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Tratados Internacionales




Enviado por lylya




    Extraido de la revista
    Semillero de Ideas, de la Universidad
    Autónoma de Baja California
    Régimen Jurídico
    Por María Candelaria Pelayo Torres.

    1. Regulación
      constitucional
    2. Derecho
      convencional
    3. Ley sobre celebración de
      tratados
    4. Conclusiones

    Debido a la interdependencia cada vez mayor que guardan
    los países, han proliferado los convenios o tratados
    internacionales, instrumentos jurídicos que bien
    pudieramos asimilar a los contratos en el
    sentido de que mediante el consentimiento manifestado por los
    Estados con ese carácter
    en el caso de los tratados se da
    vida a un
    vehiculo jurídico y se crean derechos y obligaciones
    entre las partes. Es decir, que así como los particulares
    se sirven de los
    contratos para
    estipular derechos y obligaciones
    entre sí, los sujetos de derecho
    internacional y particularmente los Estados, celebran
    tratados sobre
    las más variadas materias con la intención de crear
    derechos y obligaciónes regidos por el derecho
    internacional.
    Como consecuencia natural de la proliferación de convenios
    internacionales, el derecho de los tratados es una de las
    disciplinas que más se ha desarrollado en los
    últimos años; en el ámbito
    internacional, ha pasado de ser mero derecho consuetudinario a
    ser derecho codificado a partir de la celebración de las
    Convenciónes de Viena de 1969 sobre Derecho de los
    Tratados y la de 1986 sobre Tratados Celebrados entre Organismos
    Internacionales o entre Organismos Internacionales y Estados.
    Respecto a nuestra legislación interna, hace apenas dos
    años y nueve meses se publicó la Ley sobre la
    celebración de tratados.
    Por razones prácticas, en lo sucesivo se hará
    referencia a la Convención de Viena de 1969,
    también llamada el "tratado de tratados", como la
    convención; y a la Ley sobre
    celebración de tratados, como la ley.
    Tanto la convención como la ley, al definir el
    término tratado, establecen que es un acuerdo celebrado
    por escrito, regido por el derecho internacional, cualquiera que
    sea su denominación particular. Esto último deja
    sin sentido las viejas discusiones referentes a si existe
    diferencia entre tratado, convenio, convención, pacto,
    etcétera. Desde 1980, cuando cobra vigencia la
    convención, se entienden como sinónimos todos estos
    términos u otros que pudieran utilizarse y se atiende
    más al contenido para calificar a un tratado como tal.
    Por considerarlo más sistemático, aludiremos
    primero a la regulación constitucional de los tratados en
    México, ya
    que nuestra ley fundamental es, todavia, la norma suprema a que
    deben ajustarse todas las demás normas,
    incluyendo la Convención de Viena o tratado de
    tratados.

    Regulación
    constitucional
    La Constitución mexicana vigente hace
    referencia a los tratados o convenciones internacionales en los
    artículos 15, 18, 76, fracción i; 89,
    fracción x; 177 y 133.
    El artículo 15 restringe las facultades del poder
    ejecutivo y del senado para ce]ebrar tratados, facultades
    previstas en los artículos 89, fracción x, y 76,
    fracción 1. En su última parte desautoriza en forma
    generalizada la celebración de tratados que alteren las
    garantías o derechos del hombre. Esta
    restricción está encaminada
    a la protección de la totalidad de los derechos civiles o
    individuales, así como de los derechos políticos o
    del ciudadano.
    El artículo 18, en su último párrafo, prevé la celebración
    de tratados para efecto de llevar a cabo el llamado intercambio
    internacional de reos de nacionalidad mexicana o extranjeros.
    Hasta 1993, México
    había celebrado convenios para ejecución de
    sentencias penales con Argentina,
    Belice, Bolivia,
    Canada,
    España,
    Estados Unidos
    de América
    y Panamá.
    Por su parte, el artículo 117 establece una
    prohibición a las entidades federativas para celebrar
    "alianza, tratado, o coalición con otro estado o con
    potencias extranjeras".
    Esta prohibición resulta congruente con la naturaleza
    jurídica del Estado federal
    mexicano, ya que los estados miembros carecen de personalidad
    jurídica para actuar como sujetos de derecho
    intemacional.
    En relación con el orden de jerarquía que guardan
    las normas dentro del
    sistema
    jurídico constitucional el artículo 133
    señala:
    "Esta Constitución, las leyes del
    Congreso de la Unión que emanen de ella y los tratados que
    esten de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por
    el Presidente de la República, con aprobación del
    Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los
    jueces de cada Estado se arreglarán a dicha
    Constitución, leyes y
    tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda
    haber en las Constituciones o leyes de los Estados".
    El último parrafo del artículo 133 constitucional
    nos lleva a plantear la siguiente interrogante: ¿deben
    aplicarse los tratados internaciona les indefectiblemente sobre
    las leyes locales?
    Si en la práctica, al juez se le presenta la disyuntiva de
    tener que elegir entre una disposición estatal y una
    convención internacional que regulan una misma
    situación jurídica en forma contradictoria,
    lo primero que deberá resolver es si de acuerdo con el
    articulo 133, está facultado para no aplicar el
    tratado.
    De acuerdo con algunos autores, el juez debe aplicar el tratado
    internacional aún cuando este se encuentre en conflicto con
    las disposiciones locales.
    En opinion del ministro Tena Ramírez:
    El juez común no puede definir, en un juicio ordinano,
    cual de las dos leyes provenientes de distintas jurisdicciones es
    la competente, para el efecto de no aplicar la ley de
    jurisdicción incompetente [ … ] debe reducirse a
    respetar la presunción de constitucional del derecho
    federal, que
    sólo puede ser destruida por un fallo de la justicia de la
    Unión.
    El maestro Antonio Martinez Baez sostiene el criteno contrario.
    Para él: La obligación de los jueces locales, de no
    aplicar, en caso de oposición contradictoria, el derecho
    local sino la norma federal só1o existe de acuerdo con el
    mismo artículo 133, cuando la norma de grado más
    alto se ajusta a la Constitución del país, ya
    que así lo exige el mismo precepto, al hablar de leyes que
    emanen de ella y de tratados que estén de acuerdo con la
    misma.
    Al respecto, hemos sostenido el criterio de que el juez local
    debe aplicar la nonna que considere que esté de acuerdo
    con la Constitución. Si aplica la ley constitucional, a
    pesar de que se lleve el asunto al juicio de amparo,
    el fallo dictado por el juez del fuero común
    quedará firme, es decir, que por respeto al orden
    constitucional e inclusive por economía procesal,
    debe aplicarse la disposición que este de acuerdo con
    la carta
    magna.
    Si relacionamos el artículo 133 constitucional, arriba
    transcrito, con el 124, también de la Constitución
    que establece un sistema de
    delegación expresa de facultades a los funcionarios
    federales y reserva para 1as entidades federativas las facultades
    que no sean expresamente concedidas a la federación-, se
    presenta el problema de si un tratado intemacional que contenga
    disposiciónes sobre materias de competencia local
    esta o no apegado a la Constitución.
    Sobre este particular existen también opiniones opuestas;
    el licenciado Alejandro Vazquez Pando, por su parte, sostiene: El
    Ejecutivo federal si puede celebrar tratados internaciona1es en
    materias que esten reservadas a los estados de la
    federación, y que tales tratados sólo requieren de
    la aprobación del Senado, sin que sea necesaria la
    intervención de otro organo para que el Presidente pueda
    ratificarlos o adherirse a ellos a nivel internacional.
    Algunos juristas, cuyo principal representante es Martinez
    Báez, sostienen la validez de los tratados
    internacionales celebrados en materias reservadas a los
    estados. Para ello se basan en los argumentos de la jurisprudencia
    estadounidense, la cual ha sostenido que las leyes del Congreso
    son ley suprema sólo cuando
    se promulgan en cumplimiento de la Constitución, mientras
    que los tratados serán declarados así cuando sean
    hechos bajo la autoridad de
    Estados
    Unidos, es decir, bajo la autoridad del
    senado.
    En nuestro sistema jurídico el criterio estadounidense no
    es aplicable, puesto que la Constitución del pueblo
    mexicano es diferente a la del país vecino, debido a nues
    tras raices.
    Respecto a este punto, Toribio Esquivel Obregón
    señala que los Estados Unidos de América
    han sido siempre un pueblo agresor, mientras que México ha
    sido siempre un pueblo defensor.
    En México, como país defensor o a la defensiva,
    establecemos la Constitución para limitar las facultades
    del poder
    público.
    En suma, la diferencia fundamental entre el sistema
    norteamericano y el mexicano, en relación con la validez
    de los tratados, estriba en que, para ellos, son regla suprema
    cuando estan celebrados bajo la autoridad de los Estados Unidos,
    mientras que, para nosotros, lo son siempre y cuando se hallen de
    acuerdo con nuestra
    Constitución.
    En opinión de quien esto escribe, no hay supremacía
    del derecho federal sobre el local, debido a que ambos
    están subordinados a la Constitución federal. Se
    trata de dos esferas de validez independientes la una de la otra,
    y cuyas facultades limita expresamente la Constitución en
    el artículo 124.
    Dado que ni la jurisprudencia
    ni la Ley sobre celebración de tratados aportan una
    solución respecto de la necesidad – que se presenta en la
    práctica– de celebrar tratados sobre materias reservadas
    a los estados sin violar el pacto federal, quiza debamos buscar
    la respuesta en el derecho convencional mismo.

    Derecho
    convencional
    Convención de Viena sobre el
    Derecho de los Tratados
    Como se señaló en el apartado anterior, la
    Convención sobre Derecho de los Tratados data de 1969,
    año en que la Conferencia de
    Viena, del 23 de mayo, adoptó el proyecto
    preparado por la Comision de Derecho Internacional de la Asamblea
    General de las Naciones sobre la materia de
    tratados.
    La convención entro en vigencia hasta el 27 de enero de
    1980, al reunirse los requisitos de entrada exigidos por el
    artículo 84 de la propia convención.
    En México, también cobró vigencia en la
    misma fecha, pues según informa la Secretaría de
    Relaciones Exteriores, nuestro país depósito el
    instrumento de ratificación el 25 de septiembre de
    1974.
    La convención consta de 85 artículos distribuidos
    en ocho partes que a su vez se dividen en secciones de la
    siguiente manera:
    Parte I. Introducción.
    Parte II. Celebración y entrada en vigor de los
    tratados.
    Sección 1. Celebración de los tratados.
    Sección 2. Reservas.
    Sección 3. Entrada en vigor y aplicación
    provisional
    de los tratados.
    Parte III. Observancia, aplicación, e
    interpretación de los tratados.
    Sección 1. Obselvancia de los tratados.
    Sección 2. Aplicación de los tratados.
    Sección 3. Interpretación de los tratados.
    Sección 4. Los tratados y los terceros Estados.
    Parte IV. Enmienda y modificación de los tratados.
    Parte V. Nulidad, terminación y suspensión de la
    aplicación de los
    tratados.
    Sección 1. Disposiciónes generales.
    Sección 2. Nulidad de los tratados.
    Sección 3. Terminación de los tratados y
    suspensión
    de su aplicación.
    Sección 4. Procedimiento.
    Sección 5. Consecuencias, notificaciónes,
    correcciónes, y registro.
    Parte VI. Disposiciónes diversas.
    Parte VII. Depositarios, notificaciones correcciónes, y
    registro.
    Parte VIII. Disposiciónes finales.
    Como se observa, la convención abarca detalladamente los
    diversos aspectos y momentos de la celebración,
    interpretación, aplicación y terminación de
    los tratados. De ahí que se le haya llamado el tratado de
    tratados; es como si existiese un manual de
    manuales.
    Por motivos de espacio, y porque del concepto de
    tratado se desprenden los aspectos fundamentales de los tratados
    internacionales, unicamente nos referiremos a la
    definición de tratados que establece la convención
    para retomar posteriormente el problema relativo a los tratados
    intenacionales celebrados en materias de competencia
    local.
    Según el artículo 2, parrafo 1, inciso a) de la
    convención: "Se entiende por "tratado" un acuerdo
    intenaacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el
    derecho intenacional, ya conste en un instrumento único o
    en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su
    denominación."
    De las lineas transcritas se deduce que la convención se
    aplica unicamente a tratados celebrados entre Estados, por
    escrito y que sean regidos por el derecho internacional. Asimismo
    se reconoce la posibilidad de que el acuerdo conste de más
    de un instrumento y de que se le denomine como las partes
    prefieran.
    En opinión de Loretta Ortiz Ahlf: Sabiamnente, la
    Comisión de Derecho Internacional decidió
    circunscribir la Convención a los acuerdos celebrados
    entre Estados, excluyendo los concluidos entre Estados y
    Organizaciónes Intemacionales. La razón de ello
    según la propia Comisión, es que se hubiera
    complicado y retrasado excesivamente la preparación del
    proyecto. Por
    lo anterior, se decidió que los tratados celebrados entre
    Organizaciones
    Internacionales, o entre Organizaciones
    Internacionales y Estados, serían objeto de otra
    Convención, la cual fue adoptada el 21 de marzo de
    1986.
    En el apartado anterior de este trabajo, referente a aspectos
    constitucionales, planteamos el problema de la necesidad de, por
    un lado, celebrar tratados sobre materias de competencia local y,
    por otro, respetar la distribución de competencias que
    establece el artículo 124 constitucional. Asimismo
    señalabamos la necesidad de explorar la solución
    que ofrece el derecho convencional.
    Pues bien, efectivamente, el sistema jurídico
    internacional, a través de las convenciones o tratados en
    los que participan Estados federales, ha incluido la llamada
    cláusula federal, disposición que, al menos en el
    plano internacional, ofrece una respuesta al problema en
    cuestión.
    De hecho, la cláusula federal se repite en diversos
    tratados de los que México es parte. Su texto
    expresa:
    Los Estados partes que tenga dos o más unidades
    territonales en las que rijan distintos sistemas
    jurídicos relacionados con cuestiones tratadas en la
    presente Convención (como de hecho es el caso de
    México en donde tenemos 32 unidades terrioriales con 32
    legislaciónes diferentes en materias de competencia
    local), podrán declarar, en el momento de la firma,
    ratificación o adhesión, que la Convención
    se aplicará a todas sus unidades territoriales, o
    solamente a una o más de ellas.
    Desafortunadamente, por lo general, México, a diferencia
    de otros Estados federales, como Estados Unidos de América
    y Canada, no hace
    uso de esta cláusula, por lo que de acuerdo con el
    articulo 29 de la convención, los tratados que celebramos,
    aún cuando versen sobre materias de competencia local, son
    obligatorios para
    efectos internacionales en la totalidad del territorio
    mexicano.
    Por lo anterior, al no hacer valer la cláusula federal,
    corremos el riesgo de
    incurrir en responsabilidad internacional en el caso de que
    motu propio o a instancia de parte, una autoridad mexicana
    dejara
    de aplicar un tratado por considerarlo anticonstitucional.

    Ley sobre celebración de
    tratados
    La Ley sobre celebración de tratados
    fue publicada en el Diario oficial de la federación el
    jueves 2 de enero de 1992, y entró en vigor al día
    siguiente. Consta de 11 artículos que en su mayoría
    repiten conceptos de la Convención de Viena o de la propia
    Constitución.
    Lo novedoso y por consiguiente importante de subrayar respecto de
    esta ley es, entre otras cosas, que distingue dos tipos de
    instrumentos internacionales: los tratados y los acuerdos
    internacionales.
    A los primeros los define en su artículo 2, apartado l, de
    la siguiente manera:
    "Tratado": el convenio regido por el derecho internacional
    público, celebrado por escrito entre el Gobierno de los
    Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de derecho internacional
    público, ya sea que para su aplicación requiera
    o no la celebración de acuerdos en materias
    específicas cualquiera que sea su
    denominación, mediante el cual los Estados Unidos
    Mexicanos asumen compromisos. Los tratados deberán ser
    aprobados por el Senado de conformidad con el artículo 76,
    fracción I de la Constitución Política de los
    Estados Unidos Mexicanos, estar de acuerdo con la misma y ser la
    Ley Suprema de toda la Unión en los
    términos del artículo 133 de la
    Constitución.
    Como vemos, la primera parte de la definición
    prácticamente repite el concepto de
    tratado que establece la convención, y la segunda, repite
    la regulación que hace de los tratados el artículo
    133 constitucional.
    Respecto de los acuerdos interinstitucionales, el mismo
    artículo 2 de la ley, en su apartado II,
    señala:
    "Acuerdo institucional": el convenio regido por el derecho
    internacional público, celebrado por escrito entre
    cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administración
    Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios
    órganos gubernarnentales extranjeros u organizaciones
    internacionales, cualquiera que sea su denominación, sea
    que se derive o no de un tratado previarnente aprobado.
    Esta regulación que la ley aplica a los acuerdos
    interinstitucionales ha sido muy criticada. Se ha llegado a
    entender que al definir esos acuerdos se faculta a "cualquier
    dependencia u organismo descentralizado de la
    Administración Pública Federal, Estatal o
    Municipal" para celebrar lo que practicamente sería un
    tratado, y
    comprometer al país en el ámbito internacional.
    Sin embargo, debido a la exigencia de que los acuerdos
    interinstitucionales estén regidos por el derecho
    internacional público, el legislador evito, probablemente
    por accidente, que se de el supuesto de que cualquier organismo o
    dependencia de cualquiera de los niveles de gobierno
    comprometa a la nación
    pues, como lo anotamos, el derecho internacional que rige los
    tratados son las Convenciones de Viena de 1969 y 1986 y
    recordemos que la primera de ellas regula los tratados celebrados
    entre organizaciones internacionales o entre organizaciones
    internacionales y Estados; es decir, el derecho internacional no
    regula tales acuerdos interinstitucionales como lo pretende la
    Ley sobre la celebración de tratados mexicana, por lo que
    dificilmente
    podría fíncársele responsabilidad internacional al Estado mexicano
    por el incumplimiento de estos acuerdos.
    Otro de los aspectos más notables de esta ley es el
    contenido en su artículo 8:
    Cualquier tratado o acuerdo interinstitucional que contenga
    mecanismos internacionales para la solución de
    controversias legales, en que sean parte, por un lado la
    Federación, o personas fisicas o morales mexicanas, y por
    el otro, gobiernos, personas físicas o morales extranjeras
    u organizaciones internacionales, deberá:
    I. Otorgar a los mexicanos y extranjeros que sean parte en la
    controversia el mismo trato conforme al principio de
    responsabilidad internacional;
    Il. Asegurar a las partes la garantía de audiencia y el
    debido ejercicio de sus defensas; y
    III. Garantizar que la composición de los organos de
    decisión aseguren su imparcialidad.
    Es de sobra conocido que en las relaciones jurídicas de
    carácter internacional rige el principio de
    reciprocidad asi como que en todoproceso o juicio debe respetarse
    la garantía de audiencia y asegurarse la imparcialidad del
    o de los juzgadores. Por tanto? quizá lo trascendente de
    este artículo se localiza en el exordio
    donde se preve la posibilidad de que la federación sea
    parte en un procedimiento de
    solución de controversias que a su vez sea previsto por un
    tratado o acuerdo interinstitucional.
    Esta disposición ha sido criticada en el sentido de que
    reconoce la posibilidad de que a traves de un acuerdo
    interinstitucional se someta al Estado mexicano a un arbitraje o a
    cualquier otro método de
    solución de controversias, y se renuncia a la inmunidad de
    que goza el país.
    Sin embargo, consideramos que ni el derecho internacional ni el
    constitucional mexicano aceptan esta posibilidad. En el plano
    internacional, como lo anotamos con anterioridad (al analizar el
    apartado II del artículo 2 de la ley), no son regulados
    los mencionados acuerdos interinstitucionales, y en el
    ámbito de nuestra Constitución, el artículo
    104 de ésta es muy claro al señalar: "Corresponde a
    los tribunales de la Federación conocer: 1.
    De todas las controversias del orden civil o criminal que se
    susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes
    federales o de los tratados intemaciónales celebrados por
    el Estado
    Mexicano.
    Cuando dichas controversias sólo afecten intereses
    particulares, podrán conocer también de ellas a
    elección del actor, los jueces tribunales del orden
    común de los Estados y del Distrito Federal…"
    A la luz del articulo
    constitucional antes transcrito, el texto del
    artículo 8 de la Ley sobre celebración de tratados
    aparece muy cuestionable.
    Al no concebir la Constitución los acuerdos
    interinstitucionales se suprime la posibilidad de que con base en
    ellos se someta al Estado mexicano a un arbitraje o a
    cualquier otro metodo de solución de controversias.
    Además, en lo que respecta a los tratados, queda claro que
    en toda controversia que se suscite sobre el
    cumplimiento o aplicación de estos y en la que sea parte
    la federación, seran competentes, por disposición
    constitucional, los tribunales federales.
    Quizá hubiese sido más acertado, por parte del
    legislador ordinario, tratar por separado los diversos mecanismos
    de solución pacífica de controversias: por un lado,
    los reconocidos por el derecho internacional público y
    acogidos por nuestra carta magna en su
    artículo 89 fracción x, y, por otro, los mecanismos
    de carácter
    privado, es decir, los contemplados por el derecho internacional
    privado o el derecho
    comercial internacional; por ejemplo, el arbitraje comercial
    privado.
    De este modo nos evitariamos la confusión y la
    discusión respecto de la constitucionalidad de la Ley
    sobre celebración de tratados, especialmente de su
    artículo 8, de cuya redacción vigente se entiende que la
    federación puede quedar sometida a dirimir las
    controversias que tenga con personas físicas o morales
    extranjeras, mediante los mecanismos que algun tratado
    internacional prevea.
    Esto último sí afectaría la inmunidad de
    México como Estado soberano.
    Como propuesta sobre este particular, sugerimos que esta
    distinción, y aclaración, se establezca en el
    reglamento de la Ley.
    Por último cabe seúalar que conforme al parrafo
    final del artículo 4 de la ley, para ser obligatorios en
    el territorio nacional, los tratados deberán publicarse en
    el Diario Oficial de la federación. Este es otro de los
    puntos que los distinguen de los acuerdos
    interinstitucionales.

    Conclusiones
    1.
    Respecto a la competencia para celebrar tratados internacionales,
    conforme con el artículo 89 constitucional,
    fracción x, ésta es exclusiva del presidente de la
    república, quien deberáa actuar como jefe de Estado
    y no como ejecutivo federal.
    2. Los tratados, además, deberá aprobarlos el
    senado, de conformidad con el artículo 76, fracción
    1 de la Constitución.
    3. El artículo 133 constitucional no es impedimento para
    que un juez del fuero común analice y decida sobre la
    aplicabilidad de una convención o tratados
    internacionales, puesto que estos podrian no estar de acuerdo con
    la Constitución.
    4. En virtud de que los tratados y las leyes ordinarias de los
    estados están subordinados a la Constitución
    federaral, no hay supremacia u orden jerárquico entre
    ellos, sino que se aplican en ámbitos distintos.
    5. Una correcta utilización de la cláusula federal
    podría ser la solución al problema que presenta la
    celebración de tratados internacionales que versen sobre
    materias de competencia reservada a las entidades federativas, en
    los Estados federales como lo es México.
    6. La regulación que la Ley sobre celebración de
    tratados aplica a los acuerdos interinstltucionales, a pesar de
    ser defectuosa es inocua.
    7. El artículo 8 de la Ley sobre celebración de
    tratados puede interpretarse en contravención con el 104
    de laConstitución general de la república. Se
    sugiere que en el reglamento respectivo se establezca la
    aclaración pertinente.

    Bibliografía
    BECERRA Ramirez,
    Manuel, Derecho internacional público,
    Instituto de Investigaciónes Jurídicas, UNAM,
    México, 1993.
    INSTITUTO de Investigaciones
    Jurídicas, Constitución política de
    los Estados Unidos Mexicanos comentada. UNAM, México,
    1994.
    PEREZ Nieto, Leonel, Derecho internacional priuado, Harla,
    México, 1992.
    SEARA Vázquez, Modesto, Derecho internacional
    público, Porrúa,
    México, 1989.

     

    Lily Bernal

    Mexico

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