Antecedentes: La deuda externa de México desde la revolución de 1910-1920 hasta la Segunda Guerra Mundial (página 2)

Finanzas de la
administración de Salinas de Gortari y 
singularidad de la crisis
financiera mexicana de 1994/95

 En contraste con el anterior gran ciclo de
endeudamiento en América
Latina (1974-82), cuando una parte importante de los fondos
provinieron del reciclamiento de petrodólares, en
los años 1990-94 se dio un nuevo proceso de
endeudamiento a partir de la transferencia de nuevos tipos de
recursos
financieros provenientes en  parte 
sustancial  de los grandes fondos de pensiones y de inversiones  de los países más
desarrollados, en particular de los Estados
Unidos.  Que estos capitales emigrasen a México no
era una casualidad ya que las tasas de
interés en los Estados Unidos eran extremadamente
bajas desde 1990.  En efecto, esta emigración de
dineros era parte de un fenómeno mundial ya que todos los
países "en desarrollo"
estaban compitiendo para obtener estos capitales golondrinas a
través de la apertura de sus bolsas o "mercados de
capitales emergentes".[53] 

           
El tema merece un comentario más detallado pero nos
limitamos a señalar aquí que el extraordinario
crecimiento de estos mercados de capitales (en el tercer Mundo)
durante los años de 1990-93 – los flujos siendo superiores
a 500 mil millones de dólares a nivel mundial a dichos
mercados- hasta que comenzaron a subir las tasas de interés en
los Estados Unidos.[54] 
Fue entonces que estos recursos comenzaron a agotarse, lo que
sugiere la complejidad de los vínculos que existen
actualmente entre mercados de dineros y mercados de capitales, lo
que implica una creciente volatilidad en la mayoría de las
transacciones financieras internacionales.

Reiteramos, que ningún otro país
latinoamericano tuvo tanto "éxito"
como México en 1990-1993 en obtener préstamos o en
colocar bonos y acciones en
mercados internacionales.[55]
Pero, además, hay que considerar otro factor que
incrementó los pasivos externos del país, a
raíz del considerable flujo de capitales extranjeros que
llegó a la Bolsa mexicana al igual que a las demás
bolsas latinoamericanas. Dichos capitales- que en el caso de la
Bolsa mexicana se calcula que superaron los 60 mil millones de
dólares- reciben sus dividendos en la divisa local por lo
que suelen ser muy sensibles a las disposiciones
cambiarias.  Con la política
cambiaria  adoptada por la administración de Carlos Salinas (un
"crawling peg" que se deslizaba muy lentamente), los agentes
financieros de los inversores extranjeros confiaban que
podían transformar sus capitales y ganancias en
dólares sin sufrir pérdidas significativas por
deslizamiento del tipo de
cambio. En otras palabras, de un total de 90 mil millones
dólares que entraron a México entre 1990 y 1993,
una parte importante era capital
volátil que entró precisamente con la expectativa
de poder salir a
corto plazo, apoyándose en la continuidad de la
política cambiaria.[56]

           
¿Hasta que punto eran conscientes las autoridades
hacendarias mexicanas de esta volatilidad? Si uno revisa el
libro del
principal arquitecto de la estrategia
fiscal y
financiera del régimen salinista, Pedro Aspe Armella,
El camino mexicano de la transformación
económica, se observa que durante los primeros cuatro
años que ocupó el cargo de secretario de Hacienda,
su preocupación principal consistió en lograr una
reforma fiscal, reestructurar la vieja deuda externa,
promover la privatización de empresas
estatales e impulsar la apertura comercial.[57]
Suponía que una vez implementadas, todas estas
condiciones comenzarían a atraer un flujo de capitales
importantes- como efectivamente fue el caso. Sin embargo, en su
análisis no se contemplaba ni la dificultad
en implementar una reforma fiscal ni la complejidad y volatilidad
esos nuevos flujos de capitales internacionales  ni las
condiciones cambiantes de los mismos a escala mundial. E
aquí uno de los gravísimo errores de su administración, similar en tamaño al
cometido en los últimos años de la
administración de José López Portillo por la
elite tecnocrática y empresarial mexicana que falló
en su apreciación de la naturaleza del
ciclo petrolero internacional y de los peligros del
sobreendeudamiento.[58]

           
De lo que "aparentemente" no se daban cuenta las autoridades
financieras eran de las debilidades y características
volátiles de aquel nuevo fenómeno que son los
llamados "mercados de capitales emergentes". En el caso de
México, este mercado
"emergente" lo constituía en primer lugar ese conjunto de
operaciones
vinculados a las privatizaciones (en la mayoría de los casos
operaciones que no se llevaron a cabo en mercado abierto, sino de
manera privilegiada y circunscrita a algunos fuertes
inversionistas), En segundo término se manifestó en
el nuevo dinamismo de  la Bolsa mexicana, que creció
con rapidez con la inversión de un gran volumen de
fondos- algunos de oscuro origen- por parte de relativamente
pocos inversores.  Pero además había otros
flujos de fondos algo distintos que también resultaban
riesgosos y que ya hemos comentado:  la venta  de
acciones y bonos por las corporaciones mexicanas y también
la enorme colocación de deuda por parte de la banca comercial y
de desarrollo.

           
En todas estas operaciones una de las claves residía en el
diferencial entre las tasas de interés que pagaban los
títulos mexicanos y las tasas de interés en los
Estados Unidos, combinado con el cálculo de
riesgo por
invertir en México. Una vez que las tasas de
interés comenzaron a subir en E.U. y  el riesgo
aumentaba en México, el desenlace era fatal e inevitable.
La consecuencia fue la enorme crisis financiera de 1995. 
Como ya hemos sugerido, no se trataba simplemente de un problema
de liquidez, como llegaron a afirmar algunos funcionarios
públicos, sino de excesivo endeudamiento y de
solvencia.  Hay que observar que en el caso de
México, el endeudamiento estaba aumentando de manera
remarcable desde 1991, lo que se confirma al observarse que 
en lo que se refiere la deuda externa privada era
responsable por el 20% del total de las emisiones externas en
1991-94 de Asia y Latinoamérica, de acuerdo con informes
periodísticos y de casas de bolsa internacionales. Ello se
ratificaría, en primer lugar, en las cifras divulgadas a
principios de
1994 que indicaban que entonces la deuda externa a largo
plazo alcanzaba más de 122 mil millones de
dólares, la cifra más alta en su historia, y casi 25 mil
millones de dólares más que en el peor
momento de la crisis de la deuda en los años 1982-84. El
aumento se debió fundamentalmente  a la
emisión de una considerable cantidad de bonos de empresas
privadas mexicanas y de algunas paraestatales. La mayor
emisión de una empresa
privada mexicana fue la de CEMEX, que colocó mil millones
de dólares en bonos en 1993 en Nueva York, pero no debe
olvidarse la colocación de bonos y acciones por consorcios
como TELMEX, IKA, VITRO, etc.[59]

           
A este proceso de creciente emisión  de valores en el
extranjero se unió otra tendencia más preocupante
que fue el aumento de los "pasivos foráneos" a corto
plazo de la banca mexicana, una parte importante contratada
por la banca de fomento (Nacional Financiera, Banco Nacional de
Comercio
Exterior, etc.), que  obtenía deuda a tasas de
interés bajos en Estados Unidos para luego otorgar
créditos a empresarios mexicanos a tasas
sustancialmente mas altos.[60]
En este terreno fueron grandes promotores del
endeudamiento, funcionarios como Ángel Gurría,
entonces director del Banco Nacional de Comercio
Exterior y actualmente Secretario de Asuntos Exteriores, quien
había desarrollado su "expertise" en la época
dorada del endeudamiento de los años 1975-82 cuando fue
responsable de la contratación de gran parte de la
deuda
pública mexicana.

INSERTAR CUADROS 7-10

           
La entrada de capitales siguió siendo intensa hasta poco
después de la firma del Tratado de Libre
Comercio (TLC o NAFTA) en
noviembre de 1993, lo que se reflejó en el movimiento de
la Bolsa mexicana que siguió en franco ascenso en los
meses de enero y febrero de 1994. No obstante,
simultáneamente ya había comenzado a producirse una
salida de capitales, provocada por el estancamiento de la
economía
mexicana (especialmente notable en el sector industrial desde
mediados de 1993) y por la creciente incertidumbre generada por
el comienzo de un año electoral. [61]
La fuga de capitales se acentuó notablemente tras el
asesinato del candidato Luis Donaldo Colosio en marzo de 1994,
aunque el Banco de México no publicó informes sobre
el nivel de sus reservas, lo cual contribuyó decisivamente
a generar un clima mayor de
incertidumbre en los mercados
financieros nacionales e
internacionales.    [62]

           
Mientras la paridad cambiaria siguió deslizándose
muy lentamente- o sea hasta el 21 diciembre de 1994- la fuga de
capitales siguió, con altibajos, provocando una
caída de la bolsa a lo largo del
año.[63] 
Para compensar esta salida de fondos, el Banco de México
propuso a la Secretaría de Hacienda, dirigida por Pedro
Aspe, que se aumentara la emisión de los ahora famosos y
nefastos "tesobonos" que se liquidaban en pesos indexados a la
cotización del dólar: estos títulos hibridos
aparecían formalmente  como deuda interna
pero, en la práctica, constituían una deuda externa
a muy corto plazo. Fueron emitidos por  el gobierno en 
cantidades crecientes  entre abril y noviembre de 1994,
siendo adquiridos (como garantía contra una posible
devaluación)  por  inversionistas
nacionales y extranjeros por un gran total de 30 mil millones de
dólares. Pero no era simplemente el alto volumen de la
deuda lo que resulta sorprendente sino el hecho de que su
vencimiento estaba prevista para los primeros nueve meses de
1995: es decir, constituían una bomba de tiempo, en
tanto representaban una gigantesca deuda externa que tenía
que liquidarse a muy corto plazo.[64]

La crisis de
1995: el debate sobre
sus  causas y su relación con los  ciclos
políticos y económicos en
México

 Una de las principales diferencias entre la 
crisis mexicana 1995  y las crisis "históricas" de
las deudas externas es que en contraste con el pasado- cuando el
grueso de la deuda externa era a mediano y largo plazo- la mayor
parte de la deuda contratada entre 1990 y 1994 lo fue a corto
plazo. Ello dificultaba la posibilidad de proponer mecanismos de
reestructuración de deuda a plazo; los tesobonos y
la deuda comercial de la banca comercial mexicana que tuvieron
que  liquidarse  en 1995 y 1996, lo cual generó
un gigantesco problema de liquidez y desembocó en el
rescate financiero gigantesco que encabezó el Tesoro del
gobierno de los Estados Unidos, con la cooperación del
Fondo Monetario
Internacional.

           
Por otra parte, lo que observamos en la crisis financiera
mexicana de 1995 es que en contraste con crisis anteriores,
existía una mayor variedad de instrumentos financieros de
largo y corto plazo en circulación tanto en la Bolsa
mexicana como en los mercados financieros internacionales. A su
vez, a lo largo del año de 1994 existían fuertes
tendencias a la especulación en contra del peso mexicano
en distintos momentos, causadas por el desequilibrio en la
balanza
comercial, las fugas de capitales de México, la baja
en la Bolsa mexicana, el incremento extraordinario de la deuda
pública (indexada a dólares) pagadera a corto plazo
y la inestabilidad política. Todo ello provocó una
creciente volatilidad en los flujos de capitales hacia o desde
México y una baja progresiva de las reservas manejadas por
el Banco de México. En otras palabras se trataba del
entrecruzamiento de una crisis monetaria, una crisis de deuda a
corto plazo y una crisis política, las que
estallarían juntas en diciembre de 1994. Todo ello ha
contribuido, sin duda, a que sea tan compleja la debacle
financiera actual y tan difícil de resolver.

           
Para algunos actores claves de la época, como Miguel
Mancera, gobernador del Banco de México, los factores
políticos inesperados fueron responsables de la magna
crisis financiera de 1995. Sin embargo, es evidente que el factor
riesgo hubiera aumentado en 1994 en México aún si
no se hubieran producido la insurrección de Chiapas ni los
asesinatos de Colosio y de Ruiz Massieu. Y ésto lo
sabían tanto Miguel Mancera, como Pedro Aspe y el
expresidente, Carlos Salinas. Pero ninguno de ellos deseaba
modificar la estrategia financiera por una serie de
consideraciones políticas,
todas ligadas con el fin de sexenio.[65]

           
En efecto, lo específico de todas las crisis mexicanas
recientes es que coinciden con un ciclo político ya que,
como todo el mundo sabe, dichas crisis financieras frecuentemente
se desatan con el fin del cada sexenio.[66] 
Ello nos habla de la extreme dependencia del sistema
financiero mexicano de los manejos arbitrarios de las
finanzas y de
la moneda por el poder
ejecutivo y la Secretaría de Hacienda. Y ello se
acentúa por el hecho de que en los últimos
años del sexenio pasado se adoptaron políticas
financieras arriesgadas y irresponsables tanto para asegurar la
campaña como para consolidar los negocios
particulares de políticos y empresarios amigos del
régimen. 

           
En este sentido, no hay que menospreciar el hecho de que uno de
los fenómenos que contribuye a la coincidencia
entre ciclo político y crisis financieras son las fugas de
capitales que suelen producirse al finalizar cada sexenio, ya que
es entonces que un número  importante de altos
políticos y fuertes inversores mexicanos suelen sacar
fondos, colocándolos en Nueva York y otros centros
financieros. El increible nombramiento de Carlos Salinas de
Gortari como consejero de la empresa de
bolsa norteamericana, Dow Jones, en septiembre de 1994 (¡
meses antes de dejar la presidencia!), confirma esta estrecha
relación entre los políticos y las casas
financieras extranjeras.

INSERTAR GRAFICAS 1 Y
2 

           
Pero quizá lo más importante (y poco conocido) de
estas fugas  de capital fueron  la complejidad de las
mismas. Por ejemplo, la prensa 
subrayaba  la gran cantidad del dinero
invertido en la Bolsa mexicana desde los Estados Unidos. Sin
embargo, no suele aclararse cuanto de este dinero era de
inversores estadounidenses y cuanto de grandes inversores
mexicanos que habían colocado miles de millones en
diversos paraísos fiscales para luego traerlos de vuelta a
México en circunstancias que ellos consideran propicias
para lograr buenas ganancias. Sabemos que hacia 1982,  ya
había al menos 60 mil millones de dólares
invertidos en el exterior por acaudalados mexicanos y, de acuerdo
con el último estudio de William Cline, International
Debt Reexamined,  hacia 1990 alcanzaba a 84 mil millones
de dólares. [67]
¿Cuánto de este dinero no se invirtió
luego en la forma de "hot money" en la Bolsa mexicana en los
últimos años? No sabemos a ciencia
cierta, pero  en entrevista con
la revista
Proceso el influyente banquero, Carlos Abedrop,
dejó entrever que fue mucho. [68]
Por su parte, en detallado estudio reciente, William Cline
ha calculado que en el caso de México del total de
inversiones externas (directas y de cartera) en los años
de 1992/93, probablemente algo más de una tercera parte
era capital repatriado.

INSERTAR CUADRO 7 ( AHORA RENOMBRARLO CUDRO
10)

           
Podría suponerse que la inversión de capitales por
parte  de  mexicanos ricos en su propio país
sería más estable que la inversión
extranjera, pero ello no es así. Al contrario, los
primeros en sacar fondos en condiciones de alto riesgo
político suelen ser precisamente los capitalistas
nacionales, posiblemente porque ya han experimentado las
consecuencias de no actuar a tiempo en administraciones
anteriores.  

           
La conveniencia de devaluar en algún momento del
año de 1994 era clara por varias razones, entre las cuales
pueden citarse las siguientes: 1) la creciente fuga de los
capitales golondrinas desde marzo de 1994; (2) una creciente
brecha entre el fuerte aumento de los precios
domésticos en México en 1994 y el lento
deslizamiento del peso frente al dólar; (3) un
déficit comercial cada vez más fuerte debido a un
fuerte incremento de las importaciones
(estimulado por la paridad cambiaria y por la firma del TLC) y el
desempeño poco vigoroso de las exportaciones;
(4) los manejos laxos (o corruptos) de las finanzas
públicas en el año electoral que implicaban un
aumento en los deficits gubernamentales, aunque no hicieran
públicos; (5) la muy riesgosa contratación de una
enorme cantidad de deuda bancaria a corto plazo en dolares y la
emisión de una fantástico volumen de los
peligrosísimos tesobonos.  

           
Sin embargo, las autoridades políticas y económicas
máximas de la administración de Carlos Salinas de
Gortari  no tomaron la decisión valiente de modificar
las políticas financieras, y dejaron que se acumularan,
de manera conjunta, todas las presiones políticas y
económicas hasta llegar al punto de máxima
tensión que se alcanzaba con la transferencia del poder
presidencial en diciembre de 1994.

           
Tres elementos contribuyeron a generar una extraordinaria
presión
sobre los mercados financieros mexicanos en las primeras semanas
de diciembre. El primero era la preocupación por la misma
transición presidencial, la cual provocó una salida
de capitales y crecientes presiones sobre el peso. El segundo fue
una caída sustancial de la Bolsa mexicana en esos
días.[69]
El desencadenante final lo proporcionó la
especulación en tesobonos entre el 1 y el 20 de diciembre,
instigada nada menos por el propio gobernador del Banco de
México, Miguel Mancera. En efecto, Mancera cometió
el pecado que un banquero central no debe cometer, que
consiste en mandar señales
a los agentes más grandes de los "mercados financieros" de
que iba a devaluar.[70] 

           
Finalmente, el nuevo secretario de Hacienda, Jaime José
Serra Puche  resolvió efectuar una devaluación
limitada el día 20 de diciembre, ampliando la "banda" de
la flotación del peso por 15%. Sin embargo, los mercados
reaccionaron con una demanda
inesperadamente fuerte por dólares. En la tarde del mismo
día 20, el director del Banco Central, Miguel Mancera
cometió la increible torpeza de preguntar a los banqueros
privados si les parecía que era suficiente la
ampliación de 15%. Ellos contestaron que afirmativamente
con objeto de tranquilizarlo y no acelerar el deslizamiento o
provocar la adopción
del libre cambio. A la
mañana siguiente, estos mismos banqueros liquidaron todos
los activos que
pudieron para obtener gran cantidad de pesos y acudieron al Banco
de México a comprar dólares dentro de la banda
ampliada (de apenas 15% más que antes), con lo que
pudieron adquirir 8 mil millones de dólares a precios
baratos, pero provocando la descapitalización casi
completa del banco central. Así, con apenas 4 mil millones
en reservas, el día 22 de diciembre el Banco de
México tuvo que aceptar la libre flotación del peso
pero sin contar con instrumentos para defenderlo contra nuevos
ataques especulativos, los cuales siguieron repitiéndose
hasta provocar una devaluación aún mayor, que
alcanzó 100% en unos diez días.

INSERTAR GRAFICAS 3 Y 4

El mayor rescate
financiero de la historia: las condiciones jurídicas de
los acuerdos financieros México-Estados Unidos en febrero,
1995

           
La crisis financiera mexicana que estalló a partir de la
devaluación anunciada por el entonces secretario de
Hacienda, Jaime Serra Puche, el 21 de diciembre se
convirtió instantáneamente en una crisis
internacional. De hecho, esta crisis a nivel monetario  y de
la deuda presentó una amenaza tan grave para la
economía de los Estados Unidos y para el sistema
financiero internacional que requirió una acción
de emergencia internacional y multilateral.  En efecto,
el paquete de rescate financiero- coordinado por el Tesoro de
los Estados Unidos- fue  el más grande de la
historia para un sólo país realizado hasta esa
fecha.  Este "plan de rescate"
se conformó sobre la base de una alianza financiera
multinacional- pública y privada- por instancia del
gobierno de los Estados Unidos.  El plan de emergencia para
México ofreció, en principio, más de 40 mil
millones dólares y la participación combinada de
tesorerías de gobierno, bancos centrales,
bancos multilaterales y banca privada de Estados Unidos,
Canadá, Europa y Japón.
Sus componentes más importantes eran, en principio, un
préstamo por 17 mil millones de dólares por el
Fondo Monetario Internacional y un acuerdo "swap" entre el Tesoro
de los Estados Unidos y la Secretaría de Hacienda de
México por otros 20 mil millones de dólares (en
efecto, otro gran préstamo) para contribuir a resolver la
crisis monetaria y financiera mexicana. 

           
Dada la complejidad del plan financiero en su totalidad, no es
posible analizar aquí  cada una de sus partes, por lo
que nos limitaremos a algunos comentarios sobre las
características jurídicas de los 4 acuerdos
firmados entre los gobiernos de México y los Estados
Unidos el 21 de febrero de 1995. Ello es especialmente relevante
porque al convertirse en el mayor acreedor individual de
México, el gobierno de los Estados Unidos planteó
una serie de exigencias financiero/políticas que sin duda
representaban una grave amenaza para la soberanía de la república mexicana
en el futuro.

           
El primero y más global de los documentos
mencionados fue el "Acuerdo marco entre los Estados Unidos de
América
y México para la estabilización de la
economía mexicana", seguido por otros tres
documentos/acuerdos, que cubren los compromisos monetarios,
financieros y petroleros. Sin entrar en el detalle de cada uno de
ellos, es conveniente, comentar en primer término una de
las condiciones más lesivas de los mismos. En efecto, es
de remarcar en todos los acuerdos que  firmaron los
responsables de ambos gobiernos que se establecía de
manera irrevocable que el gobierno de México se
sometía a la jurisdicción exclusiva de la Corte del
Distrito de los Estados Unidos localizado en el Distrito de
Manhattan, Nueva York, renunciando a cualquier otro tribunal. Por
si ello fuera poco, se obligaba a México a renunciar a
cláusulas claves respecto a la inmunidad del embargo
precautorio incluidas en el Código
de los Estados Unidos. [71]

           
Igualmente lesivo e indicativos del papel de "contrayente
débil" del gobierno mexicano fue el "Acuerdo sobre el
esquema de ingresos
petroleros". Este documento establecía las condiciones
referentes al uso de los recursos del gobierno mexicano
provenientes de las exportaciones de petróleo crudo y derivados, su principal
fuente de divisas fuertes.
Por el mismo se establecía que la empresa estatal
PEMEX era obligada a entregar el 96% de dichos fondos en cuenta
del Federal Reserve Bank of New York durante el tiempo necesario
para liquidar las deudas pendientes con el Tesoro norteamericano.
Una vez entregados dichos fondos, el gobierno de México
autorizaba "irrevocablemente" al Federal Reserve Bank para
disponer de ellos para repagar cualquier cantidad que se adeudara
bajo los Acuerdos Financieros.

           
En resumidas cuentas, se
trató del conjunto de acuerdos más lesivos en la
historia reciente para la soberanía fiscal y financiera de
un país latinoamericano. Pero, además, reflejaban
la  problemática cada vez más compleja de las
relaciones entre México y los Estados Unidos. Por una
parte,  se observan los efectos financieros potenciales de
los procesos de
globalización del sistema financiero
internacional para países en desarrollo. Por otra
parte,  se destacan las consecuencias iniciales del Tratado
de Libre Comercio
(sin duda el más importante tratado en la historia
mexicana), el cual propició la intervención cada
vez más significativa del gobierno de los Estados Unidos
en la fiscalización de las finanzas públicas
mexicanas. En efecto, ambos fenómenos ilustran con gran
claridad las consecuencias más graves de la forma de
tutela del
contrayente débil.

Los costos
económicos y sociales del rescate: la depresión
económica y la "década perdida" de los años
90

           
Si bien las cláusulas jurídicas de estos acuerdos
fueron  graves,  las consecuencias económicas,
fiscales, políticas y sociales de la crisis de 1985/96 han
resultado mucho más serias. Son de sobra conocidas las
consecuencias inmediatas de la devaluación y de la crisis
a nivel de desempleo, tasas
de interés, reducción de la producción y de la actividad
económica en general. Es también conocido la crisis
dramática del sistema bancario mexicano, el cual 
está en proceso actualmente de ser reestructurado por el
gobierno.

           
Pero igualmente seria fue la crisis industrial que se
experimentó.  Debido a la apertura irrestricta de la
economía mexicana desde fines del régimen de Miguel
de la Madrid, gran
parte de la industria
mexicana cambió sus políticas de compras de
insumos, adquiriendo una cantidad siempre creciente de productos
extranjeros para fabricar sus manufacturas. El resultado es que
hoy en día la mayoría de las fábricas en
México enfrentan problemas
enormes en este terreno.

           
En resumidas cuentas, el resto del decenio de 1990
resultó, en efecto, virtualmente una década perdida
desde el punto de vista económico y social y
aumentó la penuria de la mayoría de la población. Por ello resulta sorprendente
que no se haya procedido a investigar a fondo las
responsabilidades de las autoridades políticas y
monetarias que fueron responsables de generar esta
situación económica en los últimos dos
años.

           
Por otra parte, hay que estar atento a la evolución del contexto internacional de la
crisis, pues es muy factible que en el futuro próximo la
comunidad
financiera internacional exija de México como de otros
países deudores el establecimiento de consejos monetarios
u otros métodos de
vigilancia monetaria.  En este sentido, es evidente que no
conviene que ser excesivamente optimistas acerca del efecto
de  posibles cambios en la regulación financiera
internacional. La banca internacional y el tesoro estadounidense
bregarán por sus propios intereses y no por los de las
naciones deudoras y mucho menos por los sectores empobrecidas de
las mismas que han cargado con el peso más duro del pago
de la deuda y que serán intimados a seguir cargando con
ello.

           
Pero ello no implica que sea inútil  la
participación de las naciones deudoras en la 
discusión de la política internacional 
en  múltiples foros, que incluyen no sólo las
Naciones Unidas
(cada vez menos efectiva) sino al interior de los consejos del
FMI, Banco Mundial,
BID, la
Organización Mundial del Comercio, el Parlamento
Europeo, el Parlamento Latinoamericano, etcétera.  Al
contrario, sugiere que es urgente que en este nuevo siglo XXI,
deben ir  formulándose posiciones nuevas para
renegociar la posición de países del Tercer
Mundo  para su defensa propia en el futuro, sea en el
contexto de tratados de libre
comercio o en el contexto de nuevas estructuras
financieras  internacionales.

Nuevas fórmulas
políticas para regular la deuda a nivel
nacional

           
Por último queda por discutir una serie de problemas
políticos que me parecen centrales porque se refieren al
marco político/jurisdiccional dentro del cual cabe la
reestructuración de deudas preexistentes o la
ratificación de nuevas deudas externas. Una de las
lecciones de la azarosa y trágica historia de la deuda
externa en México y del conjunto América Latina ha
sido que los gobiernos siempre han procedido a contratar nueva
deuda utilizando aquellos mecanismos políticos que
requieren la menor consulta del "pagador de última
instancia" de la deuda; es decir, el contribuyente y el
ciudadano, en general, son los que verdaderamente 
tienen que proporcionar los fondos fiscales que se usan para
pagar toda deuda, sea externa o interna.

           
En la mayoría de los casos de negociación de nueva deuda externa- en
situación de gobierno parlamentarios- las autoridades
ejecutivas han solicitado una aprobación global de un
monto de fondos a contratarse en el exterior.  Así ha
sido a lo largo del siglo XIX y también en el siglo XX. Y
de esta manera, los sucesivos secretarios de Hacienda han
obtenido la libertad para
negociar con los banqueros, los montos, tasas, comisiones, plazos
de amortización y otras condiciones que se
requieren para cualquier préstamo. Sin embargo, en la
mayoría de los casos no se ha contemplado- ni se
contempla- si el pueblo pagador está realmente dispuesto a
pagar estas sumas en dichas condiciones, pues ni el ejecutivo ni
los parlamentarios efectúan consultas reales con la
mayoría de los contribuyentes para determinar si
están dispuestos a cubrir estas deudas en moneda
extranjera.

           
Es por ello y por los altísimos costos que han pagado los
pueblos latinoamericanos- especialmente desde la crisis de la
deuda externa de 1982- que es necesario plantear la introducción de planes  más
coherentes y detallados sobre el manejo de la deuda
pública- y en particular la deuda externa- dentro de los
programas de
los partidos
políticos y dentro del contexto de NAFTA u otros
esquemas regionales. Dicho planteamiento podría instar a
la adopción de varias medidas.

           
En primer lugar, es de importancia crucial que se llegue a
un consenso sobre la adopción de políticas para
limitar el endeudamiento externo y en especial el endeudamiento a
corto plazo, como política general. Los estudios
económicos indican que la contratación de grandes
montos de deuda en el exterior por entidades públicas y
privadas mexicanas efectuadas en los años de 1975-82 y en
1990-94 no contribuyeron al crecimiento
económico y fueron- y son actualmente- más bien
factores de reducción de las tasas de crecimiento en el
mediano plazo.[72] 
Por ello es necesario crear nuevos mecanismos para lograr una
mayor vigilancia y control de las
finanzas públicas y privadas en esta cuestión
clave.  Algunos otros países ofrecen lecciones en
este sentido, limitando el alcance del endeudamiento externo a
corto plazo, y favoreciendo inversiones a largo plazo, como
lo indica la legislación financiera relativamente exitosa
de naciones como Chile o Malasia.

           
En segundo término, en lo que se refiere a deuda
soberana (deuda externa de gobierno)  se debe requerir al
poder ejecutivo y al Congreso a presentar detallados informes
sobre las autorizaciones propuestas para contratación de
montos cuantiosos de deuda externa soberana a debate general.
Pues, en caso contrario, los representantes parlamentarios- como
lo ha demostrado la historia una y otra vez- suelen plegarse
fácilmente a las demandas de secretarios de hacienda y de
banqueros.  De importancia  fundamental sería
la creación de una oficina
económica de información parlamentaria en las que
tanto los legisladores como el público en general,
contribuyentes, académicos y periodistas podrían
consultar la síntesis
de información sobre la deuda externa y sobre la
situación fiscal y financiera en computadora y
el plan de debates del Congreso sobre estas materias durante el
año.

           
En tercer lugar, en lo que se refiere a deuda privada a
contratarse en el exterior debe quedar claro que si bien no se
pueden restringir estrictamente dichas operaciones en una etapa
de globalización de las finanzas, es necesario establecer
incentivos
para que las empresas que contraten deuda externa asuman los
riesgos
correspondientes. Por ello me parece es indispensable crear un
sistema de reaseguros por el cual toda empresa que desea
contratar deuda externa fuese requerida a contratar un seguro con una
gran empresas internacionales de seguros (por
ejemplo Llyods u otra empresa similar) con lo que se
garantizaría que el gobierno- o sea los contribuyentes
mexicanos- luego no tengan que asumir responsabilidad por quiebras y deudas de
particulares. Esta situación se produjo en los años
de 1982-85 y ahora, de nuevo, ocurre con la banca privada
comercial cuyos pasivos externos son absorbidos por el gobierno y
por lo tanto resultan una carga para los
contribuyentes.

           
En cuarto lugar hay que diseñar políticas
que anticipen posibles devaluaciones futuras, las que son
bastante probables debido a la debilidad continuada de la
economía mexicana y a la volatilidad de los mercados
financieros internacionales. La debilidad de la economía
mexicana se debe en parte importante al enorme volumen de 
los pagos que ha tenido que efectuar el país sobre la
deuda externa en los últimos años: en  1995 en
forma de amortización de deuda y pago de intereses (cerca
de 50 mil millones de dolares) y en 1996 (estimado en 44 mil
millones de dolares por Banamex, el mayor banco del país).
Estas cifras superan todos los antecedentes conocidos en la
historia latinoamericana. 

           
En quinto lugar, es necesario que se establezcan nuevos
instrumentos financieros dentro de NAFTA para estimular flujos de
capitales estables hacia México, especialmente para
proyectos de
infraestructura y desarrollo agrícola e industrial. Una de
las principales razones por la crisis monetaria y financiera de
México en los años de 1995/96  fue la falta de
soporte financiero existente para NAFTA. El hecho de que en enero
de 1995 el secretario del Tesoro de Estados Unidos, Robert Rubin,
se hubiese obligado a  organizar un paquete de 50 mil
millones de dólares para rescatar a la economía
mexicana en cuestión de dias- – sugiere que hubo una
falla estructural en el diseño
de NAFTA. En resumidas cuentas, se requieren nuevos
instrumentos financieros de apoyo a este acuerdo regional que
garanticen flujos de capitales más estables y permita
evitar las algunas de las consecuencias más perniciosas de
la excesiva volatilidad de los mercados financieros
internacionales.  La gravísima crisis de la
economía mexicana- una de las más profundas de la
reciente historia latinoamericana- es prueba contundente de la
necesidad de reformas estructurales.

En resumidas cuentas,  el análisis de la
deuda externa no debe quedar en el ámbito de una
discusión técnica o economicista de modelos
abstractos sino que puede ofrecer algunas perspectivas  para
ir planteando cómo pueden pensarse reformas financieras y
políticas que no conduzcan indefinidamente a una peor
distribución del ingreso y a un aumento
indefinido del endeudamiento sino, al contrario, a lograr una
reducción de la dependencia financiera externa y,
también y  (¿porqué no?) al forjar de
una sociedad 
más democrática y más equitativa.

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[1]
Veáse, por ejemplo, el demoledor análisis de
Enrique Cárdenas (1996), cap.’s 4-6, y la cita en
p.18.

[2]
La mayoría de los obreros y de los empleados
públicos mexicanos no se han visto beneficiados con las
políticas fiscales y financieras contemporáneas,
sino al contrario altamente perjudicadas. Ello contrasta
notablemente con la corrupción
de políticos y de dirigentes sindicales
corporativos.

[3]
La crisis de la deuda fue acompañada por un colapso
de gran parte del sistema bancario, lo cual hizo que en medio de
un proceso inédito de expansión de la
economía exportadora, no se lograra una mejora
económica y social significativa, acentuándose
la pobreza de
decenas de millones de mexicanos entre 1995 y
2000. 

[4] 
Veáse Turlington (1930), Bazant (1968) 
Rodríguez O. (1988), Liehr (1996) , Tellez (19??, Dawson
(1992).

[5]
Veáse la antologia de Marichal y Ludlow 
(1999)  para una muestra.

 [6] Para información sobre la
creación del Comité Intenacional de banqueros en
1917-18, véase Freeman Smith, (1973) pp.
195-198.  Debe mencionarse que Thomas Lamont era uno de los
directivos principales de la casa Morgan de Nueva York,
posiblemente el banco más importante de esa plaza
financiera.

    [7] Para detalles sobre este
intercambio, véase ibid., pp. 308-314.

    [8] Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, La vieja deuda
exterior titulada de México, pp.59-59; y Bazant,
Historia de la deuda exterior, pp. 195-198.

[9]
Sobre las negociaciones financieras en los años de
1920 veáse el excelente estudio reciente de Zebadúa
(1994).

    [10] Para información
precisa, véase Bazant, Historia de la deuda
exterior, p. 198.

    [11] La mejor historia
política y económica del petroleo mexicano en este
periodo sigue siendo la de Lorenzo Meyer, México y
Estados Unidos en el conficto petrolero (México,
1968).

    [12] El embajador mexicano en
Washington, Campos Ortiz, siguió con atención estos acontecimientos financieros
y remitió informes a sus superiores sugiriendo que la
nueva coyuntura podría resultar favorable para una
renegociación de la deuda externa mexicana. Acervo
Histórico de la Secretaría de Relaciones
Esxteriores,(AHSRE) 111-1325-5, carta de Campos
Ortiz, fechada el 29 de diciembre de 1932.

     [13] Para un desglose
detallado de la deuda externa mexicana, véase 
Freeman Smith, (1973), cuadro 1, cap. 8.

    [14] AHSRE, III-867-7, informe detallado
de Castillo Najera, fechado el 3 de mayo de 1941, p.
23.

    [15] Ibid., p.
28.

    [16] Luis Zorilla, Historia
de las relaciones entre México y los Estados Unidos de
América (México, 1966), vol. II, pp.
486-495.

    [17] Los inversores que
reclamaban pérdidas de sus propiedades a raíz de la
revolución
de 1910-1920 recibieron unos 40 millones de dólares en
pagos de compensación por parte del gobierno mexicano.
Bazant, (1968) Historia de la deuda exterior, pp.
214-215.

    [18] Para el texto completo
de los acuerdos de 1942 y 1946, consúltese
Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
Legislación sobre deuda pública
(México, 1958), pp. 195-578.

[19]
Para un análisis de las negociaciones de la deuda de
los diversos países latinoamericanos, veáse
Marichal (1989), cap.8.

[20]
Para detalles de las renegociaciones veáse C.
Marichal (1989), capítulo 8.

[21]
Cárdenas retoma y analiza críticamente 
muchos de los lineamientos de los autores de obras
clásicas sobre el desempeño económico
mexicano en el período, centrando la atención en
particular en las hipotesis de Solis(1970) y Vernon
(1963).

[22]
Cárdenas (1994), pp.162-163.

[23]
Cárdenas (1994), pp.133-134.

[24]
Veáse Gleason Galicia (1955) para un análisis
detallado de todos los créditos gestionados por Nacional
Financiera entre 1942 y 1955. Rosario Green (1973) pp.70-72, no
da cuenta de estos créditos por no haberse fijado en el
papel de Nacional Financiera como gestora de los préstamos
del Ex-Im Bank.  

[25]
Gleason (1955), pp.548-553.

[26]
Comisisón Económica para América
Latina (1957).

[27]
Un informe del Fondo Monetario Internacional
señalaba que: "To provide financial assistance in the
interval while the measures are taking effect, Mexico is
negotiating a loan in the amount of $ 100 million from the
Export-Import Bank. This assistance will make it possible for
Mexico to maintain its current level of capital goods from the
United States." Archivo del Fondo
Monetario Internacional, EBS/59/12: Informe del 24 de febrero de
1959.

 [28]
En el informe del Fondo Monetario Internacional se
resumieron las varias medidas adoptadas en materia de
créditos externos y se señaló que: 
"Mexico also has a stabilization agreement in an amount of $ 75
million with the U.S. Treasury. The existing arrangement runs
through the end of 1959. In addition to the assistance from the
U.S. Government, Mexico would like the assurance of financial
support from the Fund as to have adequate funds available to
help  to dispel fears of instability in the value of the
peso." Archivo Fondo Monetario Internacional, "Request for
Stand-by Arrangement- Mexico, EBS/59/12, 24 de febrero de 1959,
p. 2. 

[29]
Moreno de los Angeles y Flores Caballero (1995)
proporcionan algunos detalles, pp.144-145 en un libro bastante
confuso (y algo añejado) sobre la evolución de la
deuda externa mexicana.

[30]
Wilkie (1970), p.92 critica la operación y da
algunos datos de la deuda
externa titulada, p.301.

[31]
Archivo, Fondo Monetario Internacional, "Stand-by
Arrangement with Mexico" Confidential doc. EBS/61/79. 12 de julio
de 1961.

[32]
Ibid. "Minutes of Executive Board Meeting 61/38, 12 de
julio de 1961, p.11.

[33]
Ibid. "Memorandum for
Files-Mexico. Visit by Ambassador Carrillo Flores, 17 de enero de
1963.

[34]
La información sobre los préstamos de los
organismos financieros multilaterales u oficiales proviene de
Green (1973), passim.

[35]
Sánchez Aguilar (1973), tabla 80.

[36]
Veáse Sánchez Aguilar (1973), Cuadros
10-18.

[37]
E. Cardenas (1996), capítulo 2.

    [38] Un análisis
fundamental  del endeudamiento de los años de 1970 es
Rosario Green (1988 y 1998).

[39]
El más destacado ha sido Robert Devlin
(1989).

[40]
Quijano (1981), pp.140-141.

[41]
Quijano (1981), p.141.

[42]
Quijano (1981) pp.157-161 ofrece una explicación de
la devaluación de 1976.

[43]
Ver Green (1998), p.23

[44]
Una revisión de los informes de los organismos
multilaterales de la época indica que no se realizaron
apenas estudios matemáticos que calcularan el servicio de
las deudas a mediano plazo en relación con reservas sino
que simplemente se calculaban en función de
exportaciones.

[45]
Green (1998), p.104 y Quijano (1981),
pp.159-161.

[46]
Boughton (1998), p. 285-86.

[47]
Rosario Green (1998), p.52.

[48]
La agencia encargada de garantizar las deudas externas de
las grandes empresas se denominó FICORCA. 

[49]
Ver Green (1998)pp.86-88 y Boughton (2000).

[50]
R. Green (!998), p.107-115.

[51]
R. Green (1998) pp.116-126.

[52]
La restructuración de la deuda en 1989 y el Plan
Brady son cubiertos brevemente por R. Green (1998) 
pp.327,331, 334-345 y mas ampliamente por W.Cline
(1995).

     [53] Veáse la nota
de la director de Moody´s Emerging Markets Service, Barbara
Samuels, "Emerging Markets Are Here to Stay", Foreign
Affairs, 74, 6 (diciembre de 1995), pp.143-146.

    [54] Newsweek, 16 de
enero de 1995, p.11, estimaba en más de 500 mil millones
de dolares los flujos a mercados emergentes entre 1990 y 1994;
véase estimaciones más precisas en Alicia
Girón, Fin de siglo y deuda externa, México,
UNAM, 1995, p.178.

    [55] El FMI
señaló: "In the period 1990-93, Mexico received U$S
91 billion in net capital inflows, or roughly one fifth of all
net inflows to developing countries."International Monetary Fund,
"Evolution of the Mexican Peso Crisis", p.53.

    [56] El informe más
detallado es el
ensayo  citado del Fondo Monetario Internacional
"Evolution of the Mexican Peso Crisis", en International
Capital Markets (agosto de 1995), pp.53- 63. Para comentarios
incisivos véase también Paul Krugman, "Dutch Tulips
and Emerging Markets", Foreign Affairs,74,4 (agosto de
1995), p.40.

    [57] Pedro Aspe Armella, El
camino mexicano de la transformación económica,
México, FCE, 1993.

    [58] Observemos que a lo largo
de casi dos decenios un buen número de los tecnocratas
financieros más expertos del gobierno mexicano- entre los
cuales José Angel Gurria se lleva la palma- han fracasado
en su capacidad para anticipar la baja inevitable de cada ciclo
de los mercados internacionales. El resultado ha probado ser
costosísimo para el país a lo largo de más
de un decenio. Sin embargo, tanto Gurría como Aspe no
parecen percatarse de que algo haya andado mal en su
apreciación de los hechos. Véase el texto de Aspe
(1993) citado y José Angel Gurria, Deuda externa
pública mexicana, México, FCE/SHCP,
1993.

    [59] Por ejemplo véase
Mayela Vázquez, "Colocarán mexicanos Dls. 16 mil
millones", La Reforma (México), 3 de marzo de
1994.

    [60] De acuerdo con una investigación realizada con datos del Banco
de México y efectuada por El Financiero, 23 de
febrero de 1994, la deuda externa (de corto y largo plazo) de
todos los bancos mexicanos alcanzaba unos 57 mil millones de
dolares. De esta suma cerca de 30 mil millones de dolares era
responsabilidad de la banca de fomento. La evolución de
las cifras puede seguirse en la publicación mensual de
Comisión Nacional Bancaria, Boletín Estadística de Banca
Multiple.

[61] 
De acuerdo con quien fuera jefe de asesores de la
administración de Salinas, José Córdoba
Montoya (en una conversación celebrada el 6 de mayo,
1998), el gabinete presidencial no estaba preocupado por la
salida de capitales debido a los acuerdos negociados con el
Tesoro de los Estados Unidos. Córdoba tampoco consideraba
que era necesario modificar la política del Banco de
México de mantener secreta la información de los
movimientos semanales de sus reservas en divisas
fuertes.

    [62] Increiblemente, no fue
hasta mediados de 1995 cuando el Banco de México
publicó el informe annual por el que finalmente se pudo
saber en algun detalle cual había sido la evolución
de las reservas semana por semana a lo largo de 1994. En
cambio, a lo largo del propio año de 1994 el Banco de
México se negó a publicar más
información sobre las reservas internacionales que la
contenida en tres informes incompletos, lo que
contribuyó a un extraordinario grado de incertidumbre y
riesgo en toda operación de deuda mexicana.

    [63] Oficialmente, las
principales intervenciones del Banco de México en el
mercado de cambios mexicano fueron los siguientes: entre enero y
mediados de marzo de 1994, el Banco central compró 4 mil
millones de dolares en ese mercado; en cambio, entre el 25 de
marzo y el 5 de abril vendió 5 mil millones, otros 2 mil
millones entre el 19 y 21 de abril, otros 2 mil millones entre el
23 de junio y el 12 de julio, 3 mil millones entre el 14 y 18 de
noviembre, 1.5 mil millones entre el 16 y 19 de diciembre y,
finalmente, una venta de 4.5 mil millones de dolares el 21 de
diciembre, el dia anterior a la libre flotación del peso.
Estos datos son del Banco de México, Informe Anual,
1994, pp.192-199. Sin embargo, las cifras para el mes de
septiembre no son creibles y hay evidencias de
que las ventas de
dolares por el Banco de México el fatídico dia del
21 de diciembre alcanzaron 8 mil millones, es decir, una cifra
superior a la publicada.

    [64] Un detallado
análisis de la forma en que el promedio de
amortización de la deuda se tornó cada vez de
plazos mas cortos se detalla en Harold L. Cole and Timothy Kehoe,
"A Self-fulfilling Model of Mexico´s 1994-95 Debt Crisis",
Federal Reserve Bank of Minneapolis, Research Department Staff
Report, marzo 1996.

    [65]  Macario Schettino
enfatiza que el orgullo desmesurado ("hubris") de las
máximas figuras de la administración del
régimen salinista fue causa fundamental en provocar el
desenlace de la tragedia financiera que vivimos. Schettino
(1995), p.61.

    [66] Una visión
histórica de las devaluaciones del peso anteriores que
también subraya los elementos políticos es la obra
clásica de Ricardo Torres Gaytan, un siglo de
devaluaciones sdel peso mexicano, México Siglo XXI,
1980.

    [67] Uno de los mejores
análisis de la fuga de capitales se encuentra en William
Cline International Debt Reexamined, Washington D.C.,
Institute for International Economics, 1995,
pp.441-443.

    [68] Proceso, 16 de enero de
1995, p.17.

    [69] Véase FMI,
"Evolution of the Mexican Peso Crisis", pp.57-60.

    [70]  Como se demuestra en
el documentado artículo de Juan Antonio Zuñiga y
Roberto González Amador, publicado en La Jornada el
7 de febrero de 1995, los documentos de la Secretaría de
Hacienda y de la bolsa Mexicana de Valores confirman que (1) el
Banco de México compró cerca de 2 mil millones de
dolares en tesobonos a principios de diciembre, lo que
implicó un gran aumento en contraste con meses
anteriores;  (2) ello indujo a 22 casas de bolsa (entre las
cuales destacan seis) a cerca de 15 mil millones de dolares en
tesobonos para cubrirse contra la devaluación que se
prevía ya que lo estaba siendo anunciada por las compras
masivas efectuadas por parte del Banco de México. En el
mismo artículo se detallan las operaciones realizadas en
primer término por Banamex-Accival y luego por las otras
casas de bolsa. En otras palabras, al comprar cantidad tan masiva
de tesobonos, el Banco de México y las casas de bolsas
acentuaron las presiones en contra del peso.

     [71] En cada uno de los
acuerdos México "renuncia a su imunidad sobre (iii)
embargo preautorio, para todos los efectos del Titulo 28 del
Código de los Estados Unidos, Secciones 1610 y 1611
respecto de las obligaciones
bajo arreglos financieros.

    [72] Uno de los expertos
más influyentes en la formulación de la
política financiera y monetaria internacional de los
Estados Unidos, Edwin Truman, director de la División de
Finanzas
Internacionales del "Board of Governors of the Federal
Reserve System" afirma que estudios detallados demuestran que
México y otros países latinoamericanos hubiran
tenido tasas de crecimiento más altos y estables si no se
hubieran endeudado tanto a finales del decenio de 1970. Edwin M.
Truman, "U.S. Policy on the Problems of International
Debt",  Board of Governors of the Federal Reserve System,
International Finance Discussion Papers, no.357, Washington D.C.,
julio de 1989.

Gerardo