- Antecedentes
Legislativos - Protección del
Consumidor - El usuario de Serv.
Públicos Domiciliarios en la Pcia de Buenos
Aires - Conclusión
- Bibliografía
" Cada tiempo
histórico se diferencia de otro por las sensibilidades que
recibe de su gente. Son sentimientos que se distinguen por
vocaciones, problemas y
esperanzas. En cada lugar, la dinámica está influida por el
vecino, lo que a él le ocurre, lo que él mismo
transfiere, y así el mundo avanza con relaciones y
continuas intercomunicaciones"
"La defensa del consumidor se
enlaza directamente con la evolución del derecho y sus nuevas instituciones.
Es un modelo
destinado a encontrar respuestas modernas a conflictos
derivados de esa mudanza de hábitos y costumbres en
vinculaciones que actualmente son diferentes"
"Las relaciones de consumo son,
entonces , una categoría novedosa que no se adapta a la
tradición de reglas sustanciales previstas para las
obligaciones o
los contratos…"
La llamada globalización, con la modificación
de reglas y sistemas de
producción y comercialización de bienes y
servicios, ha
resentido sustancialmente " lo que al vecino le ocurre, lo que
él transfiere…". Si a ello agregamos los procesos de
privatización de empresas de
servicios
públicos y la poderosa herramienta que es la "Red" ( internet), se concluye en
que estas modificaciones han afectado, en un escaso lapso de
tiempo, su
vida en general, sus hábitos de consumo
incluso.-
Este cambio
generó la necesidad de proteger al usuario y/o consumidor
y equilibrar de alguna manera la "relación de
consumo".-
Atento el objeto del presente trabajo me referiré
a la etapa que nace a partir de la vigencia de la ley 24.240, su
análisis y la evolución que ha tenido el derecho del
consumidor hasta el presente y el reconocimiento e
interpretación jurisprudencial de los mismos. Para luego
en una segunda parte adentrarnos en la realidad del usuario de
servicios públicos de la Provincia de Buenos Aires, con
especial referencia al servicio
distribución de energía
eléctrica.-
CAPITULO I.-
1.- ANTECEDENTES
LEGISLATIVOS. Ley
24.240
La ley 24.240 sancionada el 22 de septiembre de 1993 y
promulgada parcialmente el 13 de octubre del mismo año,
trae en su artículo primero y luego de determinar que su
objetivo es la
defensa de los consumidores y usuarios, una definición
laxa de quienes son los sujetos protegidos diciendo " Se
consideran consumidores o usuarios, las personas físicas o
jurídicas que contratan a título oneroso para su
consumo final o beneficio propio o de su grupo familiar
o social:
a) La adquisición o locación de cosas
muebles;
b) La prestación de servicios;
c) La adquisición de inmuebles nuevos destinados
a vivienda, incluso los lotes de terreno adquiridos con el mismo
fin, cuando la oferta sea
pública y dirigida a persona
indeterminadas.
El decreto 1784/94 aclara la tipificación aludida
al decir:
a) Serán considerados asimismo consumidores o
usuarios quienes, en función
de una eventual contratación a título oneroso,
reciban a título gratuito cosas o servicios (por
ejemplo: muestras gratis).
b) En caso de venta de
viviendas prefabricadas, de los elementos para construirlas o
de inmuebles nuevos destinados a vivienda, se
facilitarán al comprador una documentación completa suscripta por el
vendedor en la que se defina en planta a escala la
distribución de los distintos ambientes
de la vivienda y de todas las instalaciones, y sus detalles, y
las características de los materiales
empleados.
c) Se entiende por nuevo el inmueble a construirse, en
construcción o que nunca haya sido
ocupado.
Con estos elementos el legislador ha establecido en
qué situaciones el consumidor y usuario se encuentran
protegidos por la ley, lo que desde ya no resulta limitativo
atento la infinidad de situaciones que el mercado
globalizado nos ofrece, y que si bien pueden encontrarse
amparados por otros plexos normativos, no escapan a la general
protección que luego de la Reforma Constitucional de
1994 han adquirido los derechos del consumidor y
usuario.-
En efecto, el art. 42 de la Constitución Nacional reza
" Los consumidores y usuarios de bienes y
servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a
la protección de su salud, seguridad e
intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la
libertad de
elección y a condiciones de trato equitativo y
digno.-
Las autoridades proveerán a la
protección de esos derechos, a la
educación para el consumo, a la defensa de la
competencia
contra toda forma de distorsión de los mercados, al
control de
los monopolios naturales y legales, al de la calidad y
eficiencia de
los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de
consumidores y usuarios.
La legislación
establecerá procedimientos
eficaces para la prevención y solución de
conflictos y
los marcos regulatorios de los servicios públicos de
competencia
nacional, previendo la necesaria participación de las
asociaciones de y usuarios y de las provincias interesadas , en
los organismos de control".-
Con estos elementos podemos afirmar que el Consumidor
y Usuario gozan de una amplia protección en la
relación de consumo. Pero la experiencia indica que no
siempre es así.-
En efecto, por lo general las afectaciones de estos
derechos son de escaso valor
económico, por lo que en muchas ocasiones resulte
difícil su ejercicio, atento que el costo
jurídico seguramente será mayor que el beneficio
a obtener, es por ello que se requieren procedimientos
ágiles, económicos, con organismos
descentralizados territorialmente, como así
también la existencia de institutos que representen al
grupo o
persona
afectada. Cuando se plantea ello no olvidamos de la existencia
y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo y
demás organismos nacionales y provinciales que cumplen
dicha función
y que trabajan para proteger los derechos de los afectados,
pero cuyo radio de
acción se limita en los hechos, y salvo contadas
excepciones, a la jurisidicción de las capitales y/o
grandes ciudades. La realidad en el interior del país,
es distinta.-
Tampoco se omite considerar la gran labor desarrollada
por las organizaciones
de defensa de los derechos de los consumidores y usuarios, que
con sus reclamos, acciones
educativas, etc. han acrecentado el ánimo de los
interesados en el ejercicio de sus derechos, en la voluntad de
participación y en definitiva de la toma de conciencia
de que los beneficios que se obtienen por dichas conductas,
favorecen y benefician a las generaciones presentes y
futuras.-
2.- QUIEN ES CONSUMIDOR?:
El autor citado concluye en que " La persona física protegida
por su condición de "consumidor" es aquella que necesita
equilibrar la relación comercial que se establece entre
quien vende y el que adquiere".-
Tal afirmación supera el concepto de
comprador o adquirente imbuidos por el principio de igualdad de
las partes, y centra la propuesta en el "objeto" que entre las
partes conciertan. Esto es con fundamento en la relación
de consumo, que posiciona al consumidor en una situación
de inferioridad (por necesidad, desconocimiento de los sistemas de
producción y comercialización, de estructura
de costos, etc).
Dicha situación lo lleva a confiar "ciegamente" en que
lo que el fabricante o proveedor etc. le ofrece, es equivalente
a lo que le vende en cuanto a calidad,
confiabilidad, etc.-
Esta concepción ha sido aplicada
jurisprudencialmente aún en casos de reclamos de responsabilidad por daños, así la
Cámara Nacional Civil Sala F ha decidido " Mas la
actora se hallaba dentro de un local comercial de la
demandada.-
En consecuencia, señalo que en virtud del principio
iura novit curia y por aplicación del art. 1107
Código
Civil- cabe reconducir el emplazamiento normativo de la
cuestión a los principios
concretos que son los de la responsabilidad contractual. De todos modos, el
factor de atribución objetivo
está consagrado por el art. 1198, primer párrafo
del Código
Civil del cual nace un deber de seguridad
accesorio destinado a preservar la integridad de las personas que
son parte en el negocio jurídico. En esta inteligencia,
por tratarse de un caso de responsabilidad objetiva, será
la demandada quien debe acercar a la causa toda la prueba
conducente a los fines de exonerarse de su deber de reparar; y
para ello es necesario que acredite que el daño
acaeció por el hecho de la víctima, por el hecho de
un tercero por quien el dueño o guardián no deban
responder, o bien por el casus genérico legislado en los
arts. 513 y 514 del citado cuerpo de normas
(C.N.Civil, Sala D, L. 45.938/2000, 11-3-03 referido al hecho
ocurrido en la escalera de un local de comida rápida;
Vázquez Ferreyra, Roberto A., La obligación de
seguridad y la responsabilidad contractual, en Revista de
derecho privado y comunitario, Nº 17, Rubinzal-Culzoni,
Bs. As.-Santa Fe, 1998, p.79).-
De conformidad con la obligación de seguridad asumida de
acuerdo al principio de la buena fe (art. 1198 Código
civil) que sirve para interpretar e integrar la
convención dentro de la tesis
contractualista, el axioma es que el usuario debe llegar sano y
salvo al punto de destino. La obligación de seguridad es
de resultado y su incumplimiento lleva aparejada responsabilidad
contractual objetiva (Bueres, Alberto J., Responsabilidad
contractual objetiva, J.A. 1989-II-964).-
Velar por el desenvolvimiento regular de la circulación en
los corredores del supermercado no es una obligación
accesoria, extraña a la empresa, sino
muy propia de la índole del servicio. El
deber de custodia es lo suficientemente amplio como para abarcar
en su contenido prestaciones
tales como la vigilancia permanente, la remoción inmediata
de obstáculos o elementos extraños, el control
ininterrumpido de los mecanismos, y toda otra medida que dentro
del deber de custodia pueda caber a los efectos de resguardar la
seguridad, el medio
ambiente, la estructura y
fluidez de la circulación.-
Además, con el dictado de la ley 24.240 de
defensa de los consumidores y usuarios se concreta en nuestro
sistema un nuevo
criterio general de derecho, que es el principio
de protección al consumidor.-
A ello se agrega la reforma constitucional de 1994, con la cual
el principio obtiene primera jerarquía al quedar
categóricamente incorporado al art. 42 de la ley suprema.
La disposición expresa que "Los consumidores y usuarios de
bienes y servicios tienen derecho, en la relación de
consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses
económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de
elección y o condiciones de trato equitativo y
digno…"
Como principio de nivel máximo, no sólo impone la
sanción de normativa con arreglo a sus postulados, sino
que inclusive obliga a interpretar los preceptos existentes en
armonía con el mismo, lo cual guía a los operadores
jurídicos a rever interpretaciones clásicas que
contradicen el standard tuitivo de los
consumidores.-
E, independientemente de que la
responsabilidad sea contractual o extracontractual, de lo que no
cabe duda es de que la relación entre el supermercado y
quien transita dentro del lugar es un usuario involucrado en una
típica relación de consumo. El
propio art. 42 C.N. adopta esta expresión de
"relación de consumo" para evitar circunscribirse a lo
contractual y referirse con una visión más amplia a
todas las circunstancias que rodean o se refieren o constituyen
un antecedente o son una consecuencia de la actividad encaminada
a satisfacer la demanda de
bienes y servicios para destino final de consumidores y usuarios.
El particular que transita dentro de un supermercado y utiliza la
escalera rodante para trasladarse de un piso a otro, es en
definitiva un usuario que se ajusta a lo determinado por los
arts. 1 y 2 de la ley 24.240; y la empresa es un
típico proveedor de servicios.-
Al consumidor o usuario le son aplicables los principios in
dubio pro consumidor, el deber de información y
demás pautas de la Constitución Nacional y la ley
24.240 (en particular, arts. 5, 6 y 40).
CAPITULO II
1.- LA PROTECCION
DEL CONSUMIDOR: Tal como emerge de la normativa
que hemos citado el consumidor goza de suficiente
protección que se manifiesta en:
- Derecho a la Protección de su salud, seguridad
e intereses económicos. En este sentido la ley dispone
:
- El suministro de lo servicios debe hacerse de tal
forma que su utilización en forma previsible o normal,
no presente ningún peligro para la salud( art.
5).- - La comercialización de los servicios cuya
utilización represente un riesgo para la
salud o integridad física del
consumidor, debe ser realizado bajo la observancia de
mecanismo, reglamentos e instrucciones que de alguna manera
garanticen su seguridad.-
- Derecho a una información adecuada y veraz: En
lo pertinente la Ley de Defensa del Consumidor
determina:
- Quienes presten servicios deben suministrar a los
usuarios, en forma cierta y objetiva, información veraz,
detallada, eficaz y suficiente sobre las características esenciales de ellos (art.
4).- - En relación a los servicios públicos
domiciliarios el art. 25 de la Ley establece que las empresas
prestadoras de estos servicios deben entregar al usuario
constancia escrita de las condiciones de la prestación
de los derechos y obligaciones
ambas partes contratantes. En el art. 26 se obliga a las
empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios
a informar a los usuarios sobre las condiciones de seguridad de
las instalaciones y de los artefactos que se deban
instalar.-
- Derecho a la Libertad de Elección: Este
derecho se relaciona en forma directa con el ejercicio de la
libre competencia y es unos de los pilares del derecho del
consumidor. Tal prerrogativa se ve limitada ante las
actividades que se desarrollan en forma
monopólica.- - Derecho a condiciones de trato equitativo y digno: De
esta manera se pretende que la vinculación entre
proveedor y consumidor sea digna y basada en la reciprocidad e
igualdad.
Las empresas proveedoras deben atender las necesidades del
consumidor, en el desarrollo
de su actividad y durante la vigencia de la relación, de
conformidad con los principios básicos de las reglas de
la ética.-
2.- EL PAPEL DEL
ESTADO: El Estado
tiene la indelegable obligación de procurar la vigencia de
los derechos de usuarios y consumidores, para ello debe
asegurar:
- Educación para el consumo: " Es
necesaria y urgente una gran obra educativa y cultural, que
comprenda la educación de los consumidores para un uso
responsable de su capacidad de elección , la
formación de un profundo sentido de la responsabilidad
en los productores, y sobre todo en los profesionales de
los medios de
comunicación social, además de la necesaria
intervención de las autoridades públicas" (Juan
Pablo II " Centesimus Annus" , parag. 36).-
La ley de Defensa del Consumidor nos trae en su arts. 60
a 62 las obligaciones del Estado en tal
sentido, así "Incumbe al Estado
nacional, las provincias y municipalidades, la formulación
de planes generales de educación para el
consumo y su difusión pública, fomentando la
creación y el funcionamiento de las asociaciones de
consumidores y la participación de la comunidad en
ellas, debiendo propender a que dentro de los planes oficiales de
educación primaria y media se enseñen los preceptos
y alcances de esta ley." (art. 60), y también " La
formación del consumidor debe tender a:
a) Hacerle conocer, comprender y adquirir habilidades
para ayudarlo a evaluar las alternativas y emplear sus recursos en forma
eficiente;
b) Facilitar la comprensión y utilización
de información sobre temas inherentes al
consumidor;
c) Orientarlo a prevenir los riesgos que
puedan derivarse del consumo de productos o de
la utilización de servicios;
d) Impulsarlo para que desempeñe un papel activo
que regule, oriente y transforme el mercado a
través de sus decisiones." ( art. 61). Para ello "
El Estado
nacional podrá disponer el otorgamiento de contribuciones
financieras con cargo al presupuesto
nacional a las asociaciones de consumidores para cumplimentar con
los objetivos
mencionados en los artículos
anteriores…."
- Defensa de la Competencia contra toda forma de
distorsión de los mercados y
control de los monopolios naturales y legales. En este sentido
algunas formas de distorsión de los mercados se resumen
en: - Acuerdo de precios:
Consiste en la imposición por parte de un grupo de
empresas de precios
semejantes a los de monopolio o
monopsonio, e implica por lo tanto una concertación
destinada a aprovechar el poder de
mercado conjunto de las empresas. - Discriminación de precios: Consiste en cobrar
precios diferentes por transacciones aparentemente iguales, sin
justificación de costos. Puede
ser tanto una práctica abusiva (si su objeto es
aprovechar más efectivamente el poder de
mercado en distintos segmentos del mismo) como una
práctica exclusoria (si su objetivo es desplazar
competidores propios o competidores de un cliente al que
se quiere favorecer). - Fijación de precios: Consiste en imponer los
precios que deben cobrar otras empresas. Puede ser horizontal
(como en el caso de cámaras o asociaciones empresarias o
caso de proveedores
que fijan los precios de reventa que deben cobrar sus clientes). - Imposición de exclusividad: Consiste en
sujetar una operación a la condición de no
utilizar o comercializar bienes o servicios provistos por
competidores. Puede aparecer en un contexto vertical (en cuyo
caso es una especie de integración parcial entre proveedores
y clientes) o en
un contexto horizontal (por ejemplo, cuando es practicada por
una cámara o asociación empresaria o
profesional). - Obstaculización del acceso al mercado: Implica
la realización de acciones
tendientes a impedir el ingreso al mercado de otra empresa o de
dificultar el acceso a algún recurso, mercado o fuente
de aprovisionamiento a empresas que ya hayan ingresado. Es una
práctica típicamente horizontal, aunque
también puede aparecer en casos verticales (por ejemplo,
un proveedor que obstaculiza el acceso al mercado de sus
clientes). - Precios predatorios: Son precios que se fijan por
debajo de los que regirían en una situación
competitiva, con el objeto de forzar a que los competidores
actuales se retiren del mercado o disuadir la entrada de nuevos
competidores. - Reparto de mercado: Consiste en transformar un
mercado más grande e inicialmente competitivo en un
conjunto de monopolios o monopsonios menores, en los que las
empresas que operan pueden ejercer su poder de mercado. Es una
práctica típicamente horizontal y
concertada. - Acciones que no encuadran en la ley: Son conductas
denunciadas como violatorias de la ley de defensa de la
competencia, pero que no implican ningún tipo de
restricción a la competencia ni abuso de posición
dominante. Comprenden casos tales como denuncias de propaganda
desleal, precios bajos en las licitaciones y abusos por parte
de autoridades regulatorias en ejercicio de sus funciones. - Calidad y Eficiencia de
los Servicios Públicos: El Estado se obliga a controlar
el cumplimiento de las funciones de
los concesionarios conforme los contratos
respectivos con el objetivo final de mejorar las condiciones de
vida de la comunidad
toda.- - Constitución de Asociaciones de Consumidores y
Usuarios: Le Ley de Defensa del Consumidor en su
Capítulo XIV establece que " Las asociaciones de
consumidores constituidas como personas jurídicas
están legitimadas para accionar cuando resulten
objetivamente afectados o amenazados intereses de los
consumidores, sin perjuicio de la intervención del
usuario o consumidor prevista en el segundo párrafo del artículo 58." (Art.
55) Para ello "Las organizaciones
que tengan como finalidad la defensa, información y
educación del consumidor, deberán requerir
autorización a la autoridad de
aplicación para funcionar como tales. Se
entenderá que cumplen con dicho objetivo, cuando sus
fines sean los siguientes:
a) Velar por el fiel cumplimiento de las leyes, decretos y
resoluciones de carácter
nacional, provincial o municipal, que hayan sido dictadas para
proteger al consumidor;
b) Proponer a los organismos competentes el dictado de
normas
jurídicas o medidas de carácter
administrativo o legal, destinadas a proteger o a educar a los
consumidores;
c) Colaborar con los organismos oficiales o privados,
técnicos o consultivos para el perfeccionamiento de la
legislación del consumidor o materia
inherente a ellos;
d) Recibir reclamaciones de consumidores y promover
soluciones
amigables entre ellos y los responsables del reclamo;
e) Defender y representar los intereses de los
consumidores, ante la justicia,
autoridad de
aplicación y/u otros organismos oficiales o
privados;
f) Asesorar a los consumidores sobre el consumo de
bienes y/o uso de servicios, precios, condiciones de compra,
calidad y otras materias de interés;
g) Organizar, realizar y divulgar estudios de mercado,
de control de
calidad, estadísticas de precios y suministrar toda
otra información de interés
para los consumidores.
h) Promover la educación del
consumidor;
j) Realizar cualquier otra actividad tendiente a la
defensa o protección de
los intereses del consumidor. ( Art. 56).
Lo que se complementa con los requisitos que las
organizaciones de consumidores deben cumplir para ser reconocidas
como tales (Art. 57):
a) No podrán participar en actividades políticas
partidarias;
b) Deberán ser independientes de toda forma de
actividad profesional, comercial y productiva;
c) No podrán recibir donaciones, aportes o
contribuciones de empresas comerciales, industriales o
proveedoras de servicios, privadas o estatales, nacionales o
extranjeras;
d) Sus publicaciones no podrán contener avisos
publicitarios.
Entre sus facultades " Las asociaciones de
consumidores podrán sustanciar los reclamos de los
consumidores de bienes y servicios ante los fabricantes,
productores, comerciantes, intermediarios o prestadores de
servicios que correspondan, que se deriven del incumplimiento de
la presente ley.
Para promover el reclamo, el consumidor deberá
suscribir la petición ante la asociación
correspondiente, adjuntando la documentación e información que obre
en su poder, a fin de que la entidad promueva todas las acciones
necesarias para acercar a las partes.
Formalizado el reclamo, la entidad invitará a las
partes a las reuniones que considere oportunas, con el objetivo
de intentar una solución al conflicto
planteado a través de un acuerdo satisfactorio.
En esta instancia, la función de las asociaciones
de consumidores es estrictamente conciliatoria y extrajudicial,
su función se limita a facilitar el acercamiento entre las
partes."
Esta ley otorga a las entidades aquí aludidas una
función de suma importancia en la defensa de los derechos
de usuarios y consumidores, pudiendo "….actuar en
situaciones generales o individuales…".- Y en este sentido
la jurisprudencia
ha receptado el criterio amplio del concepto
asociativo al comprender tanto a las asociaciones civiles,
fundaciones, cooperativas,
etc.-. Ampliando el concepto existen fallos que dan por
suficiente su existencia como persona jurídica sin exigir
su inscripción.-
3.- LEGISLACION:
El Estado debe establecer en la legislación:
- Procedimientos eficaces para la prevención y
solución de conflictos
La ley de Defensa del Consumidor establece en sus arts.
45 y ss. procedimientos administrativos ante la autoridad
nacional de aplicación que se resumen:
" La autoridad nacional de aplicación
iniciará actuaciones administrativas en caso de presuntas
infracciones a las disposiciones de la presente ley, sus normas
reglamentarias y resoluciones que en consecuencia se dicten, de
dicten, de oficio o por denuncia de quien invocare un
interés particular o actuare en defensa del interés
general de los consumidores…". Luego de una instancia
conciliatoria se labra el acta con la descripción del hecho denunciado o
verificado y de la norma infringida, se cita al presunto
infractos a los fines de que efectúe su descargo y en su
caso ofrezca las pruebas que
hacen a su derecho.-
De la misma manera se procede si se trata de un acta de
inspección en que fuere necesaria una comprobación
técnica posterior a los fines de determinar la
infracción.-
En todos los casos el plazo de traslado es de 5
días hábiles. Y en el caso de que existan hechos
controvertidos se abrirá a prueba por el término de
10 días hábiles prorrogables cuando haya causa
justificada. Concluido el período probatorio se
dictará la resolución definitiva dentro del los 20
días hábiles.-
La autoridad de aplicación puede aplicar en
cualquier momento de la tramitación medidas preventivas
tendientes al cese de la conducta que se
reputa violatoria de la ley.-
"La norma no exige la existencia de un elemento
subjetivo concreto
determinando una conducta objetiva
contraria a los preceptos de le ley; sin que pueda pretenderse la
existencia de un tipo penal concreto o la
exigencia de la existencia de dolo o culpa en los términos
exigidos por el derecho penal
sustantivo"
Contra la resolución sancionatoria se
podrá recurrir dentro de los 10 días de notificada
por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal, o ante las Cámaras
Federales de Apelaciones con asiento en las provincias,
según corresponda de acuerdo al lugar de comisión
del hecho. " La ley de defensa del consumidor 24.240 no
prevé ningún trámite para la
sustanciación del recurso establecido en su art. 45 contra
los actos administrativos de la autoridad de aplicación
que imponen sanciones. De esta forma, como tal norma no obliga al
órgano judicial competente a dar intervención en el
trámite de dicho recurso a la autoridad de
aplicación, en carácter de parte demandada, la
decisión de correrle traslado de él en un caso
concreto sólo puede ser entendida como una medida
conveniente para preservar a tal autoridad de su garantía
constitucional de defensa en juicio"
En relación a las sanciones el artículo 47
establece que verificada la existencia de la infracción,
quienes la hayan cometido se harán pasibles de las
siguientes sanciones, las que se podrán aplicar
independiente o conjuntamente, según resulte de las
circunstancias del caso:
a) Apercibimiento;
b) Multa de quinientos pesos ($ 500) a quinientos mil
pesos ($ 500000), hasta alcanzar el triple de la ganancia o
beneficio ilegal obtenido por la infracción;
c) Decomiso de las mercaderías y productos
objeto de la infracción;
d) Clausura del establecimiento o suspensión del
servicio afectado por un plazo de hasta treinta (30)
días;
e) Suspensión de hasta cinco (5) años en
los registros de
proveedores que posibilitan contratar con el Estado;
f) La pérdida de concesiones, privilegios,
regímenes impositivos o crediticios especiales de que
gozare.
En todos los casos, se dispondrá la
publicación de la resolución condenatoria, a costa
del infractor en el diario de mayor circulación de la
jurisdicción donde se cometió la
infracción.
En cuanto a la Prescripción de las acciones
emergentes de la ley, como asimismo las sanciones por ella
establecidas se consagra el término de tres (3)
años; la prescripción se verá interrumpida
por la comisión de nuevas infracciones o por el inicio de
las actuaciones administrativas o judiciales.-
Por supuesto que si de la infracción surgiere la
posible comisión de un delito la
autoridad remitirá las actuaciones al Juez
Competente.-
Sin perjuicio de lo expuesto y tal como lo establece el
art. 52 de la ley, el consumidor y usuario podrán iniciar
acciones judiciales cuando sus intereses resulten afectados o
amenazados.
La acción corresponderá al consumidor o
usuario, a las asociaciones de consumidores constituidas como
personas jurídicas, a la autoridad de aplicación
nacional o local y al ministerio público. El ministerio
público cuando no intervenga en el proceso como
parte, actuará obligatoriamente como fiscal de la
ley. En caso de desistimiento o abandono de la acción de
las referidas asociaciones legitimadas, la titularidad activa
será asumida por el ministerio público.
En cuanto al procedimiento la
norma establece que se aplicarán las normas del proceso de
conocimiento
más abreviado que rijan en la jurisdicción del
tribunal ordinario competente.
En consonancia con lo expuesto es de destacar que la ley
"permite no solamente demandar por la nulidad de actos
administrativos o la reparación de daños, sino
también por la modificación de la relación
jurídica"
En este sentido el art. 37 de la ley determina que " Sin
perjuicio de la validez del contrato, se
tendrán por no convenidas:
a) Las cláusulas que desnaturalicen las
obligaciones o limiten la responsabilidad por
daños;
b) Las cláusulas que importen renuncia o
restricción de los derechos del consumidor o
amplíen los derechos de la otra parte;
c) Las cláusulas que contengan cualquier precepto
que imponga la inversión de la carga de la prueba en
perjuicio del consumidor.
La interpretación del contrato se
hará en el sentido más favorable para el
consumidor. Cuando existan dudas sobre los alcances de su
obligación, se estará a la que sea menos
gravosa.
En caso en que el oferente viole el deber de buena fe en
la etapa previa a la conclusión del contrato o en su
celebración o transgreda el deber de información o
la legislación de defensa de la competencia o de lealtad
comercial, el consumidor tendrá derecho a demandar la
nulidad del contrato o la de una o más cláusulas.
Cuando el juez declare la nulidad parcial, simultáneamente
integrará el contrato, si ello fuera
necesario."
- Necesaria Participación de las asociaciones de
consumidores y usuarios y de las provincias interesadas en los
organismos de control.-
Como consecuencia del mandato constitucional plasmado en
el art. 42 de la Carta Magna,
es el Congreso Nacional quien ostenta la competencia para
establecer en cada caso, el nivel de participación de de
las asociaciones de usuarios y consumidores en cada organismo de
control.
En algunos casos la participación del usuario en
los organismos de control se ha configurado bajo la forma de las
audiencias públicas, en otros bajo forma de comisiones
asesoras y en algunos la misma resulta imprecisa.-
En cuanto a la participación de las provincias
interesadas en los entes de control se podría decir que
solamente en el caso del agua y
servicios sanitarios, la Provincia de Buenos Aires y la
ciudad de Buenos Aires tienen sus representantes. En otros casos
no está prevista o bien fue vetada como en el caso del
Gas.-
El régimen de Audiencia Públicas ha sido
el instituto participativo que ha permitido que el usuario forme
parte del proceso previo a la emisión del acto
administrativo que pueda afectar sus derechos o
intereses.-
Su recepción constitucional como requisito o
medida previa ineludible, determina que su omisión acarrea
la nulidad del acto.-
La Sala IV de la CNFed. Conteciosoadministrativo in re
Youseefian resolvió que " Ha de tenerse en cuenta que en
el articulo 42 de la Constitución vigente se otorga a los
usuarios de los servicios públicos una serie de derechos
que resultan operativos y cuya concreción
aparecería razonablemente canalizada a través del
referido instrumento, esto es, la audiencia pública" y "
El derecho a que se celebre una audiencia pública previa a
la decisión administrativa, cuando se trata de actos de
grave trascendencia social, aparece potenciado en el caso puesto
que el marco regulatorio al que se encuentran sometidos las
telecomunicaciones no prevé otro mecanismo
alternativo de participación en la toma de
decisiones por las asociaciones de consumidores y usuarios,
tal como viene exigido en el art. 42, último
párrafo, de la Constitución Nacional".-
CAPITULO III
1.- EL USUARIO DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS EN EL AMBITO DE LA PROVINCIA DE
BUENOS AIRES:
Toca ahora adentrarnos en el tema del acápite a
los fines de realizar un sintético esbozo de los derechos,
jurisdicciones y procedimientos con que cuenta un usuario de
servicios públicos domiciliarios de la provincia de Buenos
Aires, dejando de lado por supuesto a los usuarios del Gran
Buenos Aires y La Plata.-
Previo a introducirnos en dicho análisis consideramos de relevancia acercar
mínimamente algunos conceptos referidos a la noción
de servicio público y a la protección del
usuario.-
Dejando de lado la evolución que el concepto de
servicio público ha tenido, es de destacar según
Agutín Gordillo ,que " El nudo de la cuestión no es
a qué decidamos colectiva o individualmente, por un acto
mágico de voluntad, llamar " Servicio Público" y
luego deducir algo de ello. El verdadero debate es
decidir qué tipo y cantidad de regulación el orden
jurídico ha establecido, y nosotros como sociedad, para
qué tipo de actividad, en qué tiempo y lugar, en
qué estadio tecnológico, etc…." "….
Una vez resuelta la discusión de cuánta
regulación hay o queremos que haya para qué
actividades, entonces si podemos resolver si llamamos a algunas
de ellas servicios públicos, actividad regulada, o si
pasamos simplemente a abandonar la pretensión de
establecer criterios generales precisos, y explicamos entonces
cada actividad principal por sí misma en su régimen
jurídico concreto: gas, electricidad,
etc.".-
En nuestro país "en principio hay servicio
público cuando una ley así lo declara, y de ello se
desprende que la titularidad de la actividad de satisfacer una
necesidad social esencial es del Estado, y que esa actividad,
realizada por el Estado o por la persona en quien él
delegue, debe ser obligatoria, regular, general, uniforme y
continua".-
Sentado ello es de destacar que el usuario de servicios
públicos domiciliarios cuenta con un sistema normativo
de protección de origen tripartito: la Constitución
Nacional, La ley de Defensa del Consumidor y los marcos
regulatorios de la actividad.-
El Capítulo VI la ley de Defensa del Consumidor
se encuentra dedicado al Usuario de Servicios Públicos
Domiciliarios. En el mismo se establecen obligaciones de la
empresas prestadoras en cuanto a la entrega de constancia
escritas acerca de las condiciones de la prestación, de
los derechos y obligaciones de ambas partes (art. 25). Impone
también a las empresas la obligación de otorgar a
los usuarios reciprocidad de trato ( art. 26) y de implemetar un
registro de
reclamos, los que en su caso deben ser resueltos en plazos
perentorios ( art. 27). También, las empresas,
deberán brindar información sobre las condiciones
de seguridad de las instalaciones y artefactos (art. 28),
autorizando en su caso a la autoridad competente a verificar el
correcto funcionamiento de los instrumentos de
medición cuando existan dudas sobre ello (art.
29).
Luego, la ley establece una presunción en contra
de la empresa,
cuando se produzcan cortes o alteraciones en el suministro del
servicio, presunción que puede desvirtuarse demostrando
dentro del plazo de 30 días que la misma no le es
imputable. De no hacerlo deberá reintegrar al usuario el
importe total del servicio no prestado (art. 30). Finalmente se
determina que cuando una empresa
facture en un período consumos que excedan en un 75% el
promedio de los consumos correspondientes al mismo período
de los dos años anteriores, se presume que existe error en
la facturación. Esto para el caso de los servicios
estacionales, para los no estacionales se toma el promedio de los
últimos doce meses anteriores a la facturación.
Verificado el caso descripto el usuario abonará solamente
el promedio determinado, estableciendo el procedimiento a
seguir para ello, y los derechos de la prestadora en su
caso.-
Ahora bien, hoy hablábamos de la existencia de un
conjunto normativo para la protección de usuarios de
servicios públicos de origen tripartito. El problema o
gran dilema es cual de dichos cuerpos tiene prevalencia sobre el
resto y si a todo evento determinar dicho orden resulta
útil.- "A primera vista parecería que la
cuestión la soluciona la misma ley de defensa del
consumidor, al disponer en el párrafo 2do de su art. 25
que " Los servicios públicos domiciliarios con
legislación específica y cuya actuación sea
controlada por los organismos que ella contempla, serán
regidos por esas normas, aplicándose la presente ley
supletoriamente. Coincidimos con la Dra. Cicero en que "…
el camino más viable es el que señala una
armonización de todas sus normas, partiendo de las ideas
directrices fijadas en la Constitución Nacional y la ley
de Defensa del Consumidor y sin olvidar la aplicación de
los principios generales del derecho y especialmente el
más elemental de ellos, que reza que el derecho debe
equilibrar las desigualdades existentes". En síntesis
dicha supletoriedad no debe obviar el principio receptado en el
art. 3 de la ley de Defensa del Consumidor que establece que en
caso de duda debe estarse a la interpretación más
favorable para el usuario.-
En el ámbito provincial, el usuario se vincula a
prestadores de Servicios Públicos de Jurisdicción
Federal , otros de Jurisdicción Provincial y finalmente
algunos servicios que prestan los Municipios.-
En el caso de los servicios públicos sujetos a
jurisdicción federal, y con especial referencia al tema
telefónico, la indefensión del usuario ha sido
durante estos últimos años prácticamente
total.-
Cualquier problema de facturación o de servicio
sólo podía ser encaminado a través de
reclamos telefónicos, sin constancias y con la posterior
reclamación ante la
Comunicación Nacional de Telecomunicaciones, organismo poco conocido para
los usuarios a los que en este capítulo nos referimos. Y
ello debido a "la falta de información", " la falta de
educación para el consumo", la falta de
instauración de procedimientos ágiles" y
económicos, y de la inexistencia de organismos
descentralizados receptores de reclamos, sugerencias, con
capacidad de resolución de conflictos, etc.
No se puede poner en la misma escala el
servicio Distribución del Gas ya que las empresas
prestatarias, por lo general, han atendido puntualmente los
reclamos que les competían y en su caso el Ente,
descentralizado por Regiones, ha respondido satisfactoriamente
ante reclamaciones, quejas, etc.-
Es de destacar en este sentido, que si bien no contamos
con estadísticas al respecto, los reclamos
administrativos -y menos aún los judiciales- impetrados
por los usuarios del interior de la provincia, en relación
a incumplimientos o infracciones de las prestatarias han sido y
son escasos.-
En cuanto al Servicio de Distribución
Eléctrica, que como ya dijimos es de jurisdicción
provincial, lo desarrollaremos en forma más extensa a
continuación.-
2.- EL USUARIO DEL SERVICIO DISTRIBUCION DE ENERGIA
ELECTRICA.-
La ley 11.769 regula la actividad eléctrica en la
Provincia de Buenos Aires. Queda fuera de este análisis la
vinculación jurídica entre prestadores y usuarios
de los servicios de distribución de energía en
distintos partidos del área metropolitana y el Gran La
Plata que fueran adjudicados a las empresas concesionarias que
antes adquirieran a la estatal SEGBA. En estos casos y por lo
general las cuestiones vinculadas al servicio prestado por
Edenor, Edesur y Edelap , pertenecen al ámbito federal y
reguladas por ley 24.065.-
El Marco Regulatorio de la actividad crea dos
autoridades con competencias
propias, por un lado el EPRE ( Ente Provincial Regulador de la
Electricidad)
encargado de entender en lo referente al financiamiento
de obras energéticas y en lo atinente a obras y servicios
de distribución de gas, y por el otro lado el OCEBA
(Organo de Control de la Energía de Buenos Aires) que
solamente actúa en el ámbito
eléctrico.-
Ambos organismos, cuentan con personalidad
propia, y actúan bajo la órbita del Ministerio de
Obras y Servicios Públicos de la Provincia.-
El EPRE, desde su creación, realiza la planificación de las obras y la
prestación de servicios energéticos de
jurisdicción provincial, la gestión
de los recursos
provenientes de impuestos
energéticos y, en general, la promoción y fiscalización de los
sistemas
energéticos en la provincia.-
La ley 11.769 le otorga nuevas competencias
plasmados en el art. 53 de la norma en materias como : el
fomento, tarifas, contractuales –o de otorgamiento de
concesiones- , regulatoria de las licencias técnicas,
de normas técnicas,
de seguridad y ambientales, de control de obras e instalaciones,
de administración de los tributos
energéticos, con excepción del Fondo Provincial de
Compensaciones Tarifarias, que administra el OCEBA, bajo las
normas de funcionamiento dictadas por el EPRE.-
El art. 54 de la ley citada crea bajo la forma
también de ente autárquico institucional el OCEBA.
De estructura directiva colegiada se encarga de fiscalizar las
concesiones de servicios públicos eléctricos
provinciales y atiende los reclamos formulados por los usuarios
del servicio, velando por la tutela de su derechos.-
En este sentido el Marco Regulatorio le concede
prerrogativas que se desarrollan en el art. 60 de la
norma.-
Los usuarios tienen reconocido sus derechos en el art.
65 de la norma. Entre ellos se le permite acudir directamente
ante el organismo de control cuando los concesionarios de
servicios públicos de electricidad incurran en demoras en
el tratamiento de sus reclamos, o cuando los mismos no sean
tratados en
debida forma.-
Se reconoce a las asociaciones de consumidores y
usuarios constituidas como personas jurídicas,
legitimación para ocurrir ante el organismo cuando los
derechos de consumidores y usuarios se vean objetivamente
amenazados.-
3.- PROCEDIMIENTO ANTE EL OCEBA.
Las normas de procedimiento comprenden dos supuestos: a)
los conflictos que se generen entre agentes del sistema
eléctrico y b) los conflictos entre usuarios u
concesionarios de servicios eléctricos.-
En el segundo de los casos, que es el que interesa para
el presente trabajo, es de destacar que los usuarios deben
transitar en forma previa su reclamo ante el prestador del
servicio. Solo ante el silencio del agente o la resolución
denegatoria de su reclamo, el interesado puede recurrir ante el
organismo el que deberá resolver la cuestión dentro
de los 60 días hábiles desde la presentación
del reclamo. Esta potestad es facultativa ya que la norma
implementa la posibilidad de demandabilidad directa ante la
justicia (
art. 66 ,2do párrafo).-
El procedimiento administrativo se rige por la ley de
procedimientos administrativos.-
4.- EL ACCESO A LA TUTELA JUDICIAL:
Sentadas las bases del marco regulatorio en relación a los
derechos de los usuarios domiciliarios del servicio de
distribución eléctrica, y como prerrogativa
otorgada por dicho cuerpo normativo, el damnificado ante el
silencio o la resolución denegatoria de su
pretensión puede recurrir directamente ante el Juez
Competente.-
Hasta el presente tal derecho ha sido en la Provincia, y
en las jurisdicciones ya referidas, una expresión de
deseos, al menos en el sentido de que la competencia en
relación a la materia en
tratamiento es originaria de la Suprema Corte de Justicia de la
Provincia de Buenos Aires.-
En efecto, la Constitución Provincial luego de la
reforma de 1994, establece en su art. 38 " Los consumidores y
usuarios tienen derecho, en la relación de consumo, a la
protección frente a los riesgos para la
salud y su seguridad, a la promoción y defensa de sus intereses
económicos y a una información adecuada y
veraz.
La Provincia proveerá a la educación para
el consumo, al establecimiento de procedimientos eficaces para la
prevención y resolución de conflictos y
promoverá la constitución de asociaciones de
usuarios y consumidores."
Luego en el art. 166 y en la parte que nos interesa
establece que "…Los casos originados por la
actuación u omisión de la Provincia, los
municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el
ejercicio de funciones
administrativas, serán juzgados por tribunales
competentes en lo contencioso administrativo, de acuerdo a los
procedimientos que determine la ley, la que establecerá
los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía
administrativa."
Desde la reforma constitucional dicho fuero, aunque
creado, no ha sido puesto en funcionamiento. Recién este
año y por la resolución de la Suprema Corte de
Justicia Provincial que obliga al ejecutivo a implementar el
mismo, los ciudadanos del interior de la provincia tendrán
la posibilidad cierta de acceder a la justicia en pos de sus
reclamos. Entre ellos y como más abajo se explica se
encuentran comprendidos los generados por los prestatarios de
servicios públicos provinciales y/o
municipales.-
En efecto, por ley 12008 de la provincia de Buenos Aires
se sanciona las normas del Procesos
Contencioso-Administrativo, luego de sucesivas reformas entre
ellas la de ley 13.103 se establece en relación al tema
que nos ocupa :
Artículo 2º: La competencia
contencioso-administrativa comprende las siguientes
controversias:
1. Las que tengan por objeto la impugnación de
actos administrativos, de alcance particular o general.-
Quedan incluidas en este inciso las impugnaciones que se deduzcan
en contra de las resoluciones emanadas del Tribunal de Cuentas, del
Tribunal Fiscal y de
cualquier otro Tribunal de la Administración
Pública, así como las que se deduzcan en contra
de actos sancionatorios dispuestos en el ejercicio de la
policía administrativa – a excepción de
aquéllas sujetas al control del órgano judicial
previsto en los artículos 166, segundo párrafo, 172
y 216 de la Constitución de la Provincia y 24 inciso 3) de
la Ley 11.922.
2. Las que se susciten entre prestadores de servicios
públicos o concesionarios de obras públicas y
usuarios, en cuanto se encuentren regidas por el Derecho
Administrativo.
3. Aquéllas en las que sea parte una persona
pública no estatal, cuando actúe en el ejercicio de
prerrogativas regidas por el Derecho
Administrativo.
4. Las que versen sobre la responsabilidad patrimonial,
generada por la actividad lícita o ilícita de la
Provincia, los Municipios y los entes públicos estatales
previstos en el artículo 1º, regidas por el Derecho
Público, aún cuando se invocaren o aplicaren
por analogía normas del Derecho Privado.
5. Las relacionadas con la aplicación de tributos
provinciales o municipales.
6. Las relativas a los contratos
administrativos.
7. Las que promuevan los entes públicos estatales
previstos en el artículo 1º, regidas por el Derecho
Administrativo.
8.- Las relacionadas con la ejecución de tributos
provinciales.
9.- Las que versen sobre limitaciones al dominio por
razones de interés público, servidumbres
administrativas y expropiaciones.
La enunciación anterior es meramente
ejemplificativa. No implica la exclusión del conocimiento
por los Tribunales Contencioso Administrativos de otros casos
regidos por el Derecho Administrativo."
"Las previsiones elaboradas relativas a la competencia
proyectan efectos en dos sentidos: a) en primer lugar en la
medida en que se amplía la justiciabilidad de comportamiento
de autoridades administrativas que a la fecha el máximo
tribunal provincial consideraba marginados del control judicial;
y b) en segundo orden, numerosos casos cuyo juzgamiento
correspondía a otros tribunales pasarán a ser
sustanciados en el ámbito de la justicia contencioso
administrativa, lo cual es totalmente razonable no bien se tenga
en cuenta el principio de especialización de los jueces
que integrarán el nuevo fuero"
Luego el art. 12 clasifica las pretensiones:
" En el proceso contencioso-administrativo podrán
articularse pretensiones con el objeto de obtener:
1. La anulación total o parcial de actos
administrativos de alcance particular o general.-
2. El restablecimiento o reconocimiento del derecho o
interés tutelados.
3. El resarcimiento de los daños y perjuicios
causados.
4. La declaración de certeza sobre una
determinada relación o situación jurídica
regidas por el Derecho Administrativo. La pretensión
respectiva tramitará con arreglo a lo previsto en el
artículo 322 del Código
Procesal Civil y Comercial.
5. La cesación de una vía de hecho
administrativa.
6. Se libre orden judicial de pronto despacho, en los
términos previstos en el Capítulo "
Vale la pena destacar que la ley de creación del
fuero contenciosoadministrativo provincial establece que
funcionará un Juzgado en cada Departamento Judicial, con
un menor número de Cámaras de Apelaciones
distribuidas geográficamente.-
Del análisis de dicha normativa y del marco
regulatorio de la actividad eléctrica provincial podemos
afirmar que el usuario del servicio público de
distribución de energía
eléctrica del interior de la Provincia de Buenos
Aires, contará a partir del 15 de diciembre del corriente
año (fecha en que comenzarán a funcionar dichos
Juzgados, en una primera etapa cinco de ellos) con los
instrumentos necesarios -y el Juzgado competente- para ejercer
sus derechos ante incumplimientos, faltas, etc. del prestador del
servicio, de una forma territorialmente accesible.-
Cabe preguntarse si el derecho del consumidor y usuario
ha evolucionado favorablemente a lo largo de estos años y
por qué.-
En este sentido la repuesta al primer interrogante es
positiva, a pesar de que aún queda mucho camino por
recorrer, y seguramente en ese andar irán apareciendo
soluciones
prácticas a los problemas
cotidianos que como ciudadanos –consumidores y usuarios-
enfrentamos, a los obstáculos que impiden el ejercicio de
los derechos, a la obtención de una tutela judicial
efectiva, etc.-
Para ello es fundamental la participación y el
control ciudadanos, como herramientas
poderosas del cambio, que
generan la presión
social y política necesaria
para ello.-
Y en tal sentido encontramos la respuesta a la segunda
cuestión, ya que el ciudadano en estos últimos
años ha tomado conciencia de que
tiene el derecho de participar en las decisiones y en el control
de las "cosas" que repercuten en su vida diariamente.-
Las organizaciones no gubernamentales, la prensa, etc. en
su doble rol, han sido los canales por medio de los cuales dicha
concientización ha encontrado recepción, y por otra
parte han sido difusores y promotores de la misma.-
El camino se ha empezado a recorrer y seguramente, en un
ambiente
democrático, se arribará y obtendrá el
equilibrio
necesario que todas las partes intervinientes
pretenden.-
Este equilibrio es
el que permitirá mejorar, como fin último, la
calidad de
vida de la comunidad.-
Botassi, Carlos A. "Panorama actual del procedimiento
administrativo bonaerense" en la obra colectiva " El Derecho
Administrativo hoy", Ciencias de
la
Administración 1996.-
Chapman, María Alejandra "Derecho del
Consumidor". Editorial Jurídica Panamericana S.R.L.
(1999).-
Gordillo, Agustín "Tratado de Derecho
Administrativo" 3ra. Edición. (Fundación de Derecho
Administrativo).-
Linares Quintana, Segundo" Gobierno y
Administración de la República
Argentina"
Tipográfica Editora Argentina ,
Bs.As. 1959 T. II.
Maggi, Juan Manuel " Aspectos Jurisdiccionales en el
ordenamiento electroenergético" El Derecho T. 117 p.
957.-
Marienhoff Miguel S " Tratado de Derecho
Administrativo", Abeledo Perrot, Bs.As, 1974.-
" Obra Colectiva Estudios sobre la Reforma
Constitucional". ED Depalma. Buenos Aires 1995.-
Perrino, Pablo E – " La justicia contencioso
administrativa en la Constitución de la Provincia de
Buenos Aires" L.L. 1995-E, pág. 798.-
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PEYRANO, Jorge W (Director)" Tutela procesal del
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Soria, Daniel F. – "Sobre los Entes Reguladores, los
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vías administrativas previas( El tema en el sistema de
justicia administrativa en la Provincia de Buenos Aires)"
Revista
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– "El agotamiento de la vía en el proceso
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Derecho Administrativo N. 21/23, p. 37.-
Autor:
Carlos Fabián Galassi
República Argentina