Administración y Políticas públicas

Partes: 1, 2

Berbach –
Rockman. Imagen IV
revisada: roles ejecutivos y políticos

Un prefacio para
analizar la imagen IV

Formalmente las relaciones entre los servidores
civiles permanentes y los líderes políticos
transitorios son cristalinas. Desde el punto de vista legal, el
"jefe" es el político, por supuesto.

Sin embargo, informalmente, el tema es menos claro:
porque los servidores civiles tienen un conocimiento
valioso acerca de cómo trabaja el gobierno del que
carecen los políticos. Pero más importante, los
políticos, por su división interna como clase, y su
desatención a los detalles y las operaciones
políticas llevan mucha s veces a que los servidores
civiles tengan el control efectivo
de lo que el gobierno hace. (ESTA ÚLTIMA PARTE NO
ESTÁ MUY CLARA EN LA TRADUCCIÓN)

TIPOLOGÍA DE IMÁGENES para conceptuar el
desarrollo de
las relaciones entre los roles de los servidores civiles de alto
nivel y los políticos profesionales (4 imágenes
del rol de los burócratas y los políticos, tal como
se han desplegado históricamente y dentro del desarrollo
académico de la administración
pública)

Este artículo se centra en la imagen de rol
más espectacular y más controvertida : el
"híbrido puro" de la imagen IV

¿Qué era la imagen
IV?

Fuentes para realizar la tipología:

Interpretación de información primaria: entrevistas.
Interpretación de información
secundaria: literatura que
trata la relación entre política y administración.

Imagen I Þ una estricta bifurcación
entre policymaking y administración. La clásica
distinción weberiana entre la esfera de la política
y de los políticos y la de la
organización burocrática y los
burócratas. La burocracia es un
cuerpo técnico (hasta 1930) es el espacio de
ejecución de políticas.

Imagen II Þ los burócratas se orientan a
los hechos, mientras que los políticos se orientan a
promover sus intereses (percepción
del rol que cumple cada uno). Se establece una diferencia entre
racionalidades "administrativa" y "política". Los
burócratas: siguen el sendero de la evidencia de una
manera explícita (guardianes del Estado)// Los
políticos necesitan satisfacer las coaliciones
políticas, y grupos
sociales significativos (motivos particularistas).

Ejemplos (de las 2 imágenes¿?):

Cuarta República Francesa
USA desde el New Deal hasta los primeros tiempos de
la "Gran Sociedad"
En Latinoamérica: esta lógica articuló la raison
d’etre de ciertos regímenes militares,
impulsando elites tecno-burocráticas a la vanguardia,
a expensas de los políticos de partido y líderes
de grupos de
interés.

Esta imagen sigue expresando una parte de la diferencia
entre los roles de los burócratas y los políticos.

Imagen III Þ (imagen dominante en los tiempos de
confección de la tipología) Se apoya en la
distinción entre las ideas de "energía" y "equilibrio".
Los burócratas y los políticos están
involucrados en el policymaking, con estilos de involucramiento
diferentes: los burócratas equilibran el sistema, aportan
el
conocimiento técnico para ámbitos diferentes
que se complementan llevando a un equilibrio.// Los
políticos implantan energía al proceso de
realización de la política pública (lo
dinamizan) AQUÍ LA DISTINCIÓN NO SE VE COMO EN LAS
ANTERIORES IMÁGENES, NO SE PIENSA EN ¹ ROLES O ¹ ESPACIOS. SE COMIENZA A
PENSAR EN UN QUILIBRIO DE PODER.
NECESIDAD DE TRABAJAR NE CONJUNTO.

Mientras los políticos dirigían el
cambio
político, los burócratas por su conocimiento
detallado de los programas y de
las ideas políticas relevantes, a menudo brindaban las
"soluciones"
para que los políticos eligieran. (relevancia del
conocimiento del burócrata)

Imagen IV (el "híbrido puro")
Þ (perspectiva
desde los 80) se observa la institucionalización de
funcionarios igualmente dotados con talentos gerenciales o
técnicos y también con entusiasmo político.
Desarrollo del aparato organizacional ubicado entre el centro del
ejecutivo (el centro del poder político) y ocupada por
personal
relativamente atípico para la burocracia de línea
de los ministerios.

Aunque esta imagen no era la forma dominante, representa
conceptualmente la culminación de un proceso por el cual
los burócratas pasaban de ser simplemente piezas de una
maquinaria (Imagen I) a ser actores sensibles al entusiasmo
político tanto como al dominio del
conocimiento. Los políticos, pese a su superioridad
legal-formal, fueron cediendo espacio a los burócratas. Se
pasó de una prolija división del trabajo, a un
territorio, ahora, compartido.

Va a ser difícil identificarlo con un
período determinado. Lo particular de este tipo es que no
logra institucionalizarse – sin embargo, la tendencia se
mantiene. Cuando cambia el gobierno, la imagen se diluye.
(Reagan, Thatcher ‘80) el híbrido no logra
institucionalizarse porque hay mucha rotación
política.

Referentes empíricos de la imagen
IV

Ejemplos:

Canadá
USA: crecimiento de una modesta, pero influyente,
burocracia: en la Oficina
Ejecutiva de la Presidencia.
Alemania Occidental: en la Chancillería
Federal.
Francia: roles de asesoría y desarrollo de
agenda de los gabinetes ministeriales.

En la medida en que la imagen IV puede tener una
expresión concreta, el matrimonio entre
capacidad técnica y proximidad al poder político es
central. En esencia, los esfuerzos por mejorar "el cerebro central
del gobierno" (Dror, 1986) permite que este matrimonio tenga
lugar.

Por lo observado, el "híbrido-puro" era
esencialmente una creación ejecutiva, y en consecuencia,
el ejecutivo estaba absorbiendo continuamente más y
más de las funciones de los
políticos parlamentarios.

Roles y Personal:
visiones teñidas

La concepción "híbrido-pura" postula una
síntesis entre los roles ejecutivos
recientemente creados y una nueva clase de funcionarios para
ocuparlos.

En este apartado se centrarán en el modo en que
los roles organizacionales y los tipos de personal se
interrelacionan para mostrar las diversas maneras en que se
relacionan el pensamiento
burocrático y político.

estructuras de rol novedosas /
tradicionales
tipos de selección de
personal más nuevos / más
antiguos

Roles tradicionales y Personal tradicional
Þ no coincide con
el concepto de la
imagen IV. Tiene que ver con una concepción de la
burocracia desligada de la política. Es una
política de mantenimiento
del equilibrio. Este tipo es el ancla del sistema ejecutivo de
cualquier país y representa el inmenso volumen del alto
funcoinariado burocrático y los estilos de comportamiento
normales en la organización burocrática.

Roles novedosos y Personal Tradicional
Þ formas
relativamente tradicionales de selección
de personal para roles novedosos.

Ej. USA, la reorganización del antiguo Bureau de
Presupuesto (BOB)
en la OMB en 1970( ver pág 10-11 del texto) y la
posterior creación de nuevos roles en ella, los Program
Asóciate Directors (PAD’s) políticamente
asignados. Esta reestructuración fue diseñada para
fortalecer el rol de la OMB como brazo del presidente.: sugiere
que las organizaciones se
adaptan a cambios contextuales. Raramente, sin embargo, son
capaces de alterar dramáticamente los sistemas de
personal que facilitan la adaptación.

Las nuevas organizaciones y la estructuras de
los roles surgen en parte para desplazar las limitaciones
impuestas por los sistemas de personal de las viejas estructuras
organizativas.

Roles tradicionales y nuevo Personal
Þ cuando nuevos
tipos de personal son reclutados para viejos roles.

Ej. GrBr. Thatcher: Trayendo al tapete un estilo
diferente de funcionario, Thatcher enfatizó el cambio del
personal más que los cambios en la estructura de
roles. Aunque se piensa que el cambio del personal llevará
con el tiempo a un
cambio en las normas aplicables
a los roles más altos del servicio
civil.

Este tipo de procedimiento
está relacionado con el reino de la política que
sugiere la Imagen IV.

Nuevos roles y nuevo Personal
Þ la
aproximación más obvia a la noción del
"híbrido-puro" de la Imagen IV. Los nuevos roles tendieron
a reforzar la centralización. Las unidades organizadas
alrededor del centro del gobierno brindó el espacio
organizacional para estos nuevos roles. Una característica
de esto roles es que su incumbencia se agota en la
duración del gobierno o la
administración particular a la que sirve.

Este tipo de unión entre nuevos roles y nuevo
personal tiene un rango algo más amplio de posibilidades
en USA que en cualquier otro lugar.

Investigación en Política
Pública e Imagen IV

Podemos señalar un rol y uma situación de
personal totalmente diferente: el crecimiento de intelectuales
especializados en políticas aplicadas y organizaciones
dedicadas al conocimiento social aplicado: LOS
"THINK-TANKS"

Aunque son ampliamente autónomos, se desarrollan
claramente redes entre las instituciones
(agrupaciones de intelectuales) y los policymakers.

Los think-tanks pueden tener identificación
política o no. Consecuentemente, el "híbrido-puro"
puede no estar siempre en el centro del gobierno, pero
también puede encontrarse en los márgenes aunque
listo para entrar o habiendo salido recientemente.

Algunas
restricciones a la emergencia de los tipos de imagen
IV

la elasticidad
de las culturas administrativas para reproducirse a sí
mismas: estabilidad en las fuentes y
formas de reclutamiento, persistencia de modelos
tradicionales de servicio civil.
Variabilidad entre los máximos líderes
políticos en sus temperamentos
organizacionales.
Las implicaciones de las tensiones presupuestarias en
las decisiones gubernamentales. (condiciones de austeridad
presupuestaria) situación ambigua.

Ideas
finales

El tipo de la imagen IV está aparentemente
menos en el centro de la escena actualmente de lo que pensaban
que estaba.
En su mayoría, los elementos técnicos
han sido puestos al servicio de los elementos
políticos.
Las formas que toman los vínculos
político-técnicos estarán profundamente
influidos por las estructuras políticas y
administrativas actualmente existentes.

Antonio Camou "Los
consejeros del príncipes"

-Toda cuestión "técnica" relacionada con
la "política", son complementarias no
excluyentes.

-Mediación de circuitos
expertise, a la vez que configuran ppios intereses, inciden en
políticas estatales para disciplinar a agentes
económicos y al Estado.

-Expertise como analistas simbólicos, no como
intelectuales

-vinculación entre especialistas y la
política se da al interior de grandes redes de asuntos
(issue) que conectan a agencias de gobierno, tanques de
pensamiento, centros de investigación (aguante sophia), fundaciones
privadas (aguante sophia),organismos multilaterales, empresas y otras
organizaciones, que dejan poco espacio para el intelectual
"independiente".

-últimos años en América
Latina: cambios en la elaboración e
implementación de prácticas económicas, en
tanto mucha influencia de dinámica institucional de ideas y saberes
especializados. En especial, influencia de tecnopolíticos
o analistas simbólicos en la función
estratégica de la orientación
política.

-transformación en la dinámica de producción circulación y
aplicación de conocimientos, así como una
redefinición del papel del intelectual-experto.

"Cada vez más la política se apoya en el
saber experto", así como se desconfía de la
solución ideológica".

El enfoque de la dinámica institucional de las
ideas surge como rechazo a las posturas deterministas
estructurales, que "condenaban a las ideas a habitar en el
devaluado mundo de las superestructuras" y a las "pretensiones
imperialistas del paradigma
económico de la elección racional. El que sus
principales autores sean americanos e ingleses, Camou lo
relaciona con años de Reagan y Thatcher. No estudian ideas
políticas, si analizan ideas en la
política.

-Revitalización de neoinstitucionalismo, (ideas
corporizadas en instituciones).

-ideas y saberes como mediación entre intereses
en conflicto.

-Desde mediados de 1980, las elites gobernantes de
América
Latina coincidieron en necesidad de implementar conjunto
homogéneo de políticas económicas. FMI, Banco Mundial,
etc, intentan convencer de llevar adelante reformas. Al interior
de los gobiernos, grupos de especialistas y técnicos en la
función pública motorizan reformas. Estos grupos de
expertos cumplen un papel estratégico. Fueron los
promotores de nuevas ideas intermediarios entre las visiones e
intereses de redes de asuntos conformadas por políticos,
funcionarios de org multilaterales, empresarios, operadores
financieros y otros actores.

-Estudios sobre dinámica institucional de saberes
especializados, demuestran que en el proceso de
elaboración de políticas públicas, toda
cuestión técnica conlleva cuestiones
políticas, convergen intereses.

-Dado que sobre las opciones de políticas a
seguir, sólo son los expertos quienes pueden opinar sobre
las alternativas, tienden a imponer su escala de
preferencias a la comunidad para la
que planifican.

-El reclutamiento de economistas profesionales en
países latinoamericanos se dio de manera similar a como
ocurrió en los países centrales.

Desde posguerra, hubo una progresiva
incorporación de técnicos a los distintos gobiernos
porque:

1) Complejización y diferenciación de
estructuras burocráticas

2) Más oferta de
académicos

De distinta manera se dio en los 80´s:

1) Significtiva autonomía (autonomía
relativa) del entramado institucional constituido por
fundaciones, centros de inv., tanques de pensamiento, etc. Se da
la mediación a partir del de estos circuitos de expertise
que mientras configuran ppios intereses vincide en
políticas públicas.

2) Carácter semi-público o semi-privado
de organizaciones no gubernamentales, distinto a los
técnicos del desarrollismo que elaboraban políticas
desde el interior de aparatos estatales.

3) Avance de técnicos apartidarios en los
últimos años en la gestión
económica, a cargo de altos puestos desde los que toman
decisiones.

Conclusión

Tecnopolíticos funciones:

-de amalgama, de alegatos de políticas
públicas que contribuyen a la formación de
consensos para que sea posible la gobernabilidad.

-trama institucional conformada poir consultoras, etc,
fundamental para elaboración de pol.pu.

-por pertencer estos analistas simbólicos a los
mismos núcleos, tienden a generar una visión
análoga de los problemas y
soluciones políticas disponibles.

-operan como catalizadores del consenso, como especie de
partido transversal.

2 tipos de preocupaciones:

-progresista: señala distorsión de grupos
tecnocráticos, al tegiversar las preferencias
populares

-conservadorsa: brecha abierta entre la
sobresimplificación del debate
político y ciudadano, en torno a
cuestiones complejas.

BROWN Y
ERIE

Poder y administración: Paradigmas
alternativos para el análisis de la autonomía
burocrática.

INTRODUCCIÓN

La actitud de los
académicos con respecto a las burocracias es
ambivalente:

Se las considera como una herramienta, un instrumento
eficiente y racional para el logro de objetivos
sociales.
La burocracia es vista como un Leviatán, o
como una fuerza
política autónoma.

Esta ambivalencia se ha agudizado con la
expansión del Estado y el peso adquirido por la burocracia
como instrumento de política
económica y social. En la época en que
escriben, el Estado
está sustituyendo al mercado como
principal mecanismo de asignación de recursos, y la
administración se está convirtiendo en la arena
política central.

Modelo de desplazamiento de objetivos del poder
burocrático:

La usual interpretación contemporánea de la
expansión del Estado se centra en cómo las
organizaciones manejan sus dependencias contextuales para la
obtención de recursos. A fin de sobrevivir en un incierto
y a menudo hostil contexto político, las agencias
estatales se ven compelidas a ganar poder.

Esta interpretación se concentra en las estrategias y
recursos utilizados para asegurar la supervivencia institucional,
más allá de la misión
ostensible de la organización.

La falla del modelo de
desplazamiento de objetivos: reside en que omite toda
omisión de los cambios históricos salientes en la
estructura y funcionamiento de organizaciones públicas y
en el contexto económico y social más amplio en el
que tiene lugar la acción
organizacional.

Una investigación sobre el poder
burocrático debe comenzar por considerar la
relación de las organizaciones públicas con la
cambiante estructura
social y económica de las sociedades
industriales avanzadas. Las organizaciones públicas
funcionan en medio e conflictos
económicos profundamente enraizados, siendo a veces su
creación una respuesta a tales conflictos.

El crecimiento del poder burocrático puede
depender más del carácter y resultado del conflicto
social que de las estrategias empleadas por los administradores
para asegurar la supervivencia institucional (Modelo de
Conflicto Social).

El objetivo del
ensayo:
comparar dos marcos teóricos y determinar cuál
resulta más adecuado para comprender y explicar el poder
burocrático.

modelo de desplazamiento de objetivos
modelo de conflicto social

EL DESARROLLO DEL PODER BUROCRÁTICO

No hay una relación unívoca entre el
crecimiento del poder burocrático y la expansión
del estado y concomitante ascendencia que adquiere la
administración.

El poder burocrático involucra la
adquisición de recursos suficientes para sostener y
expandir las actividades organizacionales.

Poder burocrático:

relación de dependencia unilateral entre dos o
más actores organizacionales.
Es el reverso de la dependencia, por lo tanto, supone
un cierto grado de autonomía institucional.
Se centra en las fuentes de una relación de
poder y las formas en que las relaciones verían en el
tiempo.

Tipos de relaciones de poder:

Relaciones abiertas o unidimensionales: control
unilateral
Ambas formas presuponen la existencia de conflictos
de interés observable entre actores.
Relaciones contextuales o bidimensionales
Relaciones de poder intrínsecamente presentes
en la propia estructura de instituciones sociales,
económicas y políticas. Aquí el poder se
refiere al control sobre las instituciones que gobiernan las
relaciones o interacciones corrientes dentro de un sistema
social. ¹
de las luchas por le poder dentro de la trama de
interacciones políticas y sociales
existente.

Modelo de desplazamiento de objetivos emplea las
visiones 1 y 2 del poder.

Modelo de conflicto social presupone una visión
más estructural del poder (3).

Recursos que fundamentan el poder
burocrático:

autoridad (legítima pretensión
de desempeñar un conjunto de actividades o resolver
cierto tipo de problemas)
dinero (necesario para financiar las
actividades gubernamentales)

La dinámica de relaciones de poder
interorganizacionales puede interpretarse con intentos por
minimizar la dependencia de estos dos recursos.

Fuentes de poder de las organizaciones
públicas (relevante para adquirir los dos
recursos):

AUTONOMÍA LEGAL: se puede adquirir
poder en virtud de decisiones legales que les confieran
autonomía (proporcionar autoridad
legal y limitar el control externo sobre sus decisiones). Sin
embargo, la autonomía legal por sí sola no
conduce necesariamente a la adquisición de poder
político significativo.
UN ÁMBITO DE COMPETENCIA
DEFINIDO: el conocimiento es visto como una base
fundamental del poder de las burocracias públicas cuando
hay incertidumbre en le proceso tecnológico, complejidad
en el proceso de toma de
decisiones y centralidad de la tarea organizacional en
cuanto a las demandas sociales. (un incierto proceso
tecnológico, central para una sociedad, que requiere la
aplicación sistemática de conocimiento experto,
crea un potencial considerable para la autonomía
organizacional)
CLIENTELA ESTABLE: alianzas con grupos
sociales y económicos. La relación
simbiótica entre agencias administrativas y grupos de
interés es uno de los factores más frecuentemente
citados como determinante de la autonomía de las
organizaciones públicas frente a los funcionarios
ocupantes de cargos electivos y al público en general.
Pero tal relación resulta en una dependencia excesiva
respecto a grupos e intereses externos. La autonomía
frente al poder público puede así ganarse
únicamente a expensas de la dependencia frente al sector
privado.

1, 2 y 3 son las principales fuentes de poder
burocrático, facilitan el desarrollo de la
autonomía burocrática. Sin embargo, ninguna
garantiza autonomía.

EL MODELO DE DESPLAZAMIENTO DE OBJETIVOS

La delegación de autoridad a una
organización pública y la provisión de
recursos par implementar objetivos generan: DEMANDAS INTERNAS(1)
Y EXTERNAS(2) a la organización.

Los administradores deben mantener bajo control las
actividades de la organización, al tiempo que satisfacen
las demandas y aspiraciones de los grupos de interés
dentro de la misma.
Los administradores deben sostener la legitimidad de
la organización y el flujo de recursos
requerido.

1 y2 son fuentes de incertidumbre que deben ser
manejadas.

Adquirir autonomía es importante para resolver
estas demandas. El desarrollo de autonomía puede aumentar
el uso de los recursos organizacionales para satisfacer demandas
internas y en esta forma eludir el control externo.

LAS BUROCRACIAS PÚBLICAS son un Jano
bifronte:

Pueden ser:

Instrumentos para el logro de objetivos sociales y
políticos (obj. organizacionales)
Amos potenciales. En busca del logro de objetivos de
mantenimiento (obj. Institucionales)

Los objetivos organizacionales pueden verse
comprometidos y aún descartados a fin de asegurar su
supervivencia continuada (obj. Institucionales)

Entonces, el modelo de desplazamiento de objetivos
explica el desarrollo del poder burocrático principalmente
en términos de un proceso interno marcado por la necesidad
de sobrevivir. Implica un equilibrio dinámico entre la
organización y su contexto.

La autonomía es observada como reflejo de dos
dinámicas internas a la burocracia, cualquiera sea el
contexto.

Dinámica de la certidumbre: estrategias
que pretenden mejorar la posición de la
organización dentro de la relación de fuerzas en
que funciona.
Dinámica de la expansión: los
individuos compiten por los recursos y las posiciones
organizacionales (conflictos internos). El crecimiento de las
organizaciones es un efectivo amortiguador para debilitar los
conflictos.

Estas dos dinámicas se refuerzan mutuamente y
conducen a la autonomía a través del desplazamiento
de objetivos : las organizaciones públicas satisfacen sus
intereses, gana creciente poder y se tornan menos susceptibles de
control externo.

Relación entre instituciones políticas
y agencias administrativas. (control legislativo/
administrativo)

Las organizaciones públicas tienen la
disposición y capacidad de transformar las relaciones de
dependencia respecto a los funcionarios electos (por ej. Los
legisladores controlan potencialmente los recursos legales y
económicos requeridos por las agencias) en relaciones de
intercambio: contando con la bendición legislativa, muchas
agencias han adquirido sustancial autonomía legal y
fiscal,
políticamente reforzadas por los servicios que
brindan a legisladores y grupos clientelísticos.
Así también el proceso de desplazamiento de
objetivos conduce a posiciones de poder contextuales o de
"fijación de agenda", frente a funcionarios
políticos.

El modelo de desplazamiento de objetivos tiene
limitaciones como explicación del poder y la
autonomía burocráticos.

Puede explicar el proceso de
autonomización burocrática, raramente explica el
por qué.
La imagen que transmite es la de organizaciones
públicas que continuamente ascienden y caen como
resultado de la contienda que caracteriza al proceso
político intraburocrático. Todo parece depender
de la capacidad de los administradores para manejar la especial
constelación de fuerzas que se alinean a favor o en
contra de la agencia. La dificultad del modelo es que se centra
casi enteramente en la dinámica interna de las
organizaciones y no toma en cuenta al contexto
organizacional.
En este modelo, el poder es concebido como una
relación abierta o contextual;: raramente se considera
una concepción estructural del poder, más
abarcativa.
Los orígenes del poder burocrático no
se pueden reducir simplemente a una cuestión de
supervivencia organizacional.
Este modelo no puede explicar por qué ciertas
agencias tienen más poder que otras o por qué el
poder varía a través del tiempo.
Omite los patrones de dominación social y
conflicto político de los que depende el poder
burocrático

UNA PERSPECTIVA DE CONFLICTO SOCIAL

En lugar de razonar desde la organización hacia
el contexto y evaluar de qué modo las organizaciones son
afectadas por diferentes características contextuales,
debería existir una previa conceptualización del
contexto a nivel de estructura social y
política.

La lucha por el control de los recursos públicos
y autoridad se libra en un contexto de un ordenamiento
económico y social que tiene consecuencias sobre el poder
y la autonomía de las agencias administrativas.

Las relaciones de poder dentro de un sistema social, no
se limitan al control abierto o contextual, también
dependen de la estructura de relaciones sociales y
económicas existente (decisivas para el desarrollo del
poder burocrático).

INTERESES ESTRUCTURALES:

DOMINANTES = las clases beneficiadas con el
orden social y económico existente. (OJO su
hegemonía no está asegurada)
DESAFIANTES = clases emergentes por los
cambios tecnológicos o económicos.
REPRIMIDOS = clases que no tienen poder
económico significativo y pueden ser movilizados (pero
con dificultad).

Intereses estructurales dominantes: utilizan el
poder del Estado para preservar la estructura social existente.
(presión
por estabilidad) Los esfuerzos de estos intereses son más
exitosos// estrategias: "Guerra de
la pobreza",
Corporativismo. Poder burocrático: hegemonía,
autonomía.

Intereses estructurales deprimidos: buscan
utilizar el poder del Estado para reparar iniquidades y sus
demandas se traducen en programas institucionalizados en agencias
burocráticas. (presión por el cambio)

Intereses estructurales desafiantes: intentan
capturar estos programas con el objeto de aumentar su propio
poder.

El corporativismo sirve para afianzar la
hegemonía de los intereses estructurales
dominantes.

La autonomía estatutaria de agencias
administrativas y la fragmentación estructural del Estado
pueden verse como consecuencia de los conflictos estructurales
subyacentes al Estado y como una estrategia
empleada por los intereses dominantes para mantener las
condiciones económicas y políticas existentes. Ya
que la autonomía estatutaria y la fragmentación
atenúan los controles legislativos respecto a las agencias
burocráticas, y las hace más susceptibles de
dominio por parte de intereses económicos clave.
Þ

EL PODER BUROCRÁTICO resulta del intento de los
intereses dominantes por controlar el Estado y las
políticas públicas, trasladando el locus de
la formulación de políticas públicas de las
legislaturas hacia las agencias administrativas más o
menos autónomas, y rechazando posibles desafíos
"desde abajo". Þ
las variaciones en el poder y autonomía de las
organizaciones públicas dependen del resultado de los
conflictos estructurales dentro de la sociedad.

El Estado en expansión incorpora las tensiones
estructurales de la economía de mercado,
y estas presiones contradictorias conducen a funciones
contradictorias en el interior del Estado =

Función de planificación: para
garantizar y racionalizar el proceso de acumulación de
capital.
Función de compensación: para
mantener la legitimidad de la legitimidad de la
organización económica existente.

Estas dos funciones entran inevitablemente en
contradicción: ya en que la función planificadora,
al requerir una acumulación considerable, se contrapone
con la función compensadora que implica esfuerzos
regulatorios y transferencias de ingresos.

El poder y autonomía de las organizaciones
públicas depende de su relación con diversos
interese estructurales y de la clase de funciones
sistemáticas que cumplen. Así, las agencias que
desempeñan funciones planificadoras (intereses dominantes)
tendrán más autonomía que aquellas que se
encargan de las funciones compensadoras (intereses
reprimidos)

Las fuentes manifiestas de poder burocrático (las
3 señaladas anteriormente) no conducen a la
autonomía burocrática como resultado del proceso de
desplazamiento de objetivos. Más bien, estas fuentes de
poder reflejan los conflictos estructurales endémicos. El
Estado no es neutral.

Sin embargo, no debe ser visto como un mero instrumento
de los intereses estructurales dominantes, el Estado se
caracteriza por una autonomía relativa.

CONCLUSIONES

A medida que el Estado se ha expandido y ha asumido y ha
asumido un papel más preponderante en la regulación
de los asuntos sociales y económicos, los intereses
estructurales dominantes ( y en menor medida, los intereses
desafiantes) han intentado mantener su hegemonía
trasladando funciones estatales esenciales al ámbito de
burocracias públicas autónomas.

Si la autonomía burocrática juega a favor
de los intereses dominantes, existe una clara posibilidad, dadas
las tendencias hacia el desplazamiento de objetivos, de que a
largo plazo estos intereses enfrenten un aparato administrativo
del Estado más independiente de su control. (por la
emergencia de nuevos y desafiantes intereses con base en
burocracias públicas.

Claude Lefort
– ¿Qué es la
burocracia?

1) ¿Qué es la burocracia?

4 perspectivas:

1. la marxista

2. la weberiana

3. perspectiva sobre la burocracia de la URSS

4. perspectiva que considera que es un ámbito
homogéneo en el que actúan quienes dan las
direcciones y quienes las ejecutan.

1. Marx en "Crítica
de la filosofía del Estado de Hegel":

Burocracia de Estado. Capa social
específica, encargada de administración de asuntos
públicos. Se presenta como ligada a intereses particulares
y portadora del interés universal. En realidad su
único interés es el propio. La burocracia
atribuye al Estado sus propios objetivos: mantener
la división social para justificar su propio cuerpo. "Las
actividades reales se desarrollan en la soc civil", y la
burocracia, al estar dedicada a regular el marco en que se
producen esas actividades, está condenada al formalismo.
"Reino de la incompetencia", vive en el secreto
(información importante que posee), y rinde culto a la
autoridad. Hace del objetivo del Estado su propio objetivo.
"Está condenada a justificarse, por no tener una actividad
real". Cuerpo parasitario.

Lenin y Trotsky: burocracia: origen en la
división de la sociedad en clases y en su lucha por
permanecer en el poder, hacen prevalecer las reglas del orden
común. Al servicio de la clase dominante. Como no es ella
misma una sección de clase puede actuar contra algunos de
sus intereses: autonomía relativa.

Es un cuerpo especial de la sociedad. Función:
mantenimiento de estructura establecida (dominación
burguesa).

Lenin: el reclutamiento de la burocracia se da en las
capas medias e inferiores, "liga su destino al de la clase
dominante". También la burocracia resulta ser el premio
del partido, tras luchar por obtener poder.

"Burocracia para el análisis marxista: inmensa
red de relaciones
personales donde las relaciones de dependencia sustituyen las
trazadas objetivamente por la división del trabajo, donde
las agrupaciones de clases y sus luchas se superponen a la
jerarquía formal y tienden a reformularla en
función de sus exigencias. Si hay cambio de
régimen, la distribución de los puestos aparecen como
el reparto del botín."

Marxismo no responde:

– cómo se da el poder en los
burócratas.

– por qué el numero aumenta
constantemente

– qué pasa con las clases medias que se
incorporan? Cambio de mentalidad?

– cuerpo parasitario, Lefort cuestiona esta idea.
Sostiene que en realidad la burocracia resulta indispensable para
la sociedad capitalista. Se pregunta si no hay en realidad una
dialéctica de la dominación en la soc. moderna por
la cual crece una capa social para perfeccionar condiciones de la
dominación.

2. Weber observa
el crecimiento de estas capas administrativas en los distintos
sectores de la soc. civil. Burocracia: modo de
organización particular, pero situado en la
sociedad.

Weber asigna rasgos específicos:

a. atribuciones oficiales

b. jerarquía

c. documentos
escritos

d. aprendizaje
profesional

e. consagración al trabajo

f. acceso a la profesión = acceso a tecnología
específica

Posición del burócrata

-se le presenta como ejercicio de una profesión
(retribuciones materiales)

-al servicio de una finalidad impersonal

-prestigio social garantizado

-nombrado por autoridad superior

-remuneración: estipendios de acuerdo al empleo en
cuestión.

Ejemplo de burocracia 1: la burocracia
estatal:

Weber identifica mov de burocratización con el
proceso de racionalización capitalista.

Sostiene que es la forma de organización superior
desde el punto de vista técnico

-En principio es indiferente a los intereses o a
valores de
regimen. Por ello es un órgano al servicio de los
intereses dominantes, situado entre dominantes y
dominados.

-Weber estudia a la burocracia como tipo de
organización social, como org puramente formal, no
como una capa social especifica.

Weber acuerda con marxistas en que la burocracia de
estado es exterior a la dialéctica social que se
desarrolla en las relaciones de producción.

Weber se negó a ver en la burocracia una
dinámica propia con finalidad ppia, asi como no vio sus
rasgos constitutivos.

Lefort se pregunta cual es el fundamento de la
jerarquía en la burocracia.

Lefort ve que de acuerdo a la definición del
burócrata que da Weber, hay cuestiones que no se aplican:
por ejemplo la participación en un sistema de autoridad,
en tanto no puede decirse que el hecho de que alguien tenga
acceso a un cargo de cierta jerarquía implique poder sobre
un inferior. También se pregunta por la definición,
y cuestiona que de acuerdo a la misma y exceptuando esta del
poder, si un docente francés no forma parte también
de la burocracia. –dice que no dado que el docente no tiene
perspectiva de hacer una carrera con su profesión. Su
actividad es la de un ind aislado, no está
socializada.

Por ello Lefort dice que el concepto weberiano de
burocracia no incluye ciertos tipos de burócratas
así como incluye a otros que no lo son.

Lefort dice que hay rasgos específicos de la
burocracia:

1. lazo entre cierta forma de jerarquia y la existencia
de un sistema de autoridad.

2. la identificación con el cargo como conciencia
profesional, como comportamiento propio de la burocracia.
Tiene dos características: es técnica y
burocrática.

3. sólo funciona en virtud de un reconocimiento
mutuo con un ceremonial determinado.

Ejemplo 2: la burocracia industrial

El poder de decisión está distribuido
entre diferentes servicios. Participación colectiva en
resolución de los mismos. La masa de obreros está
destinada a tareas de ejecución. Las relaciones de
autoridad y los lazos establecidos con la empresa no son
similares.

De alguna manera los empleados son ejecutantes como los
obreros, desprovistos de toda autoridad. Imposible considerar su
empleo como cargo. Pero no son exteriores a la burocracia: son
dependientes. La situación del empleado es ambigua.
Los cuadros medios y
superiores ligados a tareas administrativas, con
jerarquía, tienen autoridad, gozan de
prestigio.

El estudio de la burocracia de la empresa pone en
clara que la mistificación de la burocracia confunde a la
organización burocrática con la racional de la
empresa. Pero cuando se intenta circunscribir el sector solamente
burocrático, se descubre una dialéctica de socialización que es distinta a la
dialéctica de la división del trabajo.

Cada burocracia tiende a extender su poder, ya
conservarlo. Ello lleva a formación de clanes que luchan
por los espacios de poder.

Según Weber la empresa kta ofrece a la burocracia
un marco de desarrollo privilegiado, y ésta encuentra en
el proceso de racionalización económica, uno de los
motivos para organizarse. A su vez, se desarrolla siguiendo su
propio interés tras la mascara de la
imparcialidad.

Ejemplo 3: burocracia de partidos de
masas:

Estrecha relación, según Weber, entre la
burocracia de partido y la burocracia de Estado.

La organización de un partido depende tanto de la
burocracia como de los dirigentes. "La dirección que encarna un buró
político emerge de la burocracia".

Las funciones de los burócratas de partido
están fijadas por reglas, pero no son tan estructuradas
como las de los burócratas de Estado o de empresa. La
función de este grupo es de
ejercer, acaparar o mantener el poder, asociando una masa de
individuos en torno a un programa
específico. La burocracia aparece en el partido como la
antítesis de la
democracia.

La aparición de esta organzación no
tiene que ver con la división del trabajo. Sí con
la adhesión voluntaria, basado en el acuerdo
ideológico con el programa.

Se constituye dando al partido una unidad, una
coherencia, su función se hace necesaria en tanto
mantienen la unidad y existencia del partido. Dirigen el trabajo de
los militantes. Su eficacia se mide
en su capacidad de conservar y extender la organización.
Por ello, fetichismo del "orden del día", la multiplicidad
de mitines, etc.

La burocracia hace del partido su propiedad
privada, por ello es conservadora. Lo que hace que la burocracia
existan son los burócratas, y se constituye en medio de
una socialización inmediata de los grupos y de las
conductas. Trata de conseguir su amplitud máxima con la
creación de un sistema lo más diferenciado posible
de relaciones de dependencia.

3. Burocracia: clase nueva, considerada como la clase
dominante. Centro de una empresa
histórica en el foco de una nueva estructura
social.

En regimen que continua a la rev rusa, la revolución
no es exterior de hecho al poder,

(en tanto los dirigentes salen de su seno: Stalin).

El proletariado se ve limitado a funciones de
ejecución. Todas las decisiones tomadas por una capa
específica de una capa social particular: suficiente para
que la burocracia se establezca como clase dominante.
Concentración de las decisiones en minoria,
información, jerarquización de funciones,
diferenciación de salarios. Con
dinamismo propio. Su fundamento material está dado por las
nacionalizaciones, la producción y las nacionalizaciones.
Todos los factores mencionados permiten la dominación de
clase de un tipo nuevo.

La burocracia implica un modo de participación
diferente de la burguesía: son miembros de su clase de
modo inmediato, y su dependencia ante el poder del E que
fundamenta su jerarquía social. Poder político y
econ se confunden al interior de la burocracia.

La unidad de la clase burócratica es inconcebible
sin el partido, que a su vez es la organización más
burocrática. Esto genera tensiones al interior de la clase
dominante.

La burocracia no es una clase en tanto no sea clase
dominante, y cuando se convierte en clase sigue siendo
dependiente de una actividad propiamente política de
unificación.

El policentrismo esencial de la burocracia contribuye a
impedir que alcance unidad de clase. Per conserva un ppio de
indeterminación: no es una categoría
económica sino que se constituye en la
participación en un sistema de
dominación.

4. Fenómeno de burocratización: proceso
que tiende a imponer al trabajo (dirección y
ejecución) en un medio social homogéneo. Gracias al
cielo y a todos los santos, monsieur lefort no desarrolla la
numero 4

Las perspectivas 3. y 4 se refieren, a diferencia de 1 y
2, a que la burocracia tiene una dinámica social o un fin
cuya realización supone una transformación total de
la estructura tradicional de la sociedad.

Principios sobre el estudio de las
burocracias

-Diversidad de burocracia, no solo estatal.

– Burocracia como formación social, como sistema
de conductas significativas y no sólo como sistema de
organización formal.

-Examinar relaciones de la burocracia con otras capas
sociales, en el marco de las propias instituciones, y su
relación con otros grupos.

-Porvenir de burocracia depende de un conjunto de
condiciones históricas.

-Estudiar el modo de participación
espécifico de la burocracia en la sociedad.

Partes: 1, 2

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