de la
reproducción familiar, la socialización de valores, de
normas
culturales, sociales, políticas, etc. Por ello Agnes
Heller en sus estudios sobre sociología de la vida cotidiana establece
un vínculo estrecho entre cotidianidad y
reproducción social, al definir la vida cotidiana como "el
conjunto de actividades que caracterizan la reproducción
de los hombres particulares, que a su vez, crean la posibilidad
de la reproducción social."
El proceso de toma de decisiones públicas en el
ámbito local municipal expresa el ejercicio del poder
político a ese nivel territorial, y debe tener como fin
esencial la solución de los problemas y la
satisfacción de las demandas que reflejan el interés
local. Es preciso señalar que aunque las instituciones
municipales de poder están facultadas para decidir en
cuanto a las problemáticas de su localidad, siempre
habrán de tener en cuenta los intereses nacionales
generales y los intereses de otras localidades, entre los que
debe existir cierto nivel de coordinación, dado que en la
práctica no puede concebirse la existencia de intereses
locales totalmente separados de los intereses supralocales. Por
otra parte, el municipio como parte de un todo, debe tener
capacidad de hecho y de derecho para incidir también en
las cuestiones supralocales.
Las fases del proceso de toma de decisiones en la
instancia municipal están estrechamente vinculadas entre
sí y su resultado o producto final
es una decisión pública local. Esta puede
definirse como aquella decisión que emana de los
órganos locales de poder, en las que se expresa el
ejercicio del poder político a ese nivel territorial y que
van dirigidas a la solución de los problemas, necesidades
y demandas que reflejan los intereses locales.
La toma de decisiones públicas locales como
atributo del poder político a nivel básico o
primario tiene una notable influencia en la gobernabilidad de un
sistema político, en tanto esta última depende
fundamentalmente de la capacidad de los gobiernos para satisfacer
las demandas sociales, y es a nivel local comunitario donde se
originan las demandas y necesidades más inmediatas de la
ciudadanía, cuya insatisfacción puede redundar en
la falta de credibilidad en las instancias locales de poder, e
incluso puede llegar a deslegitimar al propio sistema de
dominación en su conjunto, debilitando el consenso y la
gobernabilidad.
Si el municipio es la instancia básica o primaria
de poder, y ese poder se expresa fundamentalmente en la facultad
decisoria de sus instancias municipales, en un sistema
democrático es un requisito esencial la
participación de los ciudadanos en el proceso de toma de
decisiones a ese nivel, como expresión real de la soberanía popular. Aún cuando la
toma de decisiones propiamente dicha, recae en las instituciones
gubernamentales representativas, es muy importante la
participación de los ciudadanos en las diversas fases del
proceso, no como simples destinatarios de esas decisiones, sino
como sujetos activos de las
mismas, y para ello se hace necesario la existencia de
vías y mecanismos institucionales y jurídicos para
la participación, es decir, se necesitan instituciones,
organizaciones
y normas jurídicas que canalicen y garanticen legalmente
el derecho de participación. La ampliación de estos
mecanismos favorece el consenso, legitima el sistema
político y asegura su gobernabilidad.
Coincidimos con quienes afirman que el municipio es el
"elemento primario de participación y poder en el sistema
de órganos del Estado", y dada la proximidad que existe a
ese nivel entre gobernantes y gobernados, estos "se erigen como
la expresión más real y verdadera de
participación ciudadana." Es a nivel municipal donde, de
manera más efectiva, pueden tener lugar las formas de
democracia directa, consideradas por algunos como la única
y verdadera democracia, y aunque no compartimos este
último criterio, es cierto que solo en el ámbito
local puede el ciudadano participar directamente en la toma de
decisiones, dado que en niveles superiores esto se dificulta por
el carácter representativo que necesariamente adopta el
Estado moderno. Por ello en los niveles superiores el ejercicio
popular del poder suele ser indirecto o mediado por el
representante.
La participación popular en el proceso de toma de
decisiones está referida a la intervención del
ciudadano en las diferentes fases que integran el proceso
decisorio a través de mecanismos institucionales y
jurídicos creados para ello, con independencia
de que esta intervención pueda ser mayor o menor por las
propias peculiaridades de cada fase, algunas de las cuales
necesariamente trascurren dentro del órgano decisor,
siendo muy difícil, desde el punto de vista
práctico, la intervención directa de los
ciudadanos.
La participación de los ciudadanos en las
distintas fases del proceso de toma de decisiones locales
propiciaría, entre otras cosas: la adopción
de decisiones de un mayor contenido popular, en tanto reflejan la
voluntad de los ciudadanos; un mayor compromiso político
del ciudadano con la comunidad y el sistema estatal en su
conjunto; una mayor aceptación de la decisión y una
mayor colaboración en su ejecución, en tanto este
se considera como partícipe de la misma y no como su
simple receptor o destinatario; la participación favorece
además el autodesarrollo de la comunidad, entendida como
la potenciación de las posibilidades de desarrollo de
la comunidad desde dentro y no impuestas desde fuera o por
agentes externos a la propia comunidad aprovechando al
máximo las iniciativas, ideas, criterios y sugerencias de
la ciudadanía; hace que disminuyan los riesgos de que la
decisión perjudique a la comunidad; favorece el consenso,
la legitimidad del poder, el carácter democrático
del sistema político y su gobernabilidad, pues en la
medida que el ciudadano participe de forma activa en la adopción
de las decisiones y en la solución de sus problemas
comunitarios, mayor será su confianza en las instituciones
estatales municipales y en el sistema político en
general.
La participación implica un involucramiento
activo del ciudadano en el proceso decisorio, a tenor del cual
las instituciones locales de poder producen las decisiones
encaminadas a resolver los problemas comunitarios, por tanto esta
participación puede ser más efectiva si el
municipio posee los niveles adecuados de competencia y
atribuciones que le permitan cumplir con eficacia su función de
satisfacer las demandas y necesidades de la comunidad, o sea, que
le permitan decidir sobre los asuntos municipales con cierta
independencia.
En relación con este tema, en la literatura
universal suelen abordarse los principios de
autonomía y descentralización. En el caso de la
autonomía municipal, esta ha sido definida por la
mayoría de los autores como "el derecho de los municipios
a regular las cuestiones de la colectividad local, con plena
responsabilidad, según decisiones propias y
con la participación de una representación popular
democráticamente elegida." Al respecto se ha planteado que
el elemento esencial de la autonomía municipal es el
derecho comunal de participar en el gobierno y la
administración dentro de un marco unitario mayor, y a
través de órganos representativos dotados de poder
y de recursos. Esta ha
sido concebida en la doctrina como uno de los principios
teóricos del municipio moderno, en tanto implica que las
entidades locales pueden intervenir y decidir en los asuntos de
competencia
municipal con cierta independencia, gozando de un ámbito
de decisión política suficiente para que demuestre
su identidad. Sin
embargo para la mayoría de los autores que tratan el tema,
también supone que el municipio cuente con cierta
suficiencia económica como condición indispensable
para hacer frente a la solución de las
problemáticas locales, que en la mayoría de los
casos dependen de recursos materiales y
financieros, de ahí que consideren la suficiencia
económica municipal como la piedra angular del principio
de la autonomía.
Se plantea además, que para que el municipio
pueda cumplir con éxito sus funciones
decisorias se requiere también cierto grado de descentralización municipal, que implique
la transferencia de funciones hacia
las instancias municipales ampliando las esferas de poder que
podrán ser ejercidas dentro de los límites de
sus competencias. Se
estima que en las tendencias actuales hacia la
municipalización se parte de considerar que los esquemas
descentralizados de toma de decisiones resultan más
efectivos para enfrentar los retos del incesante crecimiento
urbano y la incapacidad de los sistemas políticos para
satisfacer las demandas de los sujetos sociales, y para ello la
descentralización municipal se encamina a reforzar los
poderes locales incrementando la cercanía de la administración a los ciudadanos,
permitiendo un mayor conocimiento
de sus necesidades, mejorando la eficacia de la información y de los servicios
personales, e instrumentando la participación ciudadana en
la gestión local.
En un informe publicado
en 1962 por un grupo técnico de la ONU se
señalaba que "la descentralización del Estado
está llamada a producir decisiones más
rápidas y realistas en aras del desarrollo, flexibilidad
en la coordinación y prestación de los
servicios,
descongestión en las funciones de los gobiernos centrales,
así como espacios políticos más adecuados
para la participación popular en la toma de decisiones
públicas, principalmente en aquellas esferas referidas a
la vida cotidiana."
Sin embargo, algunas de las teorías
actuales sobre la descentralización en occidente tratan de
"descentralizar el poder" trasmitiendo a las comunidades la
obligación de resolver sus propios problemas sin
intervención del Estado, librando a este de tal responsabilidad. En estos casos la
descentralización tiene ante todo un objetivo
político: trasmitir los problemas de déficit de
legitimación a los poderes descentralizados, lo que sin
duda debilita los procesos de democratización.
En esta misma línea de pensamiento se
sitúa hoy la llamada teoría
de la "participación de la comunidad", cuyos partidarios
la conciben como una alternativa efectiva a la teoría
del bienestar que se pretendía asegurar en el Estado
benefactor y proveedor. A la par de la crisis del
Estado benefactor los movimientos radicales de derecha en
numerosos países han realizado esfuerzos destinados a
limitar la participación del Estado en la labor de
bienestar social y a transferir dicha responsabilidad a personas
individuales, organismos voluntarios y al mercado comercial
privado, alegando que si se libera a la gente común de la
"interferencia del Estado", florecerán sus latentes
instintos empresariales y de iniciativa permitiéndoles
movilizar sus propios recursos para mejorar las condiciones
sociales y económicas.
Sus partidarios son contrarios a la participación
gubernamental en el desarrollo. Creen que la gente corriente
tiene la capacidad de organizarse, de movilizar los recursos
necesarios y de lograr verdaderas mejoras en las condiciones
locales sin requerir la ayuda estatal. Basan su rechazo a la
participación estatal en diversos argumentos: se afirma
que los servicios estatales son ineficientes, costosos,
burocráticos y organizados de manera deficiente; hablan
del supuesto paternalismo del Estado; que los servicios estatales
a diferencia de los programas
organizados por la comunidad, promueven un enfoque al desarrollo
desde arriba hacia abajo, en la cual se trata a la población local como beneficiaria pasiva
sin involucrarla en el proceso de toma de decisiones; que los
intentos por parte de los gobiernos para movilizar a la gente
hacia el desarrollo suprimen su capacidad innata para resolver
sus propios problemas, lo cual da lugar a su
desmovilización. Por todo esto aseguran que para las
comunidades locales resulta mejor que la gente corriente
encuentre las respuestas a sus problemas mediante un control
político directo de sus asuntos internos. La
participación de los gobiernos actúa como inhibidor
del surgimiento de respuestas de la base y promueve la
dependencia del Estado y de sus instituciones. Señalan
además, que los expertos en materia de
desarrollo tienen poca comprensión de las necesidades de
las comunidades, omiten involucrar a la gente en el proceso de
toma de decisiones, lo que origina la imposición de
soluciones no
viables.
Los partidarios de esta vertiente de la
"participación de la comunidad" han adoptado una
posición marcadamente antiestatal, por lo que la
consideramos como una posición extrema y contraria a la
verdadera democracia, teniendo en cuenta que la
participación a la que se refieren no es la de los
ciudadanos como miembros de la comunidad, sino a la
participación de instituciones y asociaciones privadas,
organizaciones gubernamentales, etc. Esta posición se
afilia, sin dudas, al pensamiento
neoliberal que aboga por la reducción del papel del
Estado en la sociedad y la ampliación del papel del sector
privado, lo que limita la real participación de los
ciudadanos en la vida política, económica y social
de las comunidades.
A nuestro modo de ver, en el análisis de estos dos fenómenos:
autonomía y descentralización se ha de distinguir
entre la autonomía como la separación e
independencia total del municipio del resto de las instancias
territoriales, de la autonomía como cierta independencia y
suficiencia del municipio para cumplir sus fines dentro del todo
que constituye el Estado. En el primer caso, esta podría
llevar a insalvables diferencias en el desarrollo de los
distintos municipios de un país, a partir de las
posibilidades económicas de cada uno, que en general
suelen ser mayores en unos que en otros. En este sentido,
compartimos la idea de que es preciso conjugar el carácter
teleológico del municipio (los fines que persigue) y
cierta autonomía relativa administrativa que coadyuve al
logro de sus objetivos.
En cuanto a la descentralización es necesario
distinguir entre la descentralización como forma de
desentenderse de los problemas locales transfiriendo a las
comunidades la tarea de solucionar los problemas que los Estados
no pueden o no quieren asumir, de aquella que cede cierta cuota
de poder al municipio para que este tenga capacidad decisoria en
los asuntos que le conciernen de manera directa, pudiendo
coadyuvar de manera efectiva al cumplimiento de sus fines y
estimular la participación política
ciudadana.
Todos estos conceptos: participación,
autonomía, descentralización, democracia, tienen
una dimensión política, pero también
jurídica, en tanto su definición y
realización deben contar con el suficiente respaldo legal
a través del Ordenamiento jurídico.
El Derecho o fenómeno jurídico es un
fenómeno social complejo y multifacético que debe
ser comprendido no solo en su dimensión normativa, sino
también en su dimensión axiológica,
política e ideológica. Como sistema normativo, el
Derecho abarca multitud de reglas de conducta
obligatorias para la sociedad en las diferentes esferas donde se
producen las relaciones sociales que son reguladas por este. La
fijación de esas formas de comportamiento
no obedecen a la casualidad, sino que están condicionadas
históricamente y expresan un profundo contenido clasista;
de ahí que en ellas se manifiesten o expresen determinados
valores
morales, políticos e ideológicos de los
grupos o
clases que detentan el poder político en una sociedad
dada.
En su dimensión jurídica, los
fenómenos de la democracia, la participación y la
gobernabilidad, estrechamente vinculados a un régimen de
dominación clasista determinado, se relacionan
íntimamente con el sistema jurídico en el cual se
apoya la clase dominante para ejercer su poder, de ahí que
el Estado moderno contiene, en mayor o menor medida, regulaciones
jurídicas del sistema democrático, del derecho de
participación ciudadana en los asuntos del Estado, y de
las condiciones concretas de su gobernabilidad. Ese
carácter clasista del Derecho fue develado por los
clásicos del marxismo al
definirlo, en términos generales, como la voluntad de la
clase dominante erigida en ley. Dentro del
pensamiento marxista posterior a los clásicos, Antonio
Gramsci destacó el papel que correspondía al
Derecho en pos del consenso y la hegemonía, que él
entendió como la capacidad de la clase dominante para
dirigir a sus aliados.
En general, el Derecho tiene como finalidad esencial la
regulación de determinadas relaciones sociales,
otorgándole carácter obligatorio a las formas de
comportamiento
que deben o no asumirse por los sujetos de derecho que
intervienen en ellas, convirtiéndolas por tanto, en
relaciones jurídicas. En su sentido más amplio las
relaciones jurídicas no son más que relaciones
sociales reguladas por el Derecho, el cual le imprime
carácter obligatorio a los derechos subjetivos y a los
deberes jurídicos que emanan de ellas. Sin embargo, no
todas las relaciones que establece el hombre con
sus semejantes son reguladas por normas de Derecho, sino solo
aquellas que, al decir del profesor Julio Fernández
Bulté "son de alta importancia a los fines de la
reproducción del sistema y con él, del mismo
Estado." Es decir, solo deben ser objeto de regulación
jurídica las relaciones sociales que tienen un papel
determinante en la reproducción del sistema
político, económico y social de un Estado, entre
las que pueden mencionarse como ejemplo, las relaciones
políticas, las relaciones económicas, las relaciones
laborales, las familiares, etc.
La regulación jurídica de los
fenómenos de la democracia, la participación y la
gobernabilidad corresponde a la rama del Derecho Público o
Político, que como tal abarca aquellas normas
jurídicas referidas a la
organización y la actividad del Estado y demás
entes públicos, sus relaciones con los particulares,
así como el ejercicio del poder político en
general. Es por ello, que en esta rama se refleja como en ninguna
otra el carácter clasista del Derecho, de ahí su
importancia en cualquier régimen de dominación de
clases.
La regulación jurídica del ejercicio del
poder político y de todas las relaciones
jurídico-políticas que se derivan de él
reviste gran importancia porque, por una parte brinda legitimidad
a las instituciones de poder y al sistema de dominación en
general, y por otra, garantiza los derechos y libertades de los
ciudadanos en el marco de dichas relaciones, cumpliendo de esta
forma dos funciones esenciales: la legitimación del poder
y la función
protectora.
La función de legitimación del poder
está fundamentada en que toda clase o grupo social que
detente el poder político en una sociedad dada, pretende
que su poder y su autoridad sean
aceptados por la ciudadanía, por tanto tiene que
legitimarlo, legalizarlo a través del ordenamiento
jurídico. El problema de la legitimación del poder
es clave en las sociedades
modernas, en tanto el ejercicio del poder político basado
en el consenso y en la legitimación se hace más
fácil y viable, tal es así que esta última,
forma parte de los llamados mecanismos ideológicos de
poder del Estado.
En cuanto a la función protectora, el Derecho
está llamado no sólo a proteger el orden y el poder
estatal, sino también deberá garantizar y proteger
el estatus jurídico del ciudadano que se expresa en los
derechos y libertades básicos para la existencia humana,
cuya expresión jurídica más conocida en el
ámbito del Derecho
Internacional se encuentra en la Declaración de los
Derechos del Hombre y del
Ciudadano, aprobada por la Asamblea Nacional de Francia en
1789.
Dentro del Derecho Político se encuentra el
Derecho Municipal, el cual se integra por todas las normas
jurídicas que regulan la estructura, organización y funcionamiento de las
instancias de poder a ese nivel, así como las relaciones
jurídicas que se derivan de la vida municipal en general.
Este ha tomado singular importancia en la medida en que el
municipio ha adquirido relevancia dentro de la
organización estatal moderna. En muchos países
el Derecho Municipal se ha sistematizado a través de
Leyes
Orgánicas Municipales.
La toma de decisiones públicas es una
relación jurídica de carácter
político en tanto se relaciona con los asuntos del Estado
y el ejercicio del poder; constituye un vínculo
jurídico en virtud del cual se adquieren derechos
subjetivos y deberes jurídicos recíprocos por los
sujetos que intervienen en él, es decir, por los
ciudadanos como personas naturales y el Estado como persona
jurídica. La existencia de tales derechos y deberes
sólo es posible si estos se encuentran plasmados o
previstos en normas jurídicas. Por la importancia que
reviste la participación ciudadana en el proceso de toma
de decisiones públicas a nivel local municipal, es
fundamental su regulación jurídica en el Derecho
Constitucional y Municipal, de manera tal que se garantice a
través de mecanismos jurídicos la
participación efectiva de los ciudadanos en las distintas
fases del proceso de toma de decisiones, en tanto este constituye
la manifestación esencial del poder político a ese
nivel territorial.
En la esfera de las relaciones
jurídico-políticas, el Derecho -en un sistema
democrático-debe constituir un importante instrumento
capaz de garantizar la más amplia participación de
los ciudadanos en los asuntos del Estado y en el ejercicio del
poder político, el cual tiene entre sus manifestaciones
esenciales la toma de decisiones públicas.
La participación en el proceso de toma de
decisiones públicas como derecho del ciudadano, requiere
de un régimen jurídico que garantice sus más
variadas formas de concreción práctica. Es
necesario que la Constitución, en su carácter de
norma fundamental la defina o reconozca como un derecho
político, otorgándole jerarquía
constitucional y que leyes ordinarias
complementarias regulen sus formas concretas y específicas
de manifestación y ejercicio. El ordenamiento
jurídico del Estado ha de prever, en toda su
dimensión, las vías concretas en que el ciudadano
puede intervenir e incidir en los procesos decisorios, siempre
que sea posible, en los marcos de un Estado necesariamente
representativo.
En dicha regulación jurídica, el Derecho
ha de desplegarse en todas sus dimensiones: la normativa, la
axiológica y la política. En el aspecto normativo,
ha de prestarse atención al proceso de creación de
las normas jurídicas y el ámbito o espectro de
relaciones jurídicas que estas deben abarcar. Las normas
que regulen la participación como derecho político
del ciudadano deben ser creadas siguiendo las fases del proceso
de creación legislativa, desde la propia iniciativa hasta
la publicación del Acto normativo como requisito sine qua
non de su validez y legitimidad. Tratándose de normas
jurídicas relativas al ejercicio del poder político
y al status jurídico del ciudadano, estas en su aspecto
formal deben ser contenidas en Disposiciones normativas de
máxima jerarquía.
En su dimensión axiológica, el Derecho
debe ser capaz de promover y alcanzar determinados valores
relacionados con la libertad del
ciudadano y su condición de sujeto político
portador de derechos, pero también de obligaciones, con
respecto al Estado y la sociedad en pos del bien y el interés
común. Esos valores representan la más alta
aspiración dentro de un proyecto social
emancipador y dignificador del hombre, que en materia de
participación política lo convertirían en
verdadero sujeto activo de las transformaciones
sociales.
En su dimensión política, el Derecho debe
encaminarse al establecimiento, consagración y legitimidad
de los principios políticos e ideológicos que
sustentan un proyecto
participativo cuyo objetivo fundamental sea el pleno ejercicio de
la soberanía popular. Lógicamente, esto
solo es posible en los marcos de un sistema político
alternativo al sistema capitalista imperante en la actualidad
donde las masas populares participan cada vez menos en las
decisiones políticas, siendo esta una facultad exclusiva
de las élites que detentan el poder.
Debemos agregar que los niveles de participación
política en una sociedad (en tanto fenómeno social
complejo) están condicionados por diferentes factores
estructurales, institucionales e individuales que inciden en ella
con mayor o menor intensidad en un determinado lugar o bajo
determinadas circunstancias; si bien es importante tener en
cuenta todos estos factores, debe prestarse especial
atención al factor jurídico, en tanto constituye el
marco legal en el cual se puede ejercer y disfrutar ese derecho,
garantizando además que la relación jurídica
que entraña el proceso decisorio se desarrolle en un
régimen de legalidad.
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Fecha del Trabajo: diciembre 2002.
Datos de la Autora:
DRA. MIRTHA ARELY DEL RIO HERNANDEZ
Nacionalidad: Cubana
Fecha de nacimiento: 3 de febrero de 1964. Graduada en
Licenciatura en Derecho en la Universidad Central de Las Villas,
Cuba (1987). Doctora en Ciencias
Jurídicas (2002). Es profesora de la Facultad de Derecho
de la UCLV desde 1988, donde imparte Teoría del Estado y
el Derecho y Metodología de la investigación
social. Ha impartido docencia en Derecho Romano
y Derecho de Propiedad. Ha
impartido numerosos cursos de
postgrado sobre Teoría del Derecho, Metodología de la investigación
social, Gobernabilidad en órganos locales del poder
popular. Es miembro del claustro del Diplomado y la
Maestría en trabajo Comunitario, en la UCLV. Es
colaboradora del Centro de Estudios Comunitarios de la UCLV. Ha
investigado en Proyectos de
investigación territoriales y nacionales.
Realizó su doctorado en el Tema del Régimen
jurídico para la participación
democrática.
Categoría: Derecho
Público.