- La
cuestión de los roles de las fuerzas
armadas Los escenarios de posible conflicto
que se ha revisado y la existencia de amenazas activas y
latentes a la seguridad
nacional determinan la incuestionable necesidad de que el
Perú cuente con unas fuerzas armadas con la capacidad
operativa adecuada para defender los intereses nacionales.
Salvo opiniones radicales, existe un amplio consenso acerca
de que las fuerzas armadas deben estar permanentemente en
condiciones de cumplir su misión
primordial de defensa. Pero el consenso se debilita
sensiblemente cuando el debate
aborda la cuestión de los roles militares en una
sociedad
como la nuestra y, en innegable dependencia de este
tópico, la cuestión de cómo un
país relativamente pobre en recursos
económicos puede garantizar el poder
militar necesario.Esto último coloca el tema de los roles de
las FFAA en un plano material concreto y
específicamente ante la disyuntiva de admitir que los
institutos armados deben limitarse a existir en
previsión de enfrentar una amenaza de guerra
exterior o interna, tesis de
la unicidad del rol castrense, o admitir que pueden y deben
actuar otros roles adicionales, creando el espacio de debate
acerca de cuáles deben ser tales roles.No obstante las situaciones de conflicto activo
o latente entre estados de la región en los
últimos años (guerra entre Perú y
Ecuador en 1995 y tensión militar
entre Colombia y Venezuela desde 1999, por ejemplo)
predomina entre los analistas adscritos a entidades
académicas norteamericanas de defensa la idea de
que "los ejércitos de América Latina no tienen una
verdadera misión de guerra que cumplir" y que los
ejércitos en esta región se han convertido
"en algo más que fuerzas policiales bien armadas,
cuya principal tarea es preservar el orden". Este punto
de vista aprueba y promueve que las fuerzas militares se
involucren en otras actividades distintas de la
primordial de la defensa externa. Plantean, por tanto,
que las fuerzas armadas pueden y deben actuar una
pluralidad de roles institucionales.Pero otro núcleo de analistas, tanto en
Estados
Unidos como en ámbitos latinoamericanos,
sostiene la idea central de que la misión
primordial de las fuerzas armadas es evitar la guerra,
por ello deben estar preparadas para ganarla, tesis que
se expresa con ciertos matices en planteamientos como:
"Los militares tienen que entrenarse y estar listos para
combatir, en caso de conflicto" y "La función de los militares es
prepararse para la guerra". En esta posición
coinciden civiles y militares que opinan en el sentido de
que "El fin primordial de las FFAA es garantizar la
independencia, la soberanía y la integridad
territorial de la República…". Sólo
admiten que las fuerzas armadas podrán colaborar
en la atención de emergencias y desastres
naturales, extraordinaria y transitoriamente. Estos
analistas plantean, en contraposición a los
anteriores, que las fuerzas armadas deben actuar un rol
único, orientado a la defensa externa y al
restablecimiento del orden interno.En el medio nacional Fernando Rospigliosi es el
ensayista civil que más consistencia ha mostrado
en la defensa del rol único de las FFAA, al
afirmar que actividades como la construcción de carreteras,
alfabetización y acciones de tipo social no son parte de
las funciones de las fuerzas armadas y por lo
tanto deben estar prohibidas, y que "Las fuerzas armadas
no deben participar en desarrollo porque se vinculan a la
política". Otras razones que
Rospigliosi aduce para sustentar esta posición son
que la participación militar en el desarrollo de
infraestructura no proporciona un ahorro
al estado
y más bien produce corrupción y competencia desleal con la iniciativa
privada, y que no es claro que la "acción cívica" sea eficaz,
necesaria ni rentable desde el punto de vista
económico.En los últimos meses asistimos en el
Perú a la controversia entre ambas corrientes de
opinión, pero en la mayoría de casos las
posiciones se presentan sustentando la demanda de cambiar los roles actuales de
las fuerzas armadas. Sea porque los partidarios de la
pluralidad de roles militares proponen reafirmarlos,
modificarlos o sustituirlos para atender el requerimiento
de los tiempos, sea porque los partidarios del rol
único exigen consolidar esta opción dando
por concluido el compromiso de los institutos militares
con roles que consideran espurios o distorsionadores de
la misión castrense.Pero en una significativa proporción los
ponentes de la controversia trivializan el tema al omitir
que la asignación de roles a las fuerzas armadas
no puede ser resultado de un ejercicio de voluntad
política, menos todavía de una
decisión militar autónoma. Aunque no lo es,
debiera ser evidente que las fuerzas armadas tienen roles
determinados por prescripciones constitucionales (en el
caso del Perú: defensa de la integridad
territorial, contribución a la defensa
civil y al desarrollo
económico y social del país). De manera
que cualquier cambio
de los roles de las fuerzas armadas implica una
modificación constitucional y no puede ser
decidida administrativamente.Otra trivialización de la controversia de
los roles militares procede de ignorar u omitir
consideraciones acerca de que estos roles no son
arbitrarios sino producto de una "visión" de las
fuerzas armadas cabalmente coincidente con la idea de
modernidad desarrollista adoptada por el
sentido común global en los años 60 y 70.
Surgen en el Perú orientados a superar la imagen
de los institutos castrenses como meras organizaciones de defensa del fenecido
orden oligárquico, orientados también por
la entonces novedosa concepción
tecnocrática del Estado y por la fuerte influencia
norteamericana en el contexto de su política de
contención del comunismo en el continente a través
de las misiones militares y de la "alianza para el
progreso". A partir de estas orientaciones los roles
militares Implican maximizar la participación de
los medios
humanos y materiales de los institutos militares en
el desarrollo y la "acción cívica" para
contribuir al bienestar general de la
sociedad.El cuestionamiento actual a este paradigma militar apunta en sentido
favorable a los partidarios del rol único,
respaldando que los institutos armados actúen
solamente en cumplimiento de funciones "propiamente
militares", de defensa, dejando de lado la
actuación para cumplir otro tipo de funciones. Sin
embargo, el cuestionamiento del pluralismo que respalda
los roles "no propiamente militares" de las fuerzas
armadas, no resiste el análisis como cuestión de
principio.Enclaustrar a los militares en tareas propias
únicamente de su misión primordial de
defensa externa y restablecimiento del orden interno
tendría como consecuencia indeseable reforzar la
escisión entre la sociedad
civil y la "sociedad militar", en lo que el
Perú tiene mala experiencia y que sustentó
la idea acendradamente castrense de que los militares
eran una casta social y, en un extremo, la
convicción irreal y sustantivamente
anti-democrática de que la particular cultura
organizacional corporativista y organicista de los
militares constituía una especie de salvaguarda de
la unidad nacional ante el pluralismo naturalmente
conflictivo de la sociedad representada en el sistema de partidos
políticos. Hasta bien avanzada la
década de 1970 primó la idea de que los
militares eran una tecnocracia providencialmente
extraña al disenso y, sobre esta base,
configuraron su ideología de formar parte de
"instituciones tutelares".El desarrollo de la democracia en el Perú requiere la
identificación de todos los sectores sociales con
las posibilidades de disenso y consenso que son
consustanciales a la ciudadanía, incluyendo a los
militares, cuyo estatuto ciudadano sería negado
por la exclusión de participar en el
conocimiento y la intervención de la
solución de los problemas nacionales.Por ello, enclaustrar a los militares en sus
tareas primordiales supone la re-arcaización de
las FFAA y remitirlas al ambiente vigente hasta los años 60,
cuando el dominio político sobre los altos
mandos era condición suficiente para abusar del
poder desde el gobierno. Como lo enseña la
historia peruana esa situación no
impidió el golpismo, como ciertamente tampoco una
mayor intervención de los militares en la vida
nacional ha evitado la politización institucional.
Pero queda claro que evitar la politización de las
fuerzas armadas no tiene por condición excluir a
sus integrantes de los problemas de la vida
nacional.Creo que, contrariamente a lo que piensan los
defensores del rol único de las fuerzas armadas,
la pluralidad de roles militares que se ha materializado
en la experiencia peruana de los últimos 40
años no es resultado de la arbitrariedad de los
gobernantes de turno ni simplemente el fruto de la
creciente intervención militar en los asuntos
políticos y en la gestión estatal desde los
años 70. Es una parte del contrato
social que se ha materializado en tres constituciones
políticas (1933,1979 y 1993) y
expresa un período de la configuración
histórica de la sociedad y del estado
peruanos.La cuestión de si la participación
militar en diversos asuntos concernientes al desarrollo
económico y social produce o no un ahorro al
estado o si la "acción cívica" es o no
necesaria, eficaz y económicamente rentable, como
cuestiona Fernando Rospigliosi, no es un asunto de
principio sobre el ámbito de competencia de las fuerzas armadas sino
materia de una evaluación empírica y de
que, como resultado, el
estado circunscriba y planifique adecuadamente las
actividades militares concernientes y ejerza los
controles pertinentes.- Enfoques de los roles de las fuerzas armadas en
América LatinaPero el argumento verdaderamente insostenible de
los partidarios del rol único militar es que la
participación de los institutos armados en el
desarrollo debe ser prohibida porque los vincula a la
política. La politización de las FFAA a
través de su participación en el desarrollo
económico y social del país es un hecho
incontrovertible, sobre todo en los últimos ocho
años, pero ha sido posible solamente porque no se
ha regulado dicha participación y en consecuencia
las unidades militares pudieron convertirse en
organizaciones de asistencialismo social con fines
proselitistas en provecho del proyecto político del gobierno.
Esta es una situación perfectamente superable si
normas
legales establecen con claridad los ámbitos de
intervención militar en pro del desarrollo, las
competencias funcionales de los institutos
castrenses al respecto y la correspondiente
restricción de competencia inequitativa con
la
empresa privada.La vinculación de las fuerzas armadas a
la política (distinta de la politización,
es decir, del partidismo de las FFAA) no es incorrecta
sino deseable si se adhiere al objetivo de integrar a los militares y sus
instituciones al ordenamiento democrático de la
vida nacional. Por supuesto se trata de comprometer a las
fuerzas armadas en la solución de los problemas
nacionales desde la perspectiva del estado y el bienestar
general y no desde los intereses particulares de una
facción política de la sociedad. Lo
contrario mantendría o reforzaría la
disociación entre la sociedad civil y el estamento
militar, debilitando el desarrollo de la conciencia democrática en el
personal castrense.La participación de los institutos
armados en la ejecución de políticas del
estado en perspectiva del desarrollo nacional no debiera
circunscribirse al desarrollo de la infraestructura, a la
integración del territorio y a la
"acción cívica", etc. Aceptando que se
propone reforzar la vinculación de las fuerzas
armadas con la política del estado, por elemental
consideración el cumplimiento de la función
estatal de subsidiariedad debiera incluir a las fuerzas
armadas en la lucha nacional contra la
pobreza y la marginalidad.Asimismo, por principio de cautela responsable
de la seguridad nacional, ningún gobierno debiera
obviar la participación de representantes de los
institutos militares en los procesos de información previos a la toma de
decisiones del más alto nivel sobre
políticas a las que se vinculan directamente
consideraciones de defensa, como son o pudieran ser
políticas en materias energética, de
fronteras, de telecomunicaciones, aeroespacial,
portuaria, entre otras.Esta posición implica, naturalmente, el
planteamiento de que las fuerzas armadas deben ser
deliberantes en una acepción muy propia,
contrariando el sentido común negativo pero
acrítico que se ha formado en el tema. Para ser
coherente con la demanda de incluir a las fuerzas armadas
en la democracia es necesario extraerlas del guetto de la
no-opinión a donde las ha arrojado la
inútil exclusión civil temerosa del
golpismo.No significa que las fuerzas armadas deban
abrirse a procesos de deliberación
intra-institucional, que obviamente lesionarían su
cohesión y las asimilaría a los partidos
políticos, sino que deben participar, mediante sus
representantes institucionales autorizados, emitiendo
opinión estrictamente ceñida al campo de
competencia castrense en materia de seguridad nacional,
ante las instancias de decisión del estado, cuando
los asuntos en deliberación política
involucran aspectos de seguridad nacional. Es, por otra
parte, lo que siempre ha ocurrido cuando el ministro de
Defensa recoge la opinión militar respecto de los
asuntos sectoriales, para transmitirla al gobierno. Salvo
que se piense que el ministro de Defensa puede
interpretar por ciencia infusa y talento clarividente la
percepción castrense de los
problemas nacionales que conciernen a su misión
institucional. O peor aún, que se piense que los
militares en las estructuras de sus institutos armados no
deben ocuparse de los problemas nacionales que conciernen
a esa misión.Esto remite directamente a la cuestión de
los roles de las fuerzas armadas, apuntando en sentido
favorable a la posición que plantea la pluralidad
de roles de los institutos armados.No obstante, pudiera aún subsistir entre
los adversarios del pluralismo de roles militares la
argumentación de que la pluralidad de roles puede
motivar una cierta desprofesionalización militar
o, en sentido más estricto, la distracción
castrense de su preparación permanente para la
defensa.Al respecto creo que nada indica que esto tenga
que suceder. Por el contrario, la participación
militar en la formación de decisiones de estado en
asuntos con implicancias en la defensa nacional
mejoraría significativamente el nivel de conocimiento necesario para el planeamiento estratégico operativo;
y las actividades de contribución al desarrollo,
particularmente de integración del territorio y
desarrollo de infraestructura, pueden aprovecharse como
parte de la instrucción propiamente castrense,
como también las actividades de defensa civil. Por
consiguiente no encuentro razones para rechazar que las
fuerzas armadas actúen roles de
participación en el desarrollo en forma
complementaria a su rol fundamental de
defensa. - Fuerzas armadas, política y
deliberación - Los roles militares
pertinentes
El rol primordial y principal de las fuerzas armadas
es la defensa de la integridad territorial y de la
soberanía del estado nacional, de amenazas activas y
latentes, provengan éstas de agentes o vectores
externos o internos. Esto incluye el restablecimiento del
orden interno cuando la amenaza activa sobrepasa la capacidad
de intervención policial.La perennidad de este rol debiera ser indiscutible,
pero considerando que hay académicos (antes citados en
este trabajo)
que opinan ha caducado la "misión de guerra" de las
fuerzas armadas, no será excesivo reiterar que en
países como el Perú todavía y por un
tiempo
indeterminado la subsistencia del estado nacional exige
mantener una estrategia
militar disuasiva hacia el "frente externo" y un dispositivo
militar de restablecimiento del orden interno (defensa
interior del territorio, en términos militares), para
enfrentar amenazas activas y latentes a la seguridad
nacional, que pudieran provenir de otros estados o de la
subversión.Un segundo rol asociado al primordial es el de lucha
contra el tráfico ilícito de drogas. En
mi opinión este es un rol militar altamente pertinente
en Latinoamérica y el Perú no
sólo por la naturaleza
grave de la amenaza narcotraficante a la seguridad nacional y
a la estabilidad social, sino porque abre un terreno de
posibilidades de entrenamiento
del personal y de modernización de equipos militares
aprovechando que el gobierno de los Estados Unidos de
América siempre ha sostenido que los gobiernos de
naciones con problemas de narcotráfico están en la
obligación de adoptar medidas drásticas de
lucha contra las drogas
y las organizaciones criminales concernientes.Esta posición de EEUU ha conducido su
política a la experiencia de la "certificación"
periódica de los países que han sido eficaces
en la lucha contra el narcotráfico, determinando en
consecuencia la clase y el
grado de ayuda financiera y otros beneficios a que estos
países pueden ser acreedores por parte de EEUU. Pero
en este aspecto la política norteamericana resulta ser
un alarde de hegemonía hemisférica y su
aplicación no pocas veces ha sido políticamente
instrumentalizada contrariando sus propios principios,
además de presentar niveles de mezquindad en la ayuda
financiera y beneficios colaterales, por lo que
contraría proporcionar la oportunidad y los recursos
para que las fuerzas armadas latinoamericanas mejoren las
condiciones del entrenamiento operacional y táctico de
su personal, así como su equipamiento.El ejemplo más claro de los problemas y
limitaciones inherentes a la cooperación de Estados
Unidos de América en la lucha contra el
narcotráfico lo brinda el caso de la Fuerza
Aérea, que ilustra además por qué las
fuerzas armadas del Perú deben gestionar y obtener el
respaldo político de más alto nivel para
concertar con los estadounidenses el apoyo necesario para
cumplir su imprescindible misión de combate del
narcotráfico.De acuerdo con fuentes
oficiales desde 1990 hasta que en abril de este año se
suspenden las actividades de interdicción
aérea, la Fuerza Aérea del Perú
realizó 101 intervenciones de aeronaves en vuelo
sospechosas de participar del tráfico ilícito
de drogas: 42 aeronaves fueron intervenidas, 37 neutralizadas
en el aire, 3
neutralizadas en tierra y
19 fueron destruidas por sus propios tripulantes a
consecuencia de la interceptación. El costo de
la intervención de la Fuerza Aérea en la lucha
contra el narcotráfico, en ese período, alcanza
la muy considerable suma de US$ 80.438.345, de los cuales
poco más de 47 millones de dólares constituyen
el costo operativo de las aeronaves utilizadas, casi 18
millones de dólares ha sumado el gasto efectuado en el
área de personal (pasajes, viáticos y
racionamiento) y 15 millones y medio de dólares se ha
sufragado en gastos de
infraestructura y combustible terrestre.Adicionalmente, en el marco de la
participación institucional contra el
narcotráfico la FAP ha experimentado pérdida y
daño de equipos en el orden de la
destrucción de dos aviones A-37B (marzo de 1998 y
agosto del 2001), daño reparable de un tercer A-37B y
destrucción total de dos aviones T-27 Tucano
(diciembre de 1998 y marzo del 2001). Y la invaluable
pérdida por fallecimiento de tres oficiales pilotos
(marzo de 1998 y agosto del 2001) y de un instructor
norteamericano.Estos datos
permiten apreciar objetivamente que la participación
de la Fuerza Aérea del Perú en la lucha contra
el narcotráfico, si bien ha generado hasta abril de
este año el exitoso abandono progresivo y virtualmente
total del transporte
aéreo de droga
desde las más de 400 pistas de aterrizaje que
podrían operar clandestinamente en los 833.822
kilómetros cuadrados de las zonas de vigilancia y
control,
ha obtenido este destacable logro al elevado precio de
la distracción de sus recursos económicos en el
orden de los 80 millones de dólares (en diez
años), la pérdida total de cuatro aeronaves y
la muerte
de tres pilotos para que, a fin de cuentas,
el beneficio sea casi exclusivamente para los Estados Unidos
de América.Esta asimetría en la relación
bilateral con Perú alcanza contornos realmente
sublevantes. Es así porque mientras la FAP emplea
recursos
humanos, materiales y económicos con un nivel
culminante de efectividad en la interdicción
aérea del narcotráfico (recursos que, por otro
lado, bien podría dedicar con óptimo provecho a
cumplir la misión primordial del instituto) los
Estados Unidos de América únicamente han
avanzado en entregar nominalmente un aporte con valor de
aproximadamente US$ 20 millones. Pero esta cifra,
inconvenientemente exigua, ni siquiera ha sido efectivamente
aportada. En realidad EEUU hizo entrega al Perú de 11
aviones OA-37 (variante desarrollada del A-37B), configurados
para control aéreo avanzado, entre diciembre de 1994 y
enero de 1995, valorándolos en US$ 10 millones no
obstante que su única utilidad
previsible era ser empleados como partes y repuestos de los
A-37B.Se menciona asimismo que los restantes US$ 10
millones ofrecidos por EEUU, que consistirían en dos
aviones OA-37 en condiciones operativas y en medios para la
modernización de las unidades A-37B peruanas, han
quedado pendientes de entrega desde 1999 aparentemente porque
a este compromiso se superpone el Plan
Colombia, que incluiría un nuevo flujo de apoyo
económico y logístico a países como
Ecuador, Panamá
y Perú. Y que desde abril de este año EEUU
mantiene en suspenso aportar recursos para la FAP por US$ 65
o 52 millones para interdicción aérea del
narcotráfico, a consecuencia de un desafortunado
incidente con un avión civil en abril de este
año.* * * * *
Los otros roles pertinentes de las fuerzas armadas
tienen un sustento constitucional: contribución al
desarrollo económico y social del país, y
participación en la defensa civil. En mi
opinión ambos roles se justifican por varias
razones.El cumplimiento de la misión de los
institutos armados es capitalmente preparar la fuerza para
afrontar la eventual efectividad de una amenaza a la
seguridad nacional. Esto quiere decir que las fuerzas armadas
insumen recursos humanos, logísticos, organizativos,
etc., que en resumen pueden medirse en términos de
recursos económicos procedentes del presupuesto de la República, en un
permanente ejercicio de preparación que es,
esencialmente, su razón de ser.Pero así como una parte de la
preparación militar es directamente para combatir
(ejercicios de tiro y maniobras tácticas, por ejemplo)
otra cierta proporción de las actividades regulares de
preparación de la fuerza implica el entrenamiento de
la ingeniería militar, el entrenamiento en
la movilización de unidades y dependencias, en
transporte y traslado de personal, equipos y organizaciones
de logística, en control del territorio,
en comunicaciones, en control de población, en atención de
salud y
evacuación, etc. Esta parte de la preparación
asume una importancia creciente en el mundo actual, pues las
características centrales de una fuerza militar
eficiente son: movilidad, flexibildad y gran capacidad de
reacción.Desde este punto de vista se entiende que varias de
las actividades de preparación de la fuerza involucran
tareas que pueden generar un doble beneficio. Por una parte
servir a los fines del entrenamiento militar; por otra, a los
propósitos del desarrollo nacional. En un país
de muy limitados recursos presupuestales, como el nuestro, el
doble beneficio generado debería comprender
permanentemente que el entrenamiento de los ingenieros
militares y del personal de sus unidades considere la
construcción y rehabilitación de carreteras,
como una contribución a la expansión de la
frontera
vial del país; que el entrenamiento de los pilotos de
transporte no se realice con aviones inútilmente
vacíos sino que incluya el traslado de pasajeros y
carga a y desde lugares remotos sin interés para la aviación
comercial, o sirviendo aquellas poblaciones sin recursos para
pagar pasajes a valor del mercado; o
que unidades de reconocimiento de distintos institutos
realicen ejercicios conjuntos
en zonas de frontera, en el marco de operativos de
represión del contrabando.Los cuestionamientos a la forma cómo estas
actividades duales han venido realizándose en el
pasado reciente, y al impacto de sus aspectos
económicos en el mercado nacional, no los descalifica
sino que, más bien, sugiere reformularlos en
atención a criterios de participación
subsidiaria del estado en las actividades económicas y
restricción de un ámbito legal de competencia
leal con la iniciativa privada.Por otra parte las actividades duales de
entrenamiento y preparación de la fuerza pueden
significar una fuente de recursos económicos de
utilidad para compensar las limitaciones presupuestales de
los institutos armados.2.3.1 Problemas del rol socioeconómico de
las fuerzas armadasEs así que por las razones expuestas un
segundo rol pertinente de las fuerzas armadas es contribuir
al desarrollo económico y social del país. Pero
justificar a futuro este rol exige operar modificaciones en
su forma actual.En el rubro de participación del sector
Defensa en el desarrollo del país se ubican
actividades muy diversas y algunas de ellas no califican
apropiadamente en la categoría.En el período 2000-2001 ciertas actividades
son típicamente de "acción cívica": Los
tres institutos armados brindan atención médica
y odontológica a poblaciones socialmente deprimidas,
en diversas zonas del territorio nacional; apoyan la
refacción de centros escolares y locales comunales;
brindan apoyo en material y víveres a poblaciones
damnificadas; apoyan actividades de alfabetización,
brindan apoyo de aeronaves para evacuación en casos de
emergencia.Otras actividades pueden ser consideradas más
bien como aportes técnicos al desarrollo. En este
sentido la Marina de Guerra ha efectuado el estudio de
intercambio bioceánico del eje fluvial
Amazonas-Marañón, y de las corrientes del
puerto de Bayovar, para su difusión a los interesados
y ulterior explotación; la Dirección de Hidrografía y Navegación ha
ejecutado trabajos de señalización y producción de radio aviso
para navegantes. La Fuerza Aérea ha creado un
Instituto Superior Tecnológico Aeroespacial abierto a
la población en general, además de perseverar
en el desarrollo de tecnologías y equipos
electrónicos e informáticos en apoyo al
entrenamiento de vuelo, al monitoreo de equipos en aeronaves
y a la navegación aérea.Una tercera parte de las actividades son propiamente
productivas de bienes y
servicios,
y califican como actividades empresariales. Así, la
Marina de Guerra produce miles de toneladas de productos
hidrobiológicos congelados en la estación naval
de Paita, al punto que el aumento del procesamiento ha
generado un aumento de la demanda de personal, debiendo
contratar trabajadores civiles.También cuenta allí con una planta
productora de hielo en escamas y brinda servicios de muelle,
de carga y descarga y de abastecimiento de hielo para
embarcaciones pesqueras. En Ucayali tiene un programa de
crianza de alevinos en convenio con el Ministerio de
Pesquería. En la misma zona ejecuta trabajos de
mantenimiento de carreteras y calles. El SIMA
fabrica partes para muelles y obras portuarias, puentes
metálicos; realiza obras civiles para
ingeniería de producción y para infraestructura
de transporte urbano, carretero y de aeródromos;
habilita túneles; construye botes y talleres
flotantes, etc.El Ejército participa, con sus unidades de
ingeniería, en la ejecución de proyectos del
plan vial nacional y en el programa de caminos locales y
protección ambiental, con el financiamiento de organismos públicos.
En construcción, conservación,
rehabilitación y mejoramiento de carreteras, en
asfaltados de pistas en zonas urbano marginales, en
construcción y mejoramiento de aeródromos ha
manejado entre 1999 y febrero del 2001 un presupuesto de
aproximadamente 30 millones de soles. Además ejecuta
obras de camino carrozable por administración directa; en convenio con
municipalidades ejecuta obras de pistas y veredas; y desde
abril del 2001 realiza trabajos del programa de
conservación vial con un presupuesto de 8 millones de
soles.La Fuerza Aérea brinda servicios de
mantenimiento y reparación de aeronaves nacionales y
extranjeras, militares y civiles, así como aporta
servicios de fotografía aérea para la
confección del catastro rural de todos los valles del
país en apoyo del programa de titulación PETT,
y para el completamiento del catastro urbano en apoyo de la
COFOPRI. Hasta julio del 2001 integraba en exclusividad el
directorio y controlaba los cuadros gerenciales de la
empresa de
aviación comercial TANS Perú, que alquila
aviones adquiridos por la FAP.Naturalmente se cuestiona que los institutos
armados, bajo cubierta de contribuir al desarrollo
económico y social, participen en la producción
de bienes y servicios, y que por ello desplacen del mercado a
las empresas
privadas en un ejercicio que es calificado de competencia
desleal toda vez que los institutos armados tendrían
estructuras de costos de
producción con varios rubros subsidiados
indirectamente por el estado, utilizarían recursos
presupuestales como capital de
trabajo, tendrían equipos, materiales y personal
con costos de
operación y de mantenimiento cargados al presupuesto
sectorial, y emplearían bienes de capital de
los institutos militares, lo que les permitiría omitir
la formación de capital de inversión.Estos son cuestionamientos realmente gravitantes y
todo indica que irrefutables, pero de ellos es posible
inferir que las fuerzas armadas no deben participar en
absoluto en la producción de bienes y servicios en los
rubros en que actúa la empresa privada, o bien, que la
participación de las fuerza armadas en la actividad
productiva no es inaceptable en principio, pero que debe
experimentar un "sinceramiento" para desvelar su carácter netamente empresarial (por
tanto, lucrativo) y que debe normarse para adecuarla a los
términos de la leal competencia en el mercado,
normando asimismo el origen y destino de los recursos
comprometidos.2.3.2 La renovada importancia del rol de
conservación de la pazLa vigencia de las estrategias militares disuasivas en los
países latinoamericanos –signo de la no
extinción de escenarios de conflictos
en la región- demanda la permanente preparación
de las fuerzas armadas para la contingencia de la guerra,
externa o interna. Pero en los últimos seis o cinco
años ocurre que las fuerzas armadas cuentan cada vez
con menos recursos económicos para mantener su estado
de preparación, en relación a la necesidad del
flujo creciente de recursos que supone la preparación
para una guerra que inevitablemente sería cada vez
más sofisticada en uso de tecnologías y cada
vez más costosa.Así, el propósito de mantener el
estado conveniente de preparación de fuerzas ha
determinado que un número creciente de países
latinoamericanos genere, al margen de su estrategia militar
disuasiva, una estrategia militar de cooperación
funcional a las estrategias militares de intervención
que caracterizan a las grandes potencias y a los bloques
militares de interés global. De manera que se renueva
la importancia del rol militar en misión de
conservación de la paz, generalmente con el auspicio
de la
Organización de Naciones
Unidas.Varios países de la región han captado
la importancia de la oportunidad brindada por las misiones de
paz, pero el liderazgo
lo tiene Argentina, que hacia 1997 ya había
participado en 27 de las 43 misiones de paz de la ONU, y que
ha creado en 1995 un Centro Conjunto de Adiestramiento para Operaciones
de Conservación de la Paz (CAECOPAZ), en el
tradicional reducto miliar de Campo de Mayo, con el fin de
mejorar el adiestramiento en materia de conservación
de la paz para todos los servicios militares y todos los
países. CAECOPAZ congrega a estudiantes militares de
distintos países del hemisferio, como Bolivia,
Brasil,
Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala
y EEUU.La actividad militar de conservación de la
paz es un rol muy pertinente por cuanto ayuda a los
países a mantener sus fuerzas armadas bien adiestradas
y experimentadas en operaciones reales a pesar de las
limitaciones presupuestales en sus lugares de origen. Pero
además puede favorecer la interacción entre fuerzas armadas
posiblemente rivales favoreciendo la distensión, como
es el caso de la maniobra militar conjunta Cruceiro Do Sul,
realizada en Brasil, en octubre de 1997, con
participación de efectivos militares de Brasil,
Bolivia y Paraguay, y
de la actividad de la MOMEP, desde 1995 hasta 1998, con
participación de Argentina, Brasil, Chile, Ecuador,
Estados Unidos y Perú, en la frontera
peruano-ecuatoriana.* * * * *
El tema de los roles de las fuerzas armadas concluye
aquí en plantear la necesidad y conveniencia de
mantener, además de su rol primordial y principal en
defensa (lo que incluye la lucha contra la subversión
y el narcotráfico) el rol modificado de
contribución al desarrollo económico y social
del país, y el de participación en misiones de
conservación de la paz, en el entendido que los roles
secundarios pueden aportar recursos para mantener la
operatividad y el entrenamientos adecuados de las fuerzas en
función de su rol primordial.El delicado equilibrio
que debe establecerse entre las necesidades de seguridad
nacional, las capacidades operativas estratégicas y
tácticas de las fuerzas armadas existentes y las
limitaciones de su poder militar en función de los
recursos económicos disponibles en una
proyección del mediano plazo cuando menos, debiera
permitir precisar la dimensión de fuerzas armadas que
el Perú necesita.- La
cuestión del "dimensionamiento" de las fuerzas
armadas
Un aspecto capital del "dimensionamiento" de las fuerzas
armadas concierne al "tamaño" del efectivo de personal de
sus institutos. Según se conoce, en diciembre de 1999 el
Ministerio de Defensa estableció el número de
efectivos y empleados civiles de las FFAA correspondiente al
año 2000 en 245.294 individuos, de los cuales unos 195.000
eran militares. Pero en enero del 2001 las nuevas autoridades del
sector "sinceraron" el personal militar y civil que servía
en las FFAA, el Comando Conjunto y el Ministerio de Defensa en
171.143 individuos.
La diferencia entre las cantidades, ambas
correspondientes al 2000, fue explicada como resultado de haber
descubierto que aproximadamente 74.000 militares y civiles
considerados en el presupuesto sectorial existían
únicamente en el papel, lo que, a su vez, podría
explicar el origen de fondos irregularmente derivados con
periodicidad mensual de los institutos armados a las oficinas de
Vladimiro Montesinos en el SIN.
Pero hubo necesidad de un segundo "sinceramiento" del
personal militar y civil de las fuerzas armadas, que fue operado
en julio del 2001 y fijó el personal del sector en 147.228
individuos, luego de una exhaustiva verificación de la
existencia del número de personas que figuraba en
planillas. Para efectos del presupuesto sectorial del año
2002, según trascendidos de las fuentes sectoriales, el
efectivo del sector Defensa debe ser el siguiente:
CUADRO RESUMEN DE EFECTIVOS DEL SECTOR
DEFENSA AÑO FISCAL
2002
Categoría | MINDEF | CCFFAA | EJERCITO | MARINA | FAP | TOTAL |
Oficiales |
|
| 6,321 | 2,107 | 1,909 | 10,337 |
Cadetes |
|
| 1,090 | 620 | 398 | 2,108 |
Subalternos |
|
| 13,586 | 16,863 | 7,559 | 38,008 |
Alumnos |
|
| 1,000 | 1,553 | 296 | 2,849 |
Tropa SM |
|
| 54,521 | 4,855 | 7,980 | 67,356 |
Pers. Civil | 160 | 43 | 11,890 | 5,679 | 8,798 | 26,570 |
TOTAL | 160 | 43 | 88,408 | 31,677 | 26,940 | 147,228 |
Fuente: diario La República, 23 de
julio del 2001
El cuadro muestra que el
"sinceramiento" del personal del sector Defensa significa una
reducción del 40% entre el efectivo estimado en diciembre
de 1999 y el fijado en julio del 2001. Pero no es una
reducción real del personal.
Hasta junio de este año, de los tres institutos
armados solamente la Fuerza Aérea y la Marina de Guerra
habían iniciado acciones de planificación e implementación de la
reducción progresiva de sus efectivos de personal. Sin
embargo habría que asumir con cautela las implicancias de
la reducción del personal, pues a consecuencia de la
desaparición del servicio
militar obligatorio los tres institutos armados muestran
deficiencias en el número de su personal de tropa. Por
otras razones presentan también deficiencias en el
número de oficiales de los grados de subteniente, teniente
y capitán, en tanto siguen presentando exceso en el
número de oficiales de los grados de general de brigada (y
sus equivalentes contralmirante y mayor general) y coronel
(capitán de navío).
Esta situación obstaculiza lograr la
configuración aproximadamente piramidal que debiera tener
la agregación numérica superpuesta de los oficiales
de cada grado y jerarquía en los institutos armados.
Todavía no se ha operado ningún cambio en el
número de efectivos de los institutos armados, aunque ha
trascendido que en el futuro inmediato se realizaría una
reducción del personal en proporciones diferentes para
cada jerarquía pero con mayor énfasis en las de
oficiales generales y de oficiales superiores, y en la de
personal de tropa.
No debiera sorprender la reducción del
número de efectivos de las jerarquías de oficiales
generales y oficiales superiores en el grado de coronel, pues se
encuentran sobredimensionadas en los tres institutos armados como
efecto pernicioso de la política de anteriores comandos de
cooptar lealtades clientelistas entre la oficialidad utilizando
el ascenso como medio, para cuadros de vacantes
infladas.
Pero más allá de la superación del
exceso de altos oficiales en el futuro inmediato las
interrogantes subyacentes a la previsible reducción del
efectivo de los institutos militares son dos: ¿cómo
establecer la dimensión de las fuerzas armadas en el
Perú?, y ¿cuál debe ser esa
dimensión?
Responder la primera pregunta conduce a establecer
con claridad el proceso mediante el cual es posible arribar
a una definición cualitativa y cuantitativa de las
fuerzas armadas requeridas por el país. Este proceso
comprende determinar cuatro hipótesis de poder
militar.La primera es la hipótesis del poder
militar deseable, que implica especificar los medios
humanos, materiales y económicos aplicados,
idóneos en el mediano plazo para afrontar con
éxito seguro
cualquier amenaza activa o la activación de una
amenaza latente a la seguridad nacional. Necesariamente la
hipótesis del poder militar deseable comprende
especificaciones del proceso de modernización
militar constante que debe ser pautado en ese mediano
plazo.La segunda es la hipótesis del poder
militar aceptable, que implica especificar los medios
humanos, materiales y económicos aplicados,
necesarios y suficientes para afrontar con algunas ventajas
pero sin seguridad total de éxito cualquier amenaza
activa o la activación de una amenaza latente a la
seguridad nacional, si es que hasta en el mediano plazo o
ante la presentación de una crisis
no se ha logrado materializar el poder militar deseable.
También comprende especificaciones del proceso de
modernización militar constante que debe ser pautado
en ese mediano plazo.La tercera es la hipótesis del poder
militar existente, que implica especificar los medios
humanos, materiales y económicos aplicados
necesarios y suficientes para ejercer un impacto disuasivo
de la actividad de amenazas a la seguridad nacional en
período de paz y sin presencia de crisis. Implica
mantener sólo una disposición de medios que
no cause recelos internacionales o tensiones innecesarias
que por efecto indeseable pudieran activar amenazas
latentes o conflictos larvados. Comprende especificaciones
para mantener la operatividad humana y material en
períodos acumulados y sucesivos.La cuarta es la hipótesis del poder militar
disponible, que implica especificar los medios humanos,
materiales y económicos aplicados necesarios y
suficientes para ejercer un impacto disuasivo de la
actividad de amenazas a la seguridad nacional en
período de paz y sin presencia de crisis, bajo la
consideración de que elevar el poder militar
disponible al nivel del poder militar existente sólo
requiere completar el efectivo y un mínimo de medios
materiales de las fuerzas operativas.La factibilidad de obtener unas fuerzas armadas
ubicadas en la dimensión del poder militar deseable
depende de factores políticos internos y externos
interrelacionados, que se traducen en resistencias de decisores gubernamentales y
en limitaciones económicas, bajo la
consideración de priorizar recursos orientados al
desarrollo y no a la defensa, y no coadyuvar a una eventual
carrera armamentista. Por lo tanto, es sumamente
difícil que las fuerzas armadas logren
"dimensionarse" en el nivel de su poder militar
deseable.El poder militar aceptable constituye el umbral
real, políticamente compatible y (en el extremo de
una eventual crisis de seguridad nacional)
económicamente sustentable, de una dimensión
óptima de fuerzas armadas cuando, como en el caso
peruano, la estrategia nacional en el campo militar es una
estrategia de disuasión. El planeamiento militar y de la
modernización militar seguramente
consideraría como una meta de gestión
altamente exitosa arribar en el mediano plazo a tener unas
fuerzas armadas cuya dimensión comprenda recursos
humanos y materiales y un proceso de modernización y
mantenimiento de la operatividad, necesarios y suficientes
para afrontar con ventajas aunque sin seguridad total de
éxito cualquier amenaza activa o la
activación de una amenaza latente a la seguridad
nacional.Es pertinente señalar que el poder militar
aceptable como dimensión de las fuerzas armadas en
el marco de una estrategia militar de disuasión no
exige la seguridad de éxito enfrentando una amenaza
a la seguridad nacional, precisamente porque el supuesto
lógico y psicológico de la disuasión
es la incertidumbre y el temor del eventual enemigo acerca
de sus posibilidades de éxito en imponer sus propios
objetivos en el campo militar.Pero el poder militar aceptable es una
dimensión de las fuerzas armadas que sólo se
justifica como previsión de recursos para acciones
ante una amenaza activa e inmediatamente efectiva a la
seguridad nacional. En tiempos de normalidad la
dimensión de las fuerzas armadas varía entre
el umbral del poder militar existente y la base del poder
militar disponible, considerando que el tránsito de
éste a aquél requiere únicamente
completar personal y material de las fuerzas operacionales;
en tanto que los planes de contingencia de los institutos
armados debieran prever la pauta para alcanzar en caso de
emergencia, en el mínimo tiempo posible, el estado
del poder militar aceptable.Jalonado en esta breve exposición el proceso que conduce a
establecer cómo debe definirse la dimensión
de las fuerzas armadas en el Perú, es preciso
abordar la interrogante: ¿cuál debe ser esa
dimensión?La respuesta es clara y sencilla, pero
además conlleva el riesgo de
ser elusiva: depende de una decisión
política.En efecto, el "dimensionamiento" de las fuerzas
armadas sólo puede ser definido cualitativa y
cuantitativamente a partir de una decisión del
más alto nivel de gobierno, en el Perú a
través del Consejo de Defensa Nacional, que precise
los obstáculos, riesgos
y amenazas que enfrentan o pueden enfrentar en el mediano
plazo los intereses nacionales, los objetivos del estado y,
por consiguiente, la seguridad nacional, emitiendo a partir
de estas consideraciones una directiva de planeamiento
estratégico para la defensa. Sólo a partir de
esta directiva es que la instancia de planeamiento conjunto
de las fuerzas armadas podrá elaborar sus planes de
mediano y largo plazos y sus planes de acción
inmediata, consolidando sus requerimientos de medios
humanos, materiales y económicos aplicados.
Únicamente sobre estas bases es factible perfilar la
dimensión de las fuerzas armadas conforme a la
interfase de poder militar existente/poder militar
disponible en previsión de obtener eventualmente el
poder militar aceptable, lo que se concreta en la
especificación de la estructura de las fuerzas y de sus
capacidades presentes y futuras.Pero un segundo núcleo de elementos de
juicio a considerar en la definición de la
dimensión de las fuerzas armadas requeridas, que
podría no estar incorporado en la
argumentación de las hipótesis de poder
militar que se ha referido, emerge del examen de la
experiencia de la "guerra del Cenepa" con Ecuador en 1995 y
del lapso de tensión militar y amenaza de guerra que
persistió hasta octubre de 1998.Probando una vez más que cada guerra es
singular, en 1995 las operaciones militares llevadas a cabo
en el valle del Cenepa mostraron que siendo Ecuador un
país con fuerzas armadas cuyo "poder combativo
relativo" respecto del Perú era ligeramente
inferior, obtuvo ventaja por haber impuesto en
la forma más favorable posible el terreno del
enfrentamiento y el poder de fuego de sus armas y
plataformas de armas, aprovechando además la
accesibilidad externa e interna del territorio en su lado
de la frontera, frente a la cual el lado peruano apenas
contaba con exiguas trochas y obstáculos naturales
que impedían una suficiente disposición y
concentración de fuegos.En la frontera de la costa y de las estribaciones
occidentales de sierra la concentración de fuerzas
peruanas en la cabecera de sus direcciones de
aproximación sobre territorio ecuatoriano se
reveló rápidamente ineficaz no sólo
por el fuerte dispositivo ecuatoriano de defensa
aérea y antiblindados, y por la saturación de
obstáculos erigidos en la preparación del
terreno, sino porque las fuerzas blindadas del Perú
no tenían el nivel mínimo de operatividad
necesaria para combatir exitosamente en acciones de
penetración. Las operaciones aéreas eran
impensables considerando el estado de casi desarme de la
flota, situación que también limitaba
radicalmente las operaciones navales.Tras la adquisición de los aviones MiG-29 y
Sukhoi 25 en Bielorrusia, y de otros equipos y armamento
para el Ejército y la Marina de Guerra, en 1996, el
concepto de
las operaciones militares en caso de un nuevo conflicto
bélico con Ecuador involucró los nuevos
medios y plataformas de armas obtenidos y el planteamiento
de la maniobra estratégica inicial comprendió
entonces el empleo
masivo de los elementos de maniobra en operaciones
conjuntas orientadas a romper la ventaja ecuatoriana
anterior consistente en haber impuesto el terreno de las
operaciones, al activar simultáneamente varios
teatros de operaciones e involucrar la "zona del interior"
de Ecuador lanzando severos ataques aéreos sobre
áreas vitales ecuatorianas, destruyendo
además a la Fuerza Aérea y el sistema de
defensa aérea ecuatorianos.El concepto de la guerra y el planteamiento de la
maniobra estratégica inicial en operaciones contra
Ecuador, desde fines de 1996, significaba ubicar la
escala
del conflicto posible en el nivel de la guerra total,
revertiendo las ventajas de selección del terreno y
disposición de medios que beneficiaron a Ecuador en
1995. Aún así, persiste la duda acerca de si
el desenvolvimiento de las operaciones hubiera puesto en
evidencia nuevamente la persistente debilidad operacional
de la fuerza blindada peruana y, en general del armamento
del Ejército.El cambio de "poder combativo relativo" operado en
el Perú desde 1995 hasta fines de 1996, sobre todo
en cuanto a los medios aéreos, permite suponer un
escalamiento del poder militar peruano desde el nivel de
poder militar disponible hasta el nivel de poder militar
aceptable, es decir, efectivamente disuasivo, al punto que
obligó a Ecuador a minimizar sus pretensiones
territoriales y aceptar la plena validez jurídica y
vigencia del Protocolo de Rio de Janeiro y sus
instrumentos complementarios de demarcación
fronteriza.La capacidad peruana de poder utilizar su
incrementado poder militar como medio de presión en la sombra sobre las
negociaciones diplomáticas es el factor que propicia
la inflexión de la antes irreductible
posición maximalista ecuatoriana. El caso prueba
fehacientemente que el aumento del poder militar es eficaz
en la defensa de los intereses nacionales, y sugiere que el
poder militar necesario debe adecuarse a la
previsión de las características de teatros
de eventuales conflictos y a la magnitud de la guerra que
podría desarrollarse en ellos.Una de las lecciones que debe extraerse de la
"guerra del Cenepa" es que el éxito militar en la
zona de operaciones no conduce al logro de los objetivos
políticos de la guerra y ni siquiera al logro de los
objetivos estratégicos militares. En consecuencia se
avizora en la región la ineficacia de la guerra
limitada y surge en toda su evidencia el hecho de que la
única guerra conveniente es la guerra total, en la
que el objetivo militar es golpear directamente el centro
de gravedad del enemigo, acabar con su voluntad de vencer,
y ya no principalmente combatir con las fuerzas enemigas;
actuar más sobre el corazón del oponente que sobre sus
brazos armados.Esta guerra exige de las fuerzas armadas una
tecnología de armas que permita
agrandar en profundidad la zona donde se puede infligir
daño directo al enemigo, al punto que la amenaza se
cierna con seguridad sobre su "zona del interior" superando
los teatros de operaciones convencionalmente admitidos
hasta entonces, a lo que debe sumarse gran movilidad de las
unidades y precisión de las armas. Con estas
características las fuerzas armadas pueden actuar
confiablemente orientadas por una concepción
estratégica defensiva, inclusive en condiciones de
igualdad
de medios con el enemigo.Un tercer núcleo de elementos de juicio a
tener en cuenta para definir el poder militar requerido es
el que proporciona la naturaleza hipotética de
desenvolvimiento del conflicto bélico en un
también hipotético escenario de guerra
convencional total en el frente externo.En el más favorable de los casos, si la
guerra enfrenta al Perú con un contendiente
simétrico en poder militar, habría que contar
con unos elementos de maniobra que cuando menos tuvieran
similitud de nivel tecnológico con el enemigo
(incluyendo sistemas
de alerta temprana) y que tuvieran también un
predominio de fuego preciso (bombardeo de precisión
y misiles guiados) como forma de acción, con el
propósito de lograr la victoria atacando en toda la
profundidad operacional. Estas características
definirían una zona letal de aproximadamente 100
kilómetros de profundidad. Experiencias como la de
la "guerra de los seis días" en 1967 permiten
estimar que la velocidad del avance propio sobre el
teatro
de operaciones requeriría una fuerza relativamente
lenta, pero que pudiera al menos avanzar unos 25
kilómetros por jornada. En estas condiciones
considero que la actual capacidad operativa de las fuerzas
armadas peruanas dista poco de ser suficiente para actuar
con probabilidades de éxito operacional.Pero en el menos favorable de los casos, si la
guerra enfrenta al Perú con un contendiente
claramente asimétrico en poder militar a su favor,
habría que contar necesariamente con elementos de
maniobra con plataformas de armas cuya capacidad de
operación pueda determinar la máxima eficacia
de su empleo, y con plataformas de guerra electrónica avanzadas puesto que
sólo de lograrse el dominio de la información
permitiría la "maniobra de precisión" por el
guiado de las armas, como forma de acción, y se
podría alcanzar la victoria atacando al enemigo en
toda la profundidad estratégica, considerando sin
embargo que el área letal se podría extender
a 250 kilómetros.Experiencias como las de la "guerra del Golfo" y
la de la ex Yugoslavia indican que en estas condiciones las
fuerzas armadas necesitarían además una gran
movilidad en el teatro de operaciones, para superar con
rapidez los riesgos de la zona letal, tratando de conseguir
un avance en el orden de los 60 kilómetros por
jornada. Ante estas condiciones creo que la actual
capacidad de las fuerzas armadas peruanas es radicalmente
insuficiente y requieren grandes cambios en su capacidad
operativa, disposición de plataformas de armas y de
guerra electrónica.La diferencia entre el primero y el segundo de los
casos hipotéticos de guerra presentados, debe ser
considerada por todo aquel interesado en analizar los
elementos de juicio a tener en cuenta para la
definición de la dimensión de las fuerzas
armadas requeridas en función de la estrategia
militar disuasiva que el Perú mantiene.- El proceso de
definición del poder militar - Avances en la racionalización de las
fuerzas armadas
En mayo de este año la Secretaría de
Defensa Nacional había culminado la elaboración del
proyecto de directiva de planeamiento estratégico para
defensa, para la consideración y aprobación del
Consejo de Defensa Nacional, y en consecuencia iniciar el proceso
de re-dimensionamiento de las fuerzas armadas. Pero no se tiene
conocimiento que el proceso se haya iniciado, probablemente
debido a que el gobierno en funciones era de transición y
a que el presidente electo anunciaba entonces importantes cambios
en las fuerzas armadas y en el sector Defensa; cambios que es
prematuro exigir en las primeras cuatro semanas de gestión
del nuevo régimen, cumplidas al momento de escribir estas
líneas.
Sin embargo los institutos armados tienen pautado un
proceso de racionalización que en parte puede realizarse
con independencia del planeamiento estratégico de la
defensa, aunque convergerá con el nuevo "dimensionamiento"
de las fuerzas armadas. Es así que habían
programado efectuar hasta fines de este año 2001 acciones
individuales orientadas a racionalizar recursos humanos, como:
adoptar la doble especialización del personal superior y
subalterno; iniciar la reducción progresiva de efectivos;
y disminuir progresivamente el número de ingresos al
servicio ("altas") de personal.
También se había programado la
racionalización de los medios materiales y organizativos:
la salida de servicio ("baja") sin reposición del material
de combate y de apoyo a combate que ya no posee suficiente
capacidad operativa para cumplir su misión primaria y cuya
recuperación de operatividad resulta anti-económica
bajo el concepto de costo-beneficio; la fusión o
desactivación de unidades y dejar sin efecto la
creación de "armas" (especialidades) en años
recientes; y la fusión o desactivación de
dependencias. Asimismo, se había programado acciones
conjuntas para el planeamiento de la integración y
complementación de los medios disponibles en los
institutos, para optimizar su empleo.
Estas propuestas de racionalización, que indican
la firme voluntad militar de comprometerse con el
re-dimensionamiento de las fuerzas armadas, sólo pueden
tener solución de continuidad en el planeamiento
estratégico para la defensa cuyo inicio debe aprobar el
renovado Consejo de Defensa nacional mediante la directiva
correspondiente, único camino para arribar a una
definición cualitativa y cuantitativa de poder militar
adecuado para enfrentar disuasivamente amenazas a nuestra
seguridad nacional.
Sin embargo, por ahora la racionalización
sólo producirá como resultado capital el
"sinceramiento" de la situación del material, del personal
y de la estructura organizativa de los institutos armados. Es
decir, producirá una apreciación clara y
actualizada de la brecha existente entre los medios existentes y
los medios necesarios para el cumplimiento de la misión de
cada instituto armado.
En el caso del Ejército la racionalización
del material y equipo implica "dar de baja" una importante
cantidad de equipos ineficientes, a la vez que permite conservar
aquellos que sí pueden cumplir su empleo primario. Pero
aún cuando los recursos disponibles en el instituto
permitan optimizar la operatividad del material y equipo
subsistentes, no aportaría en mejorar significativamente
las capacidades operacionales del Ejército, ya que en 70%
aproximadamente el material y equipo tiene una antigüedad
entre 40 y 30 años y es tecnológicamente obsoleto,
lo que incluye armamento anti-tanque, la mayoría de
vehículos blindados, todos los tanques, misiles
anti-aéreos, la artillería anti-aérea guiada
por radar, helicópteros, entre otros.
Por otra parte, de ejecutarse radicalmente la
racionalización de material y equipo, afectaría
significativamente el parque de vehículos, por ejemplo,
pues el nivel de operatividad de los vehículos
aéreos y de apoyo de combate bordea el 50% y no hay
previsiones presupuestales para mejorarla.
En la Fuerza Aérea la racionalización
implica retirar del servicio parte de la flota de aviones,
complejos de radar y de misiles. Pero es precaria la
situación de algunos otros equipos de importancia
táctica y estratégica, como los helicópteros
MI-25, gravemente devaluados en su capacidad operativa, los
aviones SU-22, que han cumplido su tiempo límite
calendario y algunos ya no son operativos, o los aviones A-37B,
varios de los cuales no son recuperables en su capacidad
operativa. También es muy preocupante el nivel de
deterioro del entrenamiento y de la preparación de las
tripulaciones y otros efectivos por falta de medios
económicos, y la decadencia de la capacidad operativa del
material y de los sistemas de armas realmente sofisticados que se
adquirió en los últimos cinco años,
considerando su falta de mantenimiento suficiente por la misma
falta de recursos económicos.
En la Marina de Guerra la capacidad operativa de los
navíos de superficie y submarinos es marcadamente
insuficiente por encontrarse incompletos sus sistemas de armas, y
la pretensión de convertir al BAP Grau en una plataforma
de guerra electrónica podría ser un
despropósito considerando su vulnerabilidad a misiles. En
este instituto la racionalización implica el retiro sin
reposición de un crucero, un submarino y dos buques de
apoyo, y la inactividad de otro submarino y varias aeronaves, de
manera que la capacidad operativa institucional se torna
significativamente restringida.
En suma, la racionalización de equipo y material
de los institutos armados significa dejar en claro las carencias
e insuficiencias que los afectan, aunque no implica
necesariamente liberar recursos para atender necesidades y
requerimientos con impacto favorable en la operatividad de otro
equipo y material, ni para mejorar la preparación
operacional de las fuerzas. Así, por ejemplo, es
difícil que la racionalización en la Fuerza
Aérea libere recursos para aumentar la asignación
presupuestal de operaciones para el año 2001, que alcanza
solamente al irrisorio 0,62% (US$ 1.183.098) del presupuesto
total del instituto, ya que el 99,38% (US$ 190.808.115) es
asignado para cubrir rubros imprescindibles: remuneraciones,
pensiones, gastos administrativos y combustible.
del nuevo "dimensionamiento"y de la
modernización de las
fuerzas armadas
Los estudiosos del tema militar en el Perú
coinciden en que es imperativo transformar a las fuerzas armadas
dotándolas de más personal profesional y medios
tecnológicos modernos, considerando que la
preparación para cumplir su rol fundamental de defensa
exige el manejo de sistemas de
información y de electrónica, y de equipos
bélicos crecientemente sofisticados y de costoso
mantenimiento. Este aspecto clave requiere recursos
económicos que nuestro país muy difícilmente
puede dotar, aún efectuando una enérgica
racionalización de los medios humanos y materiales y no
obstante el uso más eficiente posible del
gasto.
El presupuesto asignado al sector Defensa en el
Perú muestra una variación decreciente en los
últimos 13 años. En 1989 su participación
porcentual en el presupuesto general de la República era
del 14,26%; en 1992 era del 12,90%; en 1994 alcanzaba al 10,56%;
en 1996 era del 10,76%; en 1998 era del 8,95%; en el 2000
alcanzaba al 9,35% y para el presente año es del
8,76%.
Según otras fuentes, de 1999 al 2001 el
presupuesto de las fuerzas armadas peruanas aumenta solamente
0,1% respecto del PBI: del 3,5% al 3,6%, mostrando que en el
marco de la reducción porcentual de la
participación del sector Defensa en el presupuesto general
de la República, el monto asignado específicamente
a las FFAA varía incrementándose
insignificantemente a costa de los recursos asignados a las otras
entidades pertenecientes al sector y que no forman parte de los
institutos militares.
Una mínima comparación del gasto en
defensa en relación al PBI de 1999, del Perú
respecto de otros países de la región, Chile y
Colombia, muestra que nuestro país asigna la menor
proporción de sus recursos a este rubro: 1,9 del PBI
frente al 3,1 de Chile y 3,7 de Colombia.
El presupuesto del sector Defensa, considerando los
recursos ordinarios, alcanza el año 2001 a 2.881 millones
de soles, producto del recorte efectuado en 424 millones de soles
por intervención del Ejecutivo y de la Comisión de
Presupuesto del Congreso. De ese presupuesto el 82,65%
correspondería a gastos rígidos y sólo
quedaría el 17,35% para otros gastos. Los rubros de gasto
insuficientemente atendidos en el presente ejercicio presupuestal
serían pólizas de seguro para vehículos y
aeronaves, desarrollo de operaciones anti-drogas y contra el
terrorismo,
vestuario para tropas, material explosivo y municiones para
instrucción, mantenimiento y reparación de radares,
aeronaves, buques, vehículos portatropa y blindados, entre
otros.
Esta situación presupuestal es otro indicador de
que en la actualidad el nivel de operatividad de las fuerzas
armadas, sobre todo de equipos bélicos vitales, se ha
reducido a niveles incompatibles con los requerimientos de
cautelar la seguridad nacional ante las amenazas activas, menos
todavía frente a las amenazas latentes.
La crisis de recursos no puede ser paliada con la
asignación supletoria de solamente 25 millones de soles
que ha transferido en partidas el estado al Ministerio de
Defensa. No sorprende entonces que el anterior ministro del
Sector, que en diciembre del 2000 aplaudiera el reajuste
presupuestal, haya expresado en junio de este año su
preocupación por los perniciosos efectos del mismo. En el
proceso de transferencia de la
administración de Defensa al nuevo gobierno la
crítica
situación ha merecido reconocimiento, calificándose
de deplorable el estado económico de las fuerzas
armadas.
Los analistas de la problemática económica
de los institutos armados coinciden en reconocer que será
muy difícil que el nuevo gobierno realice recortes
presupuestales en el área, pero que es igualmente
difícil que disponga de recursos para ampliar la
dotación presupuestal. En esta perspectiva las fuerzas
armadas afrontan un deplorable panorama en el corto y tal vez en
el mediano plazo, en lo concerniente a su capacidad operativa de
cumplir la misión de defensa que los intereses nacionales
requieren.
Por supuesto que la racionalización del gasto de
las fuerzas armadas, sobre todo el concerniente al material
bélico que ya no cumple estándares de
costo/beneficio en su utilización primaria, la
reformulación y reducción del gasto en aspectos
administrativos y el redimensionamiento de las estructuras
militares pueden aportar un ahorro que ayudaría a detener
el deterioro de la capacidad operativa militar. Pero no
aportaría a sustentar económicamente la
transformación institucional en los aspectos de profesionalización de su efectivo y acceso
a tecnología militar compatibles con el objetivo
ampliamente compartido de una reducción cuantitativa del
tamaño de los institutos, manteniendo a la vez competencia
suficiente en la defensa nacional.
En el largo plazo la solución de este problema
pasa por obtener un crecimiento
económico nacional sostenido en proporciones tales que
permita aumentar el gasto en defensa sin incrementar su
participación en el PBI y en el presupuesto nacional
más allá de lo razonable, teniendo en cuenta
además las nuevas necesidades de defensa que
habrían de surgir con el fortalecimiento e incremento de
los intereses nacionales. Es lo que ocurrió en
Chile.
Pero los peruanos no podemos diferir amenazas a la
seguridad nacional al punto de enfrentarlas cuando las
condiciones nos sean propicias. Baste recordar que por causa de
la inestabilidad y la crisis económica experimentadas
desde 1983 el Perú realizó en la práctica un
desarme unilateral en la región, abandonando gestiones
para completar el equipamiento y mejorar la capacidad de los
aviones de combate disponibles, reduciendo luego sin criterio
técnico el número de nuevos aviones adquiridos,
así como realizando al mínimo el mantenimiento y la
modernización de blindados y de unidades navales. Las
consecuencias se manifestaron en 1995, durante la "guerra del
Cenepa".
El problema de los recursos económicos para
sustentar las fuerzas armadas que el Perú necesita ahora y
en el mediano plazo debe ser pensado creativamente y sin
prejuicios ideológicos o subjetividades de coyuntura,
tratando de percibir las oportunidades que surgen de la crisis
presente. La consideración de las amenazas a la seguridad
nacional, de los roles institucionales militares, de la
modernización y redimensionamiento castrense deben pesar
en el análisis.
La estrechez de los recursos presupuestales hace
inviable un nuevo "dimensionamiento" de las fuerzas armadas con
el nivel de poder militar adecuado y la modernización de
las mismas. Por consiguiente es imprescindible idear o evaluar
otras fuentes de recursos económicos y de financiamiento
de ambos procesos.
Algunas propuestas que pueden sugerir el debate sobre el
tema son:
- Creación de un canon como fuente permanente de
recursos para la modernización y el redimensionamiento
de las fuerzas armadas. No sería aplicable a los gastos
corrientes sino únicamente a gastos en
recuperación de operatividad de equipo y material
bélico, adquisiciones de equipo y material
bélico; e inversión en instrucción,
entrenamiento y capacitación operacional, desarrollo
tecnológico e investigación y desarrollo.
Chile mantiene un canon a favor de sus fuerzas armadas
con recursos procedentes de las utilidades generadas por CODELCO,
empresa estatal del cobre. Similar
comportamiento
tiene Ecuador, cuyas fuerzas armadas se benefician de un canon
petrolero. En el caso peruano el canon podría ser definido
a partir de la comercialización del potencial gasífero
que deberá explotarse en el mediano plazo.
- Venta de activos
inmobiliarios y terrenos de las fuerzas armadas. Cada uno
de los institutos armados posee en diverso estado de
saneamiento legal un patrimonio
de tierras e inmuebles que tienen o pueden tener un atractivo
valor comercial, sobre todo en la medida que se trata de
espacios en zonas residenciales urbanas o en áreas de
expansión urbana. La racionalización de unidades
y dependencias debería considerar enajenar el patrimonio
de valor comercial si la operación aporta recursos
económicos necesarios para el nuevo "dimensionamiento" y
la modernización de las fuerzas armadas. - Actividad empresarial de los institutos armados, en
áreas productivas de bienes y servicios para los
mercados
nacional y externo, que inclusive podría producirse en
la modalidad de asociación con empresas privadas.
Habría que estudiar la posibilidad de que el FONAFE
(Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial
del Estado) pueda intervenir dotando la parte requerida del
capital y ejerciendo su capacidad reguladora. El INDECOPI
podría cautelar que no se produzca competencia
desleal.
Existe consenso respecto de que el momento presente se
abre a la oportunidad de operar una profunda e irreversible
reforma de las relaciones entre el poder civil y el poder
militar, superando la época en que los militares eran
objeto sólo de un control subjetivo por los titulares del
poder político en el estado, generalmente a través
de la cooptación de los altos mandos y manteniendo su
autonomía que establecía el poder fáctico de
los militares en el ámbito político, para pasar a
una situación caracterizada por el control objetivo de los
militares, es decir por la subordinación corporativa,
volitiva e institucionalizada de todas las jerarquías
castrenses al poder civil en el marco de la ley.
5.1 El control civil de los institutos
armados
Concretar el control objetivo de los militares y por
ende de las fuerzas armadas requiere efectuar cambios que ya se
anuncian o se han iniciado. Estos cambios se ubican en los planos
político, de fiscalización, de control y de
re-institucionalización.
En el plano político el cambio se anuncia con la
definición de la política de Defensa como marco
ideológico y teleológico de las fuerzas armadas.
Pero si bien se ha elaborado un proyecto de Libro de la
Defensa del Perú, superando el inexcusable vacío
antes existente, se ha hecho en un proceso marcado por la
secrecidad y generando contenidos muy escasamente conocidos,
respecto de lo que cabe todo tipo de reservas.
En el plano de la fiscalización parlamentaria
efectiva del sector Defensa y de los institutos armados,
aparentemente la Comisión de Defensa, Orden Interno e
Inteligencia,
del Congreso, ha fracturado la cultura de la
complacencia que la caracterizó en los años
anteriores y se apresta a ejercer sus funciones con pulcritud y
energía. Sin embargo, declaraciones de su nuevo
presidente, general (r) Marciano Rengifo, en el sentido de
subvalorar los aportes de civiles a la reforma militar,
indicarían la pervivencia de las actitudes
autonómicas que en el pasado han sido la firme
contrapartida del clientelismo en la relación militar con
el poder civil.
En el plano del control de la ejecución del
presupuesto e ingresos propios de los institutos armados, es
laudable que al fin la Contraloría General de la
República haya ingresado a los institutos armados para
ejercer las funciones de las que ninguna entidad estatal debiera
sustraerse.
En lo concerniente a la re-institucionalización
de las fuerzas armadas hay varios aspectos que sugieren emitir e
intercambiar opinión y, si es necesario,
debatir.
Aparentemente con la intención de sustraer el
enorme poder que tenían los comandantes generales de los
institutos, el nuevo gobierno estaría a favor de eliminar
el cargo de comandante general y dejar en la cúspide de la
jerarquía de cada instituto un jefe de Estado Mayor (como
en España,
esquema que las autoridades del nuevo gobierno habrían
elogiado), en preparación de lo que se propondría
modificar a futuro inmediato la estructura jerárquica del
Ministerio de Defensa, creando tres secretarías o
viceministerios, cada uno de las cuales estaría ocupado
por un funcionario designado por el ministro del sector y
mediaría entre éste y la cúpula de cada
instituto armado.
De concretarse estas posibilidades se
establecería una innecesaria y potencialmente perniciosa
intermediación entre los militares y el poder
político, en la persona de los
súper poderosos viceministros o secretarios de Defensa,
que de hecho tendrían tanto poder como antes los
comandantes generales, pero con la negativa diferencia de que no
tendrían responsabilidad institucional ni moral ante los
integrantes de cada fuerza, sino únicamente ante el
ministro que les otorga su confianza. Si el caso fuera que los
viceministros o secretarios de Defensa especifican la
política sectorial en cada instituto armado, la marcha de
éste dependería de la voluntad del funcionario
político y habría muy escasa posibilidad de impedir
arbitrariedades y manipulación institucional en provecho
del que pueda ser el proyecto político o de poder del
funcionario privilegiado.
En relación con este tema recientemente una
comisión de reformas constitucionales designada por el
gobierno de transición ha planteado que el presidente de
la República asuma también la comandancia suprema
de las fuerzas armadas, lo que, en opinión de los
ponentes, aseguraría que el máximo representante de
la nación
posea un control efectivo sobre las instituciones castrenses,
pues la actual condición presidencial, de ser el jefe
supremo de las FFAA, no es más que un cargo
honorífico.
Aparentemente se confunde en esta propuesta la
conveniencia de reforzar el control objetivo (institucional) del
poder civil sobre las fuerzas armadas, con el despropósito
de promover su control volitivo y arbitrario por el primer
mandatario que es, a fin de cuentas, un político. La
propuesta aparentemente desconoce asimismo que el cargo de
comandante significa en todos sus efectos ejercer la
función de comandar y, como es obvio, el comando implica
las responsabilidades que corresponda (administrativas, civiles,
penales, según sea el caso). Pero en la tradición
republicana del Perú y en el orden constitucional vigente
el espíritu legislativo ha sido y es excluir al presidente
de responsabilidades por sus actos de gobierno, por lo que
sería un contrasentido otorgarle tácitamente las
responsabilidades de ser comandante en jefe de las FFAA. Por otro
lado, investir al presidente de la República con el cargo
de comandante en jefe de las FFAA le facilitaría el
control total de los ascensos, cambios de colocación,
pases al retiro y renovación de cuadros de oficiales,
generando el ambiente apropiado para una perniciosa
intervención política en los institutos
armados.
5.2 El tema de los ascensos en las fuerzas
armadas
Otro aspecto observable es el concerniente a los
ascensos de los oficiales generales o almirantes y a la
elección de los comandantes generales o jefes de estado
mayor (o como quiera que se denomine a los oficiales de mayor
jerarquía y más elevado cargo de cada instituto
armado, en el futuro). Hay varias propuestas al respecto, pero
considero que su examen debe partir de desechar las que asignan
al Congreso la potestad de ratificar el cuadro de ascensos
elaborado en cada instituto armado, puesto que significan el
retorno a la extendida y humillante práctica del
clientelismo establecido entre los "caciques" parlamentarios y
los oficiales militares postulantes al ascenso.
El cuadro de ascensos debe ser elaborado con criterios y
parámetros normativos estrictos en cada instituto, de
manera que garantice que la posición de cada oficial en su
jerarquía y clase corresponda a su nivel singular de
méritos y realizaciones. Y la elección del
comandante general o similar en cada instituto debe seguir siendo
potestad del presidente de la República, con base en el
criterio de confianza, sobre una terna de oficiales generales de
la clase superior (generales de división, tenientes
generales, vicealmirantes) que habría de presentar la
cúpula de cada instituto. Para este efecto la
antigüedad en el servicio o en la clase, criterio defendido
por algunos como determinante para arribar a la cúspide de
la jerarquía militar, es irrelevante.
Para asegurar la fluidez de las relaciones
intra-institucionales tras la designación del
"número uno" de cada instituto armado, y evitar que la
designación de un oficial general o almirante menos
antiguo signifique solicitudes de pase a la situación de
retiro, de los oficiales más antiguos (lo que puede
implicar una significativa e innecesaria pérdida de
recursos humanos de la más alta cualificación),
sería conveniente que el grado honorario que actualmente
distingue a los comandantes generales (respectivamente: general
de ejército, almirante y general del aire) se convierta en
un grado militar efectivo, al que sólo se asciende en
función del cargo y cuya vigencia es por un período
de tiempo pre-determinado, fijo e improrrogable de dos
años.
Una alternativa tal vez mejor sería que en la
normatividad de ascensos de los institutos se incorpore el
proceso de ascenso a general de ejército, almirante o
general del aire, grado que tendría siempre una sola
vacante. El ascendido automáticamente sería
investido además con la máxima jerarquía
institucional, siempre por un período fijo, predeterminado
e improrrogable de dos años.
En relación con este tema es pertinente emitir
opinión contraria respecto de las voluntades que convergen
en el intento de impedir a los oficiales generales que no son de
armas, comando y combate, es decir a los especialistas de los
institutos armados, el ascenso a la clase más alta de la
oficialidad general y, en consecuencia la opción a la
comandancia general o similar en cada instituto. Uno de estos
proyectos ha sido presentado por el congresista Antero
Flores-Aráoz, proponiendo derogar la Ley 26226 y la Ley
26685, restableciendo así el mecanismo que no
permitía ascensos a los grados máximos de la Fuerza
Aérea y Marina de Guerra a los oficiales
especialistas.
El proyecto de ley ofrece argumentos de hecho para
cuestionar las leyes 26226 y
26685, que no se encuentran comprendidos en las exposiciones de
motivos de los proyectos de ley correspondientes, y que son
ajenas al espíritu del legislador de entonces, que en el
primer caso argumentaba la conveniencia de posibilitar el ascenso
en la Marina de Guerra, hasta el grado de vicealmirante, a
oficiales especialistas, considerando su importante
contribución en la lucha contra el terrorismo; y en el
segundo caso argumentaba la conveniencia de posibilitar el
ascenso en la Fuerza Aérea, hasta el grado de teniente
general, a los mayores generales especialistas, con el
propósito de establecer paridad de condiciones ante la
Marina de Guerra y el Ejército.
Que la consecuencia práctica de la
aplicación de las leyes 26226 y 26685 haya sido el ascenso
a los grados más altos de las jerarquías de la
Marina de Guerra y de la Fuerza Aérea, y la consiguiente
designación como comandantes generales, de almirantes y
generales al presente cuestionados en sus actuaciones, es un
resultado singular y episódico de la aplicación de
ambas leyes, que no puede invalidar su contenido prescriptivo de
orden general. En justicia no se
puede pretender la aprobación legislativa de una discriminación contrapuesta al
espíritu de incorporación de las FFAA al proceso de
desarrollo y consolidación de la democracia y del estado de
derecho. Menos todavía vulnerar la Constitución en su artículo 103, al
establecer una distinción discriminatoria contra los
oficiales especialistas y así contrariar la
prescripción que dice que pueden expedirse leyes
especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas,
pero no por razón de la diferencia de personas.
Por otra parte el Decreto Legislativo 752, "Ley de
Situación Militar de los Oficiales del Ejército,
Marina de Guerra y Fuerza Aérea", en su artículo 2
prescribe que los oficiales de los tres institutos armados se
homologan en atención a la naturaleza de sus funciones en
cuanto sean procedentes de las escuelas de formación de
las instituciones armadas, lo que, por supuesto, incluye a los
oficiales especialistas. El artículo 3 de la ley, al
referirse a las categorías de la escala jerárquica
que agrupa a los grados de los oficiales, no distingue entre
tipos de oficiales. El artículo 5 prescribe que los
comandantes generales son designados por el jefe supremo de las
FFAA, sin establecer distinción alguna entre los oficiales
generales y almirantes con aptitud. El artículo 9
establece, en el segundo párrafo
de su inciso c) una sola discriminación, prescribiendo que los
oficiales de armas tienen precedencia sobre los oficiales de
servicios (asimilados), pero no distingue a la clase de oficiales
especialistas (de escuela).
Los oficiales especialistas en los institutos armados
tienen las mismas obligaciones
de situación militar que los oficiales de comando, por lo
que les asiste en sustancia los mismos derechos promocionales. Los
institutos armados no distinguen entre tipos de oficiales al
normar su participación en cursos de estado mayor, de
especialidad, de perfeccionamiento y de alto mando, lo que
acredita que todos los oficiales del mismo grado se encuentran en
la aptitud de ejercer la función administrativa de alta
dirección que se atribuye como cargo a un teniente general
o a un vicealmirante, sobre la base de que tanto en la Fuerza
Aérea como en la Marina de Guerra los oficiales
especialistas con grados de mayor general y de contralmirante
tienen experiencia plena en el ejercicio de comando e inclusive
en el ejercicio de funciones de alta dirección.
5.3 La modernización militar
Es imperativo reestructurar y modernizar a las FFAA. En
cuanto a lo primero, haciendo énfasis en la
racionalización de sus recursos y en la eficiencia de sus
fuerzas operacionales, proponiendo dispositivos de despliegue
operacional más realistas (por ejemplo, en ninguna
hipótesis de guerra que concierne a nuestro país
tiene lugar la posibilidad de una "movilización militar",
considerando la brevedad temporal del conflicto) y una
composición más integrada de unidades y de sistemas
de armas (en la perspectiva de las "task forces"). Los efectos de
las decisiones correctas al respecto serían, en el corto
plazo, contar con un planeamiento realista y generador del
"sinceramiento" del cuadro de efectivo en las unidades militares,
originando en conjunto la disminución de la presión
de demanda interna sobre la asignación
presupuestal.
La reestructuración también
influiría positivamente en la reducción de los
costos de mantenimiento de equipos y materiales que
difícilmente serían utilizados en la defensa del
país, sugiriendo la venta, por
ejemplo, de los dos cruceros de la Marina. Asimismo
influiría promoviendo cambios radicales y beneficiosos en
la "propiedad"
terrateniente de las FFAA, patrimonio más bien
expectaticio que obstaculiza la renovación urbana
(cuarteles e instalaciones inútiles en zonas residenciales
de las ciudades) y comprende injustificables reservas de enormes
terrenos en las áreas de expansión urbana y de
urbanización del litoral.
Por otra parte, la reestructuración
obligaría a un "sinceramiento" de las actividades
empresariales que en la actualidad existen en las fuerzas armadas
de variadas y discretas maneras y que, en muchos casos, no tienen
efectos mensurables en los ingresos institucionales sino que, por
el contrario, sustentan lucros en provecho de oficiales
privilegiados, convirtiendo a ciertas unidades o dependencias en
posiciones muy apetecidas y factores de corrupción y clientelismo.
En cuanto a la modernización de las fuerzas
armadas, no transita principalmente por la sustitución de
equipos bélicos o la necesaria actualización de
"hardware". La
vía central de acción correcta es la reforma de sus
sistemas de planeamiento, dirección, control y
evaluación, universalizando el empleo de indicadores de
gestión para medir regularmente la eficiencia y
eficacia de la actividad institucional y reemplazando
anacrónicas doctrinas administrativas por procedimientos
gerenciales con incorporación plena del planeamiento
estratégico y de modernos procesos de monitoreo y control
ex ante y ex post de los procesos en cada organización institucional.
- Integración de las fuerzas armadas a la
sociedad nacional
Un logro del momento actual es la superación
progresiva de la nomenclatura y el
contenido conceptual de las denominadas relaciones
civil-militares, que siempre implicaban en forma y fondo la
aceptación tácita de que civiles y militares son
distintas clases de peruanos que, incapaces de identidad e
integración, sólo podían articularse en un
espacio indeterminado de interés común.
La nueva concepción y terminología, de la
integración de los militares en la sociedad nacional,
pretende cancelar en nuestro país un tema que ha sido y
todavía es, en algún sentido, un asunto
traumático para ambas partes.
Hasta bien entrados los años 60 la interfase
civil/militar era una relación, en el mejor caso, de
indiferencia, pero más frecuentemente de exclusión
recíproca cuando no de animadversión; los asuntos
civiles eran claramente diferenciados de los asuntos militares y
las fuerzas armadas defendían con la mayor energía
y convicción la subcultura castrense. Cambia luego, hacia
los años de 1970, a una relación contradictoria,
establecida como confrontación entre los militares y los
sectores sociales organizados como grupos de
presión (empresarios, sindicalistas, etc.) y como
colaboración entre los militares y las masas sociales
marginalizadas, y entre los militares y grupos intelectuales
de vocación tecnocrática. Es el período de
fractura y superación de la subcultura militar, al impulso
de la ideología del "binomio pueblo-fuerza
armada".
En los años de 1980 la interacción de
civiles y militares sufre el impacto del repliegue poco elegante
del poder político, ejecutado por los militares en
1976-79; y de la guerra interna con la subversión,
experimentando el deterioro profundo de sus espacios de comunicación. Pero este reflujo en la
relación no regenera la subcultura castrense anterior a
los años 70, pues para entonces avanzaba la
edificación espontánea de un nuevo espacio de
vinculación entre civiles y militares, que en la
actualidad se amplía y fortalece, abierto por la
incorporación masiva de oficiales de todos los institutos
al sistema universitario, y por la apertura de los centros
académicos militares a las ideas críticas y
reformistas (tanto socialdemócratas como socialcristianas
y liberales) de una nueva generación de conferencistas y
docentes
civiles.
Esta situación involucra a la oficialidad en el
ambiente de la crítica intelectual a la clase
política, consonante con la constatación efectuada
por los intelectuales civiles del radical deterioro del sistema
de partidos y de las estructuras de representación y de
mediación política en el país, y crea bases
anímicas para el inicial sustento volitivo de los
militares (compartido por una amplia mayoría de civiles)
al gobierno de Fujimori a partir del 5 de abril de
1992.
Pero desde 1995 la relación entre civiles y
militares se muestra contradictoria pues por una parte se
fortalece debido a los éxitos militares en la guerra
interna, a partir de los cuales se recuperan espacios de
comunicación y cada parte se hace más permeable a
la otra, inclusive compartiendo el cuestionamiento de los excesos
represivos y del terrorismo de estado cometidos en los duros
años de la lucha contra la subversión.
Por otro lado el nexo es mediatizado por acción
del "aparato" de control político de Fujimori y
Montesinos, en torno de cuyas
singulares personas se articuló el único y
excluyente núcleo civil verdaderamente autorizado para
relacionarse institucionalmente con los militares. Se erige
así una pseudo articulación civil-militar, en la
que ambas partes interactuaban con representantes cada vez
más vacíos de legitimidad: Fujimori, Montesinos y
algunos personeros del gobierno, y los altos mandos castrenses.
El compromiso personal y en su mayor extensión cupular, de
las fuerzas armadas con el gobierno de Fujimori, a partir de la
actuación cooptadora de Montesinos, determinó que
el descrédito del régimen se extendiera a los
militares que aportaban la imagen de haberse constituido en su
soporte corporativo.
En la actualidad existe un activo intercambio de ideas
acerca de cómo debe reformularse la relación de
civiles y militares, predominando el paradigma de la
integración de los militares a la sociedad nacional. Sin
embargo la perspectiva abierta presenta significativas
limitaciones.
Hay una contradicción latente entre proponer la
integración de las fuerzas armadas y sus integrantes al
proceso de cambio y re-institucionalización de la sociedad
y del estado, y los planteamientos que con distintas expresiones
convergen en proponer la cabal exclusión de las fuerzas
armadas del ámbito político y su contracción
a la misión primordial de defensa. Esta
contradicción debe ser fracturada rechazando su segundo
término. La sociedad nacional sólo puede existir en
la medida que sus actores comparten una "visión" del
futuro del Perú y asumen decisiones proactivas para
materializarla.
La naturaleza de esa "visión" es necesariamente
política porque atañe a la naturaleza del contrato social
deseable. De manera que la integración de cualquier
grupo en la
sociedad nacional supone que cada uno de sus componentes y el
grupo edifiquen los valores
colectivos distintivos que les permitan adoptar la
"visión" y actuar en consecuencia. Así, para
integrarse en la sociedad nacional las fuerzas armadas
deberían asumir un comportamiento apropiadamente
político (que es distinto de un comportamiento politizado)
y, como correlato, su personal debería incorporarse
plenamente a la condición de ciudadanía, como
también se viene proponiendo.
Las fuerzas armadas deben abandonar la concepción
patrimonialista de los temas de la defensa y seguridad nacional.
Cada día son más los civiles interesados y
conocedores que han superado la condición dilettante para
aportar seria y productivamente en esos temas, pero
todavía no alcanzan a vencer ciertas resistencias
militares. En este sentido habría que generar espacios de
interacción intelectual, en ambientes académicos de
postgrado seleccionados, para enriquecer recíprocamente la
estructuración que militares y civiles experimentados en
distintas disciplinas orientadas a la toma de decisiones
estratégicas tienen o pueden elaborar de los problemas
nacionales vinculados a la defensa.
El framing resultante diluiría las ilusiones de
control unilateral de las variables
concernientes a cada problema y contribuiría a la
formación de equipos multidisciplinarios de militares y
civiles experimentados en el manejo de crisis, que eventualmente
puedan participar en juegos de
crisis y, sobre esa base, en el desarrollo de estrategias de
defensa. En este marco es necesario superar la
"compartimentación" existente entre los campos
doctrinarios de la defensa nacional, cuya propia naturaleza y
circunscripción es caduca, y superar el arbitrario
predominio del campo militar, pues la experiencia indica que, de
existir un campo dominante de la defensa, debiera ser el
político.
Es imperativo interesar a sectores sociales gravitantes,
como el empresariado, los sindicatos,
organizaciones gremiales, movimientos regionales y
descentralistas, los medios de
comunicación social, las universidades, las ONGs, en
los asuntos de defensa, recabando sus necesidades y aspiraciones
en este aspecto de la realidad, para luego definir o redefinir su
participación en este ámbito. No se podría
avanzar racionalmente en la definición de la estrategia de
defensa del Perú sin el conocimiento actualizado y
exhaustivo del poder y del potencial económico nacionales,
de sus fortalezas y debilidades, de las oportunidades que se les
presentan, de los riesgos y amenazas que afrontan en el enfoque
de los actores económicos. Tampoco sin el conocimiento y
las proyecciones del escenario laboral,
sindical, regional y descentralista.
Hay que abordar la tarea de promover la conciencia de
defensa nacional en la población, lo que requiere
interesar en el tópico a los empresarios y formadores de
opinión de los medios de
comunicación social, y llevar la problemática
de defensa a las universidades, que con todas sus limitaciones
(en el caso de las universidades estatales) y sesgos (en el caso
de muchas privadas) siguen siendo el espacio intelectual de
formación de las elites que el país necesita.
Finalmente hay que superar la mutua indiferencia existente entre
las ONGs y las fuerzas armadas, pues tanto unas como otras son en
la actualidad las organizaciones con mayor poder y
gravitación en el escenario nacional, y la
avocación de las primeras a la promoción del desarrollo
socio-económico, al mejoramiento de la calidad de
vida de la población, al fortalecimiento de la
institucionalidad social democrática y a la
adecuación y desarrollo de tecnologías productivas,
son aspectos de movilización e ingeniería social de
la máxima (aunque ignorada) importancia para el quehacer
de los institutos armados.
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