Centralismo y Partidos Políticos. Su eliminación como base de la reforma del Estado Boliviano
- Diagnóstico
- Hacia un nuevo sistema
político administrativo - Puntualizaciones
conclusivas - Bibliografía
consultada
Una república unitaria cimentada en un gobierno
democrático y representativo; estos son preceptos de
nuestra Carta Magna que
haciendo a la esencia constitutiva del Estado fueron concebidos
como pilares conceptuales sobre los cuales deberían
descasar todos los demás esquemas de nuestra
conformación política, social y
administrativa; lamentablemente sus nociones han desembocado a la
hora de su praxis, por
una parte en un negativo y excluyente centralismo y por otra en
el marginamiento de la sociedad civil
para participar en cualquier nivel decisorio de un gobierno
manejado por una partidocracia cada vez más corrupta,
elitista y marginadora.
En principio, un Estado centralizado y un sistema cerrado
de partidos políticos se constituyeron como
imprescindibles mecanismos macro organizativos orientados a
lograr la institución de una democracia muy
básica que se veía constantemente amenazada por la
intervención de grupos
autoritarios; no obstante, una vez lograda cierta estabilidad, el
esperado proceso de
evolución de esa embrionaria democracia se
ha visto estancada e inclusive puesta en peligro precisamente por
estos elementos en los cuales se apoyo su
instauración.
Cualquiera que sea el enfoque con el que se analice la
crisis de
nuestra democracia, es inevitable concluir que en su
institucionalidad "el centralismo" y "los partidos
políticos" han dejado de ser males necesarios para
convertirse en los puntos neurálgicos de nuestra
disposición organizativa, y que según la
posición que se tome al respecto habrá que o
mejorarlos o simplemente erradicarlos.
Como punto de partida y plataforma justificativa, en
este ensayo se opta
por la opción más radical de las insinuadas, y
pasando en primer lugar por la identificación de las
fallas más profundas de nuestro ordenamiento estatal y
respaldándose al mismo tiempo en una
serie de interpretaciones de nuestra realidad socio cultural tan
múltiple y susceptible de tendencias autonómicas o
inclusive separatistas, es que se terminará por ofrecer un
croquis de reforma cuya pretensión sea direccionarse hacia
la estructuración de un Estado que esté lo
suficientemente próximo a la sociedad
civil, de manera que se le permita a ésta,
sintiéndose parte tanto de una identidad
local como de una nacional, ser protagonista de una nueva
alineación democrática asentada en una mayor y
más directa participación en la
administración de sus intereses adyacentes y los que
incumben al país como tal.
Un país descentralizado y sin partidos
políticos ¿Es posible?.
A. INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIÓN
POLITICA.-
Instituida la democracia en la década de
los 80, el país se afianzó en un molde de
configuración y funcionamiento político
administrativo basado en lo que ahora se llama el "Monopolio
Político Partidario"; en un entendido elemental, el
"partido Político" se erigió como una
institución que buscaba agrupar a ciudadanos que tengan
cierta afinidad política ideológica, cuya
existencia estaba orientada al ofrecimiento de caminos y soluciones al
país, buscando con esa visión la ascensión
al gobierno y el ejercicio del poder para y
en representación de todos.
A dos décadas de un ejercicio institucional con
estas reglas, los partidos políticos, como instrumentos de
participación política tan
cohesionados a la noción misma de la democracia, han
mutado tristemente de ser el sostén operador del sistema,
a ser verdaderas logias sustentadoras de la corrupción
en todas las instancias del Estado, y más lamentable
aún, con la visión de perpetuarse en el poder con
el simple propósito de acaparar los beneficios
económicos y de otra índole que de ahí
deriven, a favor de los grupos de élite que los
acaparan.
Pero ¿Cuáles son las razones de estos
cambios?; una primera explicación podrá afirmar que
en realidad los "partidos políticos" nunca tuvieron
autenticas pretensiones altruistas o patriotas, y que si bien
jamás cambiaron a lo largo de su historia, ahora se denota y
se exponen con mas claridad sus envilecidas
características ya que al principio lo único que se
anhelaba era librarse de los atroces gobiernos de facto, pero con
el tiempo los múltiples defectos de una democracia
únicamente nominal, como la corrupción, la injusticia social, la
marginalidad
económica y política, han desenmascarado a los
"partidos políticos" ubicándolos en la actualidad
como los entes tan desvirtuados y deslegitimados en la mentalidad
colectiva de la ciudadanía.
Otra teoría
más técnica dirá que la imperfección
de la estructura
jurídica administrativa entorno a la cual el Estado se
encamina, ha permitido que los partidos políticos,
proveyéndoles de tanta libertad de
acción
y protagonismo monopólico, sean vencidos a la larga por
los riesgos
naturales de todo intento asociativo humano, volviéndose
organismos caudillistas, corruptos, egoístas y serviles a
grupos de poder específicos, simplemente porque las
normas
así lo consienten.
Lo cierto es que en definitiva, un régimen de
"Partidos Políticos" que además se presenta como
monopólico y sumamente cerrado en nuestro país, ha
dejado de servir como un mecanismo imprescindible de nuestra
sintaxis democrática, atizando cada vez más la
conciencia de la
sociedad civil respecto a la necesidad de saltar de una
democracia puramente representativa a una
participativa.
Habrán muchas justificaciones para no prescindir
de los partidos políticos, pero la mayoría
coincidirá en señalar como argumento insalvable al
tema de la "gobernabilidad" que se presentaría
difícil o imposible lograrla fuera de un sistema basado en
ellos; en otras palabras, las capacidades del Estado de
planificar y decidir dentro de una gestión
pública, al no estar apoyadas en un sistema de partidos
políticos, disminuirían a tal grado que
estancarían la vida administrativa del país; este
argumento es real, y si nos aventuramos a eliminar el sistema
político partidario sin cambiar el resto del esqueleto
estatal, será poco menos que convertir en inviable y
caótica la funcionalidad del mismo.
Es por cuanto, que cualquier propuesta que pretenda este
cometido, deberá comenzar por el establecimiento de nuevas
bases organizacionales para el país, para que buscando
resolver los demás problemas
estructurales, pueda además liberarse de estas desgastadas
entidades con miras a una democracia más evolucionada y
mucho más abierta a la participación directa de la
ciudadanía en la vida política administrativa
estatal.
B. PROCESOS DE
CONFORMACIÓN DEL SISTEMA REPRESENTATIVO.-
La democracia boliviana no pasa de ser
simplemente electoralista, pues tiende a limitar la
participación política de la mayoría de la
sociedad civil, solamente al acto electoral en sí, para
luego excluirla completamente de cualquier participación
decisoria, de control e
inclusive de ser por lo menos un simple referente de
opinión con alguna relevancia. Esto significa en
consecuencia la vigencia de una democracia muy elemental, cuya
condición se subordina solamente a dichos procesos
electorales, que además están viciados de
monopolismo partidario, prebendalismo, engaño, fraude etc.; los
demás parámetros para medir su evolución, es
decir la justicia
social, la igualdad
económica, la participación ciudadana, etc., pasan a ser
características totalmente ausentes de nuestra
realidad.
Una democracia no puede basarse únicamente en una
acto que delegue cada cierto tiempo, todo el poder
político administrativo en manos de buenos o malos
representantes, menos aún cuando esos actos se convierten
en verdaderas negociaciones de la desesperación,
ignorancia y necesidades coyunturales de los electores; a estos
actos constitutivos del sistema representativo, una vez
perfeccionados, deben corresponderles otros actos cotidianos de
participación de la sociedad civil, actos no solo de
control o fiscalización, sino de participación
efectiva en la administración de la cosa pública y
en las decisiones político económicas del Estado,
con miras al cumplimiento de los objetivos que
ésta misma pueda establecer.
Es innegable la imposibilidad de pasar de un sistema de
administración representativo a uno
únicamente participativo, ya que obviamente las
características dimensionales del país impiden que
éste funcione bajo esas casi utópicas reglas de
convivencia social, sin embargo esa apertura a la
participación ciudadana directa y cotidiana puede
alcanzarse a un nivel verdaderamente expectante si se construye
una estructura de Estado adecuada y se le dota al país de
los instrumentos necesarios para ese cometido.
C. ESTRUCTURAS DE
PODER Y CENTRALISMO.-
El centralismo que aglomera las capacidades
administrativas y de gobierno del Estado en una estructura
burocrática, geográfica y funcionalmente
concentrada, ha dejado en la actualidad de presentarse como un
modelo de
organización instituidor de la unidad del
país y conservador de un orden suficiente en su vida de
gobierno, convirtiéndose más bien en una
herramienta de grupos de elite metamorfoseados en partidos
políticos, para acaparar todas las potestades y beneficios
emanados del poder, en manos de una cierta clase política
económica divorciada con el grueso de la masa social a
la cual no sólo desatienden sino marginan de toda
posibilidad de dirigirse por ellos mismos.
Este centralismo ahogante termina llevándose
demasiado bien con la partidocracia de la cual a su vez emerge y
que luego en reciprocidad ayuda a mantenerla fuerte. La centralización estatal pareciera estar
armada para acorazar el monopolio de los partidos y facilitar su
deficiente y deshonesta administración que pone
dueño a todos y cada uno de los espacios de poder
existentes en la ya demacrada red institucional del
Estado. Es así que cualquiera de los poderes del Estado
carece totalmente de la anhelada independencia
político partidaria, lo cual condena a sus instituciones
a la ineficiencia en su funcionamiento y en el caso del poder judicial a
una administración de justicia corrupta y protectora de
los intereses de quienes lo acapararon completamente.
Pero los defectos del centralismo van más
allá del cuotéo y la ineficiencia de las
instituciones públicas, ya que sirve para proteger a la
clase gobernante de cualquier control social de sus actos, sea
por las dificultades geográficas que se presenta en medio
o por los entretelones estructurales de su funcionamiento,
además de que también provoca que cualquier avance
económico repercuta solo en aquellos centros urbanos que
tengan alguna relación con los órganos estatales,
abandonando a su suerte al resto de los rincones del país
e impidiendo la participación de la ciudadanía no
sólo en la toma de
decisiones, sino en el ejercicio del derecho a la
fiscalización y reclamo.
Ciertamente el centralismo boliviano a desembocado en la
desatención de la mayoría de los ciudadanos, a
ayudado a establecer regiones privilegiadas y otras marginadas,
es culpable de obstruir cualquier canal de participación
de la sociedad civil en la administración de sus
intereses, en fin es un factor que en definitiva arremete contra
la idea de un país con desarrollo
armónico y verdaderamente democrático en todas sus
regiones.
III.
HACIA UN NUEVO SISTEMA POLÍTICO
ADMINISTRATIVO
A. HITOS PARA LA REFORMA.-
Existen posiciones unidireccionales que equivocadamente
someten la discusión y la búsqueda de soluciones de
la actual crisis de Estado, al tema estrictamente
económico, y aunque es innegable su importancia, es
desacertado creer que una buena macro economía en el
país solucionaría los grandes y aferrados problemas
de falta de equidad,
corrupción, marginamiento, ineficacia administrativa y
muchos otros que dependen en su solución simplemente de
una profunda reforma política, administrativa y
social.
Lo que corresponde entonces es direccionar los esfuerzos
primero en el diseño
de nuevas reglas organizativas para el Estado, mismas que
aseguren que cualquiera que sea la economía que logre el
país, ésta acabe siempre efectivamente
sociabilizada, es decir que se evite la tendencia cuasi natural
de concentrarse en pocas manos.
Para ese cometido, es necesario partir por el
establecimiento de una finalidad constante e invariable que
proporcione una dirección a la cual debe someterse
cualquier conclusión y propuesta reformista, especificando
para ello los aspectos puntuales que precisan relevarse,
corregirse o instituirse como base fundamental de nuestro futuro
nuevo orden institucional.
Ese gran objetivo gira
sin duda entorno a alcanzar una democracia que dotada de una
institucionalidad política y administrativa adecuada, pase
de ser una estrictamente representativa a ser una efectivamente
participativa y que en esa orientación acerque al Estado y
sus obligaciones
de asegurar el bienestar común a cada uno de los estantes
y habitantes del país.
Determinado el propósito de entrada, el resolver
como y en que forma se planteará esa reorganización
dependerá de la consideración de las
múltiples características que presenta el
país, para que en base a ellas se construya un nuevo
modelo estatal que realmente tenga perspectivas de funcionar con
mejores resultados que el que está en vigencia.
Ahora bien, lo antedicho nos obliga a concentrarnos en
la característica más evidente de nuestra
conformación social, la cual es que ésta se compone
de una serie de identidades socio culturales y corporativas
disímiles, entre las que sobreviven nacionalidades
étnicas distintas, comunidades sociales en proceso de
desplazamiento, grupos de poder económicos pequeños
pero lo sobradamente fuertes para prevalecer ante los
demás, identidades culturales entremezcladas entre propias
y foráneas, sectores con diferencias
socioeconómicas entre población urbana y rural, etc, contrastes
que incluso se evidencian al interior de cada grupo, sector,
clase o estrato social, cultural o económico
existente.
Esta característica pluri-multi de la sociedad
boliviana nos da la primera pauta para inclinar la mira de las
reformas a la dirección más conveniente, y nos
muestra que la
composición social del país se contrapone
irremediablemente con la actual estructura centralizada del
Estado; cada uno de estos sectores o grupos de la
población precisa encontrar mecanismos de una
mínima autodeterminación política y
administrativa practicable en su permanente y cotidiano vivir; en
otras palabras necesitan ser protagonistas de su propio gobierno
sin la imposición centralista que hasta ahora lo
único que hizo fue imponerle decisiones o simplemente
marginarlos de cualquier posibilidad de desarrollo.
Estas peculiaridades descritas han llevado por otro lado
a que la sociedad y todos los sectores que la componen dejen de
aceptar que la administración y la toma de decisiones
político económicas que le conciernen sean
ejercidas mediante un sistema de representación basado
exclusivamente en partidos políticos, ya que este
entrampado sistema no hace más que limitar las
posibilidades de participación y autogobierno de la
sociedad en su conjunto.
En resumen, nótese que hasta este punto se ha
insistido en exponer dos elementos estructurales de nuestro
actual armazón político administrativo como los
problemas centrales que necesariamente deben tomarse en cuenta al
momento de construir cualquier proposición reformista; a
saber:
- Centralismo
- Monopolio Partidario
El presente ensayo exhibe una posibilidad de reforma
estatal cuya justificación descansa en la
erradicación de estos dos temas, aferrándose en la
hipótesis de que "un país
descentralizado y sin partidos políticos puede allanar el
camino hacia una democracia que sea ejercida y disfrutada con
igualdad y armonía por la totalidad de los bolivianos", y
si bien se la construye ubicando la atención en temas puntuales de coyuntura
histórica, también se subordina doctrinalmente
hablando, a lo que el presente trabajo
denomina como "Teoría del Poder de Base", la misma que
asume que la existencia o no de una democracia real
dependerá de cuan constante y directa sea la
participación de la base social en el ejercicio de los
actos de poder y gobierno.
Estamos instados entonces a buscar un nuevo ordenamiento
político administrativo que permita el acercamiento del
colectivo social al poder formal que le incumbe, haciendo para
ello que existan canales de interacción cotidiana de la sociedad y sus
sectores con cada una de las institucionalidades a las cuales
delegue algo de representatividad.
Sin embargo, plantear alternativas de descentralización y de cambio del
sistema de partidos políticos para la conformación
de los órganos de gobierno, puede tener muchas
direcciones, una de ellas es la que se esboza en este
ensayo.
B. EL ESQUELETO DE UNA PROPUESTA MAS.-
La delineación de la descentralización en
Bolivia,
basada en un debate
iniciado a principios de los
años ochenta, presenta dos tendencias claras que pueden
servir y de hecho están sirviendo para encarar proyectos de
profundización de la misma, tendencias o direcciones que
apuntan a dos figuras político territoriales, "El
Departamento" y "El Municipio", es decir el nivel intermedio y el
local respectivamente.
El análisis desglosado hasta aquí,
aunque muy sucinto y medular e inclusive intencionalmente
simplista, es suficiente para justificar una propuesta de
reorganización que se inclina claramente a la
cimentación de un proceso descentralizador basado en el
nivel local, en primer lugar porque es incongruente pensar en
gestión pública o políticas
estatales eficientes al margen o sin participación de los
Municipios, pero además, porque apuntar en esa
dirección canalizará con mayor eficacia otras
reformas que van más allá de una simplemente
administrativa, y sus consecuencias repercutirían muy
ciertamente en temas tanto políticos y administrativos
como incluso económicos y sociológicos.
La idea que acoge en su esencia sólo
ámbitos macro estructurales y que obvia detalles
complementarios debatibles, empieza con la presentación de
un croquis estatal que involucra redisposiciones institucionales
y además las reglas administrativas generales que exponen
su sentido funcional, veamos:
Para ver el
gráfico seleccione la opción "Descargar" del
menú superior
La primera explicación que merece este
esquema debe arrancar en la determinación del tipo de
Estado que se pretende con el mismo, y si bien a primera vista es
obvio que un sistema unitario se mantiene como asiento
constitutivo, tal como se explicará mas adelante, el
ejercicio de los actos de gobierno y administración
varían radicalmente del que hasta ahora a regido la vida
estatal.
Con la premisa de posibilitar el acercamiento del
ciudadano a las instancias de dirección estatal en todos
sus ámbitos, es que se empieza por reformular la
división política del país, convirtiendo al
"Municipio" en el núcleo tanto de la conformación y
ejercicio de su propio gobierno, como de la conformación y
ejercicio del gobierno central.
Este concepto de
"Municipio como núcleo político administrativo" del
país, reajusta la forma de funcionar de los tres
poderes del Estado; se tiene así que en
términos generales el poder
legislativo (basado en un parlamento Nal. Emergido de la
institucionalidad de los propios municipios), se constituye en el
principal poder del Estado en el ámbito central, el poder
judicial mantiene su actual estructura haciéndose solo
cambios referente a la elección de sus autoridades, y
finalmente el poder
ejecutivo pasa casi completamente a ser ejercido por cada
municipio con total autonomía administrativa.
Planteado como está el molde de la propuesta,
toca desgranar ciertos pormenores de su fondo, a objeto de
dilucidar el núcleo de las reformas y las disposiciones
necesarias en base a las cuales se entenderá su
sentido.
Se expone consecuentemente la siguiente relación
de figuras organizativas y funciones
pertinentes:
1. Municipio.-
El municipio pasa a convertirse en la unidad
política, administrativa y jurisdiccional base del
ejercicio de la administración tanto local como de la
central, sus características y capacidades funcionales se
resumen en:
a) Concejo municipal.- Es la máxima
instancia legislativa y de gobierno local, del cual depende
cualquier otro órgano administrativo o ejecutivo en ese
perímetro. El concejo municipal estructurará todas
las instancias ejecutivas o gerenciales necesarias para el
cumplimiento de sus funciones.
Para fines de representación legal, el gobierno
municipal estará precedido por el presidente del concejo
municipal elegido de entre sus miembros.
b) Conformación del Concejo.- El concejo
municipal está conformado por representantes elegidos en
cada distrito perteneciente al municipio (uno por distrito). Los
procesos electorales son abiertos a la participación
ciudadana sin necesidad de la intervención o el auspicio
de partidos políticos.
c) Participación en la Conformación y
Funcionamiento del Gobierno Central.- El concejo
designa de entre sus miembros un representante
nacional (diputado) que será parte del Parlamento Nal., la
actuación de dicho representante será fiscalizada,
consensuada y aprobada constantemente por el concejo municipal
correspondiente.
d) Competencias
Municipales.- Se elimina el poder ejecutivo centralizado, la
administración
pública financiera y ejecutiva será ejercida
por cada municipio en forma autónoma e independiente, con
las únicas limitantes que establezcan la C.P.E. y las
normas nacionales emanadas del parlamento; es materia de su
competencia:
- Sustentar y administrar los servicios
públicos de salud y educación. - Promover, financiar y mantener proyectos de
desarrollo y producción. - Promover, financiar y mantener proyectos de
índole social y de servicios
básicos. - Entablar políticas y proyectos destinados a
la seguridad
ciudadana. - Otras.
e) Recursos
Municipales.- La economía de los municipios se basa en
recursos provenientes de dos fuentes:
- Participación en los recursos del tesoro
general.- El 80% del presupuesto nacional será distribuido
entre todos los municipios del país, el 30% de ese
monto de forma igualitaria, y el restante 70% de forma
compensatoria en base al número de habitantes de cada
municipio. - Recursos Propios.- Todo ingresos
generado por distintos mecanismos municipales (Impuestos,
tasas, etc.).
2. Gobierno Central .-
(Parlamento)
La facultad del Estado de ejercer sus capacidades de
decisión, administración y gobierno a nivel
nacional se basa en un "Parlamento" que encasilla sus
atribuciones alrededor de todos aquellos temas
específicamente determinados como de interés y
jurisdicción nacionales.
a) Conformación del Parlamento.-
Está conformado por los representantes (Diputados) de
todos los municipios del país; el concejo municipal de
cada municipio elegirá de entre sus miembros al diputado
que lo representará ante el parlamento. El diputado
actúa en sus funciones en forma coordinada con y bajo la
fiscalización de su municipio.
Para fines de representación legal, el gobierno
nacional estará precedido por el presidente del Parlamento
elegido de entre sus miembros.
b) Competencias.- El parlamento tiene
competencias sobre todos los temas considerados de carácter nacional, temas como la soberanía nacional, los recursos de
naturales de dominio del
Estado, regímenes específicos de distinta
índole, etc.
Siendo un órgano estrictamente deliberativo y
legislativo, el parlamento tiene competencia entre otras cosas,
para:
- Dictar, modificar o derogar normas
nacionales. - Deliberar y decidir a cerca de cualquier asunto o
política de Estado. - Elegir autoridades jerárquicas del poder
judicial y de cualquier otro ente de jurisdicción
nacional. - Asumir las funciones de órgano rector de
máxima instancia respecto a las Entidades Estatales
Nacionales. - Deliberar y decidir acerca de la disposición
y administración de bienes y
recursos del Estado. - Otros.
El Estado boliviano en el ámbito central, en
cuanto a la operabilidad de las funciones
administrativas que le conciernen, se apoya en entidades
de tuición nacional, las cuales bajo una estructura
desburocratizada y de dimensión reducida pero
técnicamente efectiva, asumirán las tareas
necesarias en la hermenéutica de su funcionamiento. Se
puede decir que estas entidades asumen las pocas funciones
ejecutivas que todavía al nivel central le
incumben. Los funcionarios jerárquicos de éstas
los elige el parlamento, pero su estructuración
interna se basa en sus propias institucionalidades.
identifican las siguientes:a) Entidad de Manejo Presupuestario.- Cuyas
gestiones incumben específicamente a toda
acción de recaudación de recursos para el
tesoro general de la nación y a su posterior distribución presupuestaria de acuerdo
a la normatividad correspondiente.Esta entidad agrupa bajo su jurisdicción a
instituciones como las relativas a impuestos nacionales,
aduanas,
etc.b) Entidad de control, fiscalización y
apoyo administrativo.- Constituido como un ente en primer
lugar fiscalizador de la función ejecutiva del Estado ejercida
mayormente por los municipios, pero también como un
órgano de apoyo técnico y organizativo a los
programas,
planes y políticas que los municipios decidan
implantar, sea como iniciativas individuales o como proyectos
mancomunados con otros.c) Corte Nacional Electoral.- Órgano
administrador
de procesos electorales y cabeza de otras instituciones
relativas.- Entidades Estatales Nacionales.-
Se mantiene la actual estructura funcional
escalonada y centralizada. La designación de sus
miembros jerárquicos es hecha por el
parlamento. - Poder Judicial.-
- Jurisdicciones Operativas y el Régimen
Mancomunitario.-
Desaparece el concepto de "departamento" como una unidad
política administrativa en el país, siendo
remplazado éste por el de las "Jurisdicciones Operativas"
cuyo único objetivo es facilitar la operabilidad tanto del
Poder Judicial como de las entidades estatales nacionales,
teniendo su estructuración un carácter variable
según las necesidades emergentes con el tiempo.
Por otro lado, las necesidades ejecutivas y
organizativas de alcance supralocal serán atendidas
bajó un régimen claro y flexible basado en
relaciones asociativas entre dos o más entidades
municipales (Mancomunidades), cuya temporalidad, objetivos y
condiciones serán pactadas entre ellas de forma libre y
voluntaria conforme a sus conveniencias.
IV. PUNTUALIZACIONES
CONCLUSIVAS
A. EL"MUNICIPIO" COMO LA "UNIDAD POLÍTICA
ADMINISTRATIVA" DEL PAIS.-
El presente ensayo maneja como hipótesis
constante que para cambiar provechosamente un modelo de
democracia tan desvirtuado, excluyente e ineficaz como es el
actual, habría que concentrarse en modificar su estructura
institucional irracionalmente centralizada y a la vez propugnar
la erradicación del monopolio de los partidos
políticos del sistema político y de gobierno del
país.
Se ha dicho muy claramente que el centralismo y los
partidos políticos en la práctica se complementan
recíprocamente, ya que eliminar un sistema de partidos y
mantener un Estado administrativamente centralizado
traería insalvables problemas de gobernabilidad
técnica. Esta afirmación lleva implícita en
sí la conclusión obvia de que es necesario
descentralizar la estructura política administrativa del
Estado a un nivel que permita prescindir de la concurrencia de
los partidos políticos como los únicos actores en
la conformación y el funcionamiento de los sistemas de
representación y administración estatales,
derivando de esta manera ese protagonismo a la sociedad civil y
sus organizaciones
legítimamente constituidas.
Esta búsqueda del "nivel de
descentralización" más apropiado, termina
justificando el porqué basar la nueva estructura
política administrativa del país en la figura del
municipio, pues la dimensión jurisdiccional y el
sentido de su régimen administrativo, permite la
participación directa de la sociedad civil (sin partidos
políticos) no sólo en los procesos de
conformación de los sistemas de representación,
sino también en la fiscalización y la toma de
decisiones dentro de la actividad cotidiana de gobierno, lo cual
abre canales para el ejercicio ya en los hechos, de una
democracia más participativa, particularmente en el
ámbito ejecutivo (manejo de recursos para satisfacer
necesidades públicas).
Por otro lado, dar el protagonismo descrito al
municipio conseguiría incluso, modificando o
perfeccionando el régimen jurídico que lo regula,
resolver con mucha más efectividad ciertos problemas tan
arcaicos como la exclusión económica y cultural de
los sectores indígenas del país, ya que a
través de una adecuada distritación municipal
(llevada adelante por cada municipio) puede incluir a estos
sectores a la vida económica y administrativa del Estado
respetando sus usos, costumbres y características
organizativas.
Es así que, si en el proceso de
distritación de un municipio se logra hacer coincidir
ciertas estructuras originarias indígenas (ayllus,
marcas,
tentas, grupos de estos, etc.) con los niveles jurisdiccionales
municipales más pertinentes, se le otorga a este sector
específico la posibilidad de elegir un representante ya
como distrito, ante el gobierno municipal, lo que a su vez hace
viable su participación en la administración de los
pocos o muchos recursos que le correspondan a su municipio y en
la decisión de las políticas relativas a sus
conveniencias, existiendo también por supuesto la
posibilidad de que un municipio, dada sus características
poblacionales, pueda establecerse como un "municipio
indígena" propiamente dicho. Esta hermenéutica
puede funcionar existan sectores con una predefinición
cultural o histórica específica o simplemente una
población civil con cierta relación
geográfica o económica entre sí.
En conclusión, el municipio tiene la
dimensión geográfica jurisdiccional más
adecuada para encarar una reestructuración política
y administrativa del Estado que lo acerque a la sociedad civil
repartida en cada rincón del país,
otorgándole a ésta, posibilidades no solo de ser
atendida adecuadamente por él, sino también de
participación directa en su administración,
además de allanar los procesos de conformación de
sus niveles representativos y de su gobernabilidad cotidiana sin
necesidad de instrumentos de participación política
específicos (partidos políticos).
B. PARLAMENTO NACIONAL, CONCEJO MUNICIPAL Y
GOBERNABILIDAD.-
En el esquema presentado, se habla tanto del
"Parlamento Nacional" como del "Concejo Municipal" como las
máximas instancias gubernamentales del Estado, cada uno en
su respectivo nivel, es decir, se propone concentrar la facultad
decisoria en órganos de representación colectivos y
no así individuales (presidente o alcalde); el
porqué tiene una explicación escueta, y es que el
objetivo central apunta a que las decisiones que emanen de estos
órganos sean discutidas o consensuadas, a través de
cada miembro, con la sociedad civil a la que representa, de
manera que ya no exista manejo discrecional de la cosa
pública por una sola persona y su
entorno político servil como pasa en un sistema
presidencialista.
Sin embargo, un modelo de gobierno con estas
características, tendrá serios problemas respecto
de su practicidad, si no se redispone el resto de su mecánica para evitar tales.
Se empieza entonces por determinar un ámbito
geográfico y jurisdiccional lo suficientemente
pequeño (Municipio) como el núcleo alrededor del
cual gire la función principalmente ejecutiva del Estado,
ámbito desde el cual no obstante, emergerá asimismo
el ejercicio de los actos de gobierno a nivel nacional,
afianzándose por ende una ingeniería de gobierno vertical
indudablemente, pero cuyo flujo de consensos de decisiones
transite ascendentemente desde los ámbitos básicos
hacia los superiores y no al contrario.
El concejo municipal se conformaría a
través del único proceso electoral fijo de consulta
vinculante al ciudadano, es decir elecciones municipales, este
proceso sirve para constituir la instancia representativa
(concejo municipal) que ejerce la tarea primordialmente ejecutiva
del Estado, mediante el manejo autonómico de los recursos
que le correspondan, sin embargo se constituye también
como un órgano de máxima instancia política
administrativa a nivel local y a la vez como una unidad
conformadora de la instancia máxima nacional (Parlamento)
con voz y voto al interior del mismo.
Siendo el municipio territorialmente
pequeño y por ende más administrable que el
ámbito nacional, es posible prescindir por un lado de los
partidos políticos pero también por otro de la
existencia de figuras unipersonales de representación como
sería el alcalde; es por cuanto que, sin corrientes
partidarias en pugna al interior del concejo municipal, se hace
perfectamente factible que la gobernabilidad sea
compatible con un sistema político administrativo
municipal basado únicamente en un órgano de
gobierno colectivo.
Empero no pasa lo mismo a nivel central, pues llevar a
cabo un proceso electoral para la conformación del
parlamento nacional, es prácticamente imposible sin la
participación de partidos políticos que aglomeren
de alguna manera las múltiples corrientes que por la
amplitud de este nivel existen, en consecuencia, al haber
corrientes partidarias dentro del parlamento, tampoco
habría posibilidades de gobernabilidad si no existiera un
sistema de poder y administración paralelo (Ejecutivo)
como es el presidencial en el caso de Bolivia, cuya existencia se
justifica entre otras cosas, en la necesidad de contar con una
instancia ordenadora y reguladora de las demandas de todos para
canalizarlas en la ejecución de proyectos y
formulación de políticas.
Con lo explicado, para lograr descomplejizar un sistema
exclusivamente parlamentario, es imperioso apuntar a cambiar el
sistema de su conformación, disponiéndose que el
parlamento boliviano emerja de una mera reunión de
representantes de cada municipio, representantes que no
serán elegidos en procesos electorales directos, sino a
través de una simple designación al interior de
los concejos municipales.
Haciendo una comparación retórica, el
Estado central (parlamento) pasaría a ser como el
directorio (Órgano de decisiones) de una empresa
(Estado) cuyos dueños (municipios) designaran un
representante (diputado) ante ese directorio; ese directorio
podrá contratar al personal
ejecutivo (Órganos Centrales) para la ejecución de
sus tareas que básicamente se resumen en manejar la empresa
(Estado) de la mejor manera para que sus logros económicos
entre otras cosas, sean repartidos entre los dueños
(municipios), los que a su vez manejarán
autonómicamente lo que les corresponde.
Lo expuesto como ejemplo, salvando las diferencias con
los entes de derecho
comercial claro está, sirve solamente para explicar
que una nueva hermenéutica estatal como la que está
planteada, eliminaría las relaciones intergubernamentales
verticales descendentes, es decir de Estado central a gobiernos
locales, volcándose la figura mas al contrario,
especialmente en cuanto a los procesos de toma de decisiones
troncales, pues el gobierno central se subordinaría al
consenso y legitimidad de sus conformadores, es decir los
municipios, aunque por supuesto en materia de control y
ordenamiento cotidiano aun subsistirían las relaciones
intergubernamentales verticales ascendentes y descendentes y
también por supuesto y según las necesidades, las
relaciones intergubernamentales horizontales (Entre instancias de
gobierno de un mismo nivel).
Esta sui géneris recomposición del Estado
logrará un ejercicio democrático más
legítimo y participativo también en el nivel
gubernamental central, ya que al ser el parlamentario solo
designado por el concejo municipal de su municipio, éste
tendrá consecuentemente que consensuar sus actuaciones con
el órgano que lo designó que a la vez deberá
responder y consensuar sus decisiones con la población
civil a la cual representa, a través de los canales que su
régimen ofrece para ello, los cuales habrá que
fortalecerlos, mejorarlos o incluso crear nuevos.
C. ¿PORQUE ELEMINAR EL NIVEL MESO EN
BOLIVIA?.-
La actual división política del
país en departamentos resulta exigua para encarar un
proceso de descentralización eficaz si es que los
objetivos perseguidos tienen que ver con lo ya explicado en el
presente trabajo.
El camino hacia las autonomías departamentales,
aunque de todas formas ya sería un avance positivo,
está condenado a la vez a recaer ya en sus resultados a
mediano y largo plazo en los mismos inconvenientes de nuestro
actual Estado centralizado solo que a nivel departamental, es
decir centralismo y exclusión política y social al
interior de cada departamento, germinando con el tiempo nuevos
grupos de poder, si es que no existen ya, que se
adueñarían de los espacios de la
administración pública y por ende de los beneficios
que supone la misma en desmedro de toda una
región.
Por otro lado, en la actual división
política del país, ninguno de los departamentos
presenta la uniformidad cultural y geográfica necesarias
para sustentar un proyecto de
autonomías basado en la comunidad
regional en esos aspectos tan primarios; para ello habría
que encarar una re división nacional en por ejemplo un
departamento altiplánico, otro chaqueño, uno
amazónico, uno de los valles, etc.; sin embargo, aun
procediéndose de esta manera, por la naturaleza
humana y la dimensión geográfica de estas
regiones, persistiría de todas maneras la tendencia de ser
afectados por las contrariedades ya señaladas.
El camino será entonces eliminar el nivel meso
(Departamental) y buscar un nivel territorial más
pequeño y colindante a la base social (Municipal),
un nivel que provisto de toda la economía pública
que le corresponda y de la tan ansiada autonomía que le
permita administrarse libremente, posibilite a todo habitante del
país el ser participe y beneficiario de las capacidades
del Estado, interactuando de manera más directa y
constante con su aparato administrativo pues lo tendría
mucho más accesible no sólo físicamente,
sino formalmente mediante el régimen jurídico que
lo regula.
Está claro que en este ensayo, el nivel
intermedio entre lo local y lo nacional, es decir el que
actualmente detentan las estructuras departamentales, es
remplazado por un práctico y flexible régimen
mancomunitario, permitiéndose con ello no
sólo la constitución de bloques de municipios
fundados en proximidades culturales o sociales como sería
una mancomunidad chaqueña por ejemplo, sino de
múltiples y dinámicos convenios intermunicipales
concretados de acuerdo a una serie de temas, proyectos o
circunstancias específicas que lo justifiquen;
dejarían de existir en consecuencia las instancias
intermedias fijas de gobierno, pues éstas serán
flexibles y temporales según los requerimientos concretos
que se presenten, teniendo además el apoyo técnico
que demande cualquier emprendimiento mancomunado de parte de los
órganos nacionales conformados para ese fin.
D. REGIMEN PRESUPUESTARIO SOLIDARIO Y
PROPORCIONAL.-
Por múltiples factores, el país tiende a
avanzar en todo aspecto de manera muy desigual, lo que estimula
la existencia de algunas regiones, las menos, con mejores niveles
de desarrollo y otras, las más, con casi ninguno; esto a
su vez provoca entre otras cosas, procesos migratorios que
problematizan la situación de los centros receptores de
este fenómeno, es ahí donde reside el descargo para
derivar el grueso de la capacidad económica del Estado
hacia autonomías municipales, de manera que cada municipio
tenga la opción de promover su desarrollo desde una
visión local, operando para ello sus propias
políticas de gasto
público.
El régimen presupuestario nacional se presenta
así como un mecanismo fundamental de cohesión
nacional, y debe basarse en una formula cardinal e inamovible que
consiste en aglomerar toda las recaudaciones del Estado en una
sola bolsa, recursos de los cuales un 20% servirán para
financiar las pocas pero importantes funciones del nivel central,
y el restante 80% se repartirán entre todos los municipios
del país, un 30% de ese monto de manera igualitaria y el
restante 70% de manera proporcional según
población; esta fórmula obliga a no desamparar a
los municipios más pobres ya que estos dispondrán
siempre de una base financiera coherente para atender sus
necesidades, de ahí el principio de solidaridad
presupuestaria que de algún modo también es una
forma de protección de los municipios con mejor
situación ya que se evitarán los múltiples
problemas que resultan de las desigualdades económicas
como la migración
y las iniquidades sociales derivadas de
ella.
De un cálculo
aritmético sobre la base de estas reglas, se
tendría por ejemplo que de un monto total disponible como
el estimado para el año 2004, es decir 9.000 millones de
bs., un municipio de 5.000 habitantes administraría
(además de lo que hoy por hoy le correspondería por
coparticipación) un presupuesto de 9.985.443 bs, uno de
200.000 habitantes administraría un presupuesto de
132.835.443 bs, y uno de 1.000.000 de habitantes
dispondría de 636.835.443 bs.
Esta fórmula se ocupa de la captación y
repartición de los recursos de carácter nacional
(impuestos, regalías, ingresos administrativos, etc), pero
no se contraponen con los ingresos municipales específicos
que cada administración local obtendrá según
sus peculiaridades, vía por la cual obviamente se
reforzará más aun el presupuesto de los municipios
con mayor población y actividad económica, que
ayudará a encarar sus acrecentadas necesidades resultantes
de sus dimensiones.
Una estructura presupuestaria y administrativa tal como
se tiene planteada, se convertirá ciertamente en el
esqueleto que asegurará la vigencia de una democracia
sólida y altamente funcional, en primera instancia porque
independientemente de las políticas, modelos
económicos o decisiones de cualquier índole que
el país como tal asuma, lo poco o mucho que se obtenga de
su éxito
será necesariamente repartido de manera justa y solidaria,
pero además porque asegurará mayor
participación de la población civil en el aparato
administrativo gubernamental.
E. DE LA IMPORTANCIA DEL NIVEL CENTRAL DEL
ESTADO.-
Siguiendo la dirección trazada, si bien la
potestad de la instancia central estatal para aplicar (ejecutar)
la economía pública del país
declinaría casi completamente a favor de los municipios,
sus atribuciones no obstante continuarían revestidas de
una elemental importancia ordenadora, regulatoria y coadyuvadora
en la hermenéutica administrativa nacional, al mismo
tiempo de ser por supuesto, el nivel en el cual se establecen las
políticas generales de la nación.
Al margen de la administración de justicia (poder
judicial) que tiene relevancia propia, el nivel central del
Estado, a través del Parlamento y las entidades nacionales
que dependen de él, asumirá tres grandes grupos de
funciones que se resumen en:
- Toma de decisiones a cerca de políticas, actos
y disposiciones referidos a temas nacionales. - Recaudación y distribución
presupuestaria. - Apoyo y control a la gestión pública
local.
Está claro que en muchos casos, los municipios
precisan todavía de mucho apoyo técnico y
consultivo para llevar a cabo sus gestiones administrativas y
políticas internas de manera aceptable, cualquier estudio
de evaluación
de capacidades institucionales y de gestión de los
gobiernos municipales demuestra eso; asimismo, será
necesario la existencia de ciertas instancias de apoyo para
catalizar y orientar en cuanto a proyectos de dimensión
supralocal que involucren dos o más municipios o proyectos
de índole nacional propiamente dicho, ahí la
importancia del pequeño y desburocratizado pero eficiente
aparato central que asuma, entre otras, éstas
tareas.
Ministerio de Desarrollo
humano SNPP. Compendio de normas referidas a los gobiernos
municipales. Tomo I. Editorial Integra, La Paz, 1996.
Ministerio de Desarrollo humano SNPP. Compendio de
normas referidas a los gobiernos municipales. Tomo II. Editorial
Weinberg, La Paz, 1996
Parlamento Nacional Boliviano. Ley de
Municipalidades No. 2028. Gaceta Oficial de Bolivia, La Paz,
1999.
Parlamento Nacional Boliviano. Ley de
Participación Popular No. 1551. Gaceta Oficial de Bolivia,
La Paz, 1994.
Vladimir Arandia L.
Sucre, marzo de 2004