La cooperación internacional en la coyuntura de la política exterior de la administración

Partes: 1, 2

Tesis de grado para optar por el
titulo de Licenciatura en Relaciones
Internacionales

INTRODUCCION

A) Antecedentes.

La cooperación es un fenómeno social que
ha existido desde que el hombre se
organiza y vive en sociedad.
Desde entonces, la cooperación y el conflicto han
coexistido paralelamente. Sin embargo, la cooperación
comienza a adquirir importancia internacional a partir del siglo
XIX, con el establecimiento de conferencias e instituciones
internacionales las cuales tenían por función
promover la cooperación entre los estados en ciertas
áreas específicas, tales como, servicios
postales y
telecomunicaciones.

No obstante, el concepto de
cooperación internacional como instrumento para el
desarrollo y
la paz se consolida después de las guerras
mundiales y específicamente con el surgimiento de la
ONU, en cuya
Carta se
establece el derecho de los nuevos estados independientes y
aquellos pueblos bajo administración fiduciaria a la paz y al
desarrollo.

La cooperación internacional para el
desarrollo, ha sido definida como "…la ayuda de fuentes
externas ya sean bilaterales o multilaterales, que se suministra
a países en desarrollo en condiciones concesionarias (es
decir con un mínimo de 25% de elementos de
subvención) con el objeto de contribuir a financiar
programas o
proyectos de
desarrollo
económico-social" ().

Desde la creación de la
Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) en 1961, se le empezó a
dar a la cooperación internacional un alcance amplio en el
sentido de que integraba no sólo, las transferencias de
recursos
técnicos y financieros bajo el concepto de donaciones,
sino que además, incluía la transferencia de
recursos bajo el concepto de inversión
extranjera directa y préstamos internacionales. Sin
embargo, desde ese entonces, algunos analistas del tema de la
cooperación internacional han venido cuestionando la
validez de este alcance amplio, en tanto que consideran, que ni
la inversión extranjera directa ni ciertos
préstamos externos deberían ser integrados al
concepto en cuestión. Esto debido, a que dichos
movimientos de capital
obedecen a la espectativa de obtener una mayor tasa de rentabilidad y
que en consecuencia, la idea de promover el desarrollo en
países menos adelantados no constituye una
preocupación central.

Lo anterior pareciera reflejar en el fondo, que la
motivación que hay detrás de la
cooperación internacional es un sentido de conveniencia
entre las partes, en donde, los países otorgantes procuran
colocar sus excedentes de recursos en el exterior, y por su
parte, los receptores hacen otro tanto para recibirlos. El
mecanismo tradicional mediante el cual se ha expresado este
sentido de conveniencia entre las partes, ha sido la
política exterior.

En el caso costarricense la cooperación
internacional ha constituido un componente importante en el
proceso de
forjamiento del desarrollo económico, social y
político del país. En este sentido, se han hecho
esfuerzos, tanto internos como externos, con el fin de promover
el ingreso de recursos de cooperación, que vengan a
reforzar las políticas
de desarrollo del país. A nivel externo, la
cooperación internacional ha figurado, desde los primeros
años de la vida republicana del país, como un
objetivo de la
política exterior mediante el cual se ha buscado la
movilización de recursos desde el exterior. A nivel
interno, se han venido haciendo esfuerzos de corte institucional
a partir de 1950, con el fin de crear ciertas condiciones de tipo
administrativas, a efecto de hacer un uso eficiente de los
recursos externos.

B) Justificación.

En la presente investigación se intenta hacer un estudio
sobre la cooperación internacional en el contexto de la
política exterior costarricense. Aunque ya se han
realizado trabajos de investigación sobre el tema de la
cooperación en Costa Rica, éstos han tendido a
ignorar la relación existente entre ésta y la
política exterior. La cooperación internacional no
debería ser analizada en forma aislada e independiente de
la política exterior, ello por cuanto, es a través
de ésta última, que el Estado se
vincula formalmente con la comunidad
internacional, y es por lo tanto, el medio a través del
cual se deberían buscar los recursos de
cooperación.

Este estudio tiene como centro de análisis la cooperación
internacional en la coyuntura de la política exterior de
la Administración Arias Sánchez. En
consecuencia, se intenta realizar una caracterización del
rol desempeñado por la cooperación en el
período 1986-90, así como de su vinculación
con la política exterior. Así, se afirma que
durante la Administración Arias, la cooperación
internacional fungió como un instrumento de la
política exterior.

El período de gobierno del Dr.
Oscar Arias es sin duda, desde el punto de vista de la
política exterior, uno de los más relucientes en la
historia de las
relaciones exteriores contemporáneas de Costa Rica.
Estuvo fuertemente determinada por la crisis
político-militar que sufrió la región
durante la década de los ochenta.

Bajo la consigna de "paz para todos los costarricenses"
se puso en práctica una política exterior activa y
protagónica en favor de la paz regional, la cual fue
concebida como una condición sine qua non para preservar
la paz social y la estabilidad económica de Costa Rica.
Para el logro de este objetivo de política exterior, la
cooperación internacional vendría a convertirse en
un elemento importante como mecanismo de apoyo a los esfuerzos
realizados por el gobierno. Es por ello, que se realizaron
gestiones ante organismos internacionales y países amigos
para que apoyaran, tanto política como
económicamente, la iniciativa de paz como la
política de desarrollo impulsadas por el gobierno
.

A pesar de que se han hecho varias publicaciones sobre
política exterior de la Administración Arias
Sánchez, el tema de la cooperación internacional no
ha sido estudiado con igual intensidad. Por ello, el interés de
los autores de este trabajo, es el
de ahondar sobre este tema a efecto de elaborar un enfoque tan
aproximado a la realidad como sea posible y establecer cuales
fueron las tendencias que mostró la cooperación
internacional en este período.

Para el desarrollo de esta investigación se
persiguen los siguientes objetivos.

C) Objetivos.

I Objetivo general:

Determinar en qué forma influyó la
política exterior de la Administración Arias
Sánchez en la captación de un buen contingente de
cooperación internacional.

II Objetivos específicos:

1- Dilucidar el debate
teórico existente en torno a la
política exterior y la cooperación
internacional.

2- Analizar el rol que ha desempeñado la
política exterior como mecanismo tanto para la promoción de los intereses costarricenses
en el exterior, así como, para la captación de
recursos externos para el desarrollo.

3- Determinar la importancia de la política
exterior de la Administración Arias Sánchez como
instrumento para la consecución de la paz y la
cooperación en Centroamérica.

4- Analizar el marco jurídico institucional
encargado de la cooperación internacional en Costa
Rica.

5- Diagnosticar el comportamiento
de la cooperación internacional otorgada a Costa Rica en
el período 1986-1990.

6- Precisar cuáles fueron las principales fuentes
cooperantes y sus respectivas políticas, durante la
Administración en cuestión.

7- Establecer los montos globales de cooperación
otorgados al país y su respectiva distribución sectorial.

D) Metodología.

Para el desarrollo de la presente investigación
se utiliza el método
analítico-comparativo, en donde, en primera instancia se
recopilan los datos existentes
sobre el tema. En este sentido, se ha acudido a diferentes
fuentes de
información, entre ellas: Bibliotecas
universitarias, centros especializados, entrevistas,
etc.

En segunda instancia, se ordena, clasifica y compara la
información. De esta manera, una vez
obtenida la información se procedió a ordenarla por
temas, tanto en lo que respecta a política exterior como a
cooperación internacional. Seguidamente, se
clasificó dicha información de acuerdo a la
estructura del
trabajo en cuestión (ordenación por
capítulos). Por último se comparó la
información para determinar cuáles eran las
tendencias en materia de
cooperación internacional.

En tercera instancia, se analizó la
información pertinente. Es decir, se hizo un
análisis crítico del fenómeno en estudio a
efecto de determinar la validez de los objetivos que se persiguen
y, derivar conclusiones y recomendaciones que sean útiles
y que ademá, contribuyan a un mejor entendimiento del tema
en estudio.

Esta tesis se
compone de dos partes, y cada una de ellas contiene tres
capítulos. En la primera parte, se estudia el
vínculo existente entre la cooperación
internacional y la política exterior. En la segunda parte,
se hace un diagnóstico de la cooperación
internacional durante la administración Arias
Sánchez.

En el primer capítulo, se presenta un marco
conceptual para los tema: política exterior,
política internacional y cooperación internacional,
en donde se analizan las principales corrientes y/o escuelas de
pensamiento
relacionadas a dichos temas.

En el segundo capítulo, se hace una descripción y análisis sobre la
política exterior costarricense desde mediados del siglo
XIX hasta 1985. En este sentido, se realiza un estudio sobre los
principios de
política exterior que han sido promovidos en ese
período. Igualmente, se intenta caracterizar el
comportamiento seguido por la política exterior durante
dicho período.

En el tercer capítulo, se analiza la
política exterior desarrollada por la
Administración Arias Sánchez. En consecuencia, se
identifican los objetivos específicos de política
exterior que ésta Administración definió
como prioritarios, tanto para la búsqueda y
establecimiento de una paz firme y duradera en
Centroamérica, así como, para la captación
de recursos externos que vinieran a apoyar la estrategia de
desarrollo impulsada por el Gobierno.

En el cuarto capítulo, se estudia el marco
institucional encargado del manejo de la cooperación
internacional en Costa Rica, en el cual se determina el estado y las
competencias
de las instituciones gubernamentales que participan en el proceso
de gestión
y aprobación de la cooperación
internacional.

En el quinto capítulo, se hace una
caracterización de la cooperación internacional
durante la Administración Arias Sánchez.
Así, se analizan aspectos como: la percepción
del Gobierno sobre el tema, los esfuerzos por elaborar uhna
estrategia de cooperación internacional y el papel de las
fuentes cooperantes en este período. Igualmente, se
realiza un estudio comparativo sobre, los principales tipos de
cooperación que recibió el país, los
sectores hacia los cuales se destinaron los recursos, y los
montos totales de dicha cooperación.

Finalmente, se presentan las conclusiones y
recomendaciones que en torno al tema en estudio han derivado los
autores.

I PARTE:

ASPECTOS GENERALES SOBRE POLITICA
EXTERIOR Y COOPERACION INTERNACIONAL.

CAPITULO I:
ANALISIS CONCEPTUAL SOBRE LA POLITICA EXTERIOR Y

LA COOPERACION INTERNACIONAL.

En este capítulo se presenta un marco
teórico conceptual sobre la política exterior y
la cooperación internacional. Contiene un estudio sobre
las diferentes escuelas que han tratado ambos temas a efecto de
precisar el alcance de las interpretaciones que éstas
hacen al respecto, de manera que el lector pueda forjarse una
visión amplia sobre la temática en
cuestión.

1- POLITICA EXTERIOR..

A- Definición de
Política.

Para el estudio de la política exterior, es de
vital importancia enmarcar a ésta dentro de una
concepción general de política. Al respecto, se
hace necesario señalar que sobre el concepto de
política existen diversos puntos de vistas. Así, la
política ha sido definida por algunos autores
como

"…una lucha en la cual individuos, clases, partidos o
naciones se esfuerzan para promover sus intereses a través
de la influencia o control de la
acción
de grupo"().
Así, se dice que la esencia de la política es la
distribución autoritaria de valores en una
sociedad a medida que es influenciada por la distribución
y el uso del poder.()

De acuerdo a Vernon Dyke, por valor debe
entenderse, en este contexto, un evento deseado, una
situación, una relación o procedimiento;
para cuya realización, distintos actores luchan por el
poder público en búsqueda de una
maximización de sus valores. Esta es la línea de
análisis seguida y desarrollada por autores tales como:
Hans Morgenthau, Kenneth Waltz, Stephen Krasner, y tantos otros,
quienes defienden una concepción realista de la
política, lo que algunas veces se denomina la
política pura o política del poder.

De acuerdo con Morgenthau, la política es una
lucha permanente para la obtención del poder, en donde el
poder constituye la esencia misma de ésta. Así,
este autor esgrime que:

"el realismo
supone que su concepto clave de interés definido como
poder es una categoría objetiva de validez universal. La
idea de interés es, en efecto, la esencia de la
política y resulta ajena a las circunstancias de
tiempo y
lugar"()

La noción de poder tiene, de acuerdo con
Morgenthau, un carácter permanente, imperecedero y un
alcance amplio, ya que puede comprender "…cualquier cosa que
establesca y mantenga el control del hombre sobre
el hombre, y adopta las más variadas formas y cubre todas
las relaciones sociales que sirvan a tal fin, desde la violencia
física
hasta el más sutil laso mediante el cual una mente
controla a otra"().

El realismo hace una aplicación simétrica
del poder político tanto para el plano nacional como para
el internacional, pues; asi como al interior del Estado la
autoridad
gubernativa puede ejercer control sobre los individuos, ya sea
mediante el uso de la fuerza o, a
través de los mecanismos legales y/o institucionales, en
el plano externo la política realista puede expresarse
mediante el uso de acciones
coercitivas (amenaza de uso de la fuerza, intervenciones
militares, represalias etc) o, por medio de la utilización
de los mecanismos institucionales externos (Organizaciones
Intergubernamentales), las que según éstos, pese a
su carácter jurídico, en esencia carecen de
capacidad propia para actuar y por lo tanto, fungen como
instrumentos ad-hoc al servicio de
los intereses de los Estados, especialmente, de las grandes
potencias.

Por otra parte, la escuela idealista
observa la política en función del bien
común tanto nacional como internacional. Así,
propone establecer normas que
regulen las conductas individuales y colectivas, es decir, que se
de una institucionalización del derecho. Por lo tanto, la
acumulación de poder, per se, no constituye -para ellos-
el principio rector de la política, sino que se pretende
establecer un sistema de
seguridad y un
orden jurídico en donde los intereses colectivos de la
comunidad estén por encima de los intereses particulares
ya sea, de individuos y/o Estados, y que además, dichos
intereses estén protegidos por el derecho.

Otros analistas del fenómeno político
adoptan una posición -si se quiere- intermedia frente a
las dos escuelas, realismo e idealismo, que
tradicionalmente se han contrapuesto en el análisis
político. Entre estos pueden mencionarse a Giovanni
Sartori, Karl Deutsch,
e inclusive Robert Keohane y Joseph Nye. Así,por ejemplo,
Sartori arguye que una política pura basada en el fraude y el uso
implacable del poder es tan irreal como su contraria, una
política totalmente ideal. De esta forma, este autor
señala que:

" cualquier política es una mescla de idealismo
y realismo; y si uno de los dos elementos llega a prevalecer,
es muy posible que la política fracase. Nadie ha sido
nunca capaz de establecer con éxito
una política genuinamente pura, o una política
estrictamente ideal y/o moral. Ambos
fracasan por la misma razón"()

Igualmente, Karl Deutsch adopta una posición
moderada, lo que Sartori denomina como "realismo cognoscitivo",
es decir, un realismo que no toma partido a favor de ninguna de
las dos corrientes predominantes, sino más bien se basa en
el racionalismo.
Asi, Deutsch argumenta que la política consiste en
:

"…el contro más o menos incompleto del
comportamiento
humano por medio de hábitos voluntarios de
acatamiento combinados con amenazas de una coacción
posible. En esencia, la política está basada en
la interacción de los hábitos de
cooperación según se vean modificados por
amenazas"()

En ésta definición se contemplan algunos
elementos clásicos del poder político como lo son,
por un lado, la existencia de una autoridad superior que detenta
el poder (el Estado) y, por otro, la obediencia de los individuos
para con ésta autoridad, en donde la obediencia puede ser
voluntaria o garantizada mediante la coacción.

Para efectos de la presente investigación la
acepción que más se aproxima a un concepto general
de política, sin demérito de las anteriores, las
cuales aportan valiosos elementos; es la que define la
política como:

"…la actividad humana destinada a ordenar
jurídicamente la vida social humana. De ella deriva el
gobierno de los hombres en la comunidad organizada y consiste
en acciones ejecutadas con intención de influir,
obtener, conservar, crear, extinguir o modificar el poder, la
organización o el ordenamiento de la
comunidad. ()

Esta definición presenta dos grandes ventajas,
por un lado, intégra los diferentes elementos
componentes de la acción política como lo son la
idea de gobierno y seguridad jurídica, y por el otro,
expresa el carácter dinámico de la acción
política, ya que mediante ésta puede operarse una
transformación dinámica de la sociedad hacia estadios
superiores de convivencia.

B- Definición de Política
Exterior.

Una vez clarificado el concepto general de
política nos corresponde a continuación definir
el concepto de política exterior enmarcada ésta
como parte del proceso de toma de
decisiones de la política nacional.

En lo que respecta a la definición de
política exterior se puede apreciar que también
existen diversos puntos de vista, ello motivado por una gama de
factores. Como señala Holsti, incluso el más
objetivo investigador es parcialmente un prisionero de sus
experiencias, de los valores
predominantes en su sociedad,y los mitos,
tradiciones y estereotipos ; los cuales permean su nación y ambiente
().

Por otro lado, Rosenau identifica cinco factores, los
cuales él cree que influencian el proceso de toma de
decisiones sobre política exterior. En primer lugar
figuran, las variables
idiosincráticas, es decir, la influencia de valores,
talentos y experiencias previas de los tomadores de decisiones.
Así, un componente subjetivo biene a marcarle un
carácter al comportamiento externo del estado, lo que a
la vez hace diferente a una política exterior de otra.
Un segundo elemento está dado por el rol y
posición que desempeñan los representantes del
Estado. Es decir, dependiendo de la posición que ellos
ocupen y cual fuere el peso específico del Estado al que
ellos sirven, así será lo que representen y
defiendan en el sistema internacional. La tercera y cuarta
variables están determinadas por la estructura
burocrática gubernamental y el impacto de fuerzas no
gubernamentales, las cuales combinadas convierten la toma de
decisiones sobre política exterior en un proceso
complejo. Finalmente, figuran las influencias provenientes del
sistema internacional, las cuales condicionan o modifican el
proceso de toma de decisiones.() De acuerdo con Rosenau, estas
variables no trabajan necesariamente en forma independiente.
Todo depende del tipo de situación que los
representantes del Estado tengan que enfrentar para poder
discernir el tipo de variables que influyen la toma de
decisiones y el comportamiento externo del Estado.

Algunas de las definiciones más relevantes
sobre política exterior son:

Las que conciben la política exterior en
términos de la capacidad del Estado para establecer un
programa
político coherente y ejecutable internacionalmente, el
cual tenga como punto de partida el interés nacional del
Estado. Tal es el caso de Theodore Couloumbis y James Wolfe,
quienes al respecto arguyen:

"La política exterior es una síntesis de los fines (intereses
nacionales) y los medios
(potencialidades) de las Naciones-Estado.(…) La
política exterior consta de dos elementos: objetivos
nacionales que hay que alcanzar y medios de alcanzarlos.
()

Sí bien ésta definición exalta la
importancia de la realización de los intereses
nacionales como objetivos que debe perseguir la política
exterior del Estado, la misma posee el agravante de que es
escueta, en tanto define la política exterior en
términos de las relaciones entre Estados sin tomar en
cuenta las relaciones entre los Estados y las Organizaciones
Internacionales, y las relaciones entre los Estados y los
bloques de poder formados por varios Estados (sean estos
políticos, económicos, o militares); los cuales
son también importantes en la política
internacional contemporánea.

Otros autores al definir la política exterior
concentran su atención en la importancia que reviste
para el Estado la conservación tanto de su soberanía como de sus intereses
económicos. Esta es la inclinación de Karl
Deutsch quien expresa que:

"La política exterior de todos los
países versa, en primer lugar, sobre la
preservación de su independencia y seguridad, en segundo lugar,
sobre el seguimiento y protección de sus intereses
económicos (en particular los tocantes a sus grupos de
interés más influyente)".()

Lo que el autor plantea en ésta
definición sobre la preservación de la
soberanía y la protección de los intereses
económicos del Estado, son elementos que siempre han
estado presentes en las políticas exteriores de los
países, por cuanto, éstos constituyen aspectos
medulares para la sobrevivencia misma del Estado. A pesar de lo
anterior, no sólo se deben tomar en cuenta la
protección de los intereses económicos sino que
existen intereses de otra índole como por ejemplo,
políticos, sociales, culturales y religiosos, que el
Estado debe de proteger. De igual forma el Estado no puede
limitarse únicamente a proteger los intereses de los
grupos más influyentes sino que debe velar por los
intereses de toda la comunidad nacional.

Por otro lado, existen las definiciones que explican
la política exterior como una continuación de la
política doméstica, un caso que ejemplifica esta
posición es el de Adolfo Tamayo quién la define
como:

" … aquella parte de la política interna de
un Estado que va dirigida a los demás Estados y
Organizaciones Internacionales, y que puede ser caracterizada
por períodos de acuerdo a las actuaciones
específicas en materia exterior del Estado ejecutante
con respecto a los Estados u Organizaciones Internacionales
receptoras de esa política."()

En torno a este tipo de definiciones existe una
intensa discución teórica. Así por
ejemplo, la Escuela idealista o liberal cree que no existe
ningún paralelo de separación entre la
política interna y la política exterior, en
consecuencia, ambas constituyen una misma cosa. En este sentido
Charles. A. Beard expresa:

"… la política exterior es una fase de la
política interna, una fase inseparable", y es la
última la que determina a la primera. La
política exterior de una nación está en función de
su política interna; y la guerra y
la paz dependen de esta última".()

Como se desprende de este argumento idealista o
liberal, los conflictos
internacionales no son sino el reflejo de las contradicciones
políticas que se desarrollan al interior del Estado, por
lo tanto, se concibe la solución de estos conflictos
mediante la erradicación de las referidas
contradicciones suscitadas a lo interior del Estado. De esta
manera, un Estado que ha hecho de la paz y de la democracia
su forma peculiar de convivencia ciudadana; estaría
-según la escuela idealista o liberal- en condiciones de
desarrollar una política exterior pacífica
inspirada en los cánones jurídicos que dimanan
del Derecho de Gentes.

En otro sentido, la Escuela Realista, representada por
Hans Morgenthau, critica de superficial la concepción
idealista o liberal sobre la política exterior; y al
respecto argumenta que la política exterior está
determinada por diferentes factores entre los cuales se
señalan " la geografía, el carácter nacional,
la tradición y la distribución real del poder;
factores que ningún gobierno es capaz de controlar, pero
que no puede olvidar sin temor a fracasar".() Asi mismo
señala que una buena política exterior debe ser
racional. En este sentido argumenta Morgenthau que,
"…sólo una política exterior racional minimiza
los riesgos y
maximiza los beneficios y, además, cumple
simultáneamente con el precepto moral de la prudencia y
el requerimiento político del éxito"() En
consecuencia, la política exterior de un país va
a estar determinada -según se desprende del pensamiento
realista- por la correlación de fuerzas imperantes en
las relaciones
internacionales, en las cuales el Estado juega un papel
prominente, y cuyo peso específico, expresado tanto en
el plano militar como en el económico, será el
que determine el destino de las pérdidas o las
ganancias.

Por otra parte, Rosenau plantea la existencia de una
interdependencia o retroalimentación entre la
política interna y la política exterior. Como
Theodere Couloumbis y James Wolfe señalan:

"… la obra de Rosenau con la " Teoría de las Conexiones" dramatiza la
interdependencia de las políticas doméstica e
internacional. Es decir, la política exterior siempre
ejerce influencia en la política doméstica, y
viceversa. Más aún, la política
exterior y la política doméstica están
íntimamente ligadas y sólo pueden separarse
para ser analizadas y a costa de alguna distorsión de
la realidad".()

Esta concepción, pese a que introduce el
elemento de la interdependencia entre la política
exterior y la interna, está bastante cercana a la
concepción idealista sobre la fusión
operativa de ambos niveles de acción; el interno y el
externo.

Tratando de rescatar algunos de los elementos dados
por los autores considerados en la presente
conceptualización, nos abocamos a elaborar una
definición de política exterior que posea un
carácter más integral de los distintos elementos
que se ven involucrados en ésta. Así decimos, que
la política exterior es una programación o conjunto de acciones,
realizadas por los encargados del proceso de toma de decisiones
del Estado en materia de relaciones externas, las cuales son
determinadas tanto por la política doméstica como
por factores de índole externo. Dichas acciones son
dirigidas hacia los diferentes actores y entidades
internacionales, mediante las cuales se busca la mejor
utilización de todos los recursos disponibles tanto
interna como internacionalmente, para la consecución de
determinados fines nacionales.

Ahora bien, independientemente de la definición
que se sobre política exterior, hay otros aspectos que
deberían ser tomados en cuenta. Un primer elemento tiene
que ver con la cuestión epistemológica, es decir,
que la política exterior puede clasificarse para efecto
de análisis de dos formas. Por un lado tenemos la
política exterior como la forma mediante la cual el
Estado se relaciona con el ambiente internacional, es decir,
con otros actores internacionales. Aquí, la
política exterior posee una dimensión
política como parte del proceso estatal de toma de
decisiones, el cual supone ser, en teoría, un proceso
racional donde los decisores del Estado buscan, ya sea
maximizar los beneficios o minimizar las pérdidas en
todo lo concerniente a la acción externa del Estado. Por
otro lado, la política exterior es vista como una rama
de las Relaciones Internacionales la cual está
más cercanamente conectada al entendimiento del proceso
gubernamental de toma de decisiones y del comportamiento
externo del Estado. Aquí la política exterior
adquiere una dimensión de índole académica
como parte del estudio de las Relaciones
Internacionales.()

Al respecto es importante, tener claridad y una
visión amplia sobre el significado de las relaciones
internacionales a efecto de diferenciarlas propiamente de otras
disciplinas o áreas relacionadas a éstas. De
acuerdo con Holsti, las relaciones internacionales pueden
referirse a todas las formas de interacción entre los
miembros de sociedades
individuales, ya sean patrocinados o no por el Estado.
Así, éstas incluyen el análisis de las
políticas exteriores o los procesos
políticos entre naciones. Igualmente, incluyen el
estudio del sindicalismo
internacional, la Cruz Roja, el turismo, el comercio
internacional, transporte,
comunicaciones y el desarrollo de los valores y
la ética
internacional.() Es importante tener en cuenta estos elementos,
debido a que generalmente suelen confundirse los conceptos de
relaciones internacionales y política internacional, y
esta última con el de política exterior. Como
Holsti señala, la mayoría de estudios sobre
política mundial o política internacional han
sido en realidad estudios sobre política
exterior.()

Otro aspecto importante que debe mencionarse, respecto
al debate tradicional sobre la política exterior, es la
percepción que sobre el Estado tienen especialmente los
escritores realistas, como un actor recional y unitario. La
noción de actor racional y unitario supone que el
proceso de toma de decisiones por parte de las autoridades
públicas en materia de política exterior es
ordenado, coherente y unívoco, mediante el cual se
calculan costos y
beneficios y se busca maximizar las ganancias. Sin embargo,
modernamente ese precepto tradicional ha sido contestado por
nuevos desarrollos analíticos sobre la materia en
cuestión. Así, Michael Clarke señala que
la idea de toma de decisión no refiere solamente a la
adopción
de escogencias concientes o racionales sino también a
una gama de factores de índole personal,
organizacional, institucional, políticos, no
políticos, continuación de políticas
anteriores, asi como las provenientes del ambiente externo, las
cuales ayudan en el flujo y desarrollo de eventos.()

Lo anterior demuestra que el proceso de toma de
decisiones es en realidad complejo, en el que participa gente
de muy diversos puntos de vista, por lo tanto, lo que resulta
como política exterior viene a ser la suma de esfuerzos
dispares de diferentes políticos y funcionarios, que a
veces resultan coherentes y a veces no. Igualmente, factores
como la modernización capitalista y las relaciones de
interdependencia () asi como el decreciente rol de la fuerza
militar en las relaciones internacionales() hacen que la idea
del actor racional y unitario se vea diezmada y que la idea de
una aparente división entre política
doméstica y política exterior se haga cada vez
menos importante. De acuerdo con la influyente corriente
transnacionalista, el proceso de la política mundial ha
sido transformado por el desplazamiento de las preocupaciones
militares por los intereses económicos, es decir, se
está produciendo una transcisión de la
"realpolitik" hacia la denominada política baja "low
politics" movida más por intereses económicos y
de comercio. Así, " con el avance de la interdependencia
económica, política y militar, la
distinción entre política doméstica y
externa se erosionó(), poniendo bajo cuestionamiento
muchos de los postulados tradicionales sobre política
exterior.

C- Definición de Política
Internacional.

La política internacional podría
definirse como el conjunto de decisiones e interacciones las
cuales tienen lugar en el marco de un sistema
político en donde los actores cualificados buscan,
mediante un conjunto de acciones u omisiones, influenciar el
orden de resultados destinados ye sea a preservar o modificar
una determinada situación política. En este
contexto, un actor cualificado será cualquier persona
física o jurídica con capacidad de controlar
recursos y de influenciar decisiones de carácter
internacional com miras a la obtención de un beneficio
deseado. Las decisiones e interacciones que tienen lugar entre
dos o más actores podrían ser pacíficos o
no. Como Wilhelmy, señala, "…el fenómeno
básico consiste en que los principales actores
internacionales se vinculan entre si – tanto de manera
conflictiva como cooperativa–
en función de perspectivas o consideraciones de
poder"().

Es importante, reiterar aquí, la necesidad de
diferenciar a la política internacional de las
relaciones internacionales, esto por cuanto, suelen utilizarce
ambos términos como sinónimos. La política
internacional debe ser concebida como a quella parte de las
relaciones internacionales la cual se ocupa, como señala
Frederick Dunn, del tipo de relaciones de poder que se dan en
una comunidad que carece de una autoridad superior(), es decir,
la comunidad internacional integrada por entidades
homogéneas desde el punto de vista formal o funcional
como lo son los Estados. Las relaciones internacionales, por el
contrario, como se mencionó con Holsti, abarca todas las
formas de interacciones entre los miembros de dicha comunidad,
(Véase Supra, P—). Así, dicho autor
señala que en el campo de la política
internacional, actividades como el comercio
internacional son importante sólo en la medida en
que los gobiernos puedan emplear amenazas económicas,
gratificaciones o castigos para propósitos
políticos().

Los estudios contemporáneos sobre teoría
de la política internacional, básicamente se
agrupan en dos perspectivas contrapuestas, aunque no
necesariamente diametralmente excluyentes, a saber: el realismo
o teoría de la política pura y las corrientes de
tipo funcionalista (transnacionalismo e interdependencia).
Ambas corrientes son estadocéntricas en esencia, pero
difieren sustancialmente en cuanto a la clasificación
del poder, la estructura del sistema internacional y los
actores.

Por el lado del realismo tenemos a Morgenthau y Waltz,
quienes hacen sublimación del factor poder. El realismo
es reduccionista en este aspecto. Señla Morgenthau que
"…como toda política, la política internacional
imolica una lucha por el poder y, que apenas los estadistas
intentan cumplir sus metas recurriendo a la política
internacional se ven embarcados en la lucha por el poder"().
Las corrientes de tipo funcionalista, si bien reconocen la
importancia del poder en la política internacional,
argumentan que éste no explica la totalidad de las
interacciones internacionales. Igualmente, los autores de esta
corriente objetan la percepción realista sobre el
sistema internacional como un sistema de autoayuda, es decir,
el carácter anárquico de éste el cual
carece de una autoridad central que opere en forma
análoga como el gobierno de un Estado. Este argumento es
rebatido por cuanto, auque el sistema internacional no opera en
lo organizacional, análogamente al gobierno de un
Estado, si exibe elementos de orden. "…Junto al esatado de
guerra, existen situaciones en que prevalecen elementos
más desarrollados de orden internacional."()

Los transnacionalistas argumentan que el derecho
internacional y las organizaciones internacionales
promueven el orden y la cooperación en la
política mundial. Joseph Nye, por ejemplo, destaca que
las organizaciones internacionales proveen un sentido de
continuidad, representan una oportunidad para la reciprocidad y
posibilitan flujos de información, todo lo cual reduce
el carácter anárquico del sistema internacional y
minimiza riesgos en lo concerniente a la seguridad de los
Estados.()

Finalmente destaca el debate en torno a los actores en
la política internacional. Los realistas suponen que el
Estado es el único actor significativo en la
política internacional. Waltz asevera, que aunque los
Estados pueden preferir algún tipo de
participación de actores no estatales en las relaciones
internacionales, éstos (los Estados) son los que
establecen los términos de sus relaciones y pueden
rehacer las reglas bajo los cuales operan dichos actores de
acuerdo al interés nacional.()

Los transnacionalistas, por su parte sostienen que, si
bien el Estado constituye un actor de gran importancia en el
desarrollo de la política mundial, en la actualidad se
aprecia la existencia de una pluralidad de actores
internacionales, entendidos éstos como " aquellos
individuos o colectividades que desempeñan roles o
papeles en un sistema internacional"(), los cuales inciden en
el curso de la política internacional
contemporánea.

Esta visión pluralista es sostenida por Robert
Keohane y Joseph Nye, quienes definen la política
internacional como:

" todas las interacciones políticas entre
actores significativos en un sistema mundial en el que un
actor significativo es cualquier organización o
individuo
autónomo que controla recursos substanciales y
participa en relaciones políticas con otros actores a
través de las fronteras nacionales. Tal actor no
necesita ser un Estado".()

Esta definición está más acorde
con la política mundial de hoy, en tanto, los actores no
van a ser únicamente los Estados sino que se toman en
cuenta otras entidades internacionales que actúan por su
propio poder, por ejemplo las Empresas
Transnacionales, Organizaciones Intergubernamentales,
Organizaciones No Gubernamentales, Individuos etc, que ejercen
su influencia particular en el sistema internacional. Algunos
autores sostienen que ha habido un cambio por
el lado de la diplomacia, en donde los Estados ya no negocian
solamente entre si, sino que ahora ellos deben negociar con
firmas o empresas transnacionales ()

2- COOPERACION INTERNACIONAL.

A- La Cooperación Internacional en el
Contexto de la Política Exterior.

– La Cooperación como Instrumento de la
Política Exterior.

La decisión de conceder ayuda a otro
país -se dice- es fundamentalmente una decisión
política () y como toda decisión política,
para traer a colación a Morgenthau, la
cooperación internacional busca consolidar una
posición de poder. En este contexto, la
cooperación biene a fungir como un instrumento
más de la política exterior de los países
otorgantes de recursos. mediante la ayuda externa, los
países industrializados buscan promover los intereses
económicos y políticos e inclusive
ideológicos en el exterior. La mayoría de estos
países otorgan asistencia económica a
países del tercer mundo como una forma de promover su
propio comercio
exterior. En muchos casos, (Inglaterra y
Francia), la
cooperación internacional ha sido usada como un medio
eficaz para preservar intereses postcoloniales. Durante la
gerra fría, la asistencia externa fue utilizada por las
grandes potencias como una forma de control ideológico y
como un medio rentable de suplir armamento a los países
receptores. Por ejemplo, se asegura que en 1985, la asistencia
al desarrollo comprendó sólo un tercio de los
gastos de ayuda
norteamericana, mientras que la asistencia militar
representó dos tercios; e inclusive, entre 1981 y 1985,
la asistencia militar norteamericana superó cinco veces
a la ayuda para el desarrollo otorgada por ese país
()

Tibor Mendez asegura que hay un elemento presente en
casi todas las políticas de ayuda, el cual le permite a
los países otorgantes juzgar la eficacia de
dicha ayuda, éste es, "…la intención de ganar,
y donde ya existe aquella, de mantener y quizas extender una
influencia internacional para el país donador. La ayuda
al extranjero es el instrumento menos costoso para llegar a ese
objetivo"(). Sin embargo, debido a la escazes de ahorro
interno, los países en desarrollo, no sólo abren
sus puertas a la cooperación proveniente del exterior,
sino que compiten por ganar la atención de los
países otorgantes de recursos.

-La Cooperación Internacional como objetivo de la
Política Exterior.

La cooperación internacional como objetivo de
la política exterior se refiere a aquella acción
del Estado tendiente a promover lazos de cooperación con
otros Estados, con el propósito de unificar esfuerzos
para la captación de recursos externos que complementen
sus iniciativas en pro del desarrollo económico y
social. En este sentido, la cooperación internacional
funge, no como un instrumento para incrementar una determinada
relación de poder o para ganar prestigio internacional,
sino como un medio para obtener recursos para el desarrollo
nacional, y para promover y/o coordinar políticas de
carácter institucional tendientes a favorecer el
desarrollo y la estabilidad política de los
países en vías de desarrollo. Básicamente
son los países en desarrollo los que plantean la
cooperación internacional como un objetivo permanente de
su política exterior, ello debido a su vulnerabilidad
externa.

Lo anterior no demerita el hecho que eventualmente
países en desarrollo hagan uso de la cooperación
internacional como un instrumento orientado a modificar una
relación de poder o remover obstáculos para el
logro de algún objetivo político deseado. En este
contexto podríamos situar la cooperación
política, es decir, aquel tipo de cooperación que
consiste en la negociación, persuación; y en el
otorgamiento de un apoyo político directo destinado a
modificar una situación política determinada. La
cooperación política hace posible el
establecimiento de alianzas políticas y/o militares con
el objeto de dar una respuesta colectiva a problemas
relacionados con la paz y la segurida internacional. Ejemplos
recientes de cooperación política en
Centroamérica lo constituyeron los esfuerzos
diplomáticos realizados por el Grupo de Contadora, al
igual que los llevados acabo a través de la
plítica de paz de la Administración Arias, en
donde, mediante la negociación, Estados tanto regionales
como extrarregionales desplegaron esfuerzos en favor de la paz
en Centroamórica.

Finalmente debe decirse que, aunque la asistencia para
el desarrollo relaciona básicamente a países
ricos y pobres, la cooperación internacional
podría gozar de una acepción mucho más
amplia al implicar una gama de interacciones entre
países, independientemente de su nivel de desarrollo. En
este sentido, la decisión de cooperar podría
obedecer a varias razones, entre las que pueden
mencionarse:

– la búsqueda de la eficiencia y/o
la reducción de costos en las transaciones realizadas
por los Estados, tal como lo postula por ejemplo, la
teoría de las ventajas comparativas del comercio
exterior.

– la necesidad de protegerse frente a amenazas
externas comunes.

– el deseo de compartir recursos internacionales
considerados como patrimonio
de la humanidad como es el caso de los fondos marinos para los
cuales se establecen regímenes
internacionales.

– el deseo de reducir externalidades como sucede, por
ejemplo, con el deterioro del medio
ambiente, lo que conlleva al establecimiento de
regímenes internacionales.

– o simplemente, por el deseo de crear un futuro
más seguro y
provechoso. Robert Axelrod desarrolla la idea de que cuando dos
o más Estados consideran que el futuro va a ser
importante para ellos, y si a la vez todos ellos son capaces de
reciprocar eventos, entonces la cooperación es posible
incluso en un mundo de egoistas sin autoridad central.
()

B- Definición e Importancia de la
Cooperación Internacional.

En torno a la cooperación internacional, se
observa que no existe un criterio homogéneo entre los
autores consultados, pues mientras unos la conciben como el
instrumento idóneo para la promoción del
desarrollo económico-social y la paz de todos los
miembros de la comunidad internacional, otros la perciben como
parte de la estrategia de dominación del mundo
desarrollado sobre los países en desarrollo, asi como un
componente más de la lucha de poder de los Estados en
sus relaciones externas.

Fernando González define la cooperación
internacional como:

"… aquella acción de varios Estados que se
asocian para contribuir a la solución de determinados
problemas. Se ha hecho más patente con la
cristalización de organizaciones intergubernamentales,
en especial las aparecidas durante este siglo".()

De igual forma, Carlos Martínez Pavés
define la cooperación internacional como "… un
esfuerzo conjunto, explícitamente concertado, entre dos
o más países para la búsqueda de objetivos
de interés común".()

Siguiendo con la orientación de las anteriores
definiciones, el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica ( MIDEPLAN ) ha elaborado una
definición amplia que integra aspectos medulares de la
cooperación internacional, la cual es definida
como:

"… el término que se utiliza en forma
genérica, para referirse al conjunto de recursos de
origen externo que recibe un país en condiciones no
comerciales y con fines de promover su desarrollo. Incluye
préstamos y donaciones que se transfieren mediante
recursos financieros y técnicos, los cuales son
utilizados por el país para complementar los recursos
internos disponibles y así aumentar los recursos
totales destinados a programas, proyectos y otras actividades
de desarrollo".()

Un análisis sobre las diversas escuelas que
estudian el tema de la cooperación internacional permite
observar el debate teórico más allá de los
intereses altruistas e institucionales que muchas veces rodean
el tema en cuestión. En primer instancia se encuentra,
la interpretación que hacen los
teóricos de la teoría de la dependencia. Estos
pensadores, entre los que figuran Theotonio Dos Santos, Oswaldo
Sunkel, Orlando Caputo y Roberto Pizarro entre otros,
consideran que la cooperación internacional es un
instrumento mediante el cual, los países centrales
(desarrollados), promueven, desarrollan y perpetúan las
relaciones de dependencia y explotación de los
países periféricos (subdesarrollados); sujetando
y condicionando el desarrollo de estos últimos a sus
intereses económicos y políticos. En este
sentido, dichos pensadores han definido la dependencia como
"una situación en que un cierto grupo de países
tiene su economía
condicionada por el desarrollo y la expansión de otra
economía" ()

Los defensores de la teoría de la dependencia
asumen una posición crítica con respecto al pensamiento
económico de la CEPAL (desarrollismo), sobre todo en lo
atinente a la cooperación internacional; ya que la CEPAL
le asignaba una gran importancia a los movimientos de capital
(cooperación financiera) como elemento coadyuvante para
el desarrollo económico de América Latina. La posición
positiva de la CEPAL sobre el capital extranjero partía
de las siguientes consideraciones:

" 1- El capital extranjero otorga recursos
adicionales de divisas
que permiten

paliar el esequilibrio implícito existente
entre las importaciones y

exportaciones.

2- El capital extranjero constituye un complemento
del ahorro nacional.

3- En lo que se refiere a la inversión
directa en nuestros países, constituye

una forma importante de transferencia de progreso
técnico y de formas

de organización, publicidad, etc."()

Los teóricos de la dependencia fustigan la
concepción cepalina sobre el origen del subdesarrollo y la forma de como afrontarlo,
esto debido a que las soluciones
ofrecidas, por un lado, ignoran las reglas de la teoría
ortodoxa del comercio internacional (ventajas comparativas en
función del lucro) y por otro lado, se obviaban las
causas reales del subdesarrollo -de origen estructural- al
considerar que éste era una mera consecuencia de la
desigualdad en el intercambio comercial y no una
condición del desarrollo capitalista. En consecuencia,
la cooperación internacional, lejos de fortalecer la
capacidad institucional y económica de los países
latinoamericanos, vino a profundizar la dependencia de
éstos con respecto al mundo desarrollado. "…Ni por la
vía del comercio ni por la ayuda financiera se ha
avanzado hacia la distribución internacional de los
ingresos,
(…), la industrialización de los últimos
años se carácteriza por el control creciente del
capital extranjero sobre la gran industria.
Este control, que se produce al mismo tiempo que se consolidan
la concentración y la monopolización del sector
industrial, destruye paulatinamente las posibilidades de un
desarrollo nacional independiente y somete la sociedad y la
opinión
pública, la economía y el Estado al
progresivo control del capital extranjero."()

Es claro, entonces, que los ideólogos de la
teoría de la dependencia no conciben a la
cooperación como un instrumento para el desarrollo de
los países menos adelantados; y que observan el
subdesarrollo como una condición impuesta por el
desarrollo del capitalismo
internacional mediante el establecimiento de relaciones de
dependencia. Sin embargo debe señalarse, que la
teoría de la dependencia no es monolítica.
Escritores latinoamericanos como Celso Furtado, Fernando
Cardoso y Enzo Faletto, quienes también analizan las
relaciones de dependencia de América
Latina, asumen una interpretación mucho más
flexible o si se quiere mucho más concesional. A
criterio de dichos autores, el desarrollo industrial en
Latinoamérica no hubiera alcanzado las
tasas de crecimiento que caracterizó a los sectores
manufactureros en el período de la postguerra sin la
efectiva cooperación de grupos internacionales,
especialmente norteamericanos con considerable experiencia
industrial y con fácil acceso a recursos
financieros.()

En segunda instancia, encontramos la concepción
funcionalista, a la cual Robert Keohane, sin ser doctrinario
directo de esta corriente, denominó institucionalista.
Esta centra su atención en el establecimiento y
consolidación de instituciones internacionales, que
sirvan de vehículo para la promoción del
desarrollo económico de los países en vías
de desarrollo. La concepción funcionalista ha sido
formulada por funcionarios que laboran para las organizaciones
internacionales que se dedican a promover la cooperación
internacional, los cuales plantean que estas entidades deben de
actuar como coordinadores en la canalización de recursos
externos y promotoras del bienestar a nivel internacional.
Según dicha concepción, las organizaciones
internacionales sirven de marco para el encuentro de los
intereses estatales, apegados éstos, a la normativa
jurídica internacional; cuyo propósito
fundamental es -mediante la cooperación internacional-
evitar otra conflagración internacional y a la vez,
promover el desarrollo de relaciones armoniosas entre los
Estados. La interpretación funcionalista del hombre, es
que éste no es necesariamente bueno, pero es
suficientemente razonable y claro acerca de sus verdaderos
intereses para responder a la experiencia de un mejor bienestar
proveniente de la cooperación internacional.() La
cooperación internacional es en consecuencia, un
esfuerzo mancomunado de entidades estatales y no estatales
realizado tanto nacional como internacionalmente, destinado a
promover el bienestar general y establecer lazos de solidaridad
internacional que trasciendan las fronteras del Estado. El
Estado, se dice, debe dar lugar al desarrollo de organizaciones
internacionales, las cuales en algún caso están
más estrechamente relacionadas con las cambiantes
condiciones económicas y las necesidades de
bienestar()

En tercer lugar figura la concepción realista,
la cual como se indicó anteriormente (véase supra
P….?) tiene su expresión moderna en los escritos de
Hans J Morgenthau, según el cual, el poder es el
principio fundamental sobre el que giran las acciones de los
Estados. En este contexto, el otorgamiento de la
cooperación internacional no tiene como principio rector
la promoción del desarrollo de la comunidad receptora,
sino que está determinada por las relaciones de poder
que se suscitan en las relaciones interestatales. "Para los
realistas políticos, la política internacional (y
en ella la cooperación internacional) al igual que
cualquier otra política consiste en una lucha por el
poder."() Estos argumentan que las ideas e instituciones que
crearon los idealistas era un mecanismo para esconder la
verdad; que el Derecho Internacional y las Organizaciones
Internacionales se crearon para defender el status quo,
revestido de legalismo. Dicha escuela ve el sistema
internacional como un sistema de la división de poder y
no como un sistema de derecho.

En conclusión, el realismo anula la posibilidad
de desarrollar una cooperación internacional que se
oriente a elevar "per se" el desarrollo económico,
social e institucional de los países receptores; ya que,
la misma queda circunscrita a la idea central de esta corriente
de pensamiento, como lo es, el interés del país
otorgante expresado en términos de poder. En este
sentido, según Keohane, la cooperación
internacional se lleva a cabo cuando las políticas
seguidas por un gobierno son consideradas por sus asociados
como medio para facilitar la consecución de sus propios
objetivos, como resultado de un proceso de coordinación de
políticas().

En cuarto lugar tenemos a los doctrinarios de la
teoría de la interdependencia, entre los cuales figuran
Robert O Keohane y Joseph Nye. Según los teóricos
de esta corriente, las relaciones internacionales se han
tornado cada vez más complejas, en donde la dependencia
recíproca ha vulnerabilizado las competencias estatales
y, en consecuencia, los Estados se han visto urgidos a
fortalecer sus vínculos de cooperación para
buscar una solución común a sus diferentes
problemas. En la coyuntura actual de interdependencia
-según estos autores- las fronteras nacionales y la
soberanía de los Estados no tienen la importancia que se
les confirió en el pasado; lo cual da lugar a que se
diversifiquen los nexos de cooperación. Esta
cooperación se expresa mediante el establecimiento de
regímenes internacionales (Véase infra P…?) a
través de los cuales los Estados coordinan o realizan
esfuerzos institucionales en pro de una efectiva
administración y canalización de los recursos
externos y como forma de dirimir sus diferencias.

Finalmente subyase la concepción sobre el
Derecho al Desarrollo. Este derecho tiene su origen,
fundamentalmente, en el marco de las resoluciones de la
Asamblea General de las Naciones
Unidas.

Desde la década de los sesentas, la ONU ha
venido mostrando interés por promover el desarrollo de
los países menos adelantados, instando para tal efecto,
a los países desarrollados a ofrecer recursos para este
fin. Por lo que, "…en la Conferencia
Internacional de Derechos
Humanos de Teherán, en 1968, Naciones Unidas,
exhortó a los países desarrollados a dar por lo
menos un 1 por ciento de su Producto
Nacional Bruto (PNB) como ayuda oficial al desarrollo y a los
otros países, a continuar sus esfuerzos en este
aspecto"().

El Derecho al Desarrollo es una rama del derecho
internacional el cual se encuentra en proceso de
formación y constituye "…un sistema jurídico
destinado a impulsar y a acelerar el desarrollo…"() de los
países menos adelantados. Según el jurista Hector
Gross Espié, el Derecho al Desarrollo como derecho
colectivo tiene por destinatarios a todos los Estados pero
prioritariamente a los países en desarrollo. Como
derecho individual los destinatarios de éste son los
individuos. Este derecho ha sido estatuido en diferentes
instrumentos internacionales entre los que figuran: la Carta de las
Naciones Unidas, la Declaración Universal de los
Derechos
Humanos, la Declaración sobre Derechos Económicos
de los Estados y en la Declaración del Derecho al
Desarrollo proclamada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas en la Resolución 41/128 del 4 de diciembre de
1986; y otros instrumentos jurídicos. La
Declaración del Derecho al Desarrollo, en su
artículo No.1, define a éste, como " un derecho
humano inalienable en virtud del cual todos los seres humanos y
todos los pueblos están facultados para participar en un
desarrollo económico, social, cultural y político
en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos
humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese
desarrollo y a disfrutar de él."()

En este contexto, y dadas la limitaciones
estructurales que poseen los países en desarrollo para
poner en práctica una política sostenida de
desarrollo económico y social, se hace de vital
importancia que los países industrializados agrupados en
la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE) expresen su voluntad de
cooperación para forjar un esfuerzo técnico y
financiero internacional que le permita a los países
menos desarrollados tener acceso a estos recursos y así,
fortalecer sus políticas de desarrollo. La
cooperación internacional para el desarrollo
debería inspirarse en los principios y propósitos
consagrados en la Carta de las Naciones UNidas, así
como, en aquellos contenidos en la resolución 200(III)
de la Asamblea General del 4 de diciembre de 1948, sobre la
asistencia técnica; donde se señala que
ésta:

"i- No constituirá un pretexto de injerencia
económica o política por parte del extranjero
en los asuntos internos del país interesado y no
irá acompañada de ninguna consideración
de carácter político.

ii- Sólo se proporcionará a los
gobiernos por su conducto.

iii- Deberá responder a las necesidades del
país interesado.

iv- Se proporcionará hasta donde sea posible
en la forma deseada por el país interesado.

v- Será de primer orden desde el punto de
vista de la calidad y
competencia técnica."()

Pese a que esta resolución junto con la
Declaración del Derecho al Desarrollo ofrecen el marco
conceptual dentro del cual debería desarrollarse la
cooperación internacional, sea ésta bilateral o
multilateral, los resultados no han sido siempre los esperados;
por lo que sigue siendo pertinente que las Naciones Unidas
desempeñe un papel protagónico en materia de
cooperación internacional para el desarrollo, y de esta
forma promover un mayor bienestar y el desarrollo de relaciones
armoniosas entre los Estados que aseguren la paz
internacional.

Si bien, la cooperación siempre ha estado
presente en la historia de la humanidad, no es, sino, hasta el
siglo XVIII que se hace evidente la cooperación
internacional como tal, aunque esta cooperación era
sobre todo de carácter político-militar, en
razón de las coaliciones que formalizaron los
países europeos (la Santa Alianza) contra las fuerzas
napoleónicas. Sin embargo, es hasta 1815 que la
cooperación internacional se comienza a
institucionalizar a través del denominado "Concierto
Europeo ", el cual adoptó un sistema de conferencias
internacionales donde los Estados buscaban ponerse de acuerdo
sobre la regulación de puntos de interés
común a la vez que restablecer el balance de poder roto
debido a las guerras napoleénicas. No obstante, la
cooperación internacional para el desarrollo
comúnmente denominada " Ayuda Oficial para el Desarrollo
" () sólo surge a partir de la Segunda
Guerra Mundial, y " el concepto mismo se consolida como tal
hacia fines de la Segunda Guerra
Mundial, y una de sus primeras manifestaciones
institucionalizadas tiene lugar en el plano multilateral con la
creación de las Naciones Unidas ".()

La importancia de la cooperación internacional
para los países receptores estriba en la
configuración de ésta como instrumento para
complementar los esfuerzos que se hacen a nivel nacional para el
fomento de un desarrollo económico y social más
eficiente, que permita subsanar las necesidades básicas de
la población. En consonancia con ello, los
países en desarrollo se han visto en la necesidad de
promover la búsqueda de cooperación internacional
que les permita ampliar su capacidad nacional para así
paliar los efectos negativos del subdesarrollo, y a la vez crear
un marco jurídico institucional que posibilite un manejo
adecuado (es decir, con el menor grado de ataduras posibles) de
los recursos que otorgan las diferentes fuentes cooperantes. Un
aspecto importante que se debe tener presente, es el hecho de que
la cooperación internacional como complemento del esfuerzo
nacional en pro del desarrollo, como principio debe siempre estar
en consonancia con los programas prioritarios de la estrategia
nacional de desarrollo, tanto en el momento del planeamiento como
en la ejecución.

C- Tipos de Asistencia y Formas que adopta la
Cooperación Internacional.

La cooperación internacional puede
categorizarse según su origen o por su forma de
canalización, a partir de ello, puede agruparse en tres
tipos:

1- Asistencia Bilateral:

Esta es entendida como el flujo total de recursos que
se produce entre los sujetos plenos del derecho internacional,
es decir, es una relación interestatal que a la vez
incluye las instituciones públicas o privadas de
éstos. En esta interrelación, el país que
provee los recursos posee una función contralora
respecto a la utilización pre-establecida de los
mismos.

Este tipo de asistencia puede subclasificase entre lo
que algunos autores dan por llamar:

a) Cooperación Internacional
Vertical.

b) Cooperación Internacional
Horizontal.

Por cooperación internacional bilateral
vertical, se entiende, los flujos o movimientos de recursos (
de cualquier tipo ), que dimanan directamente de un país
desarrollado hacia un país en vías de desarrollo,
cuyo fin es contribuir a estimular el desarrollo del
último.

Por cooperación internacional bilateral
horizontal se entiende, aquellos flujos o movimientos de
recursos ( de cualquier tipo ) que se producen entre Estados de
igual nivel de desarrollo. Pueden ser movimientos que se
producen entre Estados en desarrollo, o lo que se conoce como
relaciones de tipo Sur-Sur; o pueden ser movimientos entre
Estados desarrollados, o lo que comúnmente se denominan
relaciones Norte-Norte.()

2. Asistencia Multilateral.

Esta es la que se origina en el marco de las
organizaciones internacionales, sean éstas
intergubernamentales o no gubernamentales. "… En esta forma
de ayuda, la fuente de ayuda es el gobierno del país
donante, siendo multilateral sólo el canal, el cual es
controlado en un grado variable por los gobiernos
donantes."()

Un aspecto característico de este tipo de
cooperación consiste, en que es el más difundido
en el actual sistema internacional, y en ella, se ven incluidas
las Naciones Unidas y sus organismos especializados, así
como las organizaciones regionales y subregionales.

3- Asistencia Multi-Bilateral.

En este tipo de cooperación se genera una
combinación entre la asistencia bilateral y la
multilateral, a través de una concertación entre
una agencia oficial de un país proveedor de recursos y
un organismo internacional que cumple una función de
intermediación, y en donde los recursos serán
destinados a proyectos específicos para algún
país en desarrollo.

Este tipo de asistencia posee una
característica fundamental, la cual es su
carácter de eventualidad, pues se produce cuando un
país cooperante delega las funciones
administrativas y de control directo a una agencia u
organismo especializado, esto es lo que comúnmente se
denomina fideicomiso,
el cual, se origina en situaciones muy esporádicas, ya
que tiene lugar cuando un país por determinadas
circunstancias no se siente en condiciones de sobrellevar la
función administrativa de un determinado proyecto, en
forma directa.

Por otra parte, la cooperación internacional
también puede clasificarse de acuerdo a la forma que
adopte. Al respecto, Oscar Yujnovsky ( funcionario del PNUD en
la Dirección de América Latina y el
Caribe ) plantea una esquematización lógica sobre las diferentes formas que
asume la cooperación internacional, la cual se desglosa
de la siguiente manera:

a) Según los Recursos:

1- Cooperación Técnica: Involucra la
prestación de servicios para transferir conocimientos y
capacidades técnicas
y científicas, mediante el apoyo directo, el
fortalecimiento institucional, la capacitación de recursos
humanos. Se presta mediante flujos de expertos, becarios,
pasantes y equipos.

2- Ayuda Alimentaria o Similares: Involucra la
donación de alimentos (de
tipo multilateral, como el Programa Mundial de Alimentos -PMA-,
o de tipo bilateral, como las ayudas en alimentos que proveen
los Estados Unidos
por medio de la Ley 480) y otro
tipo de bienes (
combustible, insumos agrícolas, medicinas,
etc).

3- Cooperación Financiera: Involucra la
transferencia de recursos monetarios ya sea a título
gratuíto o como préstamo.

b) Según las condiciones
Financieras:

1- Concesional: Son donaciones ( subsidios,
préstamos no reembolsables ) y también los
préstamos que involucran algún elemento de
subsidio ( préstamos blandos ). El Comité de
Asistencia al Desarrollo ( CAD ) () de la OCDE, define la
"Ayuda Oficial al Desarrollo" ( AOD ) en forma precisa, a fin
de homogenizar este tipo de flujos y separarlos de aquellos no
concesionales.

2- No concesionales: Involucra los intercambios y
transferencias de recursos en condiciones de mercado
(préstamos sin período de gracia y con tasa de
interés, comisiones y plazos vigentes en el mercado
).

c) Según el carácter
institucional:

1- Pública: Flujos que origina el gobierno o
que garantiza.

2- Privada con fines de lucro: Flujos del sector
privado ( inversiones
directas o financieras, préstamos y créditos privados ).

3- Privada sin fines de lucro: Flujos que originan y
prestan las organizaciones voluntarias no
gubernamentales.

d) Según la Forma:

1- Proyectos: Comportan actividades bien delimitadas,
susceptibles de ejecutarse en un tiempo previsto y con unidad
de gerencia.

2- Apoyo Sectorial. Es la forma cercana al proyecto
pero ampliada a todo un sector de actividad o región (
Ej. desarrollo energético, hospitalario, sistema de
crédito, desarrollo rural en una
región ).

3- Apoyo a Importaciones: Transferencia de recursos
para resolver problemas de desbalance de comercio y/o
pagos.

4- Apoyo General: Programas globales de
cooperación ( Ej. para ajuste estructural del Banco
Mundial ). ()

D- La Importancia de la Cooperación
Técnica Internacional para los Países
en

Desarrollo.

La cooperación técnica internacional (
CTI ) constituye un elemento fundamental para la
promoción del desarrollo económico – social
autosostenido, ello por cuanto a través de la
transferencia científico-tecnológica, los
países en desarrollo, pueden maximizar su capacidad
potencial para la utilización de recursos en pro del
desarrollo.

De acuerdo a este enfoque, entendemos la
cooperación técnica internacional, conforme con
Georges Landa, quien la define como:

"… la transferencia de conocimientos
técnicos que un gobierno o una institución
intergubernamental hace a un país en desarrollo a
solicitud de éste, con objeto de contribuir a su
avance, y específicamente para preparar, financiar y
ejecutar planes, programas y proyectos de crecimiento;
mejorar la formación profesional del personal
encargado de tales actividades y, de manera general, para
cualquiera otras operaciones
de preinversión". ()

En consecuencia, la idea de mejorar la capacidad
nacional a través de nuevos o mejores conocimientos
científicos y tecnológicos provenientes del
exterior, constituye el fin último de la CTI, la cual
permita solventar las necesidades prioritarias de los
países menos adelantados, a la vez que establecer las
condiciones propicias para aumentar el nivel de desarrollo de
estos países. Por ello, el objetivo primordial y/o
terminal de la CTI es "… mejorar y aumentar cualitativamente
y cuantitativamente la capacidad
científico-tecnológica nacional, por la
importancia que ella tiene como factor de desarrollo, al
permitir una actividad científico-tecnológica
nacional autosostenida y vinculada a los problemas nacionales,
y como elemento indispensable para seleccionar e integrar
el
conocimiento internacional". ()

Un aspecto importante lo constituye el hecho de que
los países en desarrollo deben adquirir una conciencia
crítica en lo que respecta a la utilización
eficiente de los recursos para el mejor aprovechamiento de la
cooperación internacional. De igual forma, deben
observar celosamente, las condiciones de contraparte que se ven
implicadas en los diferentes proyectos de cooperación
que se establezcan, ello por cuanto: a) algunos de los
programas y/o proyectos que se canalizan dentro del concepto de
AOD, no responden necesariamente, a una actitud de
filantropía internacional por parte de los países
o entidades otorgantes de la misma, y/o b) con frecuencia los
programas o proyectos no responden a verdaderas prioridades, o
incluso no están bien concebidos y tienen poca
posibilidad de alcanzar los objetivos enunciados. En
consecuencia, se impone la necesidad de una observancia
meticulosa por parte de los países que actúan
como receptores, con el objeto de promover la
adquisición de sólo aquella cooperación
técnica que sea verdaderamente compatible con sus
necesidades de desarrollo tal como se enuncia en la
resolución 200(III) de la Asamblea General de la ONU de
1948 sobre la Asistencia Técnica.

Es de suma importancia para efectos del presente
análisis hacer mención sobre las modalidades que
adopta la CTI. Al respecto MIDEPLAN establece la siguiente
clasificación:

a) Servicios Técnicos: Estos son estudios o
informes de
carácter técnicos realizados por firmas
consultoras o por expertos.

b) Asistencia Técnica: En ésta los
expertos extranjeros brindan asesoramiento de tipo
técnico a una contraparte nacional.

c) Financiamiento de Personal Nacional: Este tipo
de cooperación técnica aporta una cantidad de
recursos para la contratación de personal nacional
calificado, para la ejecución del proyecto.

d) Capacitación: Estos son los cursos
formativos que se brindan a los nacionales en el país o
en el extranjero.

e) Donación de equipo o financiamiento de
alquiler de

equipo.

f) Financiamiento de algunas
instalaciones.()

E- Otros Conceptos Importantes.

Existen algunos conceptos importantes en el
análisis de la cooperación internacional, cuyo
significado requiere de una mejor precisión conceptual a
efecto de dar una mayor rigurosidad científica al tema
en cuestión.

1- Comunidad Donante:

Este concepto refiere al conjunto de países
desarrollados y organizaciones internacionales que poseen la
capacidad de otorgar recursos a los países en
desarrollo, esto mediante las diferentes formas de
canalización y de acuerdo a las diversas modalidades de
cooperación.

Un aspecto relevante lo constituye el hecho de que
tradicionalmente se ha denominado a las fuentes originarias de
recursos como Comunidad o Sociedad Donante, sin embargo, este
concepto no es el más idóneo, en tanto no todo lo
que se brinda en calidad de asistencia al desarrollo
constituyen donaciones. Por lo tanto, la expresión que
se debería utilizar, en una forma más acertada,
es la de "Comunidad Otorgante", y en forma
individualizada debería hablarse de "Fuente
Otorgante", debido a que este concepto contempla tanto las
donaciones como aquellos préstamos ya sean concesionales
o no.

2- Comunidad Receptora:

Esta se encuentra constituída
por una gama de países con un bajo nivel de desarrollo,
los cuales necesitan de la transferencia de recursos para
subsanar sus necesidades prioritarias. Esto los hace ser
receptores inmediatos de la asistencia que transfiere la
comunidad otorgante. Sin embargo, debido al desarrollo de la
cooperación sur-sur, algunos países en desarrollo
también fungen como otorgantes de recursos, tal es el
caso de países productores de
petráleo.

Partes: 1, 2

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