El legislador mexicano, la cultura de la representación y el mito de la profesionalización legislativa
- Generalidades sobre cultura
política - El nuevo papel del Legislativo
mexicano en el marco de la alternancia y la pluralidad
gubernativa - La profesionalización del
legislador mexicano - La formación de una
cultura política para el legislador
mexicano
La Cámara de Diputados del Congreso
de la Unión
se compone por representantes de la
Nación,
según lo determina el
artículo 51 de la Constitución Federal,
por lo que los Diputados,
más que ser representantes de sus
respectivos partidos
políticos,
deben asumir la actitud de
representar a la población que los eligió.
MANUEL GONZÁLEZ
OROPEZA
Presidente del Consejo
Académico
del Instituto de Estudios Legislativos
de la
LIII Legislatura del Congreso del
Estado de
México
1.
Generalidades sobre cultura
política
"Suele definirse a la cultura política como el
conjunto de actitudes,
normas y
creencias compartidas más o menos ampliamente por los
miembros de una determinada unidad social y que tienen como
objeto fenómenos políticos". Podría decirse
que esta es la principal definición en cuanto a que habla
de lo que es la cultura política de una
manera pura, en esencia.
Por su parte, Mariano Palacios Alcocer señala que
"el término cultura política se utiliza,
generalmente, para designar un conjunto de actitudes, de
normas y de
creencias más o menos compartidas por los miembros de una
sociedad,
siempre en relación con los fenómenos
políticos".
Asimismo, la Doctora Jacqueline Peschard afirma que
"los valores,
concepciones y actitudes que se orientan hacia el ámbito
específicamente político, es decir, el conjunto de
elementos que configuran la percepción
subjetiva que tiene una población respecto del poder, se
denomina cultura política".
En el plano teórico o doctrinario, las culturas
políticas conforman un polémico
campo compuesto por el liberalismo,
el marxismo, el
nacionalismo,
el populismo, el
fascismo, etc.
De tal forma, el carácter
político de cierto fenómeno o material cultural
(discursos,
creencias, etc.) estará dado porque se refiere a
fenómenos políticos o porque enuncia factores de la
política: partidos, dirigentes, el
Estado.
Mariano Palacios Alcocer, por su parte, es más
específico al decir que "forman parte de la cultura
política de una sociedad, los
conocimientos o, mejor dicho, la distribución de los conocimientos entre los
individuos que componen la sociedad. Pero estos conocimientos
deben ser relativos a las instituciones
públicas, a la práctica política y a los
actores políticos que operan en un contexto
determinado".
Asimismo, indica que hay varios tipos de cultura
política, mismos que a continuación se
describen:
Dicho de otra forma, en este tipo de cultura
política "los individuos están vagamente
concientes de la existencia del gobierno
central y no se conciben como capacitados para incidir en el
desarrollo
de la vida política. Esta cultura política se
identifica con sociedades
tradicionales donde todavía no se ha dado una cabal
integración nacional".De hecho hasta hace menos de diez años esa
era la tipología de cultura política dominante
en México, hasta que el salinismo
empezó a hacer estragos y obligó a la
población a madurar como ciudadanía.- Cultura política parroquial.- Se presenta
principalmente en sociedades
simples, no diferenciadas, en las que las funciones o
las instituciones específicamente políticas no existen o, de existir,
coinciden con otras funciones o
estructuras económicas o
religiosas.Jacqueline Peschard afirma que en ella, "los
ciudadanos están concientes del sistema
político nacional, pero se consideran a sí
mismos subordinados del gobierno
más que participantes del proceso
político y, por tanto, solamente se involucran con los
productos
del sistema (las medidas y políticas del gobierno) y
no con la formulación y estructuración de las
decisiones y las políticas
públicas". - Cultura política de la subordinación.-
Se presenta cuando los conocimientos, los sentimientos y los
juicios de los miembros de una sociedad se refieren
esencialmente al sistema
político en su conjunto, pero se dirigen principalmente
a los aspectos de salida del sistema. Esto
se refiere, en la práctica, al aparato administrativo
como responsable de la ejecución de las políticas
públicas. Esta cultura de la subordinación
corresponde principalmente a los regímenes
políticos altamente autoritarios. - Cultura política de la participación.-
"Son orientaciones específicas que se refieren no
sólo a ambos aspectos del sistema, sino que
también prevén una posición activa del
individuo frente al poder. En
este tipo de relaciones se utilizan los conceptos de
adhesión, de apatía o de alineación para
caracterizar las relaciones de congruencia o incongruencia
entre cultura política y estructuras
públicas. Se da adhesión cuando los conocimientos
van acompañados de orientaciones efectivas y juicios
positivos: alineación y apatía, cuando la
actitud
predominante de los miembros de una sociedad, respecto al
sistema, es de hostilidad o de indiferencia,
respectivamente.
Por lo tanto, cuando las orientaciones predominantes
no se adaptan a las estructuras y a la práctica
existente, una cultura política de participación
realiza actos enérgicos de condena, de carácter
contestatario, y se opone diametralmente a la cultura de la
subordinación" .
Nuevamente citando a Jacqueline Peschard, dicha autora
indica que en este tipo de cultura política, "los
ciudadanos tienen conciencia
del sistema político nacional y están interesados
en la forma como opera. En ella, consideran que pueden
contribuir con el sistema y que tienen capacidad para influir
en la formulación de las políticas
públicas".
Sin embargo, como explica Mariano Palacios Alcocer,
estas clasificaciones no implican que en realidad existan formas
puras de cultura política, sino que la cultura
política de una cierta sociedad casi siempre se comprende
de un conjunto de subculturas políticas, o sea, que la
cultura política de una sociedad se comprenden de
actividades, normas y valores de lo
más diverso, que muchas veces se oponen entre sí y
generan una constante de convivencia social.
Además:
- Desde el punto de vista político, las
diferenciaciones más obvias de la cultura
política son las que están ligadas a la
existencia de corrientes de pensamiento,
de símbolos y de mecanismos organizativos para encabezar
las fuentes
políticas. - La cultura política siempre proporciona a los
individuos de una sociedad directrices para su comportamiento político. Es decir, los
conocimientos, los valores
y los juicios son parte que orienta su conducta. - La cultura política, por otro lado, es
producto de
la historia de
una determinada sociedad y siempre está vinculada con un
sistema político determinado. Por lo tanto, resulta
improcedente procurar trasplantar los conocimientos, las
experiencias, los valores de
una cultura política a un sistema diferente. - Cultura política no es sinónimo de
ideología política: la cultura
política supone una serie de conocimientos, pero no
tiene las pretensiones de darle una interpretación
coherente, ordenada y sistemática a todos los
fenómenos de la realidad, como si se lo propone una
ideología, que trata de ser una
visión global, una visión ordenada, una
visión coherente de los fenómenos. - Cultura política no es sinónimo de
erudición política, no es sinónimo de
dominio de
la ciencia
política sino, simplemente, de la admisión de
determinados principios
teóricos como parte de los valores que se comparten en
la referida sociedad. - Cultura política no es sinónimo de
ética
política: comprende valoraciones políticas, pero
no compite ni se agota en la ética
política. - Y la cultura política que requiere actuar
políticamente tampoco es sinónimo de
acción y de praxis política. - Por lo tanto, la cultura política requiere de
la ideología, de la erudición, de la
ética, de la praxis, de todo ello, pero no se agota
solamente ahí.
En los dos últimos lustros, en la inmensa
mayoría de los regímenes democráticos, el
término cultura política tiene una
connotación que debe ser calificada como cultura
política democrática. Es decir, cultura
política de la participación. Por tanto, el
desarrollo de
una cultura política en México
implica un mayor énfasis en la participación
democrática y un mejor conocimiento
de la estructura
constitucional del Estado
mexicano.
Conviene señalar que si dicha cultura implica una
participación popular o social, independientemente de en
qué medida se dé o si es directa o indirecta dicha
participación, por fuerza
tendrá que validar o no las actuaciones y decisiones de
los gobernantes y funcionarios públicos, así como
de todos aquellos inmersos en el fenómeno político
y en la actividad gubernativa. Ello determinará la
gobernabilidad de un Estado o de un régimen y la
estabilidad política del mismo.
Así, "la importancia de la cultura
política y su conexión con la estabilidad
política y el desempeño gubernamental se hace más
que evidente si se considera que la supervivencia y la eficacia de un
gobierno dependen en buena medida de la legitimidad que posea a
los ojos de los ciudadanos, es decir, de la coincidencia que haya
entre lo que concibe y espera la población de las
autoridades y estructuras públicas, y el desempeño de éstas".
Pero pese a todo, como dice Mariano Palacios Alcocer, se
debe admitir que en México, la sociedad ha venido a
impulsar una serie de elementos teóricos y de valores que
en la práctica deberán asumir los actores
políticos para fortalecer la cultura de la
participación y que dicho personaje centra en cinco
puntos, que a continuación se detallan:
- Primero, la cultura política de la pluralidad.
Por lo tanto, es indispensable la admisión de los
opuestos, el respeto de
los contrarios, el derecho a disentir y la búsqueda
legítima de los consensos. - En segundo lugar, la cultura del respeto, de
la calificación de los opuestos, no de la cultura de la
exclusión, no la cultura de la eliminación, no la
cultura de la descalificación. - En tercer lugar, la cultura de la tolerancia. Es
indispensable que advirtamos como elemento consubstancial de la
nueva sociedad mexicana una tolerancia que
trascienda el planteamiento teórico. Cuántos se
declaran tolerantes y cuántos de los sedicentes
tolerantes actúan con profunda
cerrazón. - En cuarto lugar, implantar la búsqueda de los
consensos sin que constituyan un elemento de vergüenza
política. Si hemos eliminado la cultura del
autoritarismo, si buscamos la inclusión, el respeto y la
tolerancia, será indispensable la búsqueda de los
consensos, y en el ámbito partidista, la búsqueda
de los consensos meta partidarios. - Y finalmente, la cultura de la legalidad. De nada
sirve que se entablen serias discusiones teóricas si se
transgreden las normas fundamentales sobre las cuales se
estructura y
vértebra el funcionamiento de la sociedad.
Hacia el final de este capítulo se hablará
sobre la cultura de la representación, que es una
subcultura de la cultura política misma, sólo que
enfocada a la visión y percepción
que tiene el actor político activo, inmerso dentro del
gobierno de un Estado democrático, o que, en cuanto al
legislador hace, sería idóneo que
tuviera.
2. El
nuevo papel del
Legislativo mexicano en el marco
de la alternancia y la pluralidad
gubernativa
El autor se precia de no estar casado con ninguna
religión o
partido político, ni con ninguna ideología, dogma o
doctrina, pues el verdadero libre pensador es aquel que no tiene
más principios que
una conducta personal y
profesional de legalidad, honestidad e
incorruptibilidad, desempeñada sobre las bases de la
época, el Estado y la
situación que le tocó vivir, sea que esté de
acuerdo o no con ello.
Por eso, cualquier cita o referencia hecha sobre
el trabajo de
cualquier personaje destacado del ámbito académico
o de la vida política intenta ser imparcial y objetivo, y
sólo para respaldar o servir como punto de partida para
las ideas de este autor. Desafortunadamente, se debe expresar que
este escritor no cree ni en el discurso ni en
los métodos
del PRI ni del presidencialismo mexicano.
Sobre tal tema, se ha analizado la figura del legislador
mexicano como actor del sistema político nacional, en la
primera parte de este trabajo, y la del presidente, como su
coprotagónico, en esta segunda sección del estudio,
habiéndose observado no sus funciones orgánicas
sino las meta y supraconstitucionales, aquellas que han hecho a
los especialistas hablar de un presidencialismo y no de un
régimen presidencial de gobierno en
México.
Ahora se hablará de la relación entre
ambos actores del sistema político desde una perspectiva
institucional –entre poderes– pero haciendo
énfasis en el legislador mexicano, quien será, al
final de cuentas, el actor
principal del nuevo equilibrio
entre poderes. En este sentido, se hace real la afirmación
de que los hombres son los que hacen a las
instituciones.
2.1 El nuevo sistema de contrapesos
con el Ejecutivo
El legislador guanajuatense Juan Miguel Alcántara
Soria, en un ensayo
publicado en la Revista del
Senado de la República decía que "un pueblo sin
parlamento es un pueblo esclavizado". Y en un pueblo como el
mexicano, donde existe ese parlamento en la figura del Congreso
de la Unión, esta afirmación no debería
serle correspondiente.
Sin embargo, un Poder
Legislativo integrado durante décadas por hombres y
mujeres del mismo partido derivó en la
subordinación fáctica de dicho poder a la voluntad
y directrices del Ejecutivo, de modo que los legisladores
contravinieron durante años el precepto contenido en el
artículo 51 constitucional, que habla de que el Congreso
se compone de representantes de la Nación,
es decir, del pueblo, si se entiende como es debido el principio
de la soberanía popular, y no por representantes
de los partidos
políticos.
Así, en esencia era como si no existiera un
parlamento en México. O, al menos, no uno que representara
al pueblo. Es válido preguntarse cómo podría
haber estado tantos años el PRI del lado del pueblo,
cuando precisamente ese Congreso mayoritariamente priísta
fue responsable de la situación de marginación y
crisis que
durante tantos años vivió México.
¿Cómo estar del lado del pueblo si fue coautor de
esa suerte de "Estado de desgracia"?
Eso es lo que ha llevado a pensar que, sea de un partido
o de otro, el Presidente de la República, debido a los
extraordinarios poderes que posee, en cualquier momento de la
historia se
podrá sentir tocado por la tentación de volver a
ejercer el mando con la misma fuerza e
impunidad que otros lo hicieron en el pasado. A menos, claro, que
se le quitaran esos poderes, cosa por demás
improbable.
Por ende, el mejor contrapeso al presidente mexicano no
es, quizá como ocurre en los Estados Unidos,
un Congreso integrado por una mayoría del partido
contrario al del Jefe del Ejecutivo, sino más bien, un
Poder
Legislativo conformado de manera plural, por hombres y
mujeres provenientes de todas las fuerzas políticas
significativas.
El politólogo italiano Giovanni Sartori dice que
"un Parlamento está constituido por Asambleas
relativamente numerosas cuya composición es al menos
heterogénea, al tiempo que
está segmentada por profundas rivalidades de partido y de
incomprensiones ideológicas que logran, a pesar de todo,
convivir porque aceptan ciertas reglas del juego que son
inherentes a la naturaleza de la
institución". Ahora bien, entiéndanse estas
Asambleas a que se refiere Sartori como las fracciones o grupos
parlamentarios.
Ahora, desde el mandato de Ernesto Zedillo, en
México se ha venido dando el caso de un Presidente sin
mayoría en el Legislativo. "En este caso la negociación para constituir una
mayoría en el Parlamento es estructural y toma la forma de
la constitución de coaliciones
parlamentarias".
En este caso, dice el político italiano Rocco
Buttiglione, el Jefe del Ejecutivo no negocia más que con
la oposición apelándose a su sentimiento de
responsabilidad nacional, e intenta crear una
alianza entre fuerzas diferentes para constituir una
mayoría de coalición en el Parlamento.
La coalición da al Poder
Ejecutivo una base estable para la cooperación con el
Legislativo. Por otro lado, la coalición libera a los
partidos no gubernamentales de la incómoda
posición de no poder ni hacer una oposición
encarnizada para derrotar al país ni participar del
gobierno.
Pero en México, con Vicente Fox, se ha empezado a
dar el fenómeno de que el Presidente tiene que negociar
también con su partido, y si de hecho no se dio con
Zedillo es por la entonces todavía inquebrantable disciplina
partidista.
A buen seguro de que, de
haber existido un poco menos de disciplina, se
hubiera dado esa negociación. Y ello no es necesariamente
negativo para el Presidente –no es un dios o un jefe
máximo que deba imponerse a su partido, después de
todo–, sino que es bueno para la imagen del
partido de origen de dicho Presidente, sea cual sea, pues no
demuestra ruptura o confrontación. sino independencia
institucional, lo cual es sano para el país.
2.2 La nueva relación
Ejecutivo-Legislativo
Como ya se ha visto, históricamente el Poder
Ejecutivo ha aumentado su capacidad real de poder,
esencialmente a costa del Legislativo. No obstante, con el
esfuerzo conjunto de partidos políticos, comunidad
académica y sociedad civil.
se logró remover la conciencia
nacional en pro de una disminución de dicho
poder.
Gonzalo Armienta Calderón señala que "la
penetración de un solo partido en las arenas
constitucionales legislativa y ejecutiva fue construyendo
paulatinamente un edificio constitucional en el que se
dotó al Presidente de la República de extensas
facultades".
Pero Ernesto Zedillo, Presidente Constitucional de los
Estados Unidos
Mexicanos en el período 1994-2000 fue el primer mandatario
mexicano que empezó a actuar más aproximado a la
noción de un presidencialismo constitucional efectivo
–y por ende moderado– y dejar de practicar el
presidencialismo autoritario tan propio de la tradición
priísta.
La actual relación entre Ejecutivo y Legislativo,
sin embargo, no es todo lo sana que debería. Ello obedece,
esencialmente, a dos razones:
Ello pudiera deberse a que reproduce
–deliberadamente o no– la actitud de la
oposición al PRI en tiempos de dominio
aplastante de este partido. Pudiera ser, quizá, como
decía Marco Aurelio Almazán, "una
manifestación más del espíritu
contradictorio de los mexicanos", es decir, simplemente
llevar la contra al Presidente Fox, de manera caprichosa pero
–definitivamente– irresponsable.- El PRI, caído del poder, mantiene un rumbo
bastante errático en su relación con el
Ejecutivo. A veces adopta una postura de bloqueo absoluta
–como en las cuestiones fiscales– pero a veces es
absolutamente colaborador –como en asuntos relativos a la
salud, grupos
vulnerables, etc.–. - Los protagonismos partidistas, igualmente caprichosos
e irresponsables para con el pueblo de México, tal vez
no se han superado, en parte, por falta de voluntad de los
líderes de dichos institutos políticos, pero
también porque no se ha encontrado la tecnología social más
idónea para lograrlo.
En cualquiera de los dos casos, se puede creer que ha
habido intentos de superar todo capricho o todo protagonismo,
pues los visos de colaboración son
–afortunadamente– cada vez mayores. Ese pudiera ser
el mejor cimiento de la nueva relación entre ambos
poderes.
2.3 Los problemas de
la transición
El problema futuro de la transición, en cuanto a
los poderes legislativos o parlamentos contemporáneos se
refiere, es la relación entre representación y
decisión. Enseguida se hablará sobre este
polémico pero interesante fenómeno de las
democracias modernas, y es el caso de la mexicana.
Sobre ello, Rocco Buttiglione señala que "un
problema fundamental de la política de hoy es que los
tiempos de la decisión política son demasiado
largos en relación con los tiempos de la decisión
empresarial y, en general, con los tiempos de la decisión
de los otros sujetos sociales".
Ello implica que los procesos
políticos, cuanto más complejos, se corre el
riesgo de que
queden rezagados respecto de los demás sectores de la
sociedad local y más respecto de otros sectores
internacionales, con la consecuente posibilidad de sufrir
impactos financieros como efecto secundario.
Un caso de elevada complejidad en los procesos
políticos es el Congreso mexicano, donde los partidos
políticos anteponen sus intereses o sus impulsos al
proyecto
común de nación –si es que se les puede
llamar intereses o impulsos a muchas de sus posturas obstructoras
sin sentido–. Ello se podría solucionar creando
leyes
electorales que fomenten la desaparición de los
múltiples partidos políticos pequeños
existentes.
Sin embargo, esta complejidad es necesaria para evitar
que unos u otros partidos se conviertan en controladores y
potenciales manipuladores de los procesos decisionales, ya sea en
complicidad con el Presidente de la República, o en contra
de éste.
En cualquier caso, en un momento tan difícil como
el actual, en que se están abandonando prácticas
viciadas y obsoletas como el corporativismo y el presidencialismo
autoritario, y en las que por ningún motivo se debe volver
a caer, esta complejidad es, definitivamente, un mal
necesario.
Ahora bien, ¿cómo se puede acabar con
dicha complejidad pero garantizando que no se va a caer en una
situación límite como la antes mencionada?
¿Qué mecanismo o estrategia
podría garantizar esto? La respuesta, como todo en este
país, es simple, sólo que –como todo–
nadie se ha atrevido a decirla llana y honestamente.
La solución es darle al legislador una conciencia
de la representación nacional, que no de la
representación partidista. Es decir, que encuentre el
justo equilibrio
entre los deberes que implica la noción de
representación popular –que es una obligación
constitucional– y los que impone la correspondiente y
legítima noción de representación
partidista.
3. La
profesionalización del legislador mexicano
En el debate
contemporáneo por la profesionalización del
legislador mexicano en pro del fortalecimiento del Poder
Legislativo mexicano, la voz cantante la ha llevado,
indiscutiblemente, el tema de la reelección parlamentaria
consecutiva.
Como ya se sabe, los legisladores mexicanos –desde
el Congreso Federal hasta los regidores de los ayuntamientos, que
son quienes reproducen la función
legislativa en ese órgano de gobierno, si bien no se
conoce en él la división de poderes– no se
pueden reelegir de manera inmediata en el cargo, sino que tienen
que dejar pasar un período gubernamental entre una y otra
elección.
Los legisladores, esencialmente, y algunos otros actores
políticos, presentan diversos argumentos en favor de la
reelección parlamentaria consecutiva. Sin embargo, para
los periodistas y los académicos, esta no es la
única ni la mejor alternativa. Enseguida se hablará
de ello.
3.1 El mito de la
reelección
El Doctor Francisco de Andrea, investigador de la UNAM,
en un artículo publicado en 1999, señalaba algunas
de las principales ventajas generales de la reelección
legislativa consecutiva. Conforme se vayan citando las opiniones
de dicho investigador, se harán algunos
señalamientos a modo de observaciones al artículo
del Doctor Francisco de Andrea.
De hecho, muchos de los actuales representantes
políticos con madera de
legisladores podrían encontrar resignación
cómoda en
considerar una carrera legislativa como el eslabón
último y digno de una carrera política sin
tener que angustiarse ante el fin de su ejercicio buscando
acomodo temporal o salvador en otras instancias que,
más que ‘cobijo vocacional’ implica
‘premio de consolación’ o retiro de la
actividad natural.Así, la reelección legislativa
consecutiva resolvería un problema muy particular del
sistema político mexicano: descongestionaría la
ruta a la presidencia y a gubernaturas de políticos
con vocación real de legisladores, pero que por las
limitaciones constitucionales actuales engrosan las filas de
los aspirantes a ‘las grandes’, con lo cual se
ocasionan problemas
de frustración, de competencias
inútiles, y de falta de coordinación de esfuerzos de las elites
políticas de los partidos".La observación del Doctor es interesante.
En el sentido que él indica, más bien se
estaría hablando de una profesionalización
legislativa en el sentido económico-laboral del
concepto. Es
decir, se resolvería, por un lado, que legisladores
efectivos, con habilidad y/o dominio para tal labor, pudieran
desarrollar con óptimos resultados su
especialidad.Sin embargo, ¿de qué modo se
podría comprobar cuantitativa y cualitativamente
quiénes son verdaderos legisladores y quiénes
son políticos que "se agarraron de la chamba", dicho
así en términos coloquiales pero
reales?Porque es viable pensar que muchos personajes no se
desprenderían del puesto por las altas dietas,
prestigio, poder e influencia que por sí mismo les
genera, y no tanto por vocación o por
capacidad.- "La verdadera profesionalización de la carrera
legislativa. La posibilidad de que un representante
político del Poder Legislativo pudiera ser reelegido
para el periodo inmediato (una, dos o más veces: esto
también es crucial determinarlo inteligentemente),
modificaría la actitud de los políticos que
aspiran a convertirse en Diputados, Senadores,
etcétera, puesto que la perspectiva de una
reelección consecutiva durante uno o varios periodos
obligaría a los prospectos a informarse y educarse en
las diversas materias y asuntos que ‘hacen’ a un
representante político eficaz, propositivo,
participativo y disciplinado.La presencia de legisladores experimentados
–políticos de oficio– que saben que la
prudencia, la negociación y la discreción son
herramientas básicas del quehacer
político y legislativo, haría más
estable la relación Ejecutivo-Legislativo, aun a pesar
y por encima de que las cámaras estén
compuestas por un mosaico plural de individuos de diversos
partidos (por encima de ideologías, estaría la
carrera de largo plazo: saber que con quién se pelea
hoy, probablemente será aliado o negociador
mañana o pasado, y no como ahora, donde un pleito
político dura sólo lo que el periodo
legislativo).Por último, la estabilidad en las relaciones
Ejecutivo-Legislativo se trasladaría al sistema
político en general y, por supuesto, sería
también característica primordial y bienvenida
de la dinámica dentro del propio Poder
Legislativo".Más que observación, es un cuestionamiento:
¿Se requiere, realmente, de la reelección
inmediata para lograr la fluidez en la relación entre
poderes? Entonces se estaría disimulando la falta de
conciencia cívica con un mecanismo artificial, pero la
duda es cuánto duraría ese mecanismo. No es
posible creer que durase mucho, pues la conciencia y los
valores ético políticos no se pueden sustituir
de ese modo. Sería tanto como ceder ante una especie
de chantaje político. - "La estabilidad política y legislativa. El
acomodo y la tranquilidad hacia el futuro que
encontrarían los legisladores de carrera con la
reelección tendría como un efecto colateral muy
saludable y deseable para el país, el hecho de que las
relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, por ejemplo,
serían más fluidas; lo cual actualmente no
acontece, no sólo por su nueva composición,
sino también debido a una falta de preparación
profesional legislativa, no sólo de los
‘rasos’, sino de los mandos intermedios del
bloque opositor y hasta de algunos veteranos del PRI.- Regresar y atender de manera consistente a los
electores de su distrito en sus peticiones de proyectos legislativos, y - En sus peticiones de lobby, o
‘cabildeo’ para resolver problemas
sociales y políticos que rebasan lo puramente
legislativo, etcétera, so pena de enfrentar el
castigo máximo que sería el repudio de su
electorado y la pérdida de la reelección, y
con ello un escollo difícil de superar en su carrera
legislativa profesional".
Vuelta al canto: ¿Es que no pueden cumplir
con estas dos obligaciones por simple moral
patria? Entonces, ¿se debe aceptar el chantaje
condicionante de "si me reeliges regreso" o "si me reeliges
cumplo"? Entonces, ¿para qué sirven los
legisladores? - Regresar y atender de manera consistente a los
- "La responsabilidad de los legisladores. Una
ventaja más de la reelección legislativa
consecutiva en México, sería el hecho de que se
auspiciaría la consolidación de una
‘responsabilidad’, ahora inexistente, en la
actitud profesional de los representantes políticos
que ante el prospecto de la reelección,
tendrían que:Sobran los comentarios. Sencillamente, se recalca la
pregunta hecha al final del punto anterior. - El mejor contacto y nexos entre representante
político y elector. La fluidez y la frecuencia de
contactos entre Diputados y Senadores y sus respectivos
electores locales, surgido de la necesidad de asegurar la
reelección, tendría como efecto altamente
deseable, una reducción de los reclamos y de la
frustración ciudadana puesto que los problemas y las
quejas serían recibidas, evaluadas y procesadas por el
aparato legislativo y, por ende, por el sistema
político más fluidamente, lo que
acabaría con el rezago legislativo y de demandas
sociales que, cuando no concluye con respuestas
políticas, resulta en tomas de recintos legislativos
escandalosos que crispan el ambiente
político nacional.La reelección consecutiva fomenta que, con
una visión de largo plazo, un conjunto de legisladores
de carrera pueda iniciar, terminar y ver aplicarse textos
legislativos exitosos, en cuanto logren el equilibrio entre
justicia y
eficacia,
meta muy difícil de lograr en estos tiempos con
problemas y fenómenos complejos, en que tres
años sin reelección consecutiva hacen inviable
la coherencia, la eficacia y la justicia
resultantes de una buena ley".Acaso esta sea, hasta ahorita, la única
ventaja real de la reelección legislativa
consecutiva. - "El fomento de los proyectos
legislativos coherentes de largo plazo. Existen temas
políticos, sociales y económicos nacionales y
locales sobre los cuales no se puede legislar al vapor, o
sobre los cuales no se puede "truncar" un proceso de
gestación de largo plazo de proyectos legislativos, so
pena de producirse leyes
inadecuadas, ineficaces, injustas, obsoletas o inaplicables
al cuerpo social nacional.La anterior armonía se fomenta tanto dentro
los partidos en lo individual, como entre las elites de los
diversos partidos que se acostumbran a tratar con sus pares
en un ambiente
de estabilidad y cierta confianza ante conductas que surgen
de la familiaridad de trato".No hay comentario. Realmente, a los ojos de este
sustentante, es una ventaja mínima. Se cree que puede
haber otra clase de mecanismos, principios, valores o
tecnologías sociales que sirvan para lo mismo sin que
se tenga que modificar el principio e no reelección
inmediata. - "La armonía interpartidaria e intrapartidaria.
Las relaciones armónicas entre cúpulas, bases y
elites partidarias –esenciales para el bienestar
político y legislativo– se ven auspiciadas cuando
existe estabilidad de largo plazo en la composición de
las cámaras legislativas, pues la frecuencia de trato,
la experiencia, la preparación y el profesionalismo de
cuerpos legislativos con menor tránsito
‘eventual’ de individuos, permite la
consolidación armónica de las relaciones de
trabajo entre equipos indispensables para la labor legislativa
y política. - La eficacia parlamentaria Por último, aunque
no de manera exhaustiva –pues no hay listas definitivas
de ventajas o desventajas cuando se trata de instituciones y
figuras electorales– la reelección legislativa
consecutiva en México brindaría un producto
vital que empieza ya a ser impacientemente demandado y exigido
por la sociedad civil:
La eficacia parlamentaria que presente soluciones
legislativas y políticas a las grandes cuestiones
nacionales; de otra forma, un cuerpo político gigantesco
–como lo es el Poder Legislativo federal–
será visto como un oneroso y vistoso, pero finalmente
inservible edificio, lleno de polemistas sin
justificación existencial alguna".
No obstante lo anteriormente considerado, éste
no es el único y ni siquiera el mejor método
para lograr la eficacia parlamentaria en
cuestión.
En el tercer capítulo de este trabajo se citaba
a Emma Campos, investigadora del ITAM, quien mencionaba una
idea que subyace en la creencia popular: Que entre menos
años transcurren para regresar a la Cámara, se
capitaliza más rápido la experiencia,
perdiéndose menos información, familiaridad y conocimiento
de los problemas y la evolución de la agenda legislativa, y
así, por ende, se piensa que estar en el Poder
Legislativo más tiempo implica
"aprender" o "dominar" el proceso legislativo, la
técnica legislativa, etc.
Se cita, además, al Doctor Alonso Lujambio,
también investigador del ITAM, de quien se extrajo una
idea en el tercer capítulo: En los parlamentos no brotan
expertos de la nada, los legisladores se vuelven expertos
trabajando.
En refutación de esta idea, se menciona que de
los trabajos encontrados sobre reelección parlamentaria,
ninguno demostró que los legisladores que se reeligieron
una o más veces hayan adquirido una verdadera
experiencia legislativa. No, al menos, en lo que se refiere a
dominio de los procesos, técnicas
y métodos
propios de la actividad parlamentaria.
De hecho, intentarlo sería muy subjetivo, pues
al menos los hombres con las carreras legislativas más
largas en México ya no están vivos como para
intentarlo.
No obstante la algarabía actual que reina en el
campo de quienes favorecen la consagración constitucional
de la reelección legislativa consecutiva, conviene
señalar –para poder alcanzar un equilibrio en la
materia–
que dicha figura tiene también desventajas claras que,
dependiendo del contexto nacional del sistema político que
adopte la reelección, se verán acentuados o
profundizados.
Así, el listado de "contras", de desventajas que
a continuación se referirán, surgen no sólo
de las clásicas consideraciones de sentido común
sobre el tema, sino de experiencias prácticas muy reales
extraídas de ejemplos de derecho parlamentario comparado,
en que a veces quedan ilustrados dramáticamente algunos
efectos nocivos de la reelección legislativa consecutiva y
que estamos a tiempo de sortear en México.
Ahora, la otra cara de la moneda. El Doctor Francisco de
Andrea menciona las desventajas generales de la reelección
legislativa consecutiva
Lo que inicialmente se consideró que era
precisamente una muestra de la
democracia
llevada a su más pura expresión, el que un
electorado pueda, si así lo desea, continuar
reeligiéndose casi ilimitadamente -el límite
sería la edad de los representantes que cumplidos los
ochenta años, en ocasiones no son aptos física ni
mentalmente para la encomienda, si bien se ha dado el caso de
legisladores con noventa años más eficaces y
competentes que sus colegas jóvenes– ahora
resulta más bien una fórmula para alcanzar un
autoritarismo legislativo.En otras palabras, se consideró en alguna
época pasada que un sistema político dado, para
ser plenamente democrático, debe contemplar la
posibilidad de la reelección consecutiva. En caso
contrario, un sistema que -por la razón que sea- no la
contemple, de entrada está limitando las opciones del
elector; el argumento de la llamada "amplitud del abanico
democrático", se basa en que bajo un sistema que
contempla la reelección, el ciudadano puede
según su criterio no reelegir a un determinado
individuo a un puesto representativo, siendo el efecto
práctico de esto, el mismo que si la reelección
estuviese prohibida.Esto es, el candidato no repite, sólo que
bajo este caso, la opción queda en manos del elector,
y no del Poder Legislativo que aprueba la ley que
prohíbe una reelección, y bajo cuya vigencia
ciertamente la amplitud del "abanico democrático" se
ve reducida.Ahora bien, no obstante lo impecable del anterior
razonamiento, la experiencia ha demostrado que en muchos
casos reales, la consagración constitucional o
legislativa de la reelección ha llevado a resultados
contraproducentes para el espíritu que subyace al
concepto de
democracia.Tal fue el caso, aún fresco en la memoria
política de los EE. UU., de Dan Rostenkowski, poderoso
político demócrata que por décadas
presidió casi dictatorialmente la crucial
Comisión de Medios y
Arbitrios (Ways and Means Committee), hasta que se
descubrieron abusos de poder, desvíos de fondos,
etcétera, que precipitaron su caída ignominiosa
desde la cúspide del poder legislativo de la mayor
potencia
del mundo.Así, se tiene el caso de que la
reelección legislativa consecutiva permitió en
el país de la democracia electoral
paradigmática, que un solo hombre se
enquistara en el poder abusando del mismo para su provecho y
el de los grupos de interés afines a él.Este ejemplo implica ciertamente una llamada de
alerta para cualquier país que desee considerar la
adopción de la reelección
legislativa consecutiva en su sistema político, y
lleva a ponderar que dadas las experiencias negativas
–si bien ocasionales, no generalizadas– en otras
latitudes habría que, cuando menos, contemplar
candados, es decir, límites al número de
reelecciones, modificaciones a las disposiciones electorales
en materia de
medios y
financiamiento, que nivelen las oportunidades
de los challengers (candidatos políticos que buscan el
puesto de un representante que busca "repetir" en el cargo)
frente a los aventajados incumbents (representante en activo
que se propone repetir).Resulta curioso que la tradición longeva de
la reelección consecutiva en los Estados Unidos
–incluyendo al Poder Ejecutivo– lleva a la
configuración en el
lenguaje político de la citada palabra incumbent
que tiene implícita una carga conceptual que destaca
la existencia de un representante político que
hallándose en el ejercicio de su cargo, decide buscar
la reelección con todas las ventajas que implica
disponer de las estructuras administrativas,
logísticas, de medios de
comunicación masivos, de contactos e incluso de
fondos, ante un aspirante que busca el cargo representativo
pero desde fuera del sistema y sin sus ventajas.- El enquistamiento nocivo de elites en el poder. En
algunos países, como Estados Unidos de América, donde se permite la
reelección legislativa consecutiva, se ha podido
apreciar -en especial a partir de los noventa- un creciente
clamor para limitar el número de periodos de
reelección consecutiva posibles, como solución
a una serie de problemas que se han hecho patentes en dicho
país.En el anterior sentido, se tiene un ejemplo de
"sospechas" de actos de campaña ilegales por parte del
ex presidente Clinton y del ex vicepresidente Gore, quienes
como parte de su esfuerzo de reelección presidencial
en 1996, fueron aconsejados para efectuar una inversión masiva de recursos
que ahogara los esfuerzos –de por sí
magros– de sus contrincantes en dichos
comicios.Con tal motivo, usando la propia Casa Blanca como
anzuelo, el equipo de Clinton –con su presencia
personal
en muchos casos– invitó a toda un gama de
donantes y contribuyentes, quienes por varios miles de
dólares cada uno, "adquirían" el privilegio de
dormir en la habitación Lincoln de la Casa Blanca y a
ser fotografiados incluso con la "primera dama".En el desfile de generosos donantes, se
encontró después que había desde
narcotraficantes hasta billonarios coreanos y malasios que
buscaban, éstos últimos, "aceitar" las ruedas
de la maquinaria gubernamental norteamericana para fines de
inversiones privadas y tratos comerciales,
todo lo anterior a cambio de
los recursos
que entraron a las arcas de la campaña de
reelección de Clinton.Ahora bien, después de meses de investigaciones por parte de comisiones
legislativas especiales, alentadas por los republicanos
–como es lógico–, la procuradora Janet
Reno decidió finalmente no nombrar un fiscal
especial para investigar las supuestas violaciones de la ley
en materia de financiamiento de campaña, con lo cual
después de dar carpetazo al asunto, la procuradora
puso fin a meses de angustia personal ante la disyuntiva de
abrir la cloaca o ser fiel –por encima de su debida
imparcialidad– al presidente que la
apoyó.Cabe recordar que las violaciones directas
reclamadas a Clinton son: la supuesta solicitud desde las
instalaciones de la propia Casa Blanca de los citados fondos
–usando infraestructura del gobierno– y la
aceptación de cheques en
la propia Casa Blanca por parte de los mandos de la
campaña.Por otro lado, las violaciones de espíritu,
también claras, consisten en que tanto el propio
presidente, como un futuro candidato a la Presidencia, Gore,
se aprovecharon de su condición de incumbents ante el
resto de los candidatos comunes y corrientes que no pueden
invitar a nadie a dormir en la histórica Casa
Blanca.El ejemplo anterior es elocuente: La
corrupción abierta o velada es fomentada por la
reelección, porque lo que está en juego es
el poder mismo, y para conservarlo los hombres están
dispuestos a todo. - La corrupción. La existencia de la
reelección legislativa consecutiva lleva a tentaciones
de abusos de poder político y económico que
frecuentemente resultan irresistibles para muchos
políticos. Se trata pues, no sólo de la
corrupción abierta y descarnada que se
presenta en muchos países del mundo en desarrollo,
sino de una corrupción de fina factura
que estira los límites de la legalidad y de la equidad
al máximo, a veces violando el espíritu de las
normas en materia de financiamiento de campañas, de
licitaciones, de concursos públicos,
etcétera.La reelección consecutiva impide per se la
renovación de elites, o en el mejor de los casos, la
pone en manos de muy pocos, lo que tampoco es
deseable. - Se impide la renovación de elites. Ya desde
principios de este siglo, un célebre politólogo
italiano, Gaetano Mosca, desarrolló una ya
clásica teoría de las elites, en que, entre otras
ideas, expuso que los sistemas
políticos logran mantener un módico equilibrio y
estabilidad generacionales permitiendo una indispensable
"renovación de elites políticas", que no
sólo refresca a los mandos políticos y de
gobierno, brindando nuevas ideas y nuevas ópticas, sino
que libera tensiones acumuladas por grupos de poder que
generacionalmente buscan tener su oportunidad en el ejercicio
del poder. - Debilita inherentemente a la clase política. Una
clase política que no se renueva –en el caso de
este análisis, los representantes
políticos ante una Asamblea– inevitablemente
pierde vigor: vigor en el debate,
vigor en las ideas y vigor político, ya que los retos
de ciertos grupos
sociales existentes no se trasladarán a la arena
legislativa, puesto que la reelección configura un
"club" cerrado de "caras conocidas".Para evitar esta modalidad negativa de la
profesionalización, sólo cabe protegerse con
medidas y requisitos filtradores que aseguren que los
candidatos a puestos de representación política
sean individuos aceptablemente honorables, rectos y
confiables en el manejo de los asuntos legislativos
nacionales. - El mito de la profesionalización. El argumento
de que la reelección promueve la
profesionalización de una carrera legislativa, tiene
como contraargumento el hecho de que en algunos contextos
nacionales, lo único que se ha visto profesionalizado es
el abuso del poder y la formación de cotos personales de
influencia, "profesionalización" que en nada ayuda a la
democracia real. - Se favorece la formación de alianzas y
vínculos "clientelares" entre representantes
políticos y grupos de interés.
Al existir ‘continuismo’ de personajes en un Poder
Legislativo con reelección consecutiva, se
facilitaría el que los poderosos e influyentes grupos de
interés y de poder en México, intentaran y
eventualmente lograran cooptar para usar un eufemismo, a
verdaderos regimientos de legisladores favorables
–sistemáticamente– a favorecer, representar
y proteger los intereses de dichos segmentos de la sociedad en
demérito de los intereses del bien común de toda
la población que frecuentemente son contrarios a los de
dichos grupos de interés y de presión.
3.2 Otras alternativas para la
profesionalización
Definitivamente, sólo existe una alternativa
viable para profesionalizar a los legisladores mexicanos: la
capacitación y formación profesional
intensiva. Dicho en términos llanos, "mandarlos a la
escuela" para
aprender a legislar cuando no demuestren tener formación
en la materia.
En ese sentido, resulta obvio que profesionistas en las
áreas del Derecho, la Ciencia
Política y quizá la Economía, la Sociología o la
Administración, tengan la preparación necesaria
para participar en dichos procesos, por lo que tomar esa
formación –bien fuera a través de uno o
varios cursos o
diplomados– les sería opcional.
Sin embargo, la cuestión radica en qué
clase de pruebas o
mecanismos de medición se diseñarían y
utilizarían para comprobar cuantitativa y cualitativamente
la preparación del actor político en tal sentido.
No obstante, y aunque dicha propuesta parezca excesiva, en
asuntos relacionados con la acertada dirección del país no se pueden
aceptar fallas o titubeos de ninguna especie.
Igualmente, y en recuerdo de las palabras de Lucas
Alamán, debería reducirse el número de
legisladores en cada Cámara, pues es verdad que no
contribuye a su grandeza el numero sino la calidad de los
individuos. Por tanto, debería empezar por anularse los
escaños plurinominales. Algo es cierto: Si a los
legisladores que recorren su distrito no les importa, en la
mayoría de las veces, no regresar a éste, a los
plurinominales, menos.
Es más, si se recuerda, la razón de que se
abriera en México la representación proporcional
–primero, a través de los Diputados de partido y,
posteriormente, a los Diputados y Senadores plurinominales–
fue porque el autoritarismo priísta y las elecciones "de
carro completo" impedían que otros partidos llegaran al
Legislativo, sobre todo, gracias al fraude
electoral.
Así, la representación plurinominal
sirvió, en un principio, para acallar los reclamos de la
oposición, y después, para premiar o favorecer a
otro tipo de actores políticos, tal y como se ha
mencionado ya en la primera parte de este trabajo.
Sin embargo, hoy la opción plurinominal
más bien sirve para sobrerrepresentar a la
población, máxime si se toma en cuenta que ni los
legisladores plurinominales ni los uninominales representan al
pueblo, sino a sus partidos y a sus intereses
personales.
Posteriormente, y si se llegase a justificar esta idea,
se debería reducir el número de distritos
electorales del país. No sirven 500 Diputados y 128
Senadores que no representan realmente a nadie. Luego entonces,
no hacen falta. Lo mismo que hacen ellos lo puede hacer el
cincuenta por ciento de su totalidad, y además,
ahorrándole un gasto excesivo e injusto a la
nación.
3.3 Candados para la
profesionalización con base
en la reelección
consecutiva
Como para el tesista no existen los pretextos, si aun
con todo el estudio desarrollado se quisiera insistir en la
reelección consecutiva y en la no eliminación total
de la vía plurinominal para los legisladores mexicanos, o
bien, en la no reducción drástica del total de
legisladores, se pondrían los siguientes candados para
garantizar tanto su profesionalización, como el
cumplimiento de sus obligaciones
para con los representados en sus distritos.
Así, de una u otra forma, el legislador
tendría que recorrer un Estado o un distrito
forzosamente, adquiriendo un compromiso moral y
real con el público.Además, se le obligaría a ganarse de
ese modo el cargo, y a quedar bien con el público y no
con el partido para merecerse la
nominación.- Si se hablara de los Diputados llegados por la
vía plurinominal, se acepta que el primer período
sea logrado por esta ruta, pero si se quiere reelegir, el
mecanismo deberá ser la elección por vía
uninominal. - El Diputado uninominal podría acceder de nuevo
por la misma ruta o por la vía de la
representación proporcional, pero en una tercera
reelección consecutiva, tendría que llegar de
nuevo por la elección en un distrito o Estado.
Igualmente, si se llegó por la vía plurinominal y
después por la uninominal, el único camino de
acceso deberá ser esta última. - Lo idóneo es que en ningún caso se
pueda ser Diputado o Regidor por más de tres
períodos de tres años (9
años). - Para los Senadores de desaparecer la elección
plurinominal y los de primera minoría, y sólo se
verificará su acceso al cargo por el camino de la
elección por mayoría relativa.
Aquí, al comprenderse el período
legislativo por 6 años, no se podrá elegir por
más de dos períodos consecutivos, a menos que el
período se reduzca a tres años y se pueda
reelegir tres veces.
4. La
formación de una cultura política
para el legislador
mexicano
Finalmente, se va a discutir la manera en que se
deberá crear una cultura de la representación para
el legislador mexicano. Al principio de este capítulo se
dijo qué es, en qué consiste, cómo se forma
y quiénes comparten una cultura política, y los
tipos de ésta que existen.
No obstante, es necesario precisar que los legisladores
no deben tener una cultura unívoca de la
representación, pues antes que todo, son ciudadanos, pero
tienen principios que le dan esa facultad de erigirse en
representante de un partido así como en representante del
pueblo, pero siempre asumiendo ello con objetividad de acuerdo a
la circunstancia y el momento.
4.1 El sentido de la
representación partidista
Antes que todo, un partido político es una
institución formada por ciudadanos con intereses, ideas y
valores comunes o similares, con el fin de defenderlos y/o de
pugnar por ellos en un órgano del poder público, o
de establecer un régimen de gobierno inspirado en dichas
ideas o valores para beneficio de la colectividad o
nación.
Luego entonces, tiene derecho a ser representante de su
partido, pero lo importante es que el futuro legislador tome
conciencia de que no debe ser, simplemente por mandato
constitucional –si es que ello le inspira respeto y
deber–, representante únicamente de su instituto
político.
Por otra parte, el legislador, como hombre de
Estado, también debe pensar y actuar para tomar y ejecutar
decisiones que sean positivas para la conducción de su
localidad o del país, aun cuando muchos de sus
representados o compañeros de partido no lo entiendan con
claridad.
Sin embargo, y para evitar rupturas, juicios y otra
clase de molestias, siempre deberá mediar una
explicación clara, objetiva y sincera acerca de sus
razones y decisiones. Apelando a la cultura popular mexicana,
"cuentas claras,
amistades largas".
4.2 El sentido de la
representación popular
En el marco del diseño
constitucional mexicano, su función
más importante serpa la de representar al pueblo, o sea,
ser un representante de la nación, por encima incluso de
los intereses partidarios. Por supuesto, pedirle a alguien que
anteponga todo a sus intereses personales sería tanto como
pedirle que despojara de su ropa en plena calle.
Pero permitirle a un hombre que se despoje de su
conciencia en aras de defender sus intereses y dejarlo que
anteponga sus intereses o los de su partido a los de la
nación, sería tanto como permitirle ver a alguien
de su familia pender de
una cuerda floja y no ayudarlo por no ensuciarse la ropa, o por
no romperla o maltratarla.
Por tanto, es esencial crear una cultura que fomente el
valor de la
representación popular en el legislador. No se pueden
olvidar episodios vergonzosos en el pasado que permitieron
legitimar proyectos que fueron nefastos para la vida de la
nación sólo porque era la línea del
presidente o del líder
partidista, o por razones tales como la disciplina de su
instituto político.
EMILIO VELAZCO GAMBOA
Mexicano. Licenciado en Ciencias
Políticas con Especialidad en Administración
Pública, Gobierno y Política Mexicana por la
Universidad del
Desarrollo del Estado de Puebla (UNIDES).
Tiene los Diplomados en Derecho Electoral y en Derecho
Constitucional, por la Universidad
Cuauhtémoc. Actualmente es consultor académico e
investigador independiente.