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Perú: Fuerzas Armadas. Cuestiones en debate (página 2)

Enviado por m_rodriguez_sosa



Partes: 1, 2

  1. La cuestión de los roles de las fuerzas armadas
  2. Los escenarios de posible conflicto que se ha revisado y la existencia de amenazas activas y latentes a la seguridad nacional determinan la incuestionable necesidad de que el Perú cuente con unas fuerzas armadas con la capacidad operativa adecuada para defender los intereses nacionales. Salvo opiniones radicales, existe un amplio consenso acerca de que las fuerzas armadas deben estar permanentemente en condiciones de cumplir su misión primordial de defensa. Pero el consenso se debilita sensiblemente cuando el debate aborda la cuestión de los roles militares en una sociedad como la nuestra y, en innegable dependencia de este tópico, la cuestión de cómo un país relativamente pobre en recursos económicos puede garantizar el poder militar necesario.

    Esto último coloca el tema de los roles de las FFAA en un plano material concreto y específicamente ante la disyuntiva de admitir que los institutos armados deben limitarse a existir en previsión de enfrentar una amenaza de guerra exterior o interna, tesis de la unicidad del rol castrense, o admitir que pueden y deben actuar otros roles adicionales, creando el espacio de debate acerca de cuáles deben ser tales roles.

    1. No obstante las situaciones de conflicto activo o latente entre estados de la región en los últimos años (guerra entre Perú y Ecuador en 1995 y tensión militar entre Colombia y Venezuela desde 1999, por ejemplo) predomina entre los analistas adscritos a entidades académicas norteamericanas de defensa la idea de que "los ejércitos de América Latina no tienen una verdadera misión de guerra que cumplir" y que los ejércitos en esta región se han convertido "en algo más que fuerzas policiales bien armadas, cuya principal tarea es preservar el orden". Este punto de vista aprueba y promueve que las fuerzas militares se involucren en otras actividades distintas de la primordial de la defensa externa. Plantean, por tanto, que las fuerzas armadas pueden y deben actuar una pluralidad de roles institucionales.

      Pero otro núcleo de analistas, tanto en Estados Unidos como en ámbitos latinoamericanos, sostiene la idea central de que la misión primordial de las fuerzas armadas es evitar la guerra, por ello deben estar preparadas para ganarla, tesis que se expresa con ciertos matices en planteamientos como: "Los militares tienen que entrenarse y estar listos para combatir, en caso de conflicto" y "La función de los militares es prepararse para la guerra". En esta posición coinciden civiles y militares que opinan en el sentido de que "El fin primordial de las FFAA es garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la República...". Sólo admiten que las fuerzas armadas podrán colaborar en la atención de emergencias y desastres naturales, extraordinaria y transitoriamente. Estos analistas plantean, en contraposición a los anteriores, que las fuerzas armadas deben actuar un rol único, orientado a la defensa externa y al restablecimiento del orden interno.

      En el medio nacional Fernando Rospigliosi es el ensayista civil que más consistencia ha mostrado en la defensa del rol único de las FFAA, al afirmar que actividades como la construcción de carreteras, alfabetización y acciones de tipo social no son parte de las funciones de las fuerzas armadas y por lo tanto deben estar prohibidas, y que "Las fuerzas armadas no deben participar en desarrollo porque se vinculan a la política". Otras razones que Rospigliosi aduce para sustentar esta posición son que la participación militar en el desarrollo de infraestructura no proporciona un ahorro al estado y más bien produce corrupción y competencia desleal con la iniciativa privada, y que no es claro que la "acción cívica" sea eficaz, necesaria ni rentable desde el punto de vista económico.

      En los últimos meses asistimos en el Perú a la controversia entre ambas corrientes de opinión, pero en la mayoría de casos las posiciones se presentan sustentando la demanda de cambiar los roles actuales de las fuerzas armadas. Sea porque los partidarios de la pluralidad de roles militares proponen reafirmarlos, modificarlos o sustituirlos para atender el requerimiento de los tiempos, sea porque los partidarios del rol único exigen consolidar esta opción dando por concluido el compromiso de los institutos militares con roles que consideran espurios o distorsionadores de la misión castrense.

      Pero en una significativa proporción los ponentes de la controversia trivializan el tema al omitir que la asignación de roles a las fuerzas armadas no puede ser resultado de un ejercicio de voluntad política, menos todavía de una decisión militar autónoma. Aunque no lo es, debiera ser evidente que las fuerzas armadas tienen roles determinados por prescripciones constitucionales (en el caso del Perú: defensa de la integridad territorial, contribución a la defensa civil y al desarrollo económico y social del país). De manera que cualquier cambio de los roles de las fuerzas armadas implica una modificación constitucional y no puede ser decidida administrativamente.

      Otra trivialización de la controversia de los roles militares procede de ignorar u omitir consideraciones acerca de que estos roles no son arbitrarios sino producto de una "visión" de las fuerzas armadas cabalmente coincidente con la idea de modernidad desarrollista adoptada por el sentido común global en los años 60 y 70. Surgen en el Perú orientados a superar la imagen de los institutos castrenses como meras organizaciones de defensa del fenecido orden oligárquico, orientados también por la entonces novedosa concepción tecnocrática del Estado y por la fuerte influencia norteamericana en el contexto de su política de contención del comunismo en el continente a través de las misiones militares y de la "alianza para el progreso". A partir de estas orientaciones los roles militares Implican maximizar la participación de los medios humanos y materiales de los institutos militares en el desarrollo y la "acción cívica" para contribuir al bienestar general de la sociedad.

      El cuestionamiento actual a este paradigma militar apunta en sentido favorable a los partidarios del rol único, respaldando que los institutos armados actúen solamente en cumplimiento de funciones "propiamente militares", de defensa, dejando de lado la actuación para cumplir otro tipo de funciones. Sin embargo, el cuestionamiento del pluralismo que respalda los roles "no propiamente militares" de las fuerzas armadas, no resiste el análisis como cuestión de principio.

      Enclaustrar a los militares en tareas propias únicamente de su misión primordial de defensa externa y restablecimiento del orden interno tendría como consecuencia indeseable reforzar la escisión entre la sociedad civil y la "sociedad militar", en lo que el Perú tiene mala experiencia y que sustentó la idea acendradamente castrense de que los militares eran una casta social y, en un extremo, la convicción irreal y sustantivamente anti-democrática de que la particular cultura organizacional corporativista y organicista de los militares constituía una especie de salvaguarda de la unidad nacional ante el pluralismo naturalmente conflictivo de la sociedad representada en el sistema de partidos políticos. Hasta bien avanzada la década de 1970 primó la idea de que los militares eran una tecnocracia providencialmente extraña al disenso y, sobre esta base, configuraron su ideología de formar parte de "instituciones tutelares".

      El desarrollo de la democracia en el Perú requiere la identificación de todos los sectores sociales con las posibilidades de disenso y consenso que son consustanciales a la ciudadanía, incluyendo a los militares, cuyo estatuto ciudadano sería negado por la exclusión de participar en el conocimiento y la intervención de la solución de los problemas nacionales.

      Por ello, enclaustrar a los militares en sus tareas primordiales supone la re-arcaización de las FFAA y remitirlas al ambiente vigente hasta los años 60, cuando el dominio político sobre los altos mandos era condición suficiente para abusar del poder desde el gobierno. Como lo enseña la historia peruana esa situación no impidió el golpismo, como ciertamente tampoco una mayor intervención de los militares en la vida nacional ha evitado la politización institucional. Pero queda claro que evitar la politización de las fuerzas armadas no tiene por condición excluir a sus integrantes de los problemas de la vida nacional.

      Creo que, contrariamente a lo que piensan los defensores del rol único de las fuerzas armadas, la pluralidad de roles militares que se ha materializado en la experiencia peruana de los últimos 40 años no es resultado de la arbitrariedad de los gobernantes de turno ni simplemente el fruto de la creciente intervención militar en los asuntos políticos y en la gestión estatal desde los años 70. Es una parte del contrato social que se ha materializado en tres constituciones políticas (1933,1979 y 1993) y expresa un período de la configuración histórica de la sociedad y del estado peruanos.

      La cuestión de si la participación militar en diversos asuntos concernientes al desarrollo económico y social produce o no un ahorro al estado o si la "acción cívica" es o no necesaria, eficaz y económicamente rentable, como cuestiona Fernando Rospigliosi, no es un asunto de principio sobre el ámbito de competencia de las fuerzas armadas sino materia de una evaluación empírica y de que, como resultado, el estado circunscriba y planifique adecuadamente las actividades militares concernientes y ejerza los controles pertinentes.

    2. Enfoques de los roles de las fuerzas armadas en América Latina

      Pero el argumento verdaderamente insostenible de los partidarios del rol único militar es que la participación de los institutos armados en el desarrollo debe ser prohibida porque los vincula a la política. La politización de las FFAA a través de su participación en el desarrollo económico y social del país es un hecho incontrovertible, sobre todo en los últimos ocho años, pero ha sido posible solamente porque no se ha regulado dicha participación y en consecuencia las unidades militares pudieron convertirse en organizaciones de asistencialismo social con fines proselitistas en provecho del proyecto político del gobierno. Esta es una situación perfectamente superable si normas legales establecen con claridad los ámbitos de intervención militar en pro del desarrollo, las competencias funcionales de los institutos castrenses al respecto y la correspondiente restricción de competencia inequitativa con la empresa privada.

      La vinculación de las fuerzas armadas a la política (distinta de la politización, es decir, del partidismo de las FFAA) no es incorrecta sino deseable si se adhiere al objetivo de integrar a los militares y sus instituciones al ordenamiento democrático de la vida nacional. Por supuesto se trata de comprometer a las fuerzas armadas en la solución de los problemas nacionales desde la perspectiva del estado y el bienestar general y no desde los intereses particulares de una facción política de la sociedad. Lo contrario mantendría o reforzaría la disociación entre la sociedad civil y el estamento militar, debilitando el desarrollo de la conciencia democrática en el personal castrense.

      La participación de los institutos armados en la ejecución de políticas del estado en perspectiva del desarrollo nacional no debiera circunscribirse al desarrollo de la infraestructura, a la integración del territorio y a la "acción cívica", etc. Aceptando que se propone reforzar la vinculación de las fuerzas armadas con la política del estado, por elemental consideración el cumplimiento de la función estatal de subsidiariedad debiera incluir a las fuerzas armadas en la lucha nacional contra la pobreza y la marginalidad.

      Asimismo, por principio de cautela responsable de la seguridad nacional, ningún gobierno debiera obviar la participación de representantes de los institutos militares en los procesos de información previos a la toma de decisiones del más alto nivel sobre políticas a las que se vinculan directamente consideraciones de defensa, como son o pudieran ser políticas en materias energética, de fronteras, de telecomunicaciones, aeroespacial, portuaria, entre otras.

      Esta posición implica, naturalmente, el planteamiento de que las fuerzas armadas deben ser deliberantes en una acepción muy propia, contrariando el sentido común negativo pero acrítico que se ha formado en el tema. Para ser coherente con la demanda de incluir a las fuerzas armadas en la democracia es necesario extraerlas del guetto de la no-opinión a donde las ha arrojado la inútil exclusión civil temerosa del golpismo.

      No significa que las fuerzas armadas deban abrirse a procesos de deliberación intra-institucional, que obviamente lesionarían su cohesión y las asimilaría a los partidos políticos, sino que deben participar, mediante sus representantes institucionales autorizados, emitiendo opinión estrictamente ceñida al campo de competencia castrense en materia de seguridad nacional, ante las instancias de decisión del estado, cuando los asuntos en deliberación política involucran aspectos de seguridad nacional. Es, por otra parte, lo que siempre ha ocurrido cuando el ministro de Defensa recoge la opinión militar respecto de los asuntos sectoriales, para transmitirla al gobierno. Salvo que se piense que el ministro de Defensa puede interpretar por ciencia infusa y talento clarividente la percepción castrense de los problemas nacionales que conciernen a su misión institucional. O peor aún, que se piense que los militares en las estructuras de sus institutos armados no deben ocuparse de los problemas nacionales que conciernen a esa misión.

      Esto remite directamente a la cuestión de los roles de las fuerzas armadas, apuntando en sentido favorable a la posición que plantea la pluralidad de roles de los institutos armados.

      No obstante, pudiera aún subsistir entre los adversarios del pluralismo de roles militares la argumentación de que la pluralidad de roles puede motivar una cierta desprofesionalización militar o, en sentido más estricto, la distracción castrense de su preparación permanente para la defensa.

      Al respecto creo que nada indica que esto tenga que suceder. Por el contrario, la participación militar en la formación de decisiones de estado en asuntos con implicancias en la defensa nacional mejoraría significativamente el nivel de conocimiento necesario para el planeamiento estratégico operativo; y las actividades de contribución al desarrollo, particularmente de integración del territorio y desarrollo de infraestructura, pueden aprovecharse como parte de la instrucción propiamente castrense, como también las actividades de defensa civil. Por consiguiente no encuentro razones para rechazar que las fuerzas armadas actúen roles de participación en el desarrollo en forma complementaria a su rol fundamental de defensa.

    3. Fuerzas armadas, política y deliberación
    4. Los roles militares pertinentes

    El rol primordial y principal de las fuerzas armadas es la defensa de la integridad territorial y de la soberanía del estado nacional, de amenazas activas y latentes, provengan éstas de agentes o vectores externos o internos. Esto incluye el restablecimiento del orden interno cuando la amenaza activa sobrepasa la capacidad de intervención policial.

    La perennidad de este rol debiera ser indiscutible, pero considerando que hay académicos (antes citados en este trabajo) que opinan ha caducado la "misión de guerra" de las fuerzas armadas, no será excesivo reiterar que en países como el Perú todavía y por un tiempo indeterminado la subsistencia del estado nacional exige mantener una estrategia militar disuasiva hacia el "frente externo" y un dispositivo militar de restablecimiento del orden interno (defensa interior del territorio, en términos militares), para enfrentar amenazas activas y latentes a la seguridad nacional, que pudieran provenir de otros estados o de la subversión.

    Un segundo rol asociado al primordial es el de lucha contra el tráfico ilícito de drogas. En mi opinión este es un rol militar altamente pertinente en Latinoamérica y el Perú no sólo por la naturaleza grave de la amenaza narcotraficante a la seguridad nacional y a la estabilidad social, sino porque abre un terreno de posibilidades de entrenamiento del personal y de modernización de equipos militares aprovechando que el gobierno de los Estados Unidos de América siempre ha sostenido que los gobiernos de naciones con problemas de narcotráfico están en la obligación de adoptar medidas drásticas de lucha contra las drogas y las organizaciones criminales concernientes.

    Esta posición de EEUU ha conducido su política a la experiencia de la "certificación" periódica de los países que han sido eficaces en la lucha contra el narcotráfico, determinando en consecuencia la clase y el grado de ayuda financiera y otros beneficios a que estos países pueden ser acreedores por parte de EEUU. Pero en este aspecto la política norteamericana resulta ser un alarde de hegemonía hemisférica y su aplicación no pocas veces ha sido políticamente instrumentalizada contrariando sus propios principios, además de presentar niveles de mezquindad en la ayuda financiera y beneficios colaterales, por lo que contraría proporcionar la oportunidad y los recursos para que las fuerzas armadas latinoamericanas mejoren las condiciones del entrenamiento operacional y táctico de su personal, así como su equipamiento.

    El ejemplo más claro de los problemas y limitaciones inherentes a la cooperación de Estados Unidos de América en la lucha contra el narcotráfico lo brinda el caso de la Fuerza Aérea, que ilustra además por qué las fuerzas armadas del Perú deben gestionar y obtener el respaldo político de más alto nivel para concertar con los estadounidenses el apoyo necesario para cumplir su imprescindible misión de combate del narcotráfico.

    De acuerdo con fuentes oficiales desde 1990 hasta que en abril de este año se suspenden las actividades de interdicción aérea, la Fuerza Aérea del Perú realizó 101 intervenciones de aeronaves en vuelo sospechosas de participar del tráfico ilícito de drogas: 42 aeronaves fueron intervenidas, 37 neutralizadas en el aire, 3 neutralizadas en tierra y 19 fueron destruidas por sus propios tripulantes a consecuencia de la interceptación. El costo de la intervención de la Fuerza Aérea en la lucha contra el narcotráfico, en ese período, alcanza la muy considerable suma de US$ 80.438.345, de los cuales poco más de 47 millones de dólares constituyen el costo operativo de las aeronaves utilizadas, casi 18 millones de dólares ha sumado el gasto efectuado en el área de personal (pasajes, viáticos y racionamiento) y 15 millones y medio de dólares se ha sufragado en gastos de infraestructura y combustible terrestre.

    Adicionalmente, en el marco de la participación institucional contra el narcotráfico la FAP ha experimentado pérdida y daño de equipos en el orden de la destrucción de dos aviones A-37B (marzo de 1998 y agosto del 2001), daño reparable de un tercer A-37B y destrucción total de dos aviones T-27 Tucano (diciembre de 1998 y marzo del 2001). Y la invaluable pérdida por fallecimiento de tres oficiales pilotos (marzo de 1998 y agosto del 2001) y de un instructor norteamericano.

    Estos datos permiten apreciar objetivamente que la participación de la Fuerza Aérea del Perú en la lucha contra el narcotráfico, si bien ha generado hasta abril de este año el exitoso abandono progresivo y virtualmente total del transporte aéreo de droga desde las más de 400 pistas de aterrizaje que podrían operar clandestinamente en los 833.822 kilómetros cuadrados de las zonas de vigilancia y control, ha obtenido este destacable logro al elevado precio de la distracción de sus recursos económicos en el orden de los 80 millones de dólares (en diez años), la pérdida total de cuatro aeronaves y la muerte de tres pilotos para que, a fin de cuentas, el beneficio sea casi exclusivamente para los Estados Unidos de América.

    Esta asimetría en la relación bilateral con Perú alcanza contornos realmente sublevantes. Es así porque mientras la FAP emplea recursos humanos, materiales y económicos con un nivel culminante de efectividad en la interdicción aérea del narcotráfico (recursos que, por otro lado, bien podría dedicar con óptimo provecho a cumplir la misión primordial del instituto) los Estados Unidos de América únicamente han avanzado en entregar nominalmente un aporte con valor de aproximadamente US$ 20 millones. Pero esta cifra, inconvenientemente exigua, ni siquiera ha sido efectivamente aportada. En realidad EEUU hizo entrega al Perú de 11 aviones OA-37 (variante desarrollada del A-37B), configurados para control aéreo avanzado, entre diciembre de 1994 y enero de 1995, valorándolos en US$ 10 millones no obstante que su única utilidad previsible era ser empleados como partes y repuestos de los A-37B.

    Se menciona asimismo que los restantes US$ 10 millones ofrecidos por EEUU, que consistirían en dos aviones OA-37 en condiciones operativas y en medios para la modernización de las unidades A-37B peruanas, han quedado pendientes de entrega desde 1999 aparentemente porque a este compromiso se superpone el Plan Colombia, que incluiría un nuevo flujo de apoyo económico y logístico a países como Ecuador, Panamá y Perú. Y que desde abril de este año EEUU mantiene en suspenso aportar recursos para la FAP por US$ 65 o 52 millones para interdicción aérea del narcotráfico, a consecuencia de un desafortunado incidente con un avión civil en abril de este año.

    * * * * *

    Los otros roles pertinentes de las fuerzas armadas tienen un sustento constitucional: contribución al desarrollo económico y social del país, y participación en la defensa civil. En mi opinión ambos roles se justifican por varias razones.

    El cumplimiento de la misión de los institutos armados es capitalmente preparar la fuerza para afrontar la eventual efectividad de una amenaza a la seguridad nacional. Esto quiere decir que las fuerzas armadas insumen recursos humanos, logísticos, organizativos, etc., que en resumen pueden medirse en términos de recursos económicos procedentes del presupuesto de la República, en un permanente ejercicio de preparación que es, esencialmente, su razón de ser.

    Pero así como una parte de la preparación militar es directamente para combatir (ejercicios de tiro y maniobras tácticas, por ejemplo) otra cierta proporción de las actividades regulares de preparación de la fuerza implica el entrenamiento de la ingeniería militar, el entrenamiento en la movilización de unidades y dependencias, en transporte y traslado de personal, equipos y organizaciones de logística, en control del territorio, en comunicaciones, en control de población, en atención de salud y evacuación, etc. Esta parte de la preparación asume una importancia creciente en el mundo actual, pues las características centrales de una fuerza militar eficiente son: movilidad, flexibildad y gran capacidad de reacción.

    Desde este punto de vista se entiende que varias de las actividades de preparación de la fuerza involucran tareas que pueden generar un doble beneficio. Por una parte servir a los fines del entrenamiento militar; por otra, a los propósitos del desarrollo nacional. En un país de muy limitados recursos presupuestales, como el nuestro, el doble beneficio generado debería comprender permanentemente que el entrenamiento de los ingenieros militares y del personal de sus unidades considere la construcción y rehabilitación de carreteras, como una contribución a la expansión de la frontera vial del país; que el entrenamiento de los pilotos de transporte no se realice con aviones inútilmente vacíos sino que incluya el traslado de pasajeros y carga a y desde lugares remotos sin interés para la aviación comercial, o sirviendo aquellas poblaciones sin recursos para pagar pasajes a valor del mercado; o que unidades de reconocimiento de distintos institutos realicen ejercicios conjuntos en zonas de frontera, en el marco de operativos de represión del contrabando.

    Los cuestionamientos a la forma cómo estas actividades duales han venido realizándose en el pasado reciente, y al impacto de sus aspectos económicos en el mercado nacional, no los descalifica sino que, más bien, sugiere reformularlos en atención a criterios de participación subsidiaria del estado en las actividades económicas y restricción de un ámbito legal de competencia leal con la iniciativa privada.

    Por otra parte las actividades duales de entrenamiento y preparación de la fuerza pueden significar una fuente de recursos económicos de utilidad para compensar las limitaciones presupuestales de los institutos armados.

    2.3.1 Problemas del rol socioeconómico de las fuerzas armadas

    Es así que por las razones expuestas un segundo rol pertinente de las fuerzas armadas es contribuir al desarrollo económico y social del país. Pero justificar a futuro este rol exige operar modificaciones en su forma actual.

    En el rubro de participación del sector Defensa en el desarrollo del país se ubican actividades muy diversas y algunas de ellas no califican apropiadamente en la categoría.

    En el período 2000-2001 ciertas actividades son típicamente de "acción cívica": Los tres institutos armados brindan atención médica y odontológica a poblaciones socialmente deprimidas, en diversas zonas del territorio nacional; apoyan la refacción de centros escolares y locales comunales; brindan apoyo en material y víveres a poblaciones damnificadas; apoyan actividades de alfabetización, brindan apoyo de aeronaves para evacuación en casos de emergencia.

    Otras actividades pueden ser consideradas más bien como aportes técnicos al desarrollo. En este sentido la Marina de Guerra ha efectuado el estudio de intercambio bioceánico del eje fluvial Amazonas-Marañón, y de las corrientes del puerto de Bayovar, para su difusión a los interesados y ulterior explotación; la Dirección de Hidrografía y Navegación ha ejecutado trabajos de señalización y producción de radio aviso para navegantes. La Fuerza Aérea ha creado un Instituto Superior Tecnológico Aeroespacial abierto a la población en general, además de perseverar en el desarrollo de tecnologías y equipos electrónicos e informáticos en apoyo al entrenamiento de vuelo, al monitoreo de equipos en aeronaves y a la navegación aérea.

    Una tercera parte de las actividades son propiamente productivas de bienes y servicios, y califican como actividades empresariales. Así, la Marina de Guerra produce miles de toneladas de productos hidrobiológicos congelados en la estación naval de Paita, al punto que el aumento del procesamiento ha generado un aumento de la demanda de personal, debiendo contratar trabajadores civiles.

    También cuenta allí con una planta productora de hielo en escamas y brinda servicios de muelle, de carga y descarga y de abastecimiento de hielo para embarcaciones pesqueras. En Ucayali tiene un programa de crianza de alevinos en convenio con el Ministerio de Pesquería. En la misma zona ejecuta trabajos de mantenimiento de carreteras y calles. El SIMA fabrica partes para muelles y obras portuarias, puentes metálicos; realiza obras civiles para ingeniería de producción y para infraestructura de transporte urbano, carretero y de aeródromos; habilita túneles; construye botes y talleres flotantes, etc.

    El Ejército participa, con sus unidades de ingeniería, en la ejecución de proyectos del plan vial nacional y en el programa de caminos locales y protección ambiental, con el financiamiento de organismos públicos. En construcción, conservación, rehabilitación y mejoramiento de carreteras, en asfaltados de pistas en zonas urbano marginales, en construcción y mejoramiento de aeródromos ha manejado entre 1999 y febrero del 2001 un presupuesto de aproximadamente 30 millones de soles. Además ejecuta obras de camino carrozable por administración directa; en convenio con municipalidades ejecuta obras de pistas y veredas; y desde abril del 2001 realiza trabajos del programa de conservación vial con un presupuesto de 8 millones de soles.

    La Fuerza Aérea brinda servicios de mantenimiento y reparación de aeronaves nacionales y extranjeras, militares y civiles, así como aporta servicios de fotografía aérea para la confección del catastro rural de todos los valles del país en apoyo del programa de titulación PETT, y para el completamiento del catastro urbano en apoyo de la COFOPRI. Hasta julio del 2001 integraba en exclusividad el directorio y controlaba los cuadros gerenciales de la empresa de aviación comercial TANS Perú, que alquila aviones adquiridos por la FAP.

    Naturalmente se cuestiona que los institutos armados, bajo cubierta de contribuir al desarrollo económico y social, participen en la producción de bienes y servicios, y que por ello desplacen del mercado a las empresas privadas en un ejercicio que es calificado de competencia desleal toda vez que los institutos armados tendrían estructuras de costos de producción con varios rubros subsidiados indirectamente por el estado, utilizarían recursos presupuestales como capital de trabajo, tendrían equipos, materiales y personal con costos de operación y de mantenimiento cargados al presupuesto sectorial, y emplearían bienes de capital de los institutos militares, lo que les permitiría omitir la formación de capital de inversión.

    Estos son cuestionamientos realmente gravitantes y todo indica que irrefutables, pero de ellos es posible inferir que las fuerzas armadas no deben participar en absoluto en la producción de bienes y servicios en los rubros en que actúa la empresa privada, o bien, que la participación de las fuerza armadas en la actividad productiva no es inaceptable en principio, pero que debe experimentar un "sinceramiento" para desvelar su carácter netamente empresarial (por tanto, lucrativo) y que debe normarse para adecuarla a los términos de la leal competencia en el mercado, normando asimismo el origen y destino de los recursos comprometidos.

    2.3.2 La renovada importancia del rol de conservación de la paz

    La vigencia de las estrategias militares disuasivas en los países latinoamericanos –signo de la no extinción de escenarios de conflictos en la región- demanda la permanente preparación de las fuerzas armadas para la contingencia de la guerra, externa o interna. Pero en los últimos seis o cinco años ocurre que las fuerzas armadas cuentan cada vez con menos recursos económicos para mantener su estado de preparación, en relación a la necesidad del flujo creciente de recursos que supone la preparación para una guerra que inevitablemente sería cada vez más sofisticada en uso de tecnologías y cada vez más costosa.

    Así, el propósito de mantener el estado conveniente de preparación de fuerzas ha determinado que un número creciente de países latinoamericanos genere, al margen de su estrategia militar disuasiva, una estrategia militar de cooperación funcional a las estrategias militares de intervención que caracterizan a las grandes potencias y a los bloques militares de interés global. De manera que se renueva la importancia del rol militar en misión de conservación de la paz, generalmente con el auspicio de la Organización de Naciones Unidas.

    Varios países de la región han captado la importancia de la oportunidad brindada por las misiones de paz, pero el liderazgo lo tiene Argentina, que hacia 1997 ya había participado en 27 de las 43 misiones de paz de la ONU, y que ha creado en 1995 un Centro Conjunto de Adiestramiento para Operaciones de Conservación de la Paz (CAECOPAZ), en el tradicional reducto miliar de Campo de Mayo, con el fin de mejorar el adiestramiento en materia de conservación de la paz para todos los servicios militares y todos los países. CAECOPAZ congrega a estudiantes militares de distintos países del hemisferio, como Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala y EEUU.

    La actividad militar de conservación de la paz es un rol muy pertinente por cuanto ayuda a los países a mantener sus fuerzas armadas bien adiestradas y experimentadas en operaciones reales a pesar de las limitaciones presupuestales en sus lugares de origen. Pero además puede favorecer la interacción entre fuerzas armadas posiblemente rivales favoreciendo la distensión, como es el caso de la maniobra militar conjunta Cruceiro Do Sul, realizada en Brasil, en octubre de 1997, con participación de efectivos militares de Brasil, Bolivia y Paraguay, y de la actividad de la MOMEP, desde 1995 hasta 1998, con participación de Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Estados Unidos y Perú, en la frontera peruano-ecuatoriana.

    * * * * *

    El tema de los roles de las fuerzas armadas concluye aquí en plantear la necesidad y conveniencia de mantener, además de su rol primordial y principal en defensa (lo que incluye la lucha contra la subversión y el narcotráfico) el rol modificado de contribución al desarrollo económico y social del país, y el de participación en misiones de conservación de la paz, en el entendido que los roles secundarios pueden aportar recursos para mantener la operatividad y el entrenamientos adecuados de las fuerzas en función de su rol primordial.

    El delicado equilibrio que debe establecerse entre las necesidades de seguridad nacional, las capacidades operativas estratégicas y tácticas de las fuerzas armadas existentes y las limitaciones de su poder militar en función de los recursos económicos disponibles en una proyección del mediano plazo cuando menos, debiera permitir precisar la dimensión de fuerzas armadas que el Perú necesita.

  3. La cuestión del "dimensionamiento" de las fuerzas armadas

Un aspecto capital del "dimensionamiento" de las fuerzas armadas concierne al "tamaño" del efectivo de personal de sus institutos. Según se conoce, en diciembre de 1999 el Ministerio de Defensa estableció el número de efectivos y empleados civiles de las FFAA correspondiente al año 2000 en 245.294 individuos, de los cuales unos 195.000 eran militares. Pero en enero del 2001 las nuevas autoridades del sector "sinceraron" el personal militar y civil que servía en las FFAA, el Comando Conjunto y el Ministerio de Defensa en 171.143 individuos.

La diferencia entre las cantidades, ambas correspondientes al 2000, fue explicada como resultado de haber descubierto que aproximadamente 74.000 militares y civiles considerados en el presupuesto sectorial existían únicamente en el papel, lo que, a su vez, podría explicar el origen de fondos irregularmente derivados con periodicidad mensual de los institutos armados a las oficinas de Vladimiro Montesinos en el SIN.

Pero hubo necesidad de un segundo "sinceramiento" del personal militar y civil de las fuerzas armadas, que fue operado en julio del 2001 y fijó el personal del sector en 147.228 individuos, luego de una exhaustiva verificación de la existencia del número de personas que figuraba en planillas. Para efectos del presupuesto sectorial del año 2002, según trascendidos de las fuentes sectoriales, el efectivo del sector Defensa debe ser el siguiente:

CUADRO RESUMEN DE EFECTIVOS DEL SECTOR DEFENSA AÑO FISCAL 2002

Categoría

MINDEF

CCFFAA

EJERCITO

MARINA

FAP

TOTAL

Oficiales

 

 

6,321

2,107

1,909

10,337

Cadetes

 

 

1,090

620

398

2,108

Subalternos

 

 

13,586

16,863

7,559

38,008

Alumnos

 

 

1,000

1,553

296

2,849

Tropa SM

 

 

54,521

4,855

7,980

67,356

Pers. Civil

160

43

11,890

5,679

8,798

26,570

TOTAL

160

43

88,408

31,677

26,940

147,228

Fuente: diario La República, 23 de julio del 2001

El cuadro muestra que el "sinceramiento" del personal del sector Defensa significa una reducción del 40% entre el efectivo estimado en diciembre de 1999 y el fijado en julio del 2001. Pero no es una reducción real del personal.

Hasta junio de este año, de los tres institutos armados solamente la Fuerza Aérea y la Marina de Guerra habían iniciado acciones de planificación e implementación de la reducción progresiva de sus efectivos de personal. Sin embargo habría que asumir con cautela las implicancias de la reducción del personal, pues a consecuencia de la desaparición del servicio militar obligatorio los tres institutos armados muestran deficiencias en el número de su personal de tropa. Por otras razones presentan también deficiencias en el número de oficiales de los grados de subteniente, teniente y capitán, en tanto siguen presentando exceso en el número de oficiales de los grados de general de brigada (y sus equivalentes contralmirante y mayor general) y coronel (capitán de navío).

Esta situación obstaculiza lograr la configuración aproximadamente piramidal que debiera tener la agregación numérica superpuesta de los oficiales de cada grado y jerarquía en los institutos armados. Todavía no se ha operado ningún cambio en el número de efectivos de los institutos armados, aunque ha trascendido que en el futuro inmediato se realizaría una reducción del personal en proporciones diferentes para cada jerarquía pero con mayor énfasis en las de oficiales generales y de oficiales superiores, y en la de personal de tropa.

No debiera sorprender la reducción del número de efectivos de las jerarquías de oficiales generales y oficiales superiores en el grado de coronel, pues se encuentran sobredimensionadas en los tres institutos armados como efecto pernicioso de la política de anteriores comandos de cooptar lealtades clientelistas entre la oficialidad utilizando el ascenso como medio, para cuadros de vacantes infladas.

Pero más allá de la superación del exceso de altos oficiales en el futuro inmediato las interrogantes subyacentes a la previsible reducción del efectivo de los institutos militares son dos: ¿cómo establecer la dimensión de las fuerzas armadas en el Perú?, y ¿cuál debe ser esa dimensión?

  1. Responder la primera pregunta conduce a establecer con claridad el proceso mediante el cual es posible arribar a una definición cualitativa y cuantitativa de las fuerzas armadas requeridas por el país. Este proceso comprende determinar cuatro hipótesis de poder militar.

    La primera es la hipótesis del poder militar deseable, que implica especificar los medios humanos, materiales y económicos aplicados, idóneos en el mediano plazo para afrontar con éxito seguro cualquier amenaza activa o la activación de una amenaza latente a la seguridad nacional. Necesariamente la hipótesis del poder militar deseable comprende especificaciones del proceso de modernización militar constante que debe ser pautado en ese mediano plazo.

    La segunda es la hipótesis del poder militar aceptable, que implica especificar los medios humanos, materiales y económicos aplicados, necesarios y suficientes para afrontar con algunas ventajas pero sin seguridad total de éxito cualquier amenaza activa o la activación de una amenaza latente a la seguridad nacional, si es que hasta en el mediano plazo o ante la presentación de una crisis no se ha logrado materializar el poder militar deseable. También comprende especificaciones del proceso de modernización militar constante que debe ser pautado en ese mediano plazo.

    La tercera es la hipótesis del poder militar existente, que implica especificar los medios humanos, materiales y económicos aplicados necesarios y suficientes para ejercer un impacto disuasivo de la actividad de amenazas a la seguridad nacional en período de paz y sin presencia de crisis. Implica mantener sólo una disposición de medios que no cause recelos internacionales o tensiones innecesarias que por efecto indeseable pudieran activar amenazas latentes o conflictos larvados. Comprende especificaciones para mantener la operatividad humana y material en períodos acumulados y sucesivos.

    La cuarta es la hipótesis del poder militar disponible, que implica especificar los medios humanos, materiales y económicos aplicados necesarios y suficientes para ejercer un impacto disuasivo de la actividad de amenazas a la seguridad nacional en período de paz y sin presencia de crisis, bajo la consideración de que elevar el poder militar disponible al nivel del poder militar existente sólo requiere completar el efectivo y un mínimo de medios materiales de las fuerzas operativas.

    La factibilidad de obtener unas fuerzas armadas ubicadas en la dimensión del poder militar deseable depende de factores políticos internos y externos interrelacionados, que se traducen en resistencias de decisores gubernamentales y en limitaciones económicas, bajo la consideración de priorizar recursos orientados al desarrollo y no a la defensa, y no coadyuvar a una eventual carrera armamentista. Por lo tanto, es sumamente difícil que las fuerzas armadas logren "dimensionarse" en el nivel de su poder militar deseable.

    El poder militar aceptable constituye el umbral real, políticamente compatible y (en el extremo de una eventual crisis de seguridad nacional) económicamente sustentable, de una dimensión óptima de fuerzas armadas cuando, como en el caso peruano, la estrategia nacional en el campo militar es una estrategia de disuasión. El planeamiento militar y de la modernización militar seguramente consideraría como una meta de gestión altamente exitosa arribar en el mediano plazo a tener unas fuerzas armadas cuya dimensión comprenda recursos humanos y materiales y un proceso de modernización y mantenimiento de la operatividad, necesarios y suficientes para afrontar con ventajas aunque sin seguridad total de éxito cualquier amenaza activa o la activación de una amenaza latente a la seguridad nacional.

    Es pertinente señalar que el poder militar aceptable como dimensión de las fuerzas armadas en el marco de una estrategia militar de disuasión no exige la seguridad de éxito enfrentando una amenaza a la seguridad nacional, precisamente porque el supuesto lógico y psicológico de la disuasión es la incertidumbre y el temor del eventual enemigo acerca de sus posibilidades de éxito en imponer sus propios objetivos en el campo militar.

    Pero el poder militar aceptable es una dimensión de las fuerzas armadas que sólo se justifica como previsión de recursos para acciones ante una amenaza activa e inmediatamente efectiva a la seguridad nacional. En tiempos de normalidad la dimensión de las fuerzas armadas varía entre el umbral del poder militar existente y la base del poder militar disponible, considerando que el tránsito de éste a aquél requiere únicamente completar personal y material de las fuerzas operacionales; en tanto que los planes de contingencia de los institutos armados debieran prever la pauta para alcanzar en caso de emergencia, en el mínimo tiempo posible, el estado del poder militar aceptable.

    Jalonado en esta breve exposición el proceso que conduce a establecer cómo debe definirse la dimensión de las fuerzas armadas en el Perú, es preciso abordar la interrogante: ¿cuál debe ser esa dimensión?

    La respuesta es clara y sencilla, pero además conlleva el riesgo de ser elusiva: depende de una decisión política.

    En efecto, el "dimensionamiento" de las fuerzas armadas sólo puede ser definido cualitativa y cuantitativamente a partir de una decisión del más alto nivel de gobierno, en el Perú a través del Consejo de Defensa Nacional, que precise los obstáculos, riesgos y amenazas que enfrentan o pueden enfrentar en el mediano plazo los intereses nacionales, los objetivos del estado y, por consiguiente, la seguridad nacional, emitiendo a partir de estas consideraciones una directiva de planeamiento estratégico para la defensa. Sólo a partir de esta directiva es que la instancia de planeamiento conjunto de las fuerzas armadas podrá elaborar sus planes de mediano y largo plazos y sus planes de acción inmediata, consolidando sus requerimientos de medios humanos, materiales y económicos aplicados. Únicamente sobre estas bases es factible perfilar la dimensión de las fuerzas armadas conforme a la interfase de poder militar existente/poder militar disponible en previsión de obtener eventualmente el poder militar aceptable, lo que se concreta en la especificación de la estructura de las fuerzas y de sus capacidades presentes y futuras.

    Pero un segundo núcleo de elementos de juicio a considerar en la definición de la dimensión de las fuerzas armadas requeridas, que podría no estar incorporado en la argumentación de las hipótesis de poder militar que se ha referido, emerge del examen de la experiencia de la "guerra del Cenepa" con Ecuador en 1995 y del lapso de tensión militar y amenaza de guerra que persistió hasta octubre de 1998.

    Probando una vez más que cada guerra es singular, en 1995 las operaciones militares llevadas a cabo en el valle del Cenepa mostraron que siendo Ecuador un país con fuerzas armadas cuyo "poder combativo relativo" respecto del Perú era ligeramente inferior, obtuvo ventaja por haber impuesto en la forma más favorable posible el terreno del enfrentamiento y el poder de fuego de sus armas y plataformas de armas, aprovechando además la accesibilidad externa e interna del territorio en su lado de la frontera, frente a la cual el lado peruano apenas contaba con exiguas trochas y obstáculos naturales que impedían una suficiente disposición y concentración de fuegos.

    En la frontera de la costa y de las estribaciones occidentales de sierra la concentración de fuerzas peruanas en la cabecera de sus direcciones de aproximación sobre territorio ecuatoriano se reveló rápidamente ineficaz no sólo por el fuerte dispositivo ecuatoriano de defensa aérea y antiblindados, y por la saturación de obstáculos erigidos en la preparación del terreno, sino porque las fuerzas blindadas del Perú no tenían el nivel mínimo de operatividad necesaria para combatir exitosamente en acciones de penetración. Las operaciones aéreas eran impensables considerando el estado de casi desarme de la flota, situación que también limitaba radicalmente las operaciones navales.

    Tras la adquisición de los aviones MiG-29 y Sukhoi 25 en Bielorrusia, y de otros equipos y armamento para el Ejército y la Marina de Guerra, en 1996, el concepto de las operaciones militares en caso de un nuevo conflicto bélico con Ecuador involucró los nuevos medios y plataformas de armas obtenidos y el planteamiento de la maniobra estratégica inicial comprendió entonces el empleo masivo de los elementos de maniobra en operaciones conjuntas orientadas a romper la ventaja ecuatoriana anterior consistente en haber impuesto el terreno de las operaciones, al activar simultáneamente varios teatros de operaciones e involucrar la "zona del interior" de Ecuador lanzando severos ataques aéreos sobre áreas vitales ecuatorianas, destruyendo además a la Fuerza Aérea y el sistema de defensa aérea ecuatorianos.

    El concepto de la guerra y el planteamiento de la maniobra estratégica inicial en operaciones contra Ecuador, desde fines de 1996, significaba ubicar la escala del conflicto posible en el nivel de la guerra total, revertiendo las ventajas de selección del terreno y disposición de medios que beneficiaron a Ecuador en 1995. Aún así, persiste la duda acerca de si el desenvolvimiento de las operaciones hubiera puesto en evidencia nuevamente la persistente debilidad operacional de la fuerza blindada peruana y, en general del armamento del Ejército.

    El cambio de "poder combativo relativo" operado en el Perú desde 1995 hasta fines de 1996, sobre todo en cuanto a los medios aéreos, permite suponer un escalamiento del poder militar peruano desde el nivel de poder militar disponible hasta el nivel de poder militar aceptable, es decir, efectivamente disuasivo, al punto que obligó a Ecuador a minimizar sus pretensiones territoriales y aceptar la plena validez jurídica y vigencia del Protocolo de Rio de Janeiro y sus instrumentos complementarios de demarcación fronteriza.

    La capacidad peruana de poder utilizar su incrementado poder militar como medio de presión en la sombra sobre las negociaciones diplomáticas es el factor que propicia la inflexión de la antes irreductible posición maximalista ecuatoriana. El caso prueba fehacientemente que el aumento del poder militar es eficaz en la defensa de los intereses nacionales, y sugiere que el poder militar necesario debe adecuarse a la previsión de las características de teatros de eventuales conflictos y a la magnitud de la guerra que podría desarrollarse en ellos.

    Una de las lecciones que debe extraerse de la "guerra del Cenepa" es que el éxito militar en la zona de operaciones no conduce al logro de los objetivos políticos de la guerra y ni siquiera al logro de los objetivos estratégicos militares. En consecuencia se avizora en la región la ineficacia de la guerra limitada y surge en toda su evidencia el hecho de que la única guerra conveniente es la guerra total, en la que el objetivo militar es golpear directamente el centro de gravedad del enemigo, acabar con su voluntad de vencer, y ya no principalmente combatir con las fuerzas enemigas; actuar más sobre el corazón del oponente que sobre sus brazos armados.

    Esta guerra exige de las fuerzas armadas una tecnología de armas que permita agrandar en profundidad la zona donde se puede infligir daño directo al enemigo, al punto que la amenaza se cierna con seguridad sobre su "zona del interior" superando los teatros de operaciones convencionalmente admitidos hasta entonces, a lo que debe sumarse gran movilidad de las unidades y precisión de las armas. Con estas características las fuerzas armadas pueden actuar confiablemente orientadas por una concepción estratégica defensiva, inclusive en condiciones de igualdad de medios con el enemigo.

    Un tercer núcleo de elementos de juicio a tener en cuenta para definir el poder militar requerido es el que proporciona la naturaleza hipotética de desenvolvimiento del conflicto bélico en un también hipotético escenario de guerra convencional total en el frente externo.

    En el más favorable de los casos, si la guerra enfrenta al Perú con un contendiente simétrico en poder militar, habría que contar con unos elementos de maniobra que cuando menos tuvieran similitud de nivel tecnológico con el enemigo (incluyendo sistemas de alerta temprana) y que tuvieran también un predominio de fuego preciso (bombardeo de precisión y misiles guiados) como forma de acción, con el propósito de lograr la victoria atacando en toda la profundidad operacional. Estas características definirían una zona letal de aproximadamente 100 kilómetros de profundidad. Experiencias como la de la "guerra de los seis días" en 1967 permiten estimar que la velocidad del avance propio sobre el teatro de operaciones requeriría una fuerza relativamente lenta, pero que pudiera al menos avanzar unos 25 kilómetros por jornada. En estas condiciones considero que la actual capacidad operativa de las fuerzas armadas peruanas dista poco de ser suficiente para actuar con probabilidades de éxito operacional.

    Pero en el menos favorable de los casos, si la guerra enfrenta al Perú con un contendiente claramente asimétrico en poder militar a su favor, habría que contar necesariamente con elementos de maniobra con plataformas de armas cuya capacidad de operación pueda determinar la máxima eficacia de su empleo, y con plataformas de guerra electrónica avanzadas puesto que sólo de lograrse el dominio de la información permitiría la "maniobra de precisión" por el guiado de las armas, como forma de acción, y se podría alcanzar la victoria atacando al enemigo en toda la profundidad estratégica, considerando sin embargo que el área letal se podría extender a 250 kilómetros.

    Experiencias como las de la "guerra del Golfo" y la de la ex Yugoslavia indican que en estas condiciones las fuerzas armadas necesitarían además una gran movilidad en el teatro de operaciones, para superar con rapidez los riesgos de la zona letal, tratando de conseguir un avance en el orden de los 60 kilómetros por jornada. Ante estas condiciones creo que la actual capacidad de las fuerzas armadas peruanas es radicalmente insuficiente y requieren grandes cambios en su capacidad operativa, disposición de plataformas de armas y de guerra electrónica.

    La diferencia entre el primero y el segundo de los casos hipotéticos de guerra presentados, debe ser considerada por todo aquel interesado en analizar los elementos de juicio a tener en cuenta para la definición de la dimensión de las fuerzas armadas requeridas en función de la estrategia militar disuasiva que el Perú mantiene.

  2. El proceso de definición del poder militar
  3. Avances en la racionalización de las fuerzas armadas

En mayo de este año la Secretaría de Defensa Nacional había culminado la elaboración del proyecto de directiva de planeamiento estratégico para defensa, para la consideración y aprobación del Consejo de Defensa Nacional, y en consecuencia iniciar el proceso de re-dimensionamiento de las fuerzas armadas. Pero no se tiene conocimiento que el proceso se haya iniciado, probablemente debido a que el gobierno en funciones era de transición y a que el presidente electo anunciaba entonces importantes cambios en las fuerzas armadas y en el sector Defensa; cambios que es prematuro exigir en las primeras cuatro semanas de gestión del nuevo régimen, cumplidas al momento de escribir estas líneas.

Sin embargo los institutos armados tienen pautado un proceso de racionalización que en parte puede realizarse con independencia del planeamiento estratégico de la defensa, aunque convergerá con el nuevo "dimensionamiento" de las fuerzas armadas. Es así que habían programado efectuar hasta fines de este año 2001 acciones individuales orientadas a racionalizar recursos humanos, como: adoptar la doble especialización del personal superior y subalterno; iniciar la reducción progresiva de efectivos; y disminuir progresivamente el número de ingresos al servicio ("altas") de personal.

También se había programado la racionalización de los medios materiales y organizativos: la salida de servicio ("baja") sin reposición del material de combate y de apoyo a combate que ya no posee suficiente capacidad operativa para cumplir su misión primaria y cuya recuperación de operatividad resulta anti-económica bajo el concepto de costo-beneficio; la fusión o desactivación de unidades y dejar sin efecto la creación de "armas" (especialidades) en años recientes; y la fusión o desactivación de dependencias. Asimismo, se había programado acciones conjuntas para el planeamiento de la integración y complementación de los medios disponibles en los institutos, para optimizar su empleo.

Estas propuestas de racionalización, que indican la firme voluntad militar de comprometerse con el re-dimensionamiento de las fuerzas armadas, sólo pueden tener solución de continuidad en el planeamiento estratégico para la defensa cuyo inicio debe aprobar el renovado Consejo de Defensa nacional mediante la directiva correspondiente, único camino para arribar a una definición cualitativa y cuantitativa de poder militar adecuado para enfrentar disuasivamente amenazas a nuestra seguridad nacional.

Sin embargo, por ahora la racionalización sólo producirá como resultado capital el "sinceramiento" de la situación del material, del personal y de la estructura organizativa de los institutos armados. Es decir, producirá una apreciación clara y actualizada de la brecha existente entre los medios existentes y los medios necesarios para el cumplimiento de la misión de cada instituto armado.

En el caso del Ejército la racionalización del material y equipo implica "dar de baja" una importante cantidad de equipos ineficientes, a la vez que permite conservar aquellos que sí pueden cumplir su empleo primario. Pero aún cuando los recursos disponibles en el instituto permitan optimizar la operatividad del material y equipo subsistentes, no aportaría en mejorar significativamente las capacidades operacionales del Ejército, ya que en 70% aproximadamente el material y equipo tiene una antigüedad entre 40 y 30 años y es tecnológicamente obsoleto, lo que incluye armamento anti-tanque, la mayoría de vehículos blindados, todos los tanques, misiles anti-aéreos, la artillería anti-aérea guiada por radar, helicópteros, entre otros.

Por otra parte, de ejecutarse radicalmente la racionalización de material y equipo, afectaría significativamente el parque de vehículos, por ejemplo, pues el nivel de operatividad de los vehículos aéreos y de apoyo de combate bordea el 50% y no hay previsiones presupuestales para mejorarla.

En la Fuerza Aérea la racionalización implica retirar del servicio parte de la flota de aviones, complejos de radar y de misiles. Pero es precaria la situación de algunos otros equipos de importancia táctica y estratégica, como los helicópteros MI-25, gravemente devaluados en su capacidad operativa, los aviones SU-22, que han cumplido su tiempo límite calendario y algunos ya no son operativos, o los aviones A-37B, varios de los cuales no son recuperables en su capacidad operativa. También es muy preocupante el nivel de deterioro del entrenamiento y de la preparación de las tripulaciones y otros efectivos por falta de medios económicos, y la decadencia de la capacidad operativa del material y de los sistemas de armas realmente sofisticados que se adquirió en los últimos cinco años, considerando su falta de mantenimiento suficiente por la misma falta de recursos económicos.

En la Marina de Guerra la capacidad operativa de los navíos de superficie y submarinos es marcadamente insuficiente por encontrarse incompletos sus sistemas de armas, y la pretensión de convertir al BAP Grau en una plataforma de guerra electrónica podría ser un despropósito considerando su vulnerabilidad a misiles. En este instituto la racionalización implica el retiro sin reposición de un crucero, un submarino y dos buques de apoyo, y la inactividad de otro submarino y varias aeronaves, de manera que la capacidad operativa institucional se torna significativamente restringida.

En suma, la racionalización de equipo y material de los institutos armados significa dejar en claro las carencias e insuficiencias que los afectan, aunque no implica necesariamente liberar recursos para atender necesidades y requerimientos con impacto favorable en la operatividad de otro equipo y material, ni para mejorar la preparación operacional de las fuerzas. Así, por ejemplo, es difícil que la racionalización en la Fuerza Aérea libere recursos para aumentar la asignación presupuestal de operaciones para el año 2001, que alcanza solamente al irrisorio 0,62% (US$ 1.183.098) del presupuesto total del instituto, ya que el 99,38% (US$ 190.808.115) es asignado para cubrir rubros imprescindibles: remuneraciones, pensiones, gastos administrativos y combustible.

  1. El problema económico o la cuadratura del círculo

del nuevo "dimensionamiento"y de la modernización de las

fuerzas armadas

Los estudiosos del tema militar en el Perú coinciden en que es imperativo transformar a las fuerzas armadas dotándolas de más personal profesional y medios tecnológicos modernos, considerando que la preparación para cumplir su rol fundamental de defensa exige el manejo de sistemas de información y de electrónica, y de equipos bélicos crecientemente sofisticados y de costoso mantenimiento. Este aspecto clave requiere recursos económicos que nuestro país muy difícilmente puede dotar, aún efectuando una enérgica racionalización de los medios humanos y materiales y no obstante el uso más eficiente posible del gasto.

El presupuesto asignado al sector Defensa en el Perú muestra una variación decreciente en los últimos 13 años. En 1989 su participación porcentual en el presupuesto general de la República era del 14,26%; en 1992 era del 12,90%; en 1994 alcanzaba al 10,56%; en 1996 era del 10,76%; en 1998 era del 8,95%; en el 2000 alcanzaba al 9,35% y para el presente año es del 8,76%.

Según otras fuentes, de 1999 al 2001 el presupuesto de las fuerzas armadas peruanas aumenta solamente 0,1% respecto del PBI: del 3,5% al 3,6%, mostrando que en el marco de la reducción porcentual de la participación del sector Defensa en el presupuesto general de la República, el monto asignado específicamente a las FFAA varía incrementándose insignificantemente a costa de los recursos asignados a las otras entidades pertenecientes al sector y que no forman parte de los institutos militares.

Una mínima comparación del gasto en defensa en relación al PBI de 1999, del Perú respecto de otros países de la región, Chile y Colombia, muestra que nuestro país asigna la menor proporción de sus recursos a este rubro: 1,9 del PBI frente al 3,1 de Chile y 3,7 de Colombia.

El presupuesto del sector Defensa, considerando los recursos ordinarios, alcanza el año 2001 a 2.881 millones de soles, producto del recorte efectuado en 424 millones de soles por intervención del Ejecutivo y de la Comisión de Presupuesto del Congreso. De ese presupuesto el 82,65% correspondería a gastos rígidos y sólo quedaría el 17,35% para otros gastos. Los rubros de gasto insuficientemente atendidos en el presente ejercicio presupuestal serían pólizas de seguro para vehículos y aeronaves, desarrollo de operaciones anti-drogas y contra el terrorismo, vestuario para tropas, material explosivo y municiones para instrucción, mantenimiento y reparación de radares, aeronaves, buques, vehículos portatropa y blindados, entre otros.

Esta situación presupuestal es otro indicador de que en la actualidad el nivel de operatividad de las fuerzas armadas, sobre todo de equipos bélicos vitales, se ha reducido a niveles incompatibles con los requerimientos de cautelar la seguridad nacional ante las amenazas activas, menos todavía frente a las amenazas latentes.

La crisis de recursos no puede ser paliada con la asignación supletoria de solamente 25 millones de soles que ha transferido en partidas el estado al Ministerio de Defensa. No sorprende entonces que el anterior ministro del Sector, que en diciembre del 2000 aplaudiera el reajuste presupuestal, haya expresado en junio de este año su preocupación por los perniciosos efectos del mismo. En el proceso de transferencia de la administración de Defensa al nuevo gobierno la crítica situación ha merecido reconocimiento, calificándose de deplorable el estado económico de las fuerzas armadas.

Los analistas de la problemática económica de los institutos armados coinciden en reconocer que será muy difícil que el nuevo gobierno realice recortes presupuestales en el área, pero que es igualmente difícil que disponga de recursos para ampliar la dotación presupuestal. En esta perspectiva las fuerzas armadas afrontan un deplorable panorama en el corto y tal vez en el mediano plazo, en lo concerniente a su capacidad operativa de cumplir la misión de defensa que los intereses nacionales requieren.

Por supuesto que la racionalización del gasto de las fuerzas armadas, sobre todo el concerniente al material bélico que ya no cumple estándares de costo/beneficio en su utilización primaria, la reformulación y reducción del gasto en aspectos administrativos y el redimensionamiento de las estructuras militares pueden aportar un ahorro que ayudaría a detener el deterioro de la capacidad operativa militar. Pero no aportaría a sustentar económicamente la transformación institucional en los aspectos de profesionalización de su efectivo y acceso a tecnología militar compatibles con el objetivo ampliamente compartido de una reducción cuantitativa del tamaño de los institutos, manteniendo a la vez competencia suficiente en la defensa nacional.

En el largo plazo la solución de este problema pasa por obtener un crecimiento económico nacional sostenido en proporciones tales que permita aumentar el gasto en defensa sin incrementar su participación en el PBI y en el presupuesto nacional más allá de lo razonable, teniendo en cuenta además las nuevas necesidades de defensa que habrían de surgir con el fortalecimiento e incremento de los intereses nacionales. Es lo que ocurrió en Chile.

Pero los peruanos no podemos diferir amenazas a la seguridad nacional al punto de enfrentarlas cuando las condiciones nos sean propicias. Baste recordar que por causa de la inestabilidad y la crisis económica experimentadas desde 1983 el Perú realizó en la práctica un desarme unilateral en la región, abandonando gestiones para completar el equipamiento y mejorar la capacidad de los aviones de combate disponibles, reduciendo luego sin criterio técnico el número de nuevos aviones adquiridos, así como realizando al mínimo el mantenimiento y la modernización de blindados y de unidades navales. Las consecuencias se manifestaron en 1995, durante la "guerra del Cenepa".

El problema de los recursos económicos para sustentar las fuerzas armadas que el Perú necesita ahora y en el mediano plazo debe ser pensado creativamente y sin prejuicios ideológicos o subjetividades de coyuntura, tratando de percibir las oportunidades que surgen de la crisis presente. La consideración de las amenazas a la seguridad nacional, de los roles institucionales militares, de la modernización y redimensionamiento castrense deben pesar en el análisis.

La estrechez de los recursos presupuestales hace inviable un nuevo "dimensionamiento" de las fuerzas armadas con el nivel de poder militar adecuado y la modernización de las mismas. Por consiguiente es imprescindible idear o evaluar otras fuentes de recursos económicos y de financiamiento de ambos procesos.

Algunas propuestas que pueden sugerir el debate sobre el tema son:

  • Creación de un canon como fuente permanente de recursos para la modernización y el redimensionamiento de las fuerzas armadas. No sería aplicable a los gastos corrientes sino únicamente a gastos en recuperación de operatividad de equipo y material bélico, adquisiciones de equipo y material bélico; e inversión en instrucción, entrenamiento y capacitación operacional, desarrollo tecnológico e investigación y desarrollo.

Chile mantiene un canon a favor de sus fuerzas armadas con recursos procedentes de las utilidades generadas por CODELCO, empresa estatal del cobre. Similar comportamiento tiene Ecuador, cuyas fuerzas armadas se benefician de un canon petrolero. En el caso peruano el canon podría ser definido a partir de la comercialización del potencial gasífero que deberá explotarse en el mediano plazo.

  • Venta de activos inmobiliarios y terrenos de las fuerzas armadas. Cada uno de los institutos armados posee en diverso estado de saneamiento legal un patrimonio de tierras e inmuebles que tienen o pueden tener un atractivo valor comercial, sobre todo en la medida que se trata de espacios en zonas residenciales urbanas o en áreas de expansión urbana. La racionalización de unidades y dependencias debería considerar enajenar el patrimonio de valor comercial si la operación aporta recursos económicos necesarios para el nuevo "dimensionamiento" y la modernización de las fuerzas armadas.
  • Actividad empresarial de los institutos armados, en áreas productivas de bienes y servicios para los mercados nacional y externo, que inclusive podría producirse en la modalidad de asociación con empresas privadas. Habría que estudiar la posibilidad de que el FONAFE (Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado) pueda intervenir dotando la parte requerida del capital y ejerciendo su capacidad reguladora. El INDECOPI podría cautelar que no se produzca competencia desleal.
  1. Hacia la nueva institucionalidad militar

Existe consenso respecto de que el momento presente se abre a la oportunidad de operar una profunda e irreversible reforma de las relaciones entre el poder civil y el poder militar, superando la época en que los militares eran objeto sólo de un control subjetivo por los titulares del poder político en el estado, generalmente a través de la cooptación de los altos mandos y manteniendo su autonomía que establecía el poder fáctico de los militares en el ámbito político, para pasar a una situación caracterizada por el control objetivo de los militares, es decir por la subordinación corporativa, volitiva e institucionalizada de todas las jerarquías castrenses al poder civil en el marco de la ley.

5.1 El control civil de los institutos armados

Concretar el control objetivo de los militares y por ende de las fuerzas armadas requiere efectuar cambios que ya se anuncian o se han iniciado. Estos cambios se ubican en los planos político, de fiscalización, de control y de re-institucionalización.

En el plano político el cambio se anuncia con la definición de la política de Defensa como marco ideológico y teleológico de las fuerzas armadas. Pero si bien se ha elaborado un proyecto de Libro de la Defensa del Perú, superando el inexcusable vacío antes existente, se ha hecho en un proceso marcado por la secrecidad y generando contenidos muy escasamente conocidos, respecto de lo que cabe todo tipo de reservas.

En el plano de la fiscalización parlamentaria efectiva del sector Defensa y de los institutos armados, aparentemente la Comisión de Defensa, Orden Interno e Inteligencia, del Congreso, ha fracturado la cultura de la complacencia que la caracterizó en los años anteriores y se apresta a ejercer sus funciones con pulcritud y energía. Sin embargo, declaraciones de su nuevo presidente, general (r) Marciano Rengifo, en el sentido de subvalorar los aportes de civiles a la reforma militar, indicarían la pervivencia de las actitudes autonómicas que en el pasado han sido la firme contrapartida del clientelismo en la relación militar con el poder civil.

En el plano del control de la ejecución del presupuesto e ingresos propios de los institutos armados, es laudable que al fin la Contraloría General de la República haya ingresado a los institutos armados para ejercer las funciones de las que ninguna entidad estatal debiera sustraerse.

En lo concerniente a la re-institucionalización de las fuerzas armadas hay varios aspectos que sugieren emitir e intercambiar opinión y, si es necesario, debatir.

Aparentemente con la intención de sustraer el enorme poder que tenían los comandantes generales de los institutos, el nuevo gobierno estaría a favor de eliminar el cargo de comandante general y dejar en la cúspide de la jerarquía de cada instituto un jefe de Estado Mayor (como en España, esquema que las autoridades del nuevo gobierno habrían elogiado), en preparación de lo que se propondría modificar a futuro inmediato la estructura jerárquica del Ministerio de Defensa, creando tres secretarías o viceministerios, cada uno de las cuales estaría ocupado por un funcionario designado por el ministro del sector y mediaría entre éste y la cúpula de cada instituto armado.

De concretarse estas posibilidades se establecería una innecesaria y potencialmente perniciosa intermediación entre los militares y el poder político, en la persona de los súper poderosos viceministros o secretarios de Defensa, que de hecho tendrían tanto poder como antes los comandantes generales, pero con la negativa diferencia de que no tendrían responsabilidad institucional ni moral ante los integrantes de cada fuerza, sino únicamente ante el ministro que les otorga su confianza. Si el caso fuera que los viceministros o secretarios de Defensa especifican la política sectorial en cada instituto armado, la marcha de éste dependería de la voluntad del funcionario político y habría muy escasa posibilidad de impedir arbitrariedades y manipulación institucional en provecho del que pueda ser el proyecto político o de poder del funcionario privilegiado.

En relación con este tema recientemente una comisión de reformas constitucionales designada por el gobierno de transición ha planteado que el presidente de la República asuma también la comandancia suprema de las fuerzas armadas, lo que, en opinión de los ponentes, aseguraría que el máximo representante de la nación posea un control efectivo sobre las instituciones castrenses, pues la actual condición presidencial, de ser el jefe supremo de las FFAA, no es más que un cargo honorífico.

Aparentemente se confunde en esta propuesta la conveniencia de reforzar el control objetivo (institucional) del poder civil sobre las fuerzas armadas, con el despropósito de promover su control volitivo y arbitrario por el primer mandatario que es, a fin de cuentas, un político. La propuesta aparentemente desconoce asimismo que el cargo de comandante significa en todos sus efectos ejercer la función de comandar y, como es obvio, el comando implica las responsabilidades que corresponda (administrativas, civiles, penales, según sea el caso). Pero en la tradición republicana del Perú y en el orden constitucional vigente el espíritu legislativo ha sido y es excluir al presidente de responsabilidades por sus actos de gobierno, por lo que sería un contrasentido otorgarle tácitamente las responsabilidades de ser comandante en jefe de las FFAA. Por otro lado, investir al presidente de la República con el cargo de comandante en jefe de las FFAA le facilitaría el control total de los ascensos, cambios de colocación, pases al retiro y renovación de cuadros de oficiales, generando el ambiente apropiado para una perniciosa intervención política en los institutos armados.

5.2 El tema de los ascensos en las fuerzas armadas

Otro aspecto observable es el concerniente a los ascensos de los oficiales generales o almirantes y a la elección de los comandantes generales o jefes de estado mayor (o como quiera que se denomine a los oficiales de mayor jerarquía y más elevado cargo de cada instituto armado, en el futuro). Hay varias propuestas al respecto, pero considero que su examen debe partir de desechar las que asignan al Congreso la potestad de ratificar el cuadro de ascensos elaborado en cada instituto armado, puesto que significan el retorno a la extendida y humillante práctica del clientelismo establecido entre los "caciques" parlamentarios y los oficiales militares postulantes al ascenso.

El cuadro de ascensos debe ser elaborado con criterios y parámetros normativos estrictos en cada instituto, de manera que garantice que la posición de cada oficial en su jerarquía y clase corresponda a su nivel singular de méritos y realizaciones. Y la elección del comandante general o similar en cada instituto debe seguir siendo potestad del presidente de la República, con base en el criterio de confianza, sobre una terna de oficiales generales de la clase superior (generales de división, tenientes generales, vicealmirantes) que habría de presentar la cúpula de cada instituto. Para este efecto la antigüedad en el servicio o en la clase, criterio defendido por algunos como determinante para arribar a la cúspide de la jerarquía militar, es irrelevante.

Para asegurar la fluidez de las relaciones intra-institucionales tras la designación del "número uno" de cada instituto armado, y evitar que la designación de un oficial general o almirante menos antiguo signifique solicitudes de pase a la situación de retiro, de los oficiales más antiguos (lo que puede implicar una significativa e innecesaria pérdida de recursos humanos de la más alta cualificación), sería conveniente que el grado honorario que actualmente distingue a los comandantes generales (respectivamente: general de ejército, almirante y general del aire) se convierta en un grado militar efectivo, al que sólo se asciende en función del cargo y cuya vigencia es por un período de tiempo pre-determinado, fijo e improrrogable de dos años.

Una alternativa tal vez mejor sería que en la normatividad de ascensos de los institutos se incorpore el proceso de ascenso a general de ejército, almirante o general del aire, grado que tendría siempre una sola vacante. El ascendido automáticamente sería investido además con la máxima jerarquía institucional, siempre por un período fijo, predeterminado e improrrogable de dos años.

En relación con este tema es pertinente emitir opinión contraria respecto de las voluntades que convergen en el intento de impedir a los oficiales generales que no son de armas, comando y combate, es decir a los especialistas de los institutos armados, el ascenso a la clase más alta de la oficialidad general y, en consecuencia la opción a la comandancia general o similar en cada instituto. Uno de estos proyectos ha sido presentado por el congresista Antero Flores-Aráoz, proponiendo derogar la Ley 26226 y la Ley 26685, restableciendo así el mecanismo que no permitía ascensos a los grados máximos de la Fuerza Aérea y Marina de Guerra a los oficiales especialistas.

El proyecto de ley ofrece argumentos de hecho para cuestionar las leyes 26226 y 26685, que no se encuentran comprendidos en las exposiciones de motivos de los proyectos de ley correspondientes, y que son ajenas al espíritu del legislador de entonces, que en el primer caso argumentaba la conveniencia de posibilitar el ascenso en la Marina de Guerra, hasta el grado de vicealmirante, a oficiales especialistas, considerando su importante contribución en la lucha contra el terrorismo; y en el segundo caso argumentaba la conveniencia de posibilitar el ascenso en la Fuerza Aérea, hasta el grado de teniente general, a los mayores generales especialistas, con el propósito de establecer paridad de condiciones ante la Marina de Guerra y el Ejército.

Que la consecuencia práctica de la aplicación de las leyes 26226 y 26685 haya sido el ascenso a los grados más altos de las jerarquías de la Marina de Guerra y de la Fuerza Aérea, y la consiguiente designación como comandantes generales, de almirantes y generales al presente cuestionados en sus actuaciones, es un resultado singular y episódico de la aplicación de ambas leyes, que no puede invalidar su contenido prescriptivo de orden general. En justicia no se puede pretender la aprobación legislativa de una discriminación contrapuesta al espíritu de incorporación de las FFAA al proceso de desarrollo y consolidación de la democracia y del estado de derecho. Menos todavía vulnerar la Constitución en su artículo 103, al establecer una distinción discriminatoria contra los oficiales especialistas y así contrariar la prescripción que dice que pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de la diferencia de personas.

Por otra parte el Decreto Legislativo 752, "Ley de Situación Militar de los Oficiales del Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea", en su artículo 2 prescribe que los oficiales de los tres institutos armados se homologan en atención a la naturaleza de sus funciones en cuanto sean procedentes de las escuelas de formación de las instituciones armadas, lo que, por supuesto, incluye a los oficiales especialistas. El artículo 3 de la ley, al referirse a las categorías de la escala jerárquica que agrupa a los grados de los oficiales, no distingue entre tipos de oficiales. El artículo 5 prescribe que los comandantes generales son designados por el jefe supremo de las FFAA, sin establecer distinción alguna entre los oficiales generales y almirantes con aptitud. El artículo 9 establece, en el segundo párrafo de su inciso c) una sola discriminación, prescribiendo que los oficiales de armas tienen precedencia sobre los oficiales de servicios (asimilados), pero no distingue a la clase de oficiales especialistas (de escuela).

Los oficiales especialistas en los institutos armados tienen las mismas obligaciones de situación militar que los oficiales de comando, por lo que les asiste en sustancia los mismos derechos promocionales. Los institutos armados no distinguen entre tipos de oficiales al normar su participación en cursos de estado mayor, de especialidad, de perfeccionamiento y de alto mando, lo que acredita que todos los oficiales del mismo grado se encuentran en la aptitud de ejercer la función administrativa de alta dirección que se atribuye como cargo a un teniente general o a un vicealmirante, sobre la base de que tanto en la Fuerza Aérea como en la Marina de Guerra los oficiales especialistas con grados de mayor general y de contralmirante tienen experiencia plena en el ejercicio de comando e inclusive en el ejercicio de funciones de alta dirección.

5.3 La modernización militar

Es imperativo reestructurar y modernizar a las FFAA. En cuanto a lo primero, haciendo énfasis en la racionalización de sus recursos y en la eficiencia de sus fuerzas operacionales, proponiendo dispositivos de despliegue operacional más realistas (por ejemplo, en ninguna hipótesis de guerra que concierne a nuestro país tiene lugar la posibilidad de una "movilización militar", considerando la brevedad temporal del conflicto) y una composición más integrada de unidades y de sistemas de armas (en la perspectiva de las "task forces"). Los efectos de las decisiones correctas al respecto serían, en el corto plazo, contar con un planeamiento realista y generador del "sinceramiento" del cuadro de efectivo en las unidades militares, originando en conjunto la disminución de la presión de demanda interna sobre la asignación presupuestal.

La reestructuración también influiría positivamente en la reducción de los costos de mantenimiento de equipos y materiales que difícilmente serían utilizados en la defensa del país, sugiriendo la venta, por ejemplo, de los dos cruceros de la Marina. Asimismo influiría promoviendo cambios radicales y beneficiosos en la "propiedad" terrateniente de las FFAA, patrimonio más bien expectaticio que obstaculiza la renovación urbana (cuarteles e instalaciones inútiles en zonas residenciales de las ciudades) y comprende injustificables reservas de enormes terrenos en las áreas de expansión urbana y de urbanización del litoral.

Por otra parte, la reestructuración obligaría a un "sinceramiento" de las actividades empresariales que en la actualidad existen en las fuerzas armadas de variadas y discretas maneras y que, en muchos casos, no tienen efectos mensurables en los ingresos institucionales sino que, por el contrario, sustentan lucros en provecho de oficiales privilegiados, convirtiendo a ciertas unidades o dependencias en posiciones muy apetecidas y factores de corrupción y clientelismo.

En cuanto a la modernización de las fuerzas armadas, no transita principalmente por la sustitución de equipos bélicos o la necesaria actualización de "hardware". La vía central de acción correcta es la reforma de sus sistemas de planeamiento, dirección, control y evaluación, universalizando el empleo de indicadores de gestión para medir regularmente la eficiencia y eficacia de la actividad institucional y reemplazando anacrónicas doctrinas administrativas por procedimientos gerenciales con incorporación plena del planeamiento estratégico y de modernos procesos de monitoreo y control ex ante y ex post de los procesos en cada organización institucional.

  1. Integración de las fuerzas armadas a la sociedad nacional

Un logro del momento actual es la superación progresiva de la nomenclatura y el contenido conceptual de las denominadas relaciones civil-militares, que siempre implicaban en forma y fondo la aceptación tácita de que civiles y militares son distintas clases de peruanos que, incapaces de identidad e integración, sólo podían articularse en un espacio indeterminado de interés común.

La nueva concepción y terminología, de la integración de los militares en la sociedad nacional, pretende cancelar en nuestro país un tema que ha sido y todavía es, en algún sentido, un asunto traumático para ambas partes.

Hasta bien entrados los años 60 la interfase civil/militar era una relación, en el mejor caso, de indiferencia, pero más frecuentemente de exclusión recíproca cuando no de animadversión; los asuntos civiles eran claramente diferenciados de los asuntos militares y las fuerzas armadas defendían con la mayor energía y convicción la subcultura castrense. Cambia luego, hacia los años de 1970, a una relación contradictoria, establecida como confrontación entre los militares y los sectores sociales organizados como grupos de presión (empresarios, sindicalistas, etc.) y como colaboración entre los militares y las masas sociales marginalizadas, y entre los militares y grupos intelectuales de vocación tecnocrática. Es el período de fractura y superación de la subcultura militar, al impulso de la ideología del "binomio pueblo-fuerza armada".

En los años de 1980 la interacción de civiles y militares sufre el impacto del repliegue poco elegante del poder político, ejecutado por los militares en 1976-79; y de la guerra interna con la subversión, experimentando el deterioro profundo de sus espacios de comunicación. Pero este reflujo en la relación no regenera la subcultura castrense anterior a los años 70, pues para entonces avanzaba la edificación espontánea de un nuevo espacio de vinculación entre civiles y militares, que en la actualidad se amplía y fortalece, abierto por la incorporación masiva de oficiales de todos los institutos al sistema universitario, y por la apertura de los centros académicos militares a las ideas críticas y reformistas (tanto socialdemócratas como socialcristianas y liberales) de una nueva generación de conferencistas y docentes civiles.

Esta situación involucra a la oficialidad en el ambiente de la crítica intelectual a la clase política, consonante con la constatación efectuada por los intelectuales civiles del radical deterioro del sistema de partidos y de las estructuras de representación y de mediación política en el país, y crea bases anímicas para el inicial sustento volitivo de los militares (compartido por una amplia mayoría de civiles) al gobierno de Fujimori a partir del 5 de abril de 1992.

Pero desde 1995 la relación entre civiles y militares se muestra contradictoria pues por una parte se fortalece debido a los éxitos militares en la guerra interna, a partir de los cuales se recuperan espacios de comunicación y cada parte se hace más permeable a la otra, inclusive compartiendo el cuestionamiento de los excesos represivos y del terrorismo de estado cometidos en los duros años de la lucha contra la subversión.

Por otro lado el nexo es mediatizado por acción del "aparato" de control político de Fujimori y Montesinos, en torno de cuyas singulares personas se articuló el único y excluyente núcleo civil verdaderamente autorizado para relacionarse institucionalmente con los militares. Se erige así una pseudo articulación civil-militar, en la que ambas partes interactuaban con representantes cada vez más vacíos de legitimidad: Fujimori, Montesinos y algunos personeros del gobierno, y los altos mandos castrenses. El compromiso personal y en su mayor extensión cupular, de las fuerzas armadas con el gobierno de Fujimori, a partir de la actuación cooptadora de Montesinos, determinó que el descrédito del régimen se extendiera a los militares que aportaban la imagen de haberse constituido en su soporte corporativo.

En la actualidad existe un activo intercambio de ideas acerca de cómo debe reformularse la relación de civiles y militares, predominando el paradigma de la integración de los militares a la sociedad nacional. Sin embargo la perspectiva abierta presenta significativas limitaciones.

Hay una contradicción latente entre proponer la integración de las fuerzas armadas y sus integrantes al proceso de cambio y re-institucionalización de la sociedad y del estado, y los planteamientos que con distintas expresiones convergen en proponer la cabal exclusión de las fuerzas armadas del ámbito político y su contracción a la misión primordial de defensa. Esta contradicción debe ser fracturada rechazando su segundo término. La sociedad nacional sólo puede existir en la medida que sus actores comparten una "visión" del futuro del Perú y asumen decisiones proactivas para materializarla.

La naturaleza de esa "visión" es necesariamente política porque atañe a la naturaleza del contrato social deseable. De manera que la integración de cualquier grupo en la sociedad nacional supone que cada uno de sus componentes y el grupo edifiquen los valores colectivos distintivos que les permitan adoptar la "visión" y actuar en consecuencia. Así, para integrarse en la sociedad nacional las fuerzas armadas deberían asumir un comportamiento apropiadamente político (que es distinto de un comportamiento politizado) y, como correlato, su personal debería incorporarse plenamente a la condición de ciudadanía, como también se viene proponiendo.

Las fuerzas armadas deben abandonar la concepción patrimonialista de los temas de la defensa y seguridad nacional. Cada día son más los civiles interesados y conocedores que han superado la condición dilettante para aportar seria y productivamente en esos temas, pero todavía no alcanzan a vencer ciertas resistencias militares. En este sentido habría que generar espacios de interacción intelectual, en ambientes académicos de postgrado seleccionados, para enriquecer recíprocamente la estructuración que militares y civiles experimentados en distintas disciplinas orientadas a la toma de decisiones estratégicas tienen o pueden elaborar de los problemas nacionales vinculados a la defensa.

El framing resultante diluiría las ilusiones de control unilateral de las variables concernientes a cada problema y contribuiría a la formación de equipos multidisciplinarios de militares y civiles experimentados en el manejo de crisis, que eventualmente puedan participar en juegos de crisis y, sobre esa base, en el desarrollo de estrategias de defensa. En este marco es necesario superar la "compartimentación" existente entre los campos doctrinarios de la defensa nacional, cuya propia naturaleza y circunscripción es caduca, y superar el arbitrario predominio del campo militar, pues la experiencia indica que, de existir un campo dominante de la defensa, debiera ser el político.

Es imperativo interesar a sectores sociales gravitantes, como el empresariado, los sindicatos, organizaciones gremiales, movimientos regionales y descentralistas, los medios de comunicación social, las universidades, las ONGs, en los asuntos de defensa, recabando sus necesidades y aspiraciones en este aspecto de la realidad, para luego definir o redefinir su participación en este ámbito. No se podría avanzar racionalmente en la definición de la estrategia de defensa del Perú sin el conocimiento actualizado y exhaustivo del poder y del potencial económico nacionales, de sus fortalezas y debilidades, de las oportunidades que se les presentan, de los riesgos y amenazas que afrontan en el enfoque de los actores económicos. Tampoco sin el conocimiento y las proyecciones del escenario laboral, sindical, regional y descentralista.

Hay que abordar la tarea de promover la conciencia de defensa nacional en la población, lo que requiere interesar en el tópico a los empresarios y formadores de opinión de los medios de comunicación social, y llevar la problemática de defensa a las universidades, que con todas sus limitaciones (en el caso de las universidades estatales) y sesgos (en el caso de muchas privadas) siguen siendo el espacio intelectual de formación de las elites que el país necesita. Finalmente hay que superar la mutua indiferencia existente entre las ONGs y las fuerzas armadas, pues tanto unas como otras son en la actualidad las organizaciones con mayor poder y gravitación en el escenario nacional, y la avocación de las primeras a la promoción del desarrollo socio-económico, al mejoramiento de la calidad de vida de la población, al fortalecimiento de la institucionalidad social democrática y a la adecuación y desarrollo de tecnologías productivas, son aspectos de movilización e ingeniería social de la máxima (aunque ignorada) importancia para el quehacer de los institutos armados.

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Miguel Ángel Rodríguez Sosa

Lima, Perú

Partes: 1, 2


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