- El caso del uso de las reservas
internacionales - La deuda
externa - Utilización de las
reservas – Ventajas y Desventajas - Propuesta del
Gobierno - Canjes
voluntarios - La independencia del Banco de la
República - Crisis de las finanzas
públicas - Otros factores contributivos a la
crisis - Una propuesta
interesante - Soluciones y
Restricciones - Conclusiones
A). El caso del uso
de las reservas internacionales
"El fracaso en la aprobación de
las propuestas de un referendo
en Colombia
dejará en el 2004 un déficit fiscal
más abultado al pactado con el FMI, lo que
obligará al gobierno a
usar reservas internacionales para prepagar deuda
externa, aumentar impuestos y
congelar gastos.Colombia firmó con el FMI un acuerdo
–standby- vinculado a un crédito por 2.100 millones de
dólares que el país no ha usado, que gravita
sobre un severo plan de
austeridad fiscal, que busca recortar el déficit
consolidado a 2.5% de PIB en el
2003 y a 2.1% en el 2004, desde el 3.6% alcanzado en el 2002,
según las metas originales con el FMI.""La crisis de
seguridad
en Colombia y la crisis fiscal están
intrínsicamente ligadas. El presidente Alvaro Uribe
Vélez ha duplicado el gasto en materia
militar. En enero Uribe negoció un crédito con
el FMI, el cual a su vez ha generado más de 11
billones de dólares en préstamos. Esto ha
situado a Colombia, aun más, en las manos de sus
acreedores internacionales y el élite financiero
colombiano. Cumplir con la deuda externa se ha convertido en
el gran tema del presupuesto anual de la nación. En 2002, el 36.5% del
presupuesto se gastó en cumplir con esta
deuda.""Para la democracia
es tan grave que el Estado
no pague sus deudas como que los ciudadanos aguanten hambre
por pagar sus deudas.Dentro de este orden de ideas, el Gobierno le
pedirá al Banco de la
República el uso de excedentes de las reservas
monetarias internacionales en forma que facilite la
refinanciación de la deuda externa y su mejor
utilización económica y social.Graeme S. Dorrance alto funcionario del FMI
describió la función de las reservas internacionales
así:–Las reservas internacionales de un país
pueden considerarse parte esencial de su infraestructura. Es
preciso contar con reservas a fin de poder
utilizarlas. Las reservas no constituyen un atributo
esotérico de la soberanía nacional–""Colombia es el país que tiene
la política económica mejor
administrada de las últimas décadas. Es un
país que tiene una historia de gran crédito y
que ha manejado muy bien su política
macroeconómica a través de todos los gobiernos.
Y eso vale mucho. Colombia goza de mucho respeto y
simpatía"Comportamiento de la deuda externa:
Saldo Deuda Total
Millones de $
1991
10.171.161
1992
11.075.601
1993
14.246.225
1994
15.752.246
1995
19.101.290
1996
23.143.379
1997
31.660.523
1998
41.500.674
1999
57.269.207
Fuente: Banco de la
República- Un poco de historia
Según declaraciones realizadas por el
Contralor de la República, la deuda externa vale
alrededor de 23.000 millones de dólares (cerca de
64.400.000 millones de pesos), la mitad con acreedores
privados y la otra mitad con la banca
multilateral. - La deuda
externaAño
Capital
Intereses
Total
1996
1.910
1.014
2.924
1997
2.339
1.144
3.483
1998
2.075
1.145
3.220
1999
2.093
1.266
3.359
2000
2.127
1.517
3.644
2001
2.823
1.705
4.528
2002
3.820
1.709
5.529
2003
2.641
1.285
3.926
- Amortizaciones de la deuda externa (Largo Plazo –
Millones de US$)La Junta Directiva del Banco de la República
dio a conocer un estudio técnico donde
determinó que el excedente de las reservas
internacionales que podía utilizar el Gobierno era
máximo de 500 millones de dólares.Teniendo en cuenta el flujo de endeudamiento externo
proyectado para los próximos años, el
rendimiento neto consolidado (Banco de la República y
Gobierno) sería de aproximadamente 18 millones de
dólares, es decir, cerca de 50.000 millones de pesos,
en los primeros dos años.Pero, a partir del tercer año la
operación comienza a dar pérdidas
crecientes.Al utilizar los 500 millones de dólares
autorizados se obtendría una ganancia del 74.5
millones de dólares en los próximos cinco
años que se explica por la diferencia entre el
rendimiento de los bonos de
deuda
pública que es del 7.4% y el de las reservas, que
es del 3.4%.Sin embargo, el menor nivel de reservas incrementa
el riesgo
país y reduce la liquidez internacional, dos factores
que elevan el costo de
la deuda externa contratada en el futuro y baja el valor de
los títulos comprados por el Banco.Además, el anuncio de compra de
títulos de deuda pública eleva el precio.
Esto reduce las ganancias de la operación pero a su
vez, luego de que el Banco compra los bonos de deuda comienza
a recibir retornos superiores a los obtenidos antes, cuando
los recursos
hacían parte de las reservas
internacionales. - Utilización
de las reservas – Ventajas y DesventajasLa operación propuesta por el Gobierno
consiste en que el Banco de la República liquide parte
de las reservas internacionales en bonos en el exterior y con
esos recursos compra en el mercado
internacional bonos de deuda externa del Gobierno
colombiano.En el cálculo del excedente de las reservas
el Emisor tuvo en cuenta varios factores como el costo de
oportunidad de mantener estos recursos, medido como la
diferencia entre el costo de la deuda externa y el
rendimiento de las reservas, los niveles de deuda externa de
corto plazo superiores al saldo de las reservas, la
pérdida de confianza en la solvencia del sistema
financiero, el efecto contagio por crisis financieras en
otros países (ataques a la moneda local) y el
déficit fiscal alto que lleva al que el nivel y la
tasa de crecimiento de la deuda pública sean
insostenibles. - Propuesta del
GobiernoYa se han logrado canjear —voluntariamente— en
el período 2000-2003 cerca de 2,125 millones de
dólares de la deuda externa que representan un 33% de
los vencimientos.Estas peticiones son especialmente peligrosas cuando
se tiene una alta probabilidad
de que dicha reducción de las reservas termine
provocando un costo neto adicional para el endeudamiento
público, en momentos en que las calificadoras de
riesgo aguardan soluciones
fiscales estructurales. - Canjes
voluntariosSi bien el Emisor concluyó el estudio
técnico para determinar el excedente de las reservas,
el Ministerio de Hacienda considera que hay que analizar con
calma el momento oportuno y el mecanismo que se
utilizará para su utilización. - ¿ Y…por qué no se usan las
reservas autorizadas?Los analistas ortodoxos sostienen que se
violó la independencia del Banco y que es
inconveniente utilizar reservas para pagar deuda, los
heterodoxos aseguran que la ayuda es pírrica y que no
va a servir de mucho frente a una deuda pública que
crece a pasos acelerados. El saldo de la deuda llega a 110
billones de pesos de los cuales más de la mitad
corresponden a obligaciones externas. - La independencia del Banco de la
República - ¿Entonces en qué
quedamos?
Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, vemos
que la solución dada con relación a la
utilización de las reservas internacionales es solo un
buen intento más no aporta lo suficiente para
disminuír el verdadero problema como es el de la crisis
de las finanzas
públicas. Se podría colegir que la
solución traerá más problemas en
el largo plazo agravando la situación. Entonces, vale la
pena que analicemos los factores de la mencionada crisis de las
finanzas
públicas para dilucidar al menos soluciones y por
qué su aplicación es tan difícil en
Colombia.
B. Crisis de las
finanzas públicas
El problema de las finanzas públicas
colombianas se asemeja al de una marejada que va creciendo
sin control.
Esta marejada, el gasto
público, tiene sus raíces en el hecho de
que tenemos un Estado
excesivamente grande, con demasiados funcionarios, mucho
despilfarro, ineficiencia y corrupción.Lo paradójico es que tan exagerado
tamaño del Estado supuestamente se justifica por la
necesidad de atender problemas
sociales, pero la verdad es que, pese a consumir enormes
recursos del patrimonio
de todos los colombianos, el Estado no logra un impacto
positivo en la solución de problemas sociales.
Más aún, en muchos casos, el hecho de que la
solución de tales problemas sociales se deje al Estado
sólo empeora las cosas.La Constitución de 1991 y sus sucesivas
reformas, además de haber contribuído al cada
vez mayor deterioro de la política nacional, nos ha
legado esta gigantesca estructura
política que hoy no podemos sostener. Además,
la constitución y la jurisprudencia constitucional han puesto en
cabeza del Estado una serie de obligaciones que aumentan la
carga ya existente sobre las finanzas
públicas.Sumándose a todo esto, está la
imperiosa y creciente necesidad de aumentar el gasto militar,
el cual, siendo realistas, no es posible
disminuir.Las finanzas públicas en Colombia, se han
caracterizado por un crecimiento del gasto más intenso
que el del ingreso, y entonces, por un rápido
crecimiento de la relación Deuda Pública/PIB.
Los problemas principales están asociados a la
evolución, tamaño, estructura y
eficiencia
del gasto público, y a la distribución de la carga tributaria. La
fragilidad del sistema
bancario, los problemas de seguridad y las transferencias de
recursos y responsabilidades a las regiones.- Antecedentes
Un sistema
tributario débil, imperfecto, perforado por
múltiples exenciones y normas
especiales, antitécnico y que facilita la
evasión.La salud
pública se deterioró en Colombia durante
los diez años de vigencia de la Ley 100, a
pesar de las buenas intenciones que pudieron inspirarla. Y
esto ocurrió porque el Ministerio de Salud, cuando
existía, imaginó que las EPS asumirían
la atención primaria y preventiva, algo
que éstas no hicieron sistemáticamente, y como
consecuencia el Estado tuvo que asumirlas con cargo a las
finanzas públicas.Las consecuencias de la emisión de TES y
bonos en el exterior para financiar los gastos que el
gobierno no tenía como cubrir con sus propios recursos
se traduce en la obligación de pagar para el 2004 el
30% de los gastos de la Nación en intereses.La otra carga que debe soportar el presupuesto
nacional es la de las Pensiones. En 2004 el 21% de los gastos
del gobierno se destinará a pagar las mesadas de medio
millón de colombianos. Las reservas del ISS se
agotarán a mediados del año entrante, y por
tanto, la plata que tendrá que comenzar a salir del
presupuesto nacional.En la actualidad sigue siendo cierto que gran parte
del esfuerzo fiscal que el país realiza para financiar
la
educación básica se pierde por los elevados
índices de ineficiencia. En gran medida, estos
problemas se derivan de los incentivos
equivocados que se encuentran insertados en el sistema
vigente de finanzas intergubernamentales de la educación pública: la
financiación por nómina.El gran flujo de transferencias del Gobierno Central
hacia los gobiernos territoriales se ha traducido en una
presión fiscal creciente sobre los
recursos centrales, magnificada además porque buena
parte del gasto social, cuya prioridad presupuestal ordena la
Constitución Política, se ejecuta a escala
descentralizada. - Otros factores
contributivos a la crisis - Una
propuesta interesante
Con base en cinco temas el Gobierno podría
iniciar el estudio de una Reforma Estructural de las finanzas
públicas para tratar de dar solución a muchos de
los factores que hacen parte de la Crisis Fiscal de
Colombia.
Primero: Buscar un mecanismo para simplificar la
legislación tributaria que hoy es extremadamente
frondosa, ya que el Estatuto Tributario vigente consta de 881
artículos, sin contar las Normas reglamentarias. Para
ello resulta indispensable permitir que las normas tributarias
puedan pasar a pertenecer a la categoría constitucional
de las llamadas Leyes
Marco.
Segundo: El país debe evaluar si vale la pena o
nó seguir con el costosísimo sistema de transferencias
territoriales, que hoy es uno de los rubros más
agobiantes del gasto público, pues por mandato de las
normas vigentes está creciendo al ritmo de la
inflación más dos puntos. Para el 2004, este solo
renglón del gasto tendrá un incremento de 1.3
billones de pesos en relación con el 2003,
ascenderá a 14.2 billones de pesos.
Tercero: La necesidad de un nuevo Estatuto
Orgánico del Presupuesto que modernice el proceso
presupuestal en Colombia, orientada hacia un saneamiento
estructural de las finanzas públicas.
Cuarto: Contemplar una reestructuración de las
pensiones del sector
público.
Quinto: Reforma a la estructura de los impuestos
departamentales y municipales.
Perspectivas para el 2004
- Retorno de la confianza: La combinación de
orden público bajo control, desarrollo
social y un manejo serio de las finanzas públicas,
muestran que la economía se ha
beneficiado mostrando aumento en las inversiones
del sector privado y la liberación de préstamos
de los bancos a las
empresas. Por
ejemplo, la inversión en el tercer trimestre de 2003
creció en 17.1%, lo que empujó el desempeño de la economía hasta un
4.17% en el mismo período. Existe un fenómeno un
tanto inesperado de flujos de capital
hacia el país, que muestra, de
cierta manera, un mayor atractivo de las inversiones a corto
plazo y en algunos casos, de largo plazo. - Exportaciones: Mejoramiento de la situación
venezolana (convenio ALADI) para
agilizar el pago a los exportadores colombianos, un mejor
desempeño económico del Ecuador
(producción petrolera) y mayor volumen de
exportación a los Estados
Unidos. Proexport calcula para el 2004 el valor de las
exportaciones en 13.500 millones de
dólares (aumento del 4.4% frente al 2003)Mes
Tasa 2002
Tasa 2003
Marzo
15.0
13.0
Abril
16.1
14.8
Mayo
15.3
13.0
Junio
16.0
14.2
Julio
15.6
14.3
Agosto
16.0
14.8
Septiembre
14.3
13.9
Octubre
14.7
13.6
Noviembre
14.9
13.3
Diciembre
15.6
Fuente: Dane
- Un pronóstico del 15% de desempleo
contra 14.1% en el 2003. Una visión del comportamiento de las tasas de desempleo en
Colombia a través de nueve meses durante los años
de 2002 y 2003 fue: - El incremento enorme de las remesas de colombianos
residentes en el exterior hacia sus familiares en el
país, proyectado para 2004 en 3.200 millones de
dólares. - Consumo interno: las expectativas son positivas, ya
que las personas que habían congelado la compra de
bienes
durables (finca raíz y consumos grandes) están
empezando a reaccionar y al mismo tiempo la
demanda de
crédito muestra una considerable recuperación,
factor clave para la reactivación
proyectada. - Aprobación de más de 700 millones de
dólares aprobados por Estados Unidos para ayuda
militar. - Ingresos por 2 billones de pesos como consecuencia de
la última reforma tributaria. - El logro de una tasa de inflación en 2003 de
solo 6.1% . Para el 2004 se proyecta una disminución
para una tasa de 5.5% - Un PIB de 80.00 miles de millones de dólares
en el 2003 y la proyección para el 2004 de 85.50 miles
de millones de dólares, lo que en variación
porcentual representa un 3.5% para 2003 y 3.8% para
2004.
Factores tales como la apertura económica, la
liberalización de los mercados,
las privatizaciones de los bienes públicos,
la flexibilización laboral, el
recorte de las pensiones, la congelación de salarios en
el sector público, los repetidos ajustes fiscales, las
continuas reformas tributarias, el problema de las
transferencias fiscales, las sucesivas reformas del Estado y
las reformas financieras, han representado una verdadera
pesadilla para toda la nación que siente como cada
día se profundiza el hambre y la exclusión de
más del 85% de los colombianos.
Algunos indicadores
de esta tragedia económica y social están
presentes en la des-industrialización, la quiebra del
agro, el predominio de los grupos
financieros, la poca evolución del desempleo, el cierre
de escuelas, hospitales, incremento inusitado de la violencia
urbana, desplazamientos masivos, emigración de
más de 6 millones de colombianos hacia el extranjero,
altísimos índices de pobreza,
corrupción política, Estado
clientelista y politiquero, violación sistemática
de los derechos
humanos, derrumbe de instituciones públicas, todo ello
sustentado por un ejercicio inmoral de la gestión estatal hace que la
política económica planteada por los asesores
técnicos del Gobierno no se cumpla, a pesar de las
expectativas ya enumeradas para el 2004.
A pesar de este panorama sombrío de nuestro
país, puede pensarse que cuando el manejo de la
economía se enfoca en la búsqueda del equilibrio
macroeconómico, la estabilidad y la proyección
social…las cosas salen bien.
Por :
Mario Morales Caicedo