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Antecedentes: La deuda externa de México desde la revolución de 1910-1920 hasta la Segunda Guerra Mundial (página 2)

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Finanzas de la administración de Salinas de Gortari y  singularidad de la crisis financiera mexicana de 1994/95

 En contraste con el anterior gran ciclo de endeudamiento en América Latina (1974-82), cuando una parte importante de los fondos provinieron del reciclamiento de petrodólares, en los años 1990-94 se dio un nuevo proceso de endeudamiento a partir de la transferencia de nuevos tipos de recursos financieros provenientes en  parte  sustancial  de los grandes fondos de pensiones y de inversiones  de los países más desarrollados, en particular de los Estados Unidos.  Que estos capitales emigrasen a México no era una casualidad ya que las tasas de interés en los Estados Unidos eran extremadamente bajas desde 1990.  En efecto, esta emigración de dineros era parte de un fenómeno mundial ya que todos los países "en desarrollo" estaban compitiendo para obtener estos capitales golondrinas a través de la apertura de sus bolsas o "mercados de capitales emergentes".[53] 

            El tema merece un comentario más detallado pero nos limitamos a señalar aquí que el extraordinario crecimiento de estos mercados de capitales (en el tercer Mundo) durante los años de 1990-93 - los flujos siendo superiores a 500 mil millones de dólares a nivel mundial a dichos mercados- hasta que comenzaron a subir las tasas de interés en los Estados Unidos.[54]  Fue entonces que estos recursos comenzaron a agotarse, lo que sugiere la complejidad de los vínculos que existen actualmente entre mercados de dineros y mercados de capitales, lo que implica una creciente volatilidad en la mayoría de las transacciones financieras internacionales.

Reiteramos, que ningún otro país latinoamericano tuvo tanto "éxito" como México en 1990-1993 en obtener préstamos o en colocar bonos y acciones en mercados internacionales.[55] Pero, además, hay que considerar otro factor que incrementó los pasivos externos del país, a raíz del considerable flujo de capitales extranjeros que llegó a la Bolsa mexicana al igual que a las demás bolsas latinoamericanas. Dichos capitales- que en el caso de la Bolsa mexicana se calcula que superaron los 60 mil millones de dólares- reciben sus dividendos en la divisa local por lo que suelen ser muy sensibles a las disposiciones cambiarias.  Con la política cambiaria  adoptada por la administración de Carlos Salinas (un "crawling peg" que se deslizaba muy lentamente), los agentes financieros de los inversores extranjeros confiaban que podían transformar sus capitales y ganancias en dólares sin sufrir pérdidas significativas por deslizamiento del tipo de cambio. En otras palabras, de un total de 90 mil millones dólares que entraron a México entre 1990 y 1993, una parte importante era capital volátil que entró precisamente con la expectativa de poder salir a corto plazo, apoyándose en la continuidad de la política cambiaria.[56]

            ¿Hasta que punto eran conscientes las autoridades hacendarias mexicanas de esta volatilidad? Si uno revisa el libro del principal arquitecto de la estrategia fiscal y financiera del régimen salinista, Pedro Aspe Armella, El camino mexicano de la transformación económica, se observa que durante los primeros cuatro años que ocupó el cargo de secretario de Hacienda, su preocupación principal consistió en lograr una reforma fiscal, reestructurar la vieja deuda externa, promover la privatización de empresas estatales e impulsar la apertura comercial.[57] Suponía que una vez implementadas, todas estas condiciones comenzarían a atraer un flujo de capitales importantes- como efectivamente fue el caso. Sin embargo, en su análisis no se contemplaba ni la dificultad en implementar una reforma fiscal ni la complejidad y volatilidad esos nuevos flujos de capitales internacionales  ni las condiciones cambiantes de los mismos a escala mundial. E aquí uno de los gravísimo errores de su administración, similar en tamaño al cometido en los últimos años de la administración de José López Portillo por la elite tecnocrática y empresarial mexicana que falló en su apreciación de la naturaleza del ciclo petrolero internacional y de los peligros del sobreendeudamiento.[58]

            De lo que "aparentemente" no se daban cuenta las autoridades financieras eran de las debilidades y características volátiles de aquel nuevo fenómeno que son los llamados "mercados de capitales emergentes". En el caso de México, este mercado "emergente" lo constituía en primer lugar ese conjunto de operaciones vinculados a las privatizaciones (en la mayoría de los casos operaciones que no se llevaron a cabo en mercado abierto, sino de manera privilegiada y circunscrita a algunos fuertes inversionistas), En segundo término se manifestó en el nuevo dinamismo de  la Bolsa mexicana, que creció con rapidez con la inversión de un gran volumen de fondos- algunos de oscuro origen- por parte de relativamente pocos inversores.  Pero además había otros flujos de fondos algo distintos que también resultaban riesgosos y que ya hemos comentado:  la venta  de acciones y bonos por las corporaciones mexicanas y también la enorme colocación de deuda por parte de la banca comercial y de desarrollo.

            En todas estas operaciones una de las claves residía en el diferencial entre las tasas de interés que pagaban los títulos mexicanos y las tasas de interés en los Estados Unidos, combinado con el cálculo de riesgo por invertir en México. Una vez que las tasas de interés comenzaron a subir en E.U. y  el riesgo aumentaba en México, el desenlace era fatal e inevitable. La consecuencia fue la enorme crisis financiera de 1995.  Como ya hemos sugerido, no se trataba simplemente de un problema de liquidez, como llegaron a afirmar algunos funcionarios públicos, sino de excesivo endeudamiento y de solvencia.  Hay que observar que en el caso de México, el endeudamiento estaba aumentando de manera remarcable desde 1991, lo que se confirma al observarse que  en lo que se refiere la deuda externa privada era responsable por el 20% del total de las emisiones externas en 1991-94 de Asia y Latinoamérica, de acuerdo con informes periodísticos y de casas de bolsa internacionales. Ello se ratificaría, en primer lugar, en las cifras divulgadas a principios de 1994 que indicaban que entonces la deuda externa a largo plazo alcanzaba más de 122 mil millones de dólares, la cifra más alta en su historia, y casi 25 mil millones de dólares más que en el peor momento de la crisis de la deuda en los años 1982-84. El aumento se debió fundamentalmente  a la emisión de una considerable cantidad de bonos de empresas privadas mexicanas y de algunas paraestatales. La mayor emisión de una empresa privada mexicana fue la de CEMEX, que colocó mil millones de dólares en bonos en 1993 en Nueva York, pero no debe olvidarse la colocación de bonos y acciones por consorcios como TELMEX, IKA, VITRO, etc.[59]

            A este proceso de creciente emisión  de valores en el extranjero se unió otra tendencia más preocupante que fue el aumento de los "pasivos foráneos" a corto plazo de la banca mexicana, una parte importante contratada por la banca de fomento (Nacional Financiera, Banco Nacional de Comercio Exterior, etc.), que  obtenía deuda a tasas de interés bajos en Estados Unidos para luego otorgar créditos a empresarios mexicanos a tasas sustancialmente mas altos.[60] En este terreno fueron grandes promotores del endeudamiento, funcionarios como Ángel Gurría, entonces director del Banco Nacional de Comercio Exterior y actualmente Secretario de Asuntos Exteriores, quien había desarrollado su "expertise" en la época dorada del endeudamiento de los años 1975-82 cuando fue responsable de la contratación de gran parte de la deuda pública mexicana.

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            La entrada de capitales siguió siendo intensa hasta poco después de la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC o NAFTA) en noviembre de 1993, lo que se reflejó en el movimiento de la Bolsa mexicana que siguió en franco ascenso en los meses de enero y febrero de 1994. No obstante, simultáneamente ya había comenzado a producirse una salida de capitales, provocada por el estancamiento de la economía mexicana (especialmente notable en el sector industrial desde mediados de 1993) y por la creciente incertidumbre generada por el comienzo de un año electoral. [61] La fuga de capitales se acentuó notablemente tras el asesinato del candidato Luis Donaldo Colosio en marzo de 1994, aunque el Banco de México no publicó informes sobre el nivel de sus reservas, lo cual contribuyó decisivamente a generar un clima mayor de incertidumbre en los mercados financieros nacionales e internacionales.    [62]

            Mientras la paridad cambiaria siguió deslizándose muy lentamente- o sea hasta el 21 diciembre de 1994- la fuga de capitales siguió, con altibajos, provocando una caída de la bolsa a lo largo del año.[63]  Para compensar esta salida de fondos, el Banco de México propuso a la Secretaría de Hacienda, dirigida por Pedro Aspe, que se aumentara la emisión de los ahora famosos y nefastos "tesobonos" que se liquidaban en pesos indexados a la cotización del dólar: estos títulos hibridos aparecían formalmente  como deuda interna pero, en la práctica, constituían una deuda externa a muy corto plazo. Fueron emitidos por  el gobierno en  cantidades crecientes  entre abril y noviembre de 1994, siendo adquiridos (como garantía contra una posible devaluación)  por  inversionistas nacionales y extranjeros por un gran total de 30 mil millones de dólares. Pero no era simplemente el alto volumen de la deuda lo que resulta sorprendente sino el hecho de que su vencimiento estaba prevista para los primeros nueve meses de 1995: es decir, constituían una bomba de tiempo, en tanto representaban una gigantesca deuda externa que tenía que liquidarse a muy corto plazo.[64]

La crisis de 1995: el debate sobre sus  causas y su relación con los  ciclos políticos y económicos en México

 Una de las principales diferencias entre la  crisis mexicana 1995  y las crisis "históricas" de las deudas externas es que en contraste con el pasado- cuando el grueso de la deuda externa era a mediano y largo plazo- la mayor parte de la deuda contratada entre 1990 y 1994 lo fue a corto plazo. Ello dificultaba la posibilidad de proponer mecanismos de reestructuración de deuda a plazo; los tesobonos y la deuda comercial de la banca comercial mexicana que tuvieron que  liquidarse  en 1995 y 1996, lo cual generó un gigantesco problema de liquidez y desembocó en el rescate financiero gigantesco que encabezó el Tesoro del gobierno de los Estados Unidos, con la cooperación del Fondo Monetario Internacional.

            Por otra parte, lo que observamos en la crisis financiera mexicana de 1995 es que en contraste con crisis anteriores, existía una mayor variedad de instrumentos financieros de largo y corto plazo en circulación tanto en la Bolsa mexicana como en los mercados financieros internacionales. A su vez, a lo largo del año de 1994 existían fuertes tendencias a la especulación en contra del peso mexicano en distintos momentos, causadas por el desequilibrio en la balanza comercial, las fugas de capitales de México, la baja en la Bolsa mexicana, el incremento extraordinario de la deuda pública (indexada a dólares) pagadera a corto plazo y la inestabilidad política. Todo ello provocó una creciente volatilidad en los flujos de capitales hacia o desde México y una baja progresiva de las reservas manejadas por el Banco de México. En otras palabras se trataba del entrecruzamiento de una crisis monetaria, una crisis de deuda a corto plazo y una crisis política, las que estallarían juntas en diciembre de 1994. Todo ello ha contribuido, sin duda, a que sea tan compleja la debacle financiera actual y tan difícil de resolver.

            Para algunos actores claves de la época, como Miguel Mancera, gobernador del Banco de México, los factores políticos inesperados fueron responsables de la magna crisis financiera de 1995. Sin embargo, es evidente que el factor riesgo hubiera aumentado en 1994 en México aún si no se hubieran producido la insurrección de Chiapas ni los asesinatos de Colosio y de Ruiz Massieu. Y ésto lo sabían tanto Miguel Mancera, como Pedro Aspe y el expresidente, Carlos Salinas. Pero ninguno de ellos deseaba modificar la estrategia financiera por una serie de consideraciones políticas, todas ligadas con el fin de sexenio.[65]

            En efecto, lo específico de todas las crisis mexicanas recientes es que coinciden con un ciclo político ya que, como todo el mundo sabe, dichas crisis financieras frecuentemente se desatan con el fin del cada sexenio.[66]  Ello nos habla de la extreme dependencia del sistema financiero mexicano de los manejos arbitrarios de las finanzas y de la moneda por el poder ejecutivo y la Secretaría de Hacienda. Y ello se acentúa por el hecho de que en los últimos años del sexenio pasado se adoptaron políticas financieras arriesgadas y irresponsables tanto para asegurar la campaña como para consolidar los negocios particulares de políticos y empresarios amigos del régimen. 

            En este sentido, no hay que menospreciar el hecho de que uno de los fenómenos que contribuye a la coincidencia entre ciclo político y crisis financieras son las fugas de capitales que suelen producirse al finalizar cada sexenio, ya que es entonces que un número  importante de altos políticos y fuertes inversores mexicanos suelen sacar fondos, colocándolos en Nueva York y otros centros financieros. El increible nombramiento de Carlos Salinas de Gortari como consejero de la empresa de bolsa norteamericana, Dow Jones, en septiembre de 1994 (¡ meses antes de dejar la presidencia!), confirma esta estrecha relación entre los políticos y las casas financieras extranjeras.

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            Pero quizá lo más importante (y poco conocido) de estas fugas  de capital fueron  la complejidad de las mismas. Por ejemplo, la prensa  subrayaba  la gran cantidad del dinero invertido en la Bolsa mexicana desde los Estados Unidos. Sin embargo, no suele aclararse cuanto de este dinero era de inversores estadounidenses y cuanto de grandes inversores mexicanos que habían colocado miles de millones en diversos paraísos fiscales para luego traerlos de vuelta a México en circunstancias que ellos consideran propicias para lograr buenas ganancias. Sabemos que hacia 1982,  ya había al menos 60 mil millones de dólares invertidos en el exterior por acaudalados mexicanos y, de acuerdo con el último estudio de William Cline, International Debt Reexamined,  hacia 1990 alcanzaba a 84 mil millones de dólares. [67] ¿Cuánto de este dinero no se invirtió luego en la forma de "hot money" en la Bolsa mexicana en los últimos años? No sabemos a ciencia cierta, pero  en entrevista con la revista Proceso el influyente banquero, Carlos Abedrop, dejó entrever que fue mucho. [68] Por su parte, en detallado estudio reciente, William Cline ha calculado que en el caso de México del total de inversiones externas (directas y de cartera) en los años de 1992/93, probablemente algo más de una tercera parte era capital repatriado.

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            Podría suponerse que la inversión de capitales por parte  de  mexicanos ricos en su propio país sería más estable que la inversión extranjera, pero ello no es así. Al contrario, los primeros en sacar fondos en condiciones de alto riesgo político suelen ser precisamente los capitalistas nacionales, posiblemente porque ya han experimentado las consecuencias de no actuar a tiempo en administraciones anteriores.  

            La conveniencia de devaluar en algún momento del año de 1994 era clara por varias razones, entre las cuales pueden citarse las siguientes: 1) la creciente fuga de los capitales golondrinas desde marzo de 1994; (2) una creciente brecha entre el fuerte aumento de los precios domésticos en México en 1994 y el lento deslizamiento del peso frente al dólar; (3) un déficit comercial cada vez más fuerte debido a un fuerte incremento de las importaciones (estimulado por la paridad cambiaria y por la firma del TLC) y el desempeño poco vigoroso de las exportaciones; (4) los manejos laxos (o corruptos) de las finanzas públicas en el año electoral que implicaban un aumento en los deficits gubernamentales, aunque no hicieran públicos; (5) la muy riesgosa contratación de una enorme cantidad de deuda bancaria a corto plazo en dolares y la emisión de una fantástico volumen de los peligrosísimos tesobonos.  

            Sin embargo, las autoridades políticas y económicas máximas de la administración de Carlos Salinas de Gortari  no tomaron la decisión valiente de modificar las políticas financieras, y dejaron que se acumularan, de manera conjunta, todas las presiones políticas y económicas hasta llegar al punto de máxima tensión que se alcanzaba con la transferencia del poder presidencial en diciembre de 1994.

            Tres elementos contribuyeron a generar una extraordinaria presión sobre los mercados financieros mexicanos en las primeras semanas de diciembre. El primero era la preocupación por la misma transición presidencial, la cual provocó una salida de capitales y crecientes presiones sobre el peso. El segundo fue una caída sustancial de la Bolsa mexicana en esos días.[69] El desencadenante final lo proporcionó la especulación en tesobonos entre el 1 y el 20 de diciembre, instigada nada menos por el propio gobernador del Banco de México, Miguel Mancera. En efecto, Mancera cometió el pecado que un banquero central no debe cometer, que consiste en mandar señales a los agentes más grandes de los "mercados financieros" de que iba a devaluar.[70] 

            Finalmente, el nuevo secretario de Hacienda, Jaime José Serra Puche  resolvió efectuar una devaluación limitada el día 20 de diciembre, ampliando la "banda" de la flotación del peso por 15%. Sin embargo, los mercados reaccionaron con una demanda inesperadamente fuerte por dólares. En la tarde del mismo día 20, el director del Banco Central, Miguel Mancera cometió la increible torpeza de preguntar a los banqueros privados si les parecía que era suficiente la ampliación de 15%. Ellos contestaron que afirmativamente con objeto de tranquilizarlo y no acelerar el deslizamiento o provocar la adopción del libre cambio. A la mañana siguiente, estos mismos banqueros liquidaron todos los activos que pudieron para obtener gran cantidad de pesos y acudieron al Banco de México a comprar dólares dentro de la banda ampliada (de apenas 15% más que antes), con lo que pudieron adquirir 8 mil millones de dólares a precios baratos, pero provocando la descapitalización casi completa del banco central. Así, con apenas 4 mil millones en reservas, el día 22 de diciembre el Banco de México tuvo que aceptar la libre flotación del peso pero sin contar con instrumentos para defenderlo contra nuevos ataques especulativos, los cuales siguieron repitiéndose hasta provocar una devaluación aún mayor, que alcanzó 100% en unos diez días.

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El mayor rescate financiero de la historia: las condiciones jurídicas de los acuerdos financieros México-Estados Unidos en febrero, 1995

            La crisis financiera mexicana que estalló a partir de la devaluación anunciada por el entonces secretario de Hacienda, Jaime Serra Puche, el 21 de diciembre se convirtió instantáneamente en una crisis internacional. De hecho, esta crisis a nivel monetario  y de la deuda presentó una amenaza tan grave para la economía de los Estados Unidos y para el sistema financiero internacional que requirió una acción de emergencia internacional y multilateral.  En efecto, el paquete de rescate financiero- coordinado por el Tesoro de los Estados Unidos- fue  el más grande de la historia para un sólo país realizado hasta esa fecha.  Este "plan de rescate" se conformó sobre la base de una alianza financiera multinacional- pública y privada- por instancia del gobierno de los Estados Unidos.  El plan de emergencia para México ofreció, en principio, más de 40 mil millones dólares y la participación combinada de tesorerías de gobierno, bancos centrales, bancos multilaterales y banca privada de Estados Unidos, Canadá, Europa y Japón. Sus componentes más importantes eran, en principio, un préstamo por 17 mil millones de dólares por el Fondo Monetario Internacional y un acuerdo "swap" entre el Tesoro de los Estados Unidos y la Secretaría de Hacienda de México por otros 20 mil millones de dólares (en efecto, otro gran préstamo) para contribuir a resolver la crisis monetaria y financiera mexicana. 

            Dada la complejidad del plan financiero en su totalidad, no es posible analizar aquí  cada una de sus partes, por lo que nos limitaremos a algunos comentarios sobre las características jurídicas de los 4 acuerdos firmados entre los gobiernos de México y los Estados Unidos el 21 de febrero de 1995. Ello es especialmente relevante porque al convertirse en el mayor acreedor individual de México, el gobierno de los Estados Unidos planteó una serie de exigencias financiero/políticas que sin duda representaban una grave amenaza para la soberanía de la república mexicana en el futuro.

            El primero y más global de los documentos mencionados fue el "Acuerdo marco entre los Estados Unidos de América y México para la estabilización de la economía mexicana", seguido por otros tres documentos/acuerdos, que cubren los compromisos monetarios, financieros y petroleros. Sin entrar en el detalle de cada uno de ellos, es conveniente, comentar en primer término una de las condiciones más lesivas de los mismos. En efecto, es de remarcar en todos los acuerdos que  firmaron los responsables de ambos gobiernos que se establecía de manera irrevocable que el gobierno de México se sometía a la jurisdicción exclusiva de la Corte del Distrito de los Estados Unidos localizado en el Distrito de Manhattan, Nueva York, renunciando a cualquier otro tribunal. Por si ello fuera poco, se obligaba a México a renunciar a cláusulas claves respecto a la inmunidad del embargo precautorio incluidas en el Código de los Estados Unidos. [71]

            Igualmente lesivo e indicativos del papel de "contrayente débil" del gobierno mexicano fue el "Acuerdo sobre el esquema de ingresos petroleros". Este documento establecía las condiciones referentes al uso de los recursos del gobierno mexicano provenientes de las exportaciones de petróleo crudo y derivados, su principal fuente de divisas fuertes. Por el mismo se establecía que la empresa estatal PEMEX era obligada a entregar el 96% de dichos fondos en cuenta del Federal Reserve Bank of New York durante el tiempo necesario para liquidar las deudas pendientes con el Tesoro norteamericano. Una vez entregados dichos fondos, el gobierno de México autorizaba "irrevocablemente" al Federal Reserve Bank para disponer de ellos para repagar cualquier cantidad que se adeudara bajo los Acuerdos Financieros.

            En resumidas cuentas, se trató del conjunto de acuerdos más lesivos en la historia reciente para la soberanía fiscal y financiera de un país latinoamericano. Pero, además, reflejaban la  problemática cada vez más compleja de las relaciones entre México y los Estados Unidos. Por una parte,  se observan los efectos financieros potenciales de los procesos de globalización del sistema financiero internacional para países en desarrollo. Por otra parte,  se destacan las consecuencias iniciales del Tratado de Libre Comercio (sin duda el más importante tratado en la historia mexicana), el cual propició la intervención cada vez más significativa del gobierno de los Estados Unidos en la fiscalización de las finanzas públicas mexicanas. En efecto, ambos fenómenos ilustran con gran claridad las consecuencias más graves de la forma de tutela del contrayente débil.

Los costos económicos y sociales del rescate: la depresión económica y la "década perdida" de los años 90

            Si bien las cláusulas jurídicas de estos acuerdos fueron  graves,  las consecuencias económicas, fiscales, políticas y sociales de la crisis de 1985/96 han resultado mucho más serias. Son de sobra conocidas las consecuencias inmediatas de la devaluación y de la crisis a nivel de desempleo, tasas de interés, reducción de la producción y de la actividad económica en general. Es también conocido la crisis dramática del sistema bancario mexicano, el cual  está en proceso actualmente de ser reestructurado por el gobierno.

            Pero igualmente seria fue la crisis industrial que se experimentó.  Debido a la apertura irrestricta de la economía mexicana desde fines del régimen de Miguel de la Madrid, gran parte de la industria mexicana cambió sus políticas de compras de insumos, adquiriendo una cantidad siempre creciente de productos extranjeros para fabricar sus manufacturas. El resultado es que hoy en día la mayoría de las fábricas en México enfrentan problemas enormes en este terreno.

            En resumidas cuentas, el resto del decenio de 1990 resultó, en efecto, virtualmente una década perdida desde el punto de vista económico y social y aumentó la penuria de la mayoría de la población. Por ello resulta sorprendente que no se haya procedido a investigar a fondo las responsabilidades de las autoridades políticas y monetarias que fueron responsables de generar esta situación económica en los últimos dos años.

            Por otra parte, hay que estar atento a la evolución del contexto internacional de la crisis, pues es muy factible que en el futuro próximo la comunidad financiera internacional exija de México como de otros países deudores el establecimiento de consejos monetarios u otros métodos de vigilancia monetaria.  En este sentido, es evidente que no conviene que ser excesivamente optimistas acerca del efecto de  posibles cambios en la regulación financiera internacional. La banca internacional y el tesoro estadounidense bregarán por sus propios intereses y no por los de las naciones deudoras y mucho menos por los sectores empobrecidas de las mismas que han cargado con el peso más duro del pago de la deuda y que serán intimados a seguir cargando con ello.

            Pero ello no implica que sea inútil  la participación de las naciones deudoras en la  discusión de la política internacional  en  múltiples foros, que incluyen no sólo las Naciones Unidas (cada vez menos efectiva) sino al interior de los consejos del FMI, Banco Mundial, BID, la Organización Mundial del Comercio, el Parlamento Europeo, el Parlamento Latinoamericano, etcétera.  Al contrario, sugiere que es urgente que en este nuevo siglo XXI, deben ir  formulándose posiciones nuevas para renegociar la posición de países del Tercer Mundo  para su defensa propia en el futuro, sea en el contexto de tratados de libre comercio o en el contexto de nuevas estructuras financieras  internacionales.

Nuevas fórmulas políticas para regular la deuda a nivel nacional

            Por último queda por discutir una serie de problemas políticos que me parecen centrales porque se refieren al marco político/jurisdiccional dentro del cual cabe la reestructuración de deudas preexistentes o la ratificación de nuevas deudas externas. Una de las lecciones de la azarosa y trágica historia de la deuda externa en México y del conjunto América Latina ha sido que los gobiernos siempre han procedido a contratar nueva deuda utilizando aquellos mecanismos políticos que requieren la menor consulta del "pagador de última instancia" de la deuda; es decir, el contribuyente y el ciudadano, en general, son los que verdaderamente  tienen que proporcionar los fondos fiscales que se usan para pagar toda deuda, sea externa o interna.

            En la mayoría de los casos de negociación de nueva deuda externa- en situación de gobierno parlamentarios- las autoridades ejecutivas han solicitado una aprobación global de un monto de fondos a contratarse en el exterior.  Así ha sido a lo largo del siglo XIX y también en el siglo XX. Y de esta manera, los sucesivos secretarios de Hacienda han obtenido la libertad para negociar con los banqueros, los montos, tasas, comisiones, plazos de amortización y otras condiciones que se requieren para cualquier préstamo. Sin embargo, en la mayoría de los casos no se ha contemplado- ni se contempla- si el pueblo pagador está realmente dispuesto a pagar estas sumas en dichas condiciones, pues ni el ejecutivo ni los parlamentarios efectúan consultas reales con la mayoría de los contribuyentes para determinar si están dispuestos a cubrir estas deudas en moneda extranjera.

            Es por ello y por los altísimos costos que han pagado los pueblos latinoamericanos- especialmente desde la crisis de la deuda externa de 1982- que es necesario plantear la introducción de planes  más coherentes y detallados sobre el manejo de la deuda pública- y en particular la deuda externa- dentro de los programas de los partidos políticos y dentro del contexto de NAFTA u otros esquemas regionales. Dicho planteamiento podría instar a la adopción de varias medidas.

            En primer lugar, es de importancia crucial que se llegue a un consenso sobre la adopción de políticas para limitar el endeudamiento externo y en especial el endeudamiento a corto plazo, como política general. Los estudios económicos indican que la contratación de grandes montos de deuda en el exterior por entidades públicas y privadas mexicanas efectuadas en los años de 1975-82 y en 1990-94 no contribuyeron al crecimiento económico y fueron- y son actualmente- más bien factores de reducción de las tasas de crecimiento en el mediano plazo.[72]  Por ello es necesario crear nuevos mecanismos para lograr una mayor vigilancia y control de las finanzas públicas y privadas en esta cuestión clave.  Algunos otros países ofrecen lecciones en este sentido, limitando el alcance del endeudamiento externo a corto plazo, y favoreciendo inversiones a largo plazo, como lo indica la legislación financiera relativamente exitosa de naciones como Chile o Malasia.

            En segundo término, en lo que se refiere a deuda soberana (deuda externa de gobierno)  se debe requerir al poder ejecutivo y al Congreso a presentar detallados informes sobre las autorizaciones propuestas para contratación de montos cuantiosos de deuda externa soberana a debate general. Pues, en caso contrario, los representantes parlamentarios- como lo ha demostrado la historia una y otra vez- suelen plegarse fácilmente a las demandas de secretarios de hacienda y de banqueros.  De importancia  fundamental sería la creación de una oficina económica de información parlamentaria en las que tanto los legisladores como el público en general, contribuyentes, académicos y periodistas podrían consultar la síntesis de información sobre la deuda externa y sobre la situación fiscal y financiera en computadora y el plan de debates del Congreso sobre estas materias durante el año.

            En tercer lugar, en lo que se refiere a deuda privada a contratarse en el exterior debe quedar claro que si bien no se pueden restringir estrictamente dichas operaciones en una etapa de globalización de las finanzas, es necesario establecer incentivos para que las empresas que contraten deuda externa asuman los riesgos correspondientes. Por ello me parece es indispensable crear un sistema de reaseguros por el cual toda empresa que desea contratar deuda externa fuese requerida a contratar un seguro con una gran empresas internacionales de seguros (por ejemplo Llyods u otra empresa similar) con lo que se garantizaría que el gobierno- o sea los contribuyentes mexicanos- luego no tengan que asumir responsabilidad por quiebras y deudas de particulares. Esta situación se produjo en los años de 1982-85 y ahora, de nuevo, ocurre con la banca privada comercial cuyos pasivos externos son absorbidos por el gobierno y por lo tanto resultan una carga para los contribuyentes.

            En cuarto lugar hay que diseñar políticas que anticipen posibles devaluaciones futuras, las que son bastante probables debido a la debilidad continuada de la economía mexicana y a la volatilidad de los mercados financieros internacionales. La debilidad de la economía mexicana se debe en parte importante al enorme volumen de  los pagos que ha tenido que efectuar el país sobre la deuda externa en los últimos años: en  1995 en forma de amortización de deuda y pago de intereses (cerca de 50 mil millones de dolares) y en 1996 (estimado en 44 mil millones de dolares por Banamex, el mayor banco del país). Estas cifras superan todos los antecedentes conocidos en la historia latinoamericana. 

            En quinto lugar, es necesario que se establezcan nuevos instrumentos financieros dentro de NAFTA para estimular flujos de capitales estables hacia México, especialmente para proyectos de infraestructura y desarrollo agrícola e industrial. Una de las principales razones por la crisis monetaria y financiera de México en los años de 1995/96  fue la falta de soporte financiero existente para NAFTA. El hecho de que en enero de 1995 el secretario del Tesoro de Estados Unidos, Robert Rubin, se hubiese obligado a  organizar un paquete de 50 mil millones de dólares para rescatar a la economía mexicana en cuestión de dias- - sugiere que hubo una falla estructural en el diseño de NAFTA. En resumidas cuentas, se requieren nuevos instrumentos financieros de apoyo a este acuerdo regional que garanticen flujos de capitales más estables y permita evitar las algunas de las consecuencias más perniciosas de la excesiva volatilidad de los mercados financieros internacionales.  La gravísima crisis de la economía mexicana- una de las más profundas de la reciente historia latinoamericana- es prueba contundente de la necesidad de reformas estructurales.

En resumidas cuentas,  el análisis de la deuda externa no debe quedar en el ámbito de una discusión técnica o economicista de modelos abstractos sino que puede ofrecer algunas perspectivas  para ir planteando cómo pueden pensarse reformas financieras y políticas que no conduzcan indefinidamente a una peor distribución del ingreso y a un aumento indefinido del endeudamiento sino, al contrario, a lograr una reducción de la dependencia financiera externa y, también y  (¿porqué no?) al forjar de una sociedad  más democrática y más equitativa.

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[1] Veáse, por ejemplo, el demoledor análisis de Enrique Cárdenas (1996), cap.’s 4-6, y la cita en p.18.

[2] La mayoría de los obreros y de los empleados públicos mexicanos no se han visto beneficiados con las políticas fiscales y financieras contemporáneas, sino al contrario altamente perjudicadas. Ello contrasta notablemente con la corrupción de políticos y de dirigentes sindicales corporativos.

[3] La crisis de la deuda fue acompañada por un colapso de gran parte del sistema bancario, lo cual hizo que en medio de un proceso inédito de expansión de la economía exportadora, no se lograra una mejora económica y social significativa, acentuándose la pobreza de decenas de millones de mexicanos entre 1995 y 2000. 

[4]  Veáse Turlington (1930), Bazant (1968)  Rodríguez O. (1988), Liehr (1996) , Tellez (19??, Dawson (1992).

[5] Veáse la antologia de Marichal y Ludlow  (1999)  para una muestra.

 [6] Para información sobre la creación del Comité Intenacional de banqueros en 1917-18, véase Freeman Smith, (1973) pp. 195-198.  Debe mencionarse que Thomas Lamont era uno de los directivos principales de la casa Morgan de Nueva York, posiblemente el banco más importante de esa plaza financiera.

    [7] Para detalles sobre este intercambio, véase ibid., pp. 308-314.

    [8] Secretaría de Hacienda y Crédito Público, La vieja deuda exterior titulada de México, pp.59-59; y Bazant, Historia de la deuda exterior, pp. 195-198.

[9] Sobre las negociaciones financieras en los años de 1920 veáse el excelente estudio reciente de Zebadúa (1994).

    [10] Para información precisa, véase Bazant, Historia de la deuda exterior, p. 198.

    [11] La mejor historia política y económica del petroleo mexicano en este periodo sigue siendo la de Lorenzo Meyer, México y Estados Unidos en el conficto petrolero (México, 1968).

    [12] El embajador mexicano en Washington, Campos Ortiz, siguió con atención estos acontecimientos financieros y remitió informes a sus superiores sugiriendo que la nueva coyuntura podría resultar favorable para una renegociación de la deuda externa mexicana. Acervo Histórico de la Secretaría de Relaciones Esxteriores,(AHSRE) 111-1325-5, carta de Campos Ortiz, fechada el 29 de diciembre de 1932.

     [13] Para un desglose detallado de la deuda externa mexicana, véase  Freeman Smith, (1973), cuadro 1, cap. 8.

    [14] AHSRE, III-867-7, informe detallado de Castillo Najera, fechado el 3 de mayo de 1941, p. 23.

    [15] Ibid., p. 28.

    [16] Luis Zorilla, Historia de las relaciones entre México y los Estados Unidos de América (México, 1966), vol. II, pp. 486-495.

    [17] Los inversores que reclamaban pérdidas de sus propiedades a raíz de la revolución de 1910-1920 recibieron unos 40 millones de dólares en pagos de compensación por parte del gobierno mexicano. Bazant, (1968) Historia de la deuda exterior, pp. 214-215.

    [18] Para el texto completo de los acuerdos de 1942 y 1946, consúltese Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Legislación sobre deuda pública (México, 1958), pp. 195-578.

[19] Para un análisis de las negociaciones de la deuda de los diversos países latinoamericanos, veáse Marichal (1989), cap.8.

[20] Para detalles de las renegociaciones veáse C. Marichal (1989), capítulo 8.

[21] Cárdenas retoma y analiza críticamente  muchos de los lineamientos de los autores de obras clásicas sobre el desempeño económico mexicano en el período, centrando la atención en particular en las hipotesis de Solis(1970) y Vernon (1963).

[22] Cárdenas (1994), pp.162-163.

[23] Cárdenas (1994), pp.133-134.

[24] Veáse Gleason Galicia (1955) para un análisis detallado de todos los créditos gestionados por Nacional Financiera entre 1942 y 1955. Rosario Green (1973) pp.70-72, no da cuenta de estos créditos por no haberse fijado en el papel de Nacional Financiera como gestora de los préstamos del Ex-Im Bank.  

[25] Gleason (1955), pp.548-553.

[26] Comisisón Económica para América Latina (1957).

[27] Un informe del Fondo Monetario Internacional señalaba que: "To provide financial assistance in the interval while the measures are taking effect, Mexico is negotiating a loan in the amount of $ 100 million from the Export-Import Bank. This assistance will make it possible for Mexico to maintain its current level of capital goods from the United States." Archivo del Fondo Monetario Internacional, EBS/59/12: Informe del 24 de febrero de 1959.

 [28] En el informe del Fondo Monetario Internacional se resumieron las varias medidas adoptadas en materia de créditos externos y se señaló que:  "Mexico also has a stabilization agreement in an amount of $ 75 million with the U.S. Treasury. The existing arrangement runs through the end of 1959. In addition to the assistance from the U.S. Government, Mexico would like the assurance of financial support from the Fund as to have adequate funds available to help  to dispel fears of instability in the value of the peso." Archivo Fondo Monetario Internacional, "Request for Stand-by Arrangement- Mexico, EBS/59/12, 24 de febrero de 1959, p. 2. 

[29] Moreno de los Angeles y Flores Caballero (1995) proporcionan algunos detalles, pp.144-145 en un libro bastante confuso (y algo añejado) sobre la evolución de la deuda externa mexicana.

[30] Wilkie (1970), p.92 critica la operación y da algunos datos de la deuda externa titulada, p.301.

[31] Archivo, Fondo Monetario Internacional, "Stand-by Arrangement with Mexico" Confidential doc. EBS/61/79. 12 de julio de 1961.

[32] Ibid. "Minutes of Executive Board Meeting 61/38, 12 de julio de 1961, p.11.

[33] Ibid. "Memorandum for Files-Mexico. Visit by Ambassador Carrillo Flores, 17 de enero de 1963.

[34] La información sobre los préstamos de los organismos financieros multilaterales u oficiales proviene de Green (1973), passim.

[35] Sánchez Aguilar (1973), tabla 80.

[36] Veáse Sánchez Aguilar (1973), Cuadros 10-18.

[37] E. Cardenas (1996), capítulo 2.

    [38] Un análisis fundamental  del endeudamiento de los años de 1970 es Rosario Green (1988 y 1998).

[39] El más destacado ha sido Robert Devlin (1989).

[40] Quijano (1981), pp.140-141.

[41] Quijano (1981), p.141.

[42] Quijano (1981) pp.157-161 ofrece una explicación de la devaluación de 1976.

[43] Ver Green (1998), p.23

[44] Una revisión de los informes de los organismos multilaterales de la época indica que no se realizaron apenas estudios matemáticos que calcularan el servicio de las deudas a mediano plazo en relación con reservas sino que simplemente se calculaban en función de exportaciones.

[45] Green (1998), p.104 y Quijano (1981), pp.159-161.

[46] Boughton (1998), p. 285-86.

[47] Rosario Green (1998), p.52.

[48] La agencia encargada de garantizar las deudas externas de las grandes empresas se denominó FICORCA. 

[49] Ver Green (1998)pp.86-88 y Boughton (2000).

[50] R. Green (!998), p.107-115.

[51] R. Green (1998) pp.116-126.

[52] La restructuración de la deuda en 1989 y el Plan Brady son cubiertos brevemente por R. Green (1998)  pp.327,331, 334-345 y mas ampliamente por W.Cline (1995).

     [53] Veáse la nota de la director de Moody´s Emerging Markets Service, Barbara Samuels, "Emerging Markets Are Here to Stay", Foreign Affairs, 74, 6 (diciembre de 1995), pp.143-146.

    [54] Newsweek, 16 de enero de 1995, p.11, estimaba en más de 500 mil millones de dolares los flujos a mercados emergentes entre 1990 y 1994; véase estimaciones más precisas en Alicia Girón, Fin de siglo y deuda externa, México, UNAM, 1995, p.178.

    [55] El FMI señaló: "In the period 1990-93, Mexico received U$S 91 billion in net capital inflows, or roughly one fifth of all net inflows to developing countries."International Monetary Fund, "Evolution of the Mexican Peso Crisis", p.53.

    [56] El informe más detallado es el ensayo  citado del Fondo Monetario Internacional "Evolution of the Mexican Peso Crisis", en International Capital Markets (agosto de 1995), pp.53- 63. Para comentarios incisivos véase también Paul Krugman, "Dutch Tulips and Emerging Markets", Foreign Affairs,74,4 (agosto de 1995), p.40.

    [57] Pedro Aspe Armella, El camino mexicano de la transformación económica, México, FCE, 1993.

    [58] Observemos que a lo largo de casi dos decenios un buen número de los tecnocratas financieros más expertos del gobierno mexicano- entre los cuales José Angel Gurria se lleva la palma- han fracasado en su capacidad para anticipar la baja inevitable de cada ciclo de los mercados internacionales. El resultado ha probado ser costosísimo para el país a lo largo de más de un decenio. Sin embargo, tanto Gurría como Aspe no parecen percatarse de que algo haya andado mal en su apreciación de los hechos. Véase el texto de Aspe (1993) citado y José Angel Gurria, Deuda externa pública mexicana, México, FCE/SHCP, 1993.

    [59] Por ejemplo véase Mayela Vázquez, "Colocarán mexicanos Dls. 16 mil millones", La Reforma (México), 3 de marzo de 1994.

    [60] De acuerdo con una investigación realizada con datos del Banco de México y efectuada por El Financiero, 23 de febrero de 1994, la deuda externa (de corto y largo plazo) de todos los bancos mexicanos alcanzaba unos 57 mil millones de dolares. De esta suma cerca de 30 mil millones de dolares era responsabilidad de la banca de fomento. La evolución de las cifras puede seguirse en la publicación mensual de Comisión Nacional Bancaria, Boletín Estadística de Banca Multiple.

[61]  De acuerdo con quien fuera jefe de asesores de la administración de Salinas, José Córdoba Montoya (en una conversación celebrada el 6 de mayo, 1998), el gabinete presidencial no estaba preocupado por la salida de capitales debido a los acuerdos negociados con el Tesoro de los Estados Unidos. Córdoba tampoco consideraba que era necesario modificar la política del Banco de México de mantener secreta la información de los movimientos semanales de sus reservas en divisas fuertes.

    [62] Increiblemente, no fue hasta mediados de 1995 cuando el Banco de México publicó el informe annual por el que finalmente se pudo saber en algun detalle cual había sido la evolución de las reservas semana por semana a lo largo de 1994. En cambio, a lo largo del propio año de 1994 el Banco de México se negó a publicar más información sobre las reservas internacionales que la contenida en tres informes incompletos, lo que contribuyó a un extraordinario grado de incertidumbre y riesgo en toda operación de deuda mexicana.

    [63] Oficialmente, las principales intervenciones del Banco de México en el mercado de cambios mexicano fueron los siguientes: entre enero y mediados de marzo de 1994, el Banco central compró 4 mil millones de dolares en ese mercado; en cambio, entre el 25 de marzo y el 5 de abril vendió 5 mil millones, otros 2 mil millones entre el 19 y 21 de abril, otros 2 mil millones entre el 23 de junio y el 12 de julio, 3 mil millones entre el 14 y 18 de noviembre, 1.5 mil millones entre el 16 y 19 de diciembre y, finalmente, una venta de 4.5 mil millones de dolares el 21 de diciembre, el dia anterior a la libre flotación del peso. Estos datos son del Banco de México, Informe Anual, 1994, pp.192-199. Sin embargo, las cifras para el mes de septiembre no son creibles y hay evidencias de que las ventas de dolares por el Banco de México el fatídico dia del 21 de diciembre alcanzaron 8 mil millones, es decir, una cifra superior a la publicada.

    [64] Un detallado análisis de la forma en que el promedio de amortización de la deuda se tornó cada vez de plazos mas cortos se detalla en Harold L. Cole and Timothy Kehoe, "A Self-fulfilling Model of Mexico´s 1994-95 Debt Crisis", Federal Reserve Bank of Minneapolis, Research Department Staff Report, marzo 1996.

    [65]  Macario Schettino enfatiza que el orgullo desmesurado ("hubris") de las máximas figuras de la administración del régimen salinista fue causa fundamental en provocar el desenlace de la tragedia financiera que vivimos. Schettino (1995), p.61.

    [66] Una visión histórica de las devaluaciones del peso anteriores que también subraya los elementos políticos es la obra clásica de Ricardo Torres Gaytan, un siglo de devaluaciones sdel peso mexicano, México Siglo XXI, 1980.

    [67] Uno de los mejores análisis de la fuga de capitales se encuentra en William Cline International Debt Reexamined, Washington D.C., Institute for International Economics, 1995, pp.441-443.

    [68] Proceso, 16 de enero de 1995, p.17.

    [69] Véase FMI, "Evolution of the Mexican Peso Crisis", pp.57-60.

    [70]  Como se demuestra en el documentado artículo de Juan Antonio Zuñiga y Roberto González Amador, publicado en La Jornada el 7 de febrero de 1995, los documentos de la Secretaría de Hacienda y de la bolsa Mexicana de Valores confirman que (1) el Banco de México compró cerca de 2 mil millones de dolares en tesobonos a principios de diciembre, lo que implicó un gran aumento en contraste con meses anteriores;  (2) ello indujo a 22 casas de bolsa (entre las cuales destacan seis) a cerca de 15 mil millones de dolares en tesobonos para cubrirse contra la devaluación que se prevía ya que lo estaba siendo anunciada por las compras masivas efectuadas por parte del Banco de México. En el mismo artículo se detallan las operaciones realizadas en primer término por Banamex-Accival y luego por las otras casas de bolsa. En otras palabras, al comprar cantidad tan masiva de tesobonos, el Banco de México y las casas de bolsas acentuaron las presiones en contra del peso.

     [71] En cada uno de los acuerdos México "renuncia a su imunidad sobre (iii) embargo preautorio, para todos los efectos del Titulo 28 del Código de los Estados Unidos, Secciones 1610 y 1611 respecto de las obligaciones bajo arreglos financieros.

    [72] Uno de los expertos más influyentes en la formulación de la política financiera y monetaria internacional de los Estados Unidos, Edwin Truman, director de la División de Finanzas Internacionales del "Board of Governors of the Federal Reserve System" afirma que estudios detallados demuestran que México y otros países latinoamericanos hubiran tenido tasas de crecimiento más altos y estables si no se hubieran endeudado tanto a finales del decenio de 1970. Edwin M. Truman, "U.S. Policy on the Problems of International Debt",  Board of Governors of the Federal Reserve System, International Finance Discussion Papers, no.357, Washington D.C., julio de 1989.

 

Gerardo

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