Acerca de: ¿Cómo materializar el derecho a reunirse públicamente y a manifestar?
(Análisis de la Sentencia Número
1091, Dictada en Fecha 12 de mayo de 2003, por la Sala
Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia,en el
Expediente Número 02-0762)
El derecho a reunirse con otros, sin
obstáculos y sin necesidad de permisos especiales,
es
expresión de la libertad,
independencia y capacidad de los
ciudadanos
conscientes de sí
mismos.* *
No poco se ha hablado acerca de cuáles son los
requisitos que deben observarse a fin de desarrollar reuniones
públicas y manifestaciones. La efervescente coyuntura
política,
ha dado pie para que surjan tanto en cabeza de los factores
interesados en este tipo eventos, como en
la de las autoridades "intervinientes", grandes
confusiones acerca del alcance y ejercicio de este Derecho
Constitucional.
Pues bien, en fecha 12 de mayo de 2003, la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, resolviendo un
"Conflicto
Constitucional de Competencias"
generado entre el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas y
el Alcalde del Municipio Libertador, (o lo que es lo mismo, entre
los dos niveles del sistema de
"gobierno
municipal" de la ciudad de Caracas a que hace referencia el
artículo 18 de la Constitución) "en lo relativo a la autoridad
competente para otorgar "autorizaciones" a los ciudadanos que
deseen realizar manifestaciones públicas
en la ciudad de
Caracas", determinó
(de forma vinculante) en qué forma debe materializarse el
"Derecho Constitucional a reunirse públicamente y a
manifestar".
Para sustentar el desarrollo de
tal "Derecho Constitucional", la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, analizó la controversia de
competencias planteada, no sólo observado las respectivas
disposiciones contenidas en el Estatuto Fundamental, sino
también, algunas normas
establecidas en la Ley de Partidos
Políticos, Reuniones Públicas y
Manifestaciones. A fin de lograr nuestro objetivo, el
presente análisis, ha sido dividido en tres sencillos
capítulos, mediante los cuales se pretende identificar en
qué términos fue resuelta la controversia
constitucional de competencias planteada y cuáles son los
requisitos que deben observarse para el desarrollo del aludido
Derecho Constitucional. En la primera parte, se
hará una síntesis
de los términos en los cuales quedó planteado el
conflicto constitucional de competencias y se determinará
la base normativa que atañe al caso concreto. En
la segunda parte, se discriminarán las premisas que
fundamentan el análisis general del caso,
haciéndose especial referencia a aquellas consideraciones
que sirvan para entender de forma envolvente el fallo, y; en la
tercera parte, se abordará el contenido
técnico de la sentencia, extrayendo de ésta,
aquellas afirmaciones que se vinculen con el presente estudio,
con el objeto de identificar sus implicaciones jurídicas.
Por último se hará referencia a las conclusiones a
que hubiere lugar.
1. Síntesis del Planteamiento de la
Controversia
En el escrito libelar, los representantes judiciales del
Distrito Metropolitano de Caracas, encabezados por el Procurador
Metropolitano, denunciaron la ocurrencia de una controversia
constitucional de competencias entre el Alcalde Mayor de la
Ciudad de Caracas, y el resto de los Alcaldes que a nivel local
dirigen las diversas entidades municipales que conforman a ese
Distrito Metropolitano, en relación a la autoridad
competente para otorgar "autorizaciones" a los ciudadanos
que deseen realizar manifestaciones públicas en la ciudad
de Caracas.
Según adujo la representación
judicial metropolitana, constituye un hecho notorio que la ciudad
capital ha
sido escenario de manifestaciones públicas que, a su
entender, fueron realizadas sin contar con la
"autorización" de las autoridades de la Alcaldía
Mayor. Manifestaciones estas, "en cuyo marco se han verificado serios hechos de
violencia que
han traído como consecuencia graves daños a
personas y bienes,
resultando gravemente afectado el orden público en el
Distrito Metropolitano de Caracas y, por tanto, la normalidad
institucional de esta unidad político
territorial".
Asimismo, relacionaron cronológicamente una
serie de manifestaciones públicas de cuyos resultados se
evidenciaba, a su entender, diversas alteraciones de orden
público como producto de
que, entre otras cosas, éstas se desarrollaban de forma
paralela en un mismo sito y en un mismo momento, sin tenerse en
consideración que sus integrantes pertenecían a
factores antagónicos y que no se contaba con la "debida
autorización" metropolitana, "lo cual trajo como consecuencia la necesidad de la
intervención de la Policía Metropolitana para
evitar que ambos grupos de
manifestantes se encontraran y se generaran situaciones de mayor
violencia".
Adicionalmente, señalaron que, según
entiende el Alcalde del Municipio Libertador, sobre la base de la
"autonomía municipal", sólo él
resultaría competente para autorizar la realización
de "marchas o cualquier otro acto público", cuando
tal evento tuviera lugar exclusivamente en el territorio de dicho
municipio, mientras que, si el mismo fuera desarrollado pura y
simplemente en varios de los entes locales que conforman al
Distrito Metropolitano, el Alcalde Metropolitano fungiría
como mero coordinador frente a dichas entidades
político-territoriales. En efecto, según adujo la
representación metropolitana, el Alcalde del Municipio
Libertador se arrogó una competencia que
le corresponde ejercer con carácter de "exclusividad" al
Alcalde Metropolitano.
Pues bien, según la representación
judicial metropolitana, "…de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 8.3 de la Ley Especial sobre el Régimen
del Distrito Metropolitano de Caracas y atendiendo a la
decisión dictada por (la) Sala (Constitucional) el 13 de
diciembre de 2000, al resolver un recurso de interpretación constitucional interpuesto
por el Alcalde Metropolitano, correspondía a dicho
funcionario la preservación del orden público y la
seguridad de las
personas y bienes en el Distrito Metropolitano de Caracas y,
siendo que las manifestaciones públicas atañen
directamente estas funciones,
sólo a éste competería la potestad de
otorgar los permisos a aquellas actividades políticas
a que hace referencia el artículo 38 de la Ley de Partidos
Políticos" (sic).
Cabe indicar, que la representación judicial del
Distrito Metropolitano de Caracas, invocó una serie de
razones que fundamentaban, a su entender, la existencia de las
normas limitativas del derecho a manifestación
pacífica en su jurisdicción territorial –esto
es, los artículos 38 de la Ley de Partidos
Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones y
8.3 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas–, consagrado en los
artículos 53 y 68 de la Constitución,
interpretándolas en el sentido de atribuir a la
"primera autoridad civil de la jurisdicción"
–que en su entender es únicamente el Alcalde
Metropolitano– una auténtica potestad
autorizatoria, concibiendo así al derecho de
manifestación como una facultad cuyo ejercicio está
prohibido, salvo autorización expresa del Alcalde
Metropolitano, en el caso de la ciudad de Caracas, de modo tal
que "aún cuando la
Constitución garantiza a los ciudadanos y ciudadanas el
derecho de manifestar públicamente en los términos
establecidos en la ley, dicho derecho podrá ser ejercido
libremente cuando la manifestación haya sido participada a
la autoridad competente, quien la aceptará en el mismo
acto del recibo de la participación".
Según entendía el Distrito Metropolitano
de Caracas, la exigencia legal de "autorizaciones" para
las manifestaciones públicas encontaba fundamento en la
necesidad de garantizar el orden público y la seguridad de
personas y bienes, de los participantes o no en éstas,
ante la "eventualidad" de verse afectados por la
realización de tales expresiones populares; ello, dado que
la competencia en materia de
orden público es exclusiva (en pricipio) del
Distrito Metropolitano, tendría como consecuencia la
necesaria atribución tambien "exclusiva" de la
"potestad autorizatoria" a dicho ente local, en desmedro
de las atribuciones que en la materia puedan tener los Alcaldes
de los Municipios que integran el Distrito Metropolitano de
Caracas.
En pocas palabras; las "autorizaciones" para la
realización de manifestaciones públicas se
reducirían a un problema de orden público,
donde el criterio atributivo de competencia sería,
precisamente, la preservación de este último. Sobre
esa premisa, el Distrito Metropolitano de Caracas –como
autoridad competente en materia de orden público–
sería entonces competente para otorgar las referidas
"autorizaciones" de manera "exclusiva".
Resumiendo, la representación judicial del
Distrito Metropolitano de Caracas, entendía que el Alcalde
Metropolitano, era la única autoridad competente
para otorgar "autorizaciones" a aquellos ciudadanos que
desearen realizar manifestaciones públicas en la ciudad de
Caracas, de ahí que solicitara la
"confirmación" de que la competencia para el
otorgamiento de "autorizaciones" para la
realización de manifestaciones públicas es del
Alcalde Metropolitano, y en consecuencia "ordene al Alcalde del Municipio Libertador, así
como al resto de los alcaldes de los municipios que integran el
Distrito Metropolitano de Caracas, abstenerse de otorgar permisos
para realizar manifestaciones públicas en el Distrito
Metropolitano de Caracas".
Por su parte, la representación judicial del
Municipio Libertador y del Alcalde de dicha entidad, junto al
resto de las representaciones de los Municipios que conforman el
Área Metropolitana de Caracas (los cuales fueron llamados
al proceso por la
propia Sala Constitucional en atención a que cualquier decisión
que en éste se tomara, incidiría en su esfera de
derechos y
competencias), aportaron una serie de alegatos con el objeto de
demostrar que, al poseer cada uno de los Alcaldes locales, la
condición de Primera Autoridad Civil dentro de sus
respectivos ámbitos políticos territoriales, era a
éstos y no al Alcalde del Distrito Metropolitano, a
quienes competía producir las "autorizaciones" que
habilitarían el desarrollo de reuniones públicas y
manifestaciones. Adicionalmente, cada representación del
nivel local, hizo apreciaciones particulares acerca de la
percepción individual que tenían del
caso.
Vista la síntesis anterior, resulta necesario
hacer mención ( anticipadamente), de la base
constitucional y legal que debe ser observada a fin de determinar
el cómo materializar el Derecho a reunirse
públicamente y ha manifestar. Y desde ya, advertimos que
entre ambas fórmulas existe una relación de
genero y
especie, respectivamente.
2. Base Normativa
- Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela
"Artículo 7: La Constitución es la norma
suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico. Todas
las personas y órganos que ejercen el Poder
Público están sujetos a esta
Constitución".
"Artículo 174: El gobierno y la
administración del Municipio corresponderán
al Alcalde o Alcaldesa, quien será
también la primera autoridad civil".
"Artículo 53: Toda persona tiene
el derecho de reunirse, pública o privadamente,
‘sin permiso previo’, con
fines lícitos y sin armas. Las
reuniones en lugares públicos se regirán por la
ley".
"Artículo 68: Los Ciudadanos y ciudadanas
tienen derecho a manifestar,
pacíficamente, y sin armas, sin otros requisitos
que los que establezca la ley.
Se prohíbe el uso de armas de fuego y
sustancias toxicas en el control de
manifestaciones pacificas. La ley regulará la
actuación de los cuerpos policiales y de seguridad en el
control del orden publico".
B. Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas
"Artículo 8: El Alcalde Metropolitano es la
primera autoridad civil, política y
administrativa del Distrito Metropolitano de
Caracas, así como los Alcaldes municipales lo
son en cada uno de los Municipios que lo integran.
Tendrá, además, las siguientes
atribuciones:
(….)
3. Preservar el Orden Público y la seguridad
de las personas y propiedades.
"Artículo 19: El Distrito Metropolitano de
Caracas tiene las competencias establecidas en el
artículo 178 de la Constitución de la
República y en la Ley Orgánica de Régimen
Municipal.
El Nivel Metropolitano de Caracas tiene competencias
en las siguientes materias:
(….)
8. Servicios de policía de orden
público en el ámbito metropolitano, así
como de policía administrativa con fines de vigilancia y
fiscalización en las materias de sus
competencias".
- Ley de Partidos Políticos, Reuniones
Publicas
y Manifestaciones
"Artículo 36: Todos los habitantes de la
República tienen el derecho de reunirse en lugares
públicos o de manifestar, sin más limitaciones
que las que establezcan las leyes"
"Artículo 38: Los organizadores de reuniones
públicas o manifestaciones deberán
participarlo con veinticuatro oradse anticipación,
cuando menos, por escrito duplicado, en horas hábiles,
a la primera autoridad civil de la jurisdicción
con indicación del lugar o itinerario escogido,
día, hora y objeto general que se persiga.
Las autoridades en el mismo acto del recibo de la
participación deberán estampar en el
ejemplar que entregarán a los organizadores, la
aceptación del sitio o itinerario y hora".
"Artículo 39: Cuando hubieren razones
fundadas para temer que la celebración
simultánea de reuniones públicas o
manifestaciones en la misma localidad pueda provocar
trastornos del orden público, la autoridad ante
quien deba hacerse la participación que establece el
artículo anterior podrá disponer, de acuerdo
con los organizadores, que aquellos actos que se
celebren en sitios suficientemente distantes o en horas
distintas. En este caso tendrán preferencia para la
elección del sitio y la hora quienes hayan hecho la
participación con anterioridad".
"Artículo 45: De cualquier
determinación tomada por la primera autoridad
civil de la jurisdicción que fuere considerada
como injustificada por los organizadores de reuniones
públicas o manifestaciones, podrá
recurrirse por ante el Gobernador del Estado,
Distrito Federal o del Territorio, el cual estará
obligado a decidir durante las cuarenta y ocho horas
siguientes. De esta decisión se podrá apelar
por ante el Consejo Supremo Electoral, quien
decidirá con preferencia".
II. PREMISAS
PARA EL RAZONAMIENTO
- Identificación
Lógica
De la síntesis del planteamiento de la
controversia, pueden derivarse las siguientes
cuestiones:
A. Si el ejercicio del Derecho Constitucional
(fundamental) a reunirse públicamente y a
manifestar pacíficamente, encuentra limites en
"habilitaciones administrativas". ¿De donde se
derivan tales habilitaciones?.
B. Caso de requerirse de tales habilitaciones
administrativas para ejercer el Derecho Constitucional
mencionado, ¿a qué ente u órgano corresponde
emanarlas?, y ¿qué norma le atribuye a éstos
dicha competencia?.
C. Caso contrario, de no ser necesarias tales
habilitaciones administrativas, ¿en qué consiste y
cómo se materializa la actividad desplegada por los entes
competentes frente a la participación de los
interesados?.
2. Análisis General
Pues bien, según Sentencia de la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional Español
Nro. 66/1995, de 8 de mayo de 1995:
" (Respecto a) la facultad de la autoridad gubernativa
que venimos analizando (recibir la
comunicación para desarrollar reuniones
públicas y manifestaciones), este Tribunal ha
declarado que el deber de comunicación previsto en el art. 8 de la
Ley Orgánica 9/1983 no constituye una solicitud de
autorización -pues el ejercicio de ese
derecho fundamental se impone por su eficacia
inmediata y directa, sin que pueda conceptuarse como un derecho
de configuración legal-, sino tan sólo una
declaración de conocimiento
a fin de que la autoridad administrativa pueda adoptar las
medidas pertinentes para posibilitar tanto el ejercicio en
libertad del derecho de los manifestantes, como la
protección de derechos y bienes de titularidad de terceros,
estando legitimada en orden a alcanzar tales objetivos a
modificar las condiciones del ejercicio del derecho de
reunión e incluso a prohibirlo, siempre que concurran
los motivos que la Constitución exige, y previa la
realización del oportuno juicio de
proporcionalidad.
El derecho de reunión, según ha
reiterado este Tribunal, es una manifestación
colectiva de la libertad de
expresión ejercitada a través de una
asociación transitoria de personas, que opera a modo
de técnica instrumental puesta al servicio del
intercambio o exposición de ideas, la defensa de
intereses o la publicidad de
problemas y
reivindicaciones, y cuyos elementos configuradores son el
subjetivo -agrupación de personas-, el temporal
-duración transitoria-, el finalista -licitud de la
finalidad- y el real u objetivo -lugar de celebración-
(por todas, STC 85/1988). También hemos destacado en
múltiples Sentencias el relieve
fundamental que este derecho «cauce del principio
democrático participativo» posee, tanto en su
dimensión subjetiva como en la objetiva, en un Estado
social y democrático de Derecho como el proclamado en la
Constitución. Para
muchos grupos
sociales este derecho es, en la práctica, uno de los
pocos medios de
los que disponen para poder expresar públicamente sus
ideas y reivindicaciones".
El artículo 38 de la Ley de Partidos
Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones
(citado en el punto relativo a la Base Normativa)
establece para los organizadores de manifestaciones
públicas la obligación de
participación a la autoridad administrativa
del evento programado, con especificación del lugar o
itinerario escogido, día, hora y objeto general que se
persiga, con por lo menos veinticuatro horas de
anticipación a la realización del acto. Por otra
parte, existe la obligación paralela para la Administración –en el sentido del
poder-deber– de estampar la "aceptación" del
sitio o itinerario y hora, con lo cual se completa la
manifestación volitiva administrativa y se ejecuta la
competencia allí conferida.
Aún cuando prima facie pudiera entenderse
que el proveimiento administrativo allí consagrado es el
propio de una autorización, existen ciertas
características que permiten al operador jurídico
separarse de esa calificación, otorgándole una
distinta. En efecto, el acto mediante el cual la "primera
autoridad civil de la jurisdicción", manifiesta:
(i) conocimiento respecto de la oportunidad y modo del
ejercicio del derecho constitucional a manifestación; y
(ii) "aceptación" de la modalidad escogida
por los manifestantes para llevarla a cabo, es lo que la doctrina
administrativa más calificada ha llamado deberes
administrativos, o lo que es lo mismo, permisiones
generales con reserva de excepción
prohibitiva.
Dentro de las formas de la actividad administrativa
susceptibles de influenciar los derechos de los administrados se
encuentran, en un lugar primordial, las limitaciones
administrativas. Éstas son, resumidamente, aquellas
incidencias de la Administración que, sin modificar la
capacidad del administrado ni el contenido de su derecho, fijan
los límites y
modalidades del ejercicio del derecho por parte de éste,
dejando inalterados el resto de los elementos del mismo
(configuración, funcionalidad, límites,
protección). Lógicamente, la necesidad de
intervención administrativa encuentra su
justificación en la necesidad de "armonizar" y
"conciliar" el derecho del administrado con los derechos
de sus conciudadanos, individual o colectivamente, e incluso con
los intereses de la propia Administración.
Las limitaciones administrativas pueden catalogarse,
siguiendo a vignocci, en tres tipos fundamentales. El primero de
ellos es el llamado de prohibición incondicionada y
absoluta de un modo de ejercicio concreto: en este caso, la
Administración prohibe absolutamente el ejercicio del
pretendido derecho, de manera que cualquier manera de
orientación volitiva del administrado en un sentido
distinto del querido por la norma atributiva de competencia
–e incluso, del acto administrativo contentivo de la
prohibición por aplicación de la ley–
podrá activar el ejercicio del derecho de punición
del Estado –ius puniendi–, comúnmente
por medio de las potestades de policía por la
propia Administración, en palabras del profesor
mayer.
Un segundo tipo de limitaciones administrativas son
aquellas llamadas de prohibición relativa con reserva
de excepción a otorgar por la Administración, o
dicho de otra manera de suspensión de la facultad de
ejercicio. En este caso, como lo enseñan García
de Enterría y Fernández, la ejecución
privada de una determinada actividad o de cierto modo de
ejercicio de derechos está, normalmente, proscrita para el
administrado. Es únicamente bajo ciertas premisas,
determinadas en la ley y sometidas a la
verificación del órgano administrativo,
previa valoración de la situación a la luz del interés
público que la norma atributiva de competencia tutela, que la
Administración podrá permitir,
autorizar al particular la realización,
antes prohibida. Este segundo supuesto es, precisamente, el de
las autorizaciones, a las que la
representación judicial del Distrito Metropolitano de
Caracas pretendió asimilar la aceptación de la
participación contenida en el artículo 38 de la Ley
de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y
Manifestaciones, interpretación que, en nuestro criterio,
desdice la real naturaleza y
finalidad del mecanismo de intervención administrativa
allí consagrado, toda vez que el derecho constitucional a
la manifestación pública no puede, en forma alguna,
quedar prohibido.
En este orden de ideas, una limitación
administrativa autorizatoria –si así puede
llamársele– supone (i) un derecho en poder del
administrado; (ii) la prohibición genérica de su
ejercicio; (iii) la posibilidad de ejercicio, por vía de
excepción, del derecho genéricamente prohibido; y
(iv) la competencia administrativa para que, una vez verificada
la forma de ejercicio del derecho por el particular y conciliados
los diversos intereses en conflicto, la Administración
permita, autorice al administrado su ejecutoria:
requisitos que –ni remotamente– se cumplen en el caso
del artículo 38 en comentario.
La Ley de Partidos Políticos, Reuniones
Públicas y Manifestaciones consagra, en todo caso, las
modalidades de ejercicio de un derecho humano fundamental,
que por su propia naturaleza es de imposible
prohibición. En efecto, ni siquiera el
Poder
Legislativo podría limitarlo de forma absoluta, ya
que, por un lado, el propio texto
constitucional garantiza el desarrollo de reuniones
públicas sin la necesidad de obtener permiso
previo, siendo éstas el genero de aquélla
especie consagrada en el artículo 68 constitucional; y,
adicionalmente, según la dicción del
artículo 19 de la Constitución
"el Estado garantizará a
toda persona, conforme al principio de progresividad y sin
discriminación alguna, el goce y ejercicio
irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos.
Su respeto y
garantía son obligatorios para los órganos del
Poder Público, de conformidad con esta
Constitución, con los tratados sobre
derechos humanos suscritos y ratificados pr la República y
con las leyes que los desarrollen".
Es precisamente por el carácter irrenunciable,
indivisible e interdependiente del Derecho Humano
Fundamental a manifestar públicamente y expresar sus
pensamientos, sus ideas u opiniones de viva voz, por escrito
–pancartas y pendones– o mediante cualquier otra
forma de expresión y de hacer uso para ello de cualquier
medio de comunicación y difusión, siempre que sea
en forma pacífica y sin armas, que la Ley de Partidos
Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones
estableció, en lugar de una prohibición
genérica con excepción autorizatoria por parte
de la Administración –lo cual hubiera sido
flagrantemente inconstitucional– una permisión
general con reserva de excepción, más que
prohibitiva, "armonizadora o conciliadora" de las
condiciones y modos de ejercicio del derecho a manifestar,
consagrado en los artículos 53, 57 y 68 de la
Constitución (tercer supuesto).
En efecto, la participación que consagra
el artículo 38 de la Ley de Partidos Políticos,
Reuniones Públicas y Manifestaciones busca, lejos de
apartar un hipotético obstaculo administrativo para el
ejercicio del derecho a manifestar, consagrar un deber del
particular de notificar a la Administración, para
que ésta –como guardiana del interés
colectivo– pueda implementar los mecanismos que aseguren la
coexistencia pacífica de derechos e intereses,
individuales y colectivos, que pueden colidir en determinado
momento con la manifestación pública
notificada.
El deber administrativo supone, principalmente, que el
particular adopte frente a la Administración un cierto
comportamiento
activo, omisivo e incluso de soportar, padecer la acción
administrativa. Esta característica separa al deber, desde
ya, de la obligación, pues en esta última el hacer,
el no hacer o el padecer se constituye como un derecho propio de
la otra parte, cuestión que no ocurre en el deber
administrativo. En el caso del deber, la Administración
impone fórmulas de comportamiento al administrado que no
inciden, en más o en menos, en una ventaja patrimonial o
de otra índole para aquélla, sino que se hacen
surgir por puras consideraciones abstractas de interés
público. Así, y como sostiene giannini, la
Administración no exhibe un derecho frente a los deberes
de los administrados, sino una competencia –que compromete
el interés público– que le permite imponerlos
o vigilarlos, según sea el caso.
La categoría de deberes administrativos que
interesan al presente análisis son los denominados
deberes normativos fiscalizados por la
Administración, en los cuales la ley vincula
directamente a los destinatarios a adoptar una cierta conducta, y a la
vez habilita –otorga competencia– a la
Administración a que fiscalice el efectivo cumplimiento de
dicha conducta, y cuyo incumplimiento es eventualmente
sancionable. La habilitación –esto es, la
competencia– suele estar configurada por: (i) una
facultad de inspección sobre la actividad privada;
(ii) la posibilidad de declarar con efectos vinculantes la
extensión concreta del deber de que se trate y su grado de
realización concreta; (iii) la posibilidad de
ejecución forzosa; y (iv) la sanción a su
incumplimiento.
Bajo las premisas anteriores, cuando el artículo
38 de la Ley de Partidos Políticos, Reuniones
Públicas y Manifestaciones requiere del administrado una
conducta activa, consistente en la notificación a la
"primera autoridad civil de la jurisdicción" del
lugar, modo y tiempo de
desarrollo de la manifestación pacífica, lo que
establece es un deber administrativo tendiente a facilitar a la
Administración el ejercicio de sus competencias en las
materias que, directa o indirectamente, pudieran verse afectadas
por el ejercicio del derecho consagrado en los artículos
53, 57 y 58 de la Constitución, con la posibilidad
jurídica, no ya de prohibir la manifestación
–lo cual sería evidentemente inconstitucional, como
ya hemos anotado– sino de conciliar o armonizar su
ejercicio con la serie de actividades paralelas que pueden verse
afectadas por él.
Resulta ahora evidente cuál es el verdadero
alcance y límites de la competencia cuya atribución
se debatió en la controversia constitucional planteada
ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia; no
es una autorización administrativa la que está en
juego, sino
una competencia armonizadora entre el ejerecicio del Derecho
Fundamental a reunirse públicamente y a manistfestar,
frente a la preservación Orden
Público.
Ahora bien, debe traerse a colación, que la
coexsisitencia de esos derechos e intereses colectivos
mencionados, debe circunscribirse a la preservación del
Orden Público, entendido éste de forma restrictiva,
es decir, reducido al núcleo de la preservación de
vidas humanas y bienes frente a situaciones de riesgo
inminente, y no entendido de manera general y abstracta, como
acatamiento de las reglas y principios
jurídicos y metajurídicos que están en la
raíz de la convivencia social y son el cimiento del orden
económico, político y social.
No ajeno a lo anterior, se encuentra el hecho de que la
competencia está atribuida a la Primera Autoridad Civil de
la jurisdicción, entonces, en principio, pareciera que
sería el Alcalde del Municipio quien deba ejercer los
controles a que se refiere el artículo 38 de la Ley de
Partidos Políticos, Reuniones Públicas y
Manifestaciones, de manera de conciliar los intereses de su
localidad con el derecho de los manifestantes a expresar su
pensamiento,
pacífica, públicamente y de viva voz.
Sin embargo, el artículo 18 de la
Constitución estableció que en la Ciudad de Caracas
regiría un sistema de gobierno municipal a dos niveles.
Esta disposición, en la interpretación efectuada
por la Sala Constitucional en su Sentencia N° 1.563/2000, de
13 de diciembre, implica que el Distrito Metropolitano de Caracas
es, al igual que los Municipios que lo integran, parte del Poder
Público Municipal. Así lo dice la Sentencia
mencionada:
"El Distrito Metropolitano de la Ciudad de Caracas, se
refiere a una fórmula de administración a
nivel municipal (…)
El sistema de dos niveles, expresado en el
artículo 18 constitucional, fue interpretado por el
constituyente, creador de la Constitución, y por tanto
de su mismo espíritu, como que existe un primer nivel:
el metropolitano, que ejerce sobre la totalidad de la unidad
territorial, funciones ejecutivas y legislativas, mediante los
organismos que señale la Ley; y un segundo nivel,
comprendido dentro del primer nivel, formado por los
órganos ejecutivos y legislativos de cada
Municipio(…)
En consecuencia, el Distrito Metropolitano de Caracas,
es uno de los Distritos Metropolitanos que forman parte del
Poder Municipal, y así se declara".
En ese mismo sentido se orienta el encabezamiento del
artículo 8 de la Ley Especial sobre el Régimen del
Distrito Metropolitano de Caracas, el cual establece que el
Alcalde Metropolitano es la Primera Autoridad Civil,
política y administrativa del Distrito Metropolitano de
Caracas, así como los Alcaldes municipales lo son en cada
uno de los Municipios que lo integran.
Como claramente puede evidenciarse, el gobierno
municipal de la ciudad de Caracas –al que hace referencia,
por interpretación del artículo 174 de la
Constitución, la mención a la "Primera Autoridad
Civil de la jurisdicción" que contiene el
artículo 38 de la Ley de Partidos Políticos,
Reuniones Públicas y Manifestaciones al atribuir la
competencia para la modificación de las condiciones de
ejercicio del derecho a la manifestación
pública– se subdivide en dos escalas, la
metropolitano y la municipal, ambas poseedoras de la cualidad
de "Primera Autoridad Civil" por imperio de expresas normas
constitucionales y legales.
Así las cosas, es inevitable preguntarse:
¿Cuál de los dos gobiernos municipales, el
metropolitano o el municipal, es el competente para ejercer los
controles propios de la conciliación de los distintos
derechos y garantías ciudadanas envueltos en el desarrollo
de una manifestación pública, así como para
modificar de ser el caso las modalidades de ejercicio de este
último derecho? ¿Es el gobierno metropolitano, por
órgano del Alcalde Metropolitano? ¿Es el gobierno
municipal, por instrumento de su Alcalde? ¿Son
ambos?.
Así quedó evidenciada la raíz de la
controversia constitucional propuesta por ante la Sala
Constitucional; es el concepto de
"Primera Autoridad Civil" y su apropiada
aclaración, lo que permitirá detectar cuál
es el órgano del Poder Municipal al cual –o a los
cuales– deba endilgarsele el ejercicio de la competencia,
que de manera expresa e indistinta atribuye a la
Primera Autoridad Civil de la jurisdicción el
artículo 38 de la Ley de Partidos Políticos,
Reuniones Públicas y Manifestaciones. Ello atendiendo a
que sendas normas constitucionales (artículos 7 y 174)
impiden cualquier "interpretación", que pretenda
desconocer de cualquier forma y en modo alguno, la naturaleza de
Primera Autoridad Civil de los Alcaldes Municipales (Locales)
dentro de su jurisdicción, pues la única forma en
que tal situación podría variar, sería
enmendando o reformando la Constitución.
Realmente, el Constituyente no estableció
excepciones respecto a la situación planteada, ni mucho
menos nos encontramos frente a un aspecto oscuro de la
"Constitución" que requiera de
interpretación, de modo tal que los Alcaldes del nivel local, son y serán, ex
artículo 174 del Estatuto Fundamental, las Primeras
Autoridades Civiles en sus respectivas entidades político
territoriales a los efectos de cualquier Ley o disposición
infraconstitucional, salvo que la Constitución sea
modificada mediante los mecanismos que ella misma
establece.
Cualquier tipo de interpretación que pretenda
hacerse de la condición constitucional de Primera
Autoridad Civil de los Alcaldes del nivel local, debe efectuarse
de forma descendente, es decir, partiendo desde la
Constitución como norma suprema hacia el resto del
ordenamiento jurídico inferior, pero jamás como lo
pretendió la representación judicial del Distrito
Metropolitano de Caracas, es decir, de forma ascendente,
partiendo del ordenamiento jurídico inferior, para socavar
una clara norma constitucional en favor de una descabellada
interpretación legal.
Debemos señalar, que "la norma atributiva
de competencia", para producir la
permisión general con reserva de excepción
conciliadora o armonizadora de Orden Público, para el
desarrollo de manifestaciones o reuniones públicas, es
el artículo 38 de la Ley de Partidos Políticos,
Reuniones Públicas y Manifestaciones, y no el
artículo 8 numeral 3 de la Ley Especial Sobre el
Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas.
En el fondo de la tramitación del proceso, nunca
fue un hecho controvertido que la competencia para preservar el
"Orden Público" (seguridad de las personas y propiedades)
en el Distrito Metropolitano, le correspondiera (en principio) a
un órgano distinto del Alcalde Metropolitano, más
sin embargo, tal competencia (que sí es exclusiva de
ese órgano –en principio-, al no tenerla atribuida
ninguna de las Alcaldías a nivel local, ni algún
otro ente local) no restringe o limita en modo alguno la
competencia atribuida en el artículo 38 de la Ley de
Partidos Políticos, Reuniones Públicas y
Manifestaciones, tal como lo pretendió la
representación judicial metropolitana, a fin de
arrogarse de forma exclusiva la competencia de la
determinación de la aceptación de los eventos
públicos.
Cada una de las normas citadas tiene un objetivo y
materia concreta, que no debe ser confundida en cuanto al
ejercicio "compartido" de competencias entre las distintas
Primeras Autoridades Civiles en sus respectivas
jurisdicciones.
Resulta totalmente falso e inconsistente, que el Alcalde
Metropolitano al tener atribuida la competencia de Orden
Público en el Distrito Metropolitano, sea el único
que tiene la competencia, a su vez, para otorgar las permisiones
generales en materia de manifestaciones o reuniones
públicas. Tal interpretación contradice
abiertamente tanto los artículos 7 y 174 de la
Constitución, como el artículo 38 de la Ley de
Partidos Políticos, Reuniones Públicas y
Manifestaciones, norma esta que
sí atribuye la competencia para tal determinación a
las Primeras Autoridades Civiles de la Jurisdicción donde
se pretendan desarrollar, de manera
indiscriminada.
Partir del supuesto de que cualquier
manifestación o concentración producirá
necesariamente alteraciones del Orden Público, es una
afirmación exagerada, pero más allá de ello,
en vez de cercenar las competencias legal y constitucionalmente
atribuidas a cada una de las Primeras Autoridades Civiles a nivel
local, comporta una obligación de carácter dual
para con la colectividad, en
primer termino, la de estas últimas a participar al
órgano competente en materia de Orden Público
(entiéndase Alcalde Metropolitano) del desarrollo de tales
actos a fin de activar los mecanismos de prevención
necesarios; y en segundo término, el ejercicio efectivo y
eficiente de tal competencia por parte de ese órgano, con
independencia de la autoridad competente de la que haya emanado
la permisión general, pues ello es lo que se desprende del
ordenamiento jurídico aplicable.
El artículo 8 numeral 3 de la Ley Especial Sobre
el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, al
atribuir la competencia de Orden Público al Alcalde
Metropolitano de Caracas, exige –aunque no de
forma expresa-, que las Primeras Autoridades Civiles que
convergen en el Distrito Metropolitano de Caracas, participen
irremediablemente a aquél órgano, de cualquier
manifestación o reunión pública que haya
sido anunciada y prevista de conformidad con lo establecido en el
artículo 38 de la Ley de Partidos Políticos,
Reuniones Públicas y Manifestaciones, para que el Alcalde
Metropolitano, en ejercicio de esas competencias de "Orden
Público", active los mecanismos de prevención y
control necesarios para su preservación. Pero en modo
alguno, el artículo 8 numeral 3 de la Ley Especial Sobre
el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, puede
emplearse para vaciar de contenido los artículos 7
y 174 de la Constitución y 38 de la Ley de Partidos
Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones,
los cuales son extremadamente claros en sus
disposiciones.
En pocas palabras, independientemente del órgano
del cual emane la "aceptación" tendente al
desarrollo de una manifestación o reunión
pública, el Alcalde del Distrito Metropolitano como
órgano competente, debe prevenir cualquier
alteración del orden público o actuar frente a
aquellas que se produzcan. Para ello, el órgano competente
que haya emanado la "aceptación", debe comunicar de
la misma al Alcalde Metropolitano, a fin de éste emprenda
las labores de coordinación respectivas y el efectivo
ejercicio de lo que sin duda son sus competencias de Orden
Público.
Ahora bien, la inacción de las competencias de
Orden Público atribuidas al Alcalde del Distrito
Metropolitano, sobre la base de que no fue de su seno de donde
emanó la "aceptación" para el desarrollo de
una manifestación o reunión pública,
constituye un argumento insostenible y absurdo, por su falta de
adecuación con lo dispuesto en los artículos 7, 174
y 140 de la Constitución, 38 de la Ley de Partidos
Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones y
8.3 y 19.8 de Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas, pues conllevaría una abierta
pretensión de renuncia a las competencias de Orden
Público que le han sido legalmente atribuidas.
Pretender supeditar el ejercicio de las competencias de
Orden Público atribuidas al Alcalde del Distrito
Metropolitano de Caracas en las manifestaciones o reuniones
públicas, aceptadas de conformidad con la Ley y la
Constitución por otras Primeras Autoridades Civiles
competentes, a una mera interpretación donde se
confunden normas atributivas de competencia, es inconcebible.
De haberse tolerado por la Sala Constitucional semejante
situación, pudiese haberse hecho operativa la respectiva
responsabilidad
civil, administrativa o penal en cabeza del Alcalde
Metropolitano por su inacción. E inclusive, la responsabilidad patrimonial del Estado por las
actuaciones u omisiones de los órganos policiales del
Distrito Metropolitano.
La solución a la que pudo arribarse, atendiendo a
la literalidad de la Constitución y la Ley, era aquella
mediante la cual se estableciera que tanto el Alcalde
Metropolitano, como los Alcaldes de los Municipios que integran
el Distrito Metropolitano, en su carácter de Primeras
Autoridades Civiles (todos), tienen de conformidad con los
artículos 7 y 174 de la Constitución y 38 de la Ley
de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y
Manifestaciones, la competencia "compartida" para otorgar
autorizaciones a fin de que sean desarrolladas manifestaciones o
reuniones públicas en sus respectivos ámbitos
territoriales.
En tal sentido, hubo de determinarse de que forma el
Alcalde Metropolitano, a quien no podía
desconocérsele su condición de Primera Autoridad
Civil a escala
metropolitana, debía ejercer la competencia establecida en
el artículo 38 de la Ley de Partidos Políticos,
Reuniones Públicas y Manifestaciones, la cual es
compartida con los Alcaldes del nivel local (es decir del
nivel político territorial más cercano al
ciudadano), sin que se produjeran a futuro, conflictos
negativos o positivos de competencia, o paralelismos que
degenerarán en graves problemas de Orden
Público.
Así pues, el caso se resolvió al
detectarse la existencia de una competencia compartida y
no como lo quiso hacer ver la representación judicial del
Distrito Metropolitano. Es decir, sobre la existencia o no de tal
competencia en cabeza de los Alcaldes de los Municipios que
integran el Distrito Metropolitano.
La competencia referida, existe efectivamente, y recae
en cabeza de todas la Primeras Autoridades Civiles que convergen
en el Distrito Metropolitano de Caracas, con algunas
particularidades determinadas por la Sala Constitucional
"respecto a la intensidad y momento de su ejercicio", todo
ello de conformidad con lo establecido en la Constitución
y la Ley, tal como ha sido expuesto.
Para finalizar el punto, debe indicarse que la
posición mediante la cual la representación del
Municipio Libertador, pretendía distinguir entre la
existencia de manifestaciones metropolitanas y locales,
atendiendo al número de entidades que abarcara, no se
correspondía con disposición constitucional o legal
alguna. Pero más allá de ello, resultaba una
postura sumamente ingenua, pues cualquier manifestación o
reunión pública efectuada en ámbitos
fronterizos municipales, con independencia del número
de participantes en ellas, podía ser considerada como
metropolitana, y hubiese sustraído ilegal e
inconstitucionalmente la competencia que tienen atribuida los
Alcaldes del nivel local. Así, verbigracia, cinco o diez
ciudadanos reunidos públicamente en un ámbito
fronterizo municipal, hubiesen transformado su
concentración o manifestación en metropolitana si
por pocos instantes se trasladaban de un Municipio a
otro.
III. CONTENIDO
DE LA SENTENCIA
- Primera Afirmación
La Primera Autoridad Civil está en un nivel
inferior al del Gobernador del Estado, del Distrito Federal o de
los Territorios, quienes son los entes capaces de conocer en
alzada.
Implicaciones Jurídicas
Antes de la entrada en vigencia de la
Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela
(artículo 174) y de la Ley Especial Sobre el
Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas
(artículo 8), eran los Prefectos a nivel municipal y los
Jefes Civiles a nivel parroquial (artículos 27 numeral 1 y
31 numeral 1 de la Ley Orgánica del Distrito Federal),
aquellos funcionaros que ejercían de manera
"directa" las funciones de Primera Autoridad Civil. Estos
funcionaros, no eran más que agentes inmediatos y mediatos
de los Gobernadores en ámbitos territoriales menores, es
decir, eran órganos desconcentrados y ejecutores de las
ordenes que les impartiera Gobernador.
Debemos indicar, que la puntual afirmación hecha
por la Sala Constitucional, ateniéndonos a la
"literalidad" del artículo 45 de la "antigua
pero aún vigente", Ley de Partidos Políticos,
Reuniones Públicas y Manifestaciones, es correcta,
pues entre Gobernadores, Prefectos y Jefes Civiles (quienes
tenían la condición de Primera Autoridad Civil),
"existía" relación de jerarquía, de
ahí que, cualquier determinación tomada por la
Primera Autoridad Civil de la "jurisdicción"
respecto a reuniones públicas o manifestaciones, que
hubiese sido considerada como injustificada por sus
organizadores, podía recurrirse por ante el Gobernador del
Estado, Distrito Federal o del Territorio.
2. Segunda Afirmación
El Alcalde Metropolitano se encuentra al mismo nivel del
extinto Gobernador del Distrito Federal, quien como autoridad
civil a nivel macro en el Distrito Metropolitano, debe ser la
segunda instancia de las otras autoridades de los municipios que
actúan a nivel micro.
Implicaciones Jurídicas
Hoy en día, son los Alcaldes (incluido el
metropolitano / sistema de "gobierno municipal" a dos niveles)
quienes tienen aparejada la condición de Primera Autoridad
Civil, de ahí que, al ser éstos los órganos
subjetivos de la rama ejecutiva del Poder Municipal, a nivel
local y metropolitano (artículo 50 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal y artículos 4
y 5 de la Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas), es decir, de un Poder Autónomo
e independiente del Nacional y Estadal, no puede sostenerse que
sus "determinaciones", se encuentren sometidas a
revisión por parte del representante de la rama ejecutiva
del poder estadal, gracias a una interpretación que se
haga del artículo 45 de la "antigua pero aún
vigente", Ley de Partidos Políticos, Reuniones
Públicas y Manifestaciones, es decir, de un acto normativo
inferior a la Constitución. Insistimos, no existe control
jerárquico o de tutela que sustente la posibilidad de
revisión.
Ahora bien, si entre el representante de la rama
ejecutiva del Poder Estadal y el representante de la rama
ejecutiva del Poder Municipal, no existe relación de
jerarquía o de tutela, mucho menos puede predicarse la
existencia de tales controles entre miembros del mismo Poder
Municipal, aún cuando se encuentran a distintos niveles
(macro y micro). En efecto, entre el Distrito Metropolitano y los
Municipios que le integran, sólo existen relaciones de
"coordinación", producto del fenómeno de la
conurbación, pero sin afectar la autonomía
municipal.
Dos visiones sobre el punto podrían haber
determinado la afirmación hecha por la Sala
Constitucional:
En primer lugar (i), de entenderse que el
artículo 45 de la Ley de Partidos Políticos,
Reuniones Públicas y Manifestaciones perdió
vigencia a tenor de lo establecido en la Disposición
Derogatoria Única de la Constitución, o que, de no
haberla perdido, debía ser desaplicado para el caso
concreto por colidir con las normas constitucionales que informan
sobre la autonomía municipal, hubiese conllevado
irremediablemente a que la Sala declarara, que tanto el Alcalde
Metropolitano, como los Alcaldes de los Municipios que integran
el Distrito Metropolitano, en su carácter de Primeras
Autoridades Civiles (no condicionada), tienen
(indistintamente) de conformidad con los artículos
7 y 174 de la Constitución y 38 de la Ley de Partidos
Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones, la
competencia para determinar (vía permisiones generales
con reserva de excepción armonizadora o conciliadora de
Orden Público) el desarrollo de manifestaciones o
reuniones públicas en sus respectivos ámbitos
territoriales.
En tal sentido, el Alcalde Metropolitano, estaría
habilitado para hacer la "determinación" en
cualquier Municipio de los que integran el Distrito Metropolitano
en coordinación con la autoridad local respectiva, ya
sea que dichos actos abarquen o no, a uno o más
Municipios. Mientras que, por su parte, cada Alcalde de los
Municipios que integran el Distrito Metropolitano, se
encontraría habilitado para hacer la
"determinación", en el ámbito
político territorial de sus respectivos municipios. Sin
embargo, tal posición (abandonada por la Sala) hubiera
podido degenerar, a futuro, en conflictos positivos o negativos
de competencia, o en paralelismos que podrían haber
acarreado graves desordenes públicos;
En segundo lugar (li), concebir (de forma poco
ortodoxa) a la "Primera Autoridad Civil de la
Jurisdicción", como una "condición
constitucional" aparejada (pero distinta) al ejercicio
del cargo de Alcalde, lo cual, permitiría sostener que la
revisión que haga el Alcalde Metropolitano, única y
exclusivamente con relación a las "determinaciones"
(vía permisiones generales con reserva de excepción
armonizadora, relativas a las reuniones públicas y
manifestaciones), no influyen en lo absoluto en la
autonomía municipal, pues, por un lado, la función
ejercida por el Alcalde local al momento de desarrollar las
especialísimas y muy contadas competencias que
tiene atribuidas en su "condición constitucional aparejada
de Primera Autoridad Civil de la Jurisdicción",
serían distintas al ejercicio de la función
ejecutiva que despliega en su carácter de Alcalde
(artículo 74 de la Ley Orgánica Régimen
Municipal), y por otro, la revisión efectuada por el
Alcalde Metropolitano, sería en esencia, una manera de
ejercer su función meramente coordinadora de forma
anticipada y preventiva.
Resulta totalmente infundado, que el Alcalde del
Distrito Metropolitano se encuentre al mismo nivel del antiguo
Gobernador del Distrito Federal. En efecto, el Alcalde del
Distrito Metropolitano no nombra, a las Primeras Autoridades
Civiles que convergen en el área metropolitana de Caracas,
ni mucho menos representa al "Distrito Capital" (antiguo
Distrito Federal); y lo que es peor, según el propio texto
constitucional, la ciudad de Caracas se encuentra integrada en un
sistema de "gobierno municipal" a dos niveles, uno macro
donde ejerce competencias de mera "coordinación" el
Alcalde Metropolitano, y uno micro, donde actúan los
Alcaldes del nivel local. Por lo tanto, no existe entre nivel
macro y nivel micro, relación jerárquica, ni mucho
menos el Alcalde Metropolitano puede ser asimilado al Gobernador
del Distrito Federal, quien inclusive, se encontraba sometido un
régimen legal especialísimo.
El Gobernador del Distrito Federal, ex artículos
15.5 y 25 de la Ley Orgánica del Distrito Federal,
tenía la atribución de designar a los Prefectos,
quienes como se indicó, fungían como Primera
Autoridad Civil en el ámbito municipal, y frente a los
cuales aquél ejercía control jerárquico.
Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, la
condición general de Primera Autoridad Civil le fue
aparejada ex artículo 174 del Estatuto Fundamental, a los
Alcaldes, de ahí que, las Prefecturas y Jefaturas Civiles
hayan quedado vaciadas de contenido competencial.
Asimismo, al ser los Alcaldes autónomos en el
ejercicio de sus funciones y ser los actos de los Municipios
impugnables únicamente ante los Tribunales
competentes de conformidad con lo establecido en el
artículo 168 Constitución, mal podría
sostenerse que las "determinaciones" hechas por
éstos, a tenor de lo establecido en el artículo 38
de la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas
y Manifestaciones, sean "revisables" por el Alcalde del
Distrito Metropolitano o por el Gobernador, según se
trate, con base a lo dispuesto en el artículo 45 de ese
mismo texto de ley. Y mucho menos, que las decisiones tomadas en
"alzada" por el Alcalde del Distrito Metropolitano
–integrante del nivel local-, sean
"apelables" ante el Consejo Supremo (Nacional) Electoral,
Poder Público distinto al Judicial.
Sería realmente un atropello a la
Constitución (1999), considerar, en virtud de lo
establecido en el artículo 8 numeral 14 de la Ley Especial
Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas
(2000), que el Alcalde Mayor puede revisar las determinaciones
hechas por los Alcaldes locales en atención a lo dispuesto
en el artículo 38 de la Ley de Partidos Políticos,
Reuniones Públicas y Manifestaciones, vía
artículo 45 del misma Ley. Pues atendiendo a una sana
interpretación del artículo 174 Constitucional y de
la Disposición Derogatoria Única contenida
en el texto fundamental, y asimismo, entendiendo que tanto el
cargo de Alcalde Metropolitano como el de los Alcaldes locales
son de "elección popular", habría que
sostener que la condición de Primeras Autoridades Civiles
y competencias de designación atribuidas al Presidente de
la República en el artículo 10, al Gobernador del
extinto Distrito Federal en el artículo 15.5 en
concordancia con el artículo 25, a los Prefectos en los
artículos 27.1 y 29, y a los Jefes Civiles en el
artículo 31.1, todos de la Ley Orgánica del
Distrito Federal, "perdieron vigencia", por lo tanto, las
competencias de revisión de las determinaciones en materia
de reuniones públicas y manifestaciones y de
designación de la Primera Autoridad Civil del nivel
municipal que correspondía al Gobernador del Distrito
Federal, "jamás pudo haber sido transferida" al
Alcalde del Distrito Metropolitano, a tenor de lo establecido en
el artículo 8 numeral 14 de la Ley Especial Sobre el
Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas. Es decir,
no existe posibilidad alguna de que el Alcalde Metropolitano,
designe a la Primera Autoridad Civil de los niveles Municipales,
de hacerlo, tal designación sería impugnable por
inconstitucional.
Adicionalmente, compartir el criterio de la Sala, en
relación a la aplicación del artículo 45 de
la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y
Manifestaciones, implica, que en aquellas entidades donde no
exista Distrito Metropolitano, es el Gobernador quien debe
revisar (vía recurso), cualquier
determinación tomada por los Alcaldes respectivos,
considerada como injustificada por los organizadores de reuniones
públicas o manifestaciones. En atención ello,
predicar la posición de que Primera Autoridad Civil es una
condición constitucional aparejada al cargo de Alcalde,
sería inútil, pues más allá de que no
existe relación de jerárquica alguna entre
Gobernadores y Alcaldes (Primera Autoridad Civil), dichos
Gobernadores tampoco son Primeras Autoridades Civiles, ni mucho
menos tienen competencia para coordinar asuntos que le
atañen única y exclusivamente a los Alcaldes
(dejando a salvo la materia de Orden
Público).
3. Tercera Afirmación
El artículo 19 de la Ley especial sobre el
Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, al
establecer las competencias del Distrito Metropolitano, no
atribuye en particular al Distrito Metropolitano y, por ende, al
Alcalde de tal Distrito la aceptación del sitio,
itinerario y horas de las reuniones públicas o
manifestaciones, por lo que carece de tal competencia.
Implicaciones Jurídicas
La afirmación hecha por la Sala Constitucional
puede dividirse en dos partes: la primera,
calificable de innecesaria, y; la segunda calificable de
falaz.
En efecto, con respecto a la primera, debe
indicarse que, el artículo 19 de la Ley Especial Sobre el
Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, tal como lo
afirma la Sala Constitucional, "no atribuye", en
particular al Alcalde del Distrito Metropolitano, la competencia
para "aceptar el sitio, itinerario y horas de las reuniones
públicas y manifestaciones", lo cual no fue un hecho
controvertido, es de innecesario estudio y nada aportó al
caso concreto, pues tal como ha sido explicado, la "norma
atributiva de competencia", es el "artículo 38" de la
Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y
Manifestaciones, donde se le atribuye a la Primera Autoridad
Civil de la Jurisdicción, tal deber administrativo.
Insistimos, de conformidad con lo establecido en el
artículo 8 de la Ley Especial Sobre el Régimen del
Distrito Metropolitano de Caracas, y como lo dijo la propia Sala
Constitucional (segunda afirmación), el Alcalde
del Distrito Metropolitano, es la Primera Autoridad Civil a nivel
metropolitano.
En cuanto a lo que hemos calificado como segunda
parte de la afirmación, y sobre la base de lo
expuesto, es obvio que resulta totalmente falaz, que el
Alcalde Metropolitano "carezca de competencia" para
"aceptar el sitio, itinerario y horas de las reuniones
públicas y manifestaciones", ya que éste, al igual
que el resto de los Alcaldes locales, es la Primera Autoridad
Civil de la Jurisdicción (metropolitana), de
ahí que, resulta incomprensible, como pudo la Sala hacer
semejante afirmación, a sabiendas de que a tenor de lo
establecido en el artículo 38 de Ley de Partidos
Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones
(norma atributiva de competencia), en concordancia con el
artículo 8 de la Ley Especial Sobre el Régimen del
Distrito Metropolitano de Caracas, es a la Primera Autoridad
Civil de la Jurisdicción a quien corresponde el ejercicio
de tal competencia.
Al fin y al cabo, a pesar de que la Sala afirmó
que el Alcalde Metropolitano "carece de competencia", para
"aceptar el sitio, itinerario y horas de las reuniones
públicas y manifestaciones", sin reparar en que
éste es la Primera Autoridad Civil a escala metropolitana,
le asimiló a la figura del extinto Gobernador del Distrito
Federal, a fin de permitirle conocer en "alzada", de los
recursos
intentados en contra de las "determinaciones" de los Alcalde
locales, consideradas como injustificadas por los organizadores
de reuniones públicas o manifestaciones, con lo cual,
puede afirmarse que, más
que abolir inconstitucional e ilegalmente su competencia,
reguló su modalidad e intensidad de ejercicio,
adaptándola (quizás caprichosamente), a una
legislación preconstitucional de mediados del siglo
pasado.
4. Cuarta Afirmación
Conforme a la última norma citada
(artículo 19), en su numeral 8, al Distrito Metropolitano
le competen los servicios de
policía de orden público en el ámbito
metropolitano, es decir, en la mancomunidad, y por ello -que es
diferente a aceptar manifestaciones públicas- es que se
permite al Alcalde Metropolitano vigilar las manifestaciones
públicas a fin de mantener por medio de sus fuerzas el
orden público o evitar que las marchas sean perturbadas u
obstaculizadas.
Implicaciones Jurídicas
En este punto, parte de lo expresado por la Sala
Constitucional es absolutamente correcto, pues las
policías del nivel local, carecen de competencia expresa
atribuida por ley, a fin de ejercer la materia de Orden
Público. En efecto, a falta de atribución expresa
de competencia en tan delicada materia, ha de entenderse que la
materia de Orden Público le corresponde (en
principio) única y exclusivamente al Distrito
Metropolitano de conformidad con lo establecido en el numeral 8
del artículo 19 de la Ley Especial Sobre el Régimen
del Distrito Metropolitano de Caracas, el cual, debemos
mencionar, a diferencia de lo indicado por la Sala
Constitucional, "no es una"mancomunidad".
Tampoco, al Alcalde Metropolitano, "se le
permite" vigilar las manifestaciones públicas. En
efecto, no se trata de un "permiso" para preservar el
Orden Público lo que habilita la participación del
Alcalde Metropolitano, sino el ejercicio de una competencia
expresa que tiene atribuida por Ley el ente que representa, la
cual, demás esta decir, resulta improrrogable,
irrenunciable e indelegable, salvo los casos permitidos en la
ley.
Asimismo, tal como lo indicó la Sala, la
competencia para la "aceptación" de manifestaciones
públicas, es totalmente distinta a aquella que le
atribuye la preservación del Orden Público al
Distrito Metropolitano, lo cual, hubo de ser destacado por el
máximo Tribunal, a fin de desvirtuar el alegato por medio
del cual la representación del Distrito Metropolitano,
pretendía arrogarse con carácter de exclusividad,
la competencia para emanar tales aceptaciones.
5. Quinta Afirmación
Lo que debe ocurrir es que cada municipio notifique a la
Alcaldía Metropolitana las aceptaciones que haya otorgado
a fin de que tome las precauciones que le permita facilitar el
servicio de policía de orden público, y otros
servicios que afecten a los ciudadanos si fuere necesario; e,
igualmente, notifiquen las aceptaciones del sitio, itinerarios y
horas al organismo coordinador de seguridad
ciudadana, previsto en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley
de Seguridad Ciudadana, a fin de que coordine -si fuere
necesario- el mantenimiento
del orden público, así como el desplazamiento de
las manifestaciones de uno a otro municipio.
Implicaciones Jurídicas
Pues bien, en esa adaptación de la realidad
constitucional y legal contemporánea, a una
legislación de mediados del siglo pasado (de predicable
vigencia), la Sala Constitucional, comprendió la
necesidad de que cada ente local, deba notificar
irremediablemente de la celebración de las reuniones
públicas o manifestaciones en su ámbito
político territorial, al Alcalde del Distrito
Metropolitano, a fin de que éste, como representante del
Distrito Metropolitano, ejerza eficazmente su competencia en
materia de preservación del Orden Público, la cual
no puede ser llevada a cabo por las entidades locales al carecer
de competencia para ello.
En efecto, las policías municipales, sólo
puede actuar en la preservación de competencias de
naturaleza administrativa. Esto es, fiscalizar en ejercicio de la
actividad administrativa de policía, el cumplimiento de
aquellas competencias que tiene atribuidas la
"Administración Local".
Asimismo, la Sala Constitucional añadió un
ingrediente extra a su pronunciamiento, como lo fue, el que los
Alcaldes locales (lo cual podría hacer también el
metropolitano una vez puesto en conocimiento), notificaran al
organismo coordinador de seguridad ciudadana, previsto en el
Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Seguridad Ciudadana, a fin
de que coordine -si fuere necesario- el mantenimiento del orden
público, así como el desplazamiento de las
manifestaciones de uno a otro municipio. Tal afirmación,
no resulta descabellada si se entiende que una correcta
coordinación en materia de preservación del Orden
Público, replicará en un eficiente ejercicio del
Derecho Fundamental a reunirse públicamente (genero) y a
manifestar (especie).
Atendiendo a lo anterior, la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, sobre la base de sus amplios
poderes, y dado su carácter de último interprete de
la Constitución, resolvió declarar resuelta la
controversia constitucional de competencias planteada.
1. El Derecho a reunirse públicamente y a
manifestar pacíficamente, es un Derecho Fundamental que
no requiere para su ejercicio de un permiso
previo.
2. Entre la fórmula de reunión
pública y la de manifestar pacíficamente, existe
una relación de genero y especie
respectivamente.
3. Tal Derecho Constitucional, sin embargo, no es un
derecho ilimitado. Ahora bien, las limitaciones que se impongan
deben derivar de razones fundadas de alteración del Orden
Público, entendiendo a éste en su concepción
restrictiva, es decir, reducido al núcleo de la
preservación de vidas humanas y bienes frente a
situaciones de riesgo
inminente, y no entendido de manera general y abstracta, como
acatamiento de las reglas y principios jurídicos y
metajurídicos que están en la raíz de la
convivencia social y son el cimiento del orden económico,
político y social.
4. La necesidad de existencia de razones fundadas, a fin
de limitar el Derecho Constitucional, no debe basarse en meras
especulaciones, sino que debe ir antecedido por un
análisis exhaustivo de proporcionalidad, en el
cual, también de forma previa, la autoridad ante quien
deba hacerse la participación, de común acuerdo
con los organizadores, rescaten la posibilidad de variar el
tiempo y el espacio de celebración del evento. Supuesto
contrario, la autoridad tendría que motivar integralmente,
el por qué no debería celebrase la reunión o
manifestación, puesto que de existir dudas sobre la
producción efectos graves para el Orden
Público, el evento sería de imposible
prohibición atendiendo al principio de favor
libertatis.
5. La autoridad competente, salvo la existencia
comprobada de infracciones a la Constitución y la
ley, debe procurar el pleno ejercicio del Derecho Fundamental a
reunirse públicamente y a manifestar, por parte de todos
los ciudadanos en condiciones de igualdad y sin
discriminación alguna. Entendiendo,
además, que el espacio urbano no es sólo un
ámbito de circulación de vehículos y
personas, sino también un "espacio de participación ciudadana", en virtud de
encontrarnos en una sociedad democrática a tenor
del Texto Fundamental.
6. La determinación a la que alude el
artículo 38 de la Ley de Partidos Políticos,
Reuniones Públicas y Manifestaciones, no constituye un
permiso o autorización, sino una permisión
general con reserva de excepción armonizadora o
conciliadora del Orden Público, producto del deber
administrativo establecido en cabeza de la Primera Autoridad
Civil de la Jurisdicción, cuyo único objetivo, es
el de garantizar, en regularidad de condiciones, el desarrollo
del Derecho Fundamental a efectuar reuniones públicas y
pacificas; y adicionalmente, con la finalidad de que el
órgano competente garantice de forma eficaz y con las
debidas previsiones, el mantenimiento del Orden Público en
su concepción restrictiva.
7. Según la vinculante sentencia número
1091, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, los Alcaldes del nivel local dada su condición
de Primeras Autoridades Civiles "en sus respectivas
Jurisdicciones", son los competentes para producir Prima
Facie, la "aceptación" del ámbito
espacial y temporal de las reuniones públicas y
manifestaciones. Siendo que, los organizadores del evento, en
caso de encontrar injustificada la "determinación"
hecha en el nivel local, pueden "recurrir" ante el nivel
metropolitano a tenor de lo establecido en el artículo 45
de la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas
y Manifestaciones, a fin de que el Alcalde Mayor, resuelva sobre
la celebración del evento planteado.
8. Los Alcaldes del nivel local, al carecer de
competencia en materia de servicio de policía de Orden
Público, se encuentran en la obligación de
notificar al Alcalde Metropolitano, de toda
"aceptación" efectuada de conformidad con lo
establecido en el artículo 38 de la Ley de Partidos
Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones, a
fin de que este último, en atención a las
competencias que de forma expresa, tiene legalmente atribuidas,
articule los mecanismos tendentes a preservar el mantenimiento
del Orden Público. Asimismo, debe "notificarse" de
la celebración de tales eventos, al organismo coordinador
de seguridad ciudadana, previsto en el Decreto con Rango y Fuerza
de Ley de Seguridad Ciudadana, a fin de que coordine
–"si fuere necesario"-, junto al Alcalde Mayor y los
Municipales, el mantenimiento del Orden Público y el
desplazamiento de las manifestaciones de uno a otro
municipio.
Alejandro Enrique Otero M.