Administración y Políticas públicas (página 2)

Nicos
Poulantzas

"Estado,
poder y
socialismo"

El personal del
Estado. Sus luchas atraviesan y constituyen al Estado, que toman
en el una forma especifica y esa forma se debe al armazon
material del Estado.

Las contradicciones de clase se dan
tambien al interior deL Estado mediante las divisiones internas
en el seno del personal del E, (burocracias estatales,
administrativas, judicial, militar, etc).Las contradicciones
entre clases dominantes-dominadas repercuten en el personal como
distanciamientos entre esos sectores y las altas esferas, se
reflejan de manera compleja debido a la especificidad de este
personal como categoría diferenciada. Imprimen en la
organización de cada uno de los aparatos, en la
autonomía relativa del E con respecto a las clases
dominantes, en el funcionamiento y la forma de las
contradicciones internas del E.

La ideología es el comienzo interno de los
aparatos del Estado y de la unidad del personal. Es la
ideología del Estado neutro : como representante de la
voluntad gral y el interés
gral, arbitro entre las clases en lucha. Pero esta ideologia no
reina, ya que los subconjuntos ideológicos de las clases
dominadas están cristalizados, bajo la dominación
de esta ideologia en los aparatos del Estado. Los agentes del
personal del Estado, algunos se ponen del lado de las masas en
sus luchas. Así y todo, no ponen en entredicho la reproduccion
de la division del trabajo en el
aparato estatal, sino que tampoco cuestionan la división
política
dirigentes-dirigidos encarnada en el Estado, (no
cuestionan su propio lugar frente a las masas).

Ahora, incluso cuando se inclina del lado de las masas
populares, es para asegurar la continuidad del E. Defiende su
interés corporativista, por ello la burocracia es
conservadora en sus actitudes.

Esta condensación de las luchas políticas
en el E marca las
diferencias entre:

1. Las formas del Estado, según fases y estadios
   del capitalismo:
   E liberal, intervencionista del capitalismo
   monopolista-imperialista, E de la fase actual del
   kmo.
2. El E democrático-parlamentario y el E de
   excepción, (fascismos, dictaduras mililtares,
   bonapartismo) según estadios o fases.
3. Las diversas formas del E democratico-parlamentario
   (presidencialismo, parlamentarismo,etc) y entre diversas formas
   del E de excepcion.

RESUMEN O’DONNELL
"APUNTES PARA UNA TEORIA DEL
ESTADO"

Para o’donnell el estado es el componente
específicamente político de la dominación en
una sociedad
territorialmente delimitada; y esta dominación está
definida como la capacidad de imponer regularmente la voluntad
sobre otros, incluso pero no necesariamente por la fuerza.

Así, lo político es una parte
analítica del fenómeno más amplio de la
dominación. Y es una parte analítica porque no
puede entenderse por fuera de esta dominación como un
componente concreto. Es
analítico porque solo puede ser abstraído
intelectualmente para su estudio. Y esta parte analítica
es aquella que está respaldada por la supremacía en
el control de los
medios de
coerción física (esto la hace
específicamente política y diferente a otros tipos
de dominación.

En resumen de lo anterior: el estado es lo
específicamente político, y esto, a su vez, es un
aspecto del fenómeno más amplio de
dominación social.

La dominación es siempre relacional (de
vinculación de sujetos sociales), es por definición
asimétrica, porque es de desigualdad (esto no impide que
haya colaboración entre los sujetos sociales involucrados
de la que surjan ventajas para cada uno, aunque probablemente
estas ventajas estarán relacionadas con su
ubicación en la relación social).

Esta asimetría se da por el control
diferencial de ciertos recursos, los que
hacen posible el ajuste del comportamiento
y las abstenciones del dominado a la voluntad del dominante.
Algunos recursos importantes para la dominación
son:

1. control de los medios de coerción
   física.
2. control de recursos económicos.
3. control ideológico. (por este el dominado
   asume como justa y natural la relación asimétrica
   de la que es parte, por lo que no la cuestiona ni la entiende
   como dominación).

El control de cualquiera de estos recursos permite la
coerción (dictar sanciones). El más eficiente de
los tres es el control ideológico (ver el
paréntesis anterior). La coacción es el más
costoso, porque desnuda la dominación, pero es fundamental
como ultima ratio que respalda la dominación. Finalmente,
hay una alta correlación en el control de los recursos: el
que controla uno es probable que controle todos).

Recordar que los recursos son la base de toda
dominación, no solo política, pero ésta
tiene como componente específico la supremacía de
los medios de coerción física.

Bases de dominación

Hay un DIFERENCIADOR DE ACCESO A LOS RECURSOS DE
DOMINACIÓN: LA ARTICULACIÓN DESIGUAL Y
CONTRADICTORIA DE LA SOCIEDAD EN CLASES
SOCIALES.

Las clases sociales en el capitalismo nacen de la
apropiación del valor creado
por el trabajo;
por la clase de relación social surgida de esa
creación y apropiación.

Así, los mecanismos y consecuencias de esta
relación son económicos, PERO NO ES LA ÚNICA
RELACIÓN DE DOMINACIÓN EN UNA SOCIEDAD
CAPITALISTA.

Se ve así el principio de ORDENAMIENTO
CONTRADICTORIO DE LA SOCIEDAD CIVIL,
fundante, y presente en la dominación política: la
apropiación del valor creado por el trabajo no solo
implica una relación social de desigualdad, sino
también de EXPLOTACIÓN; así, aunque es
principalmente económica, la relación social de
dominación necesita del control o dominación
ideológica, por lo que ésta última se
transforma en un aspecto CO-CONSTITUTIVO de la relación
original, que NO viene desde afuera a reforzarla, ESTO MISMO SE
PUEDE DECIR DE LO POLÍTICO.

En cuanto a lo político, hay relaciones que
requieren que requieren el respaldo de la coacción
física, como la sentencia de un juez, pero hay relaciones
privadas (ej. contratos) que
vinculan a sujetos sociales sin que asomne el estado o su poder
coactivo. Pero el carácter privado de esta relación es
solo una apariencia: las partes pueden recurrir a "algo
más" (el estado), para que ponga los recursos,(no solo de
coacción, puede ser una multa) para la vigencia de cierta
interpretación del contrato. El
estado se transforma así en la garantía de que los
contratos se cumplan, basada en la coacción física
como ultima ratio, y es una garantía tácita, porque
no se recurre a su arbitrio siempre. Si este componente faltara,
la única oportunidad de lograr el cumplimiento de los
contratos sería la coerción que las partes pudieran
aplicarse entre sí, la ley de la
selva.

Los contratos presuponen un acuerdo al que concurren
libremente las partes que frente a la legislación aparecen
como iguales. Pero esta es un IGUALDAD
FORMAL, que es diferente a la relación real, que puede ser
extremadamente desigual. El caso crucial acá es la
venta de
fuerza de trabajo, en la que se recurre al estado para su
cumplimiento, para la efectivización de una
relación social desigual y contradictoria.

ESTA CAPACIDAD DE INVOCACIÓN ES CONSTITUTIVA DE
LA RELACIÓN CAPITALISTA DE DOMINACIÓN (ésta
no podría existir o sería otra cosa sin este
componente). Así, la garantía del estado a ciertas
relaciones sociales que son el corazón de
una sociedad capitalista y de su contradicción, NO ES UNA
GARANTÍA EXTERNA NI A POSTERIORI DE ESA RELACIÓN,
ES PARTE INTRÍNSECA Y CONSTITUTIVA DE LA MISMA. POR LO QUE
LAS DIMENSIONES DEL ESTADO NO SON NI UNA COSA, NI UNA
INSTITUCIÓN: SON ASPECTOS DE UNA RELACIÓN SOCIAL
(COMO LO ECONÓMICO O LO IDEOLÓGICO).

Aspectos y sujetos sociales
concretos

Característica del capitalismo:_ trabajador
desposeído de los medios de producción

_ capitalista desposeído de los medios de
coacción (de

su control directo).

La consecuencia es que la segunda característica
entraña la emergencia de un TERCER SUJETO SOCIAL cuya
especificidad es el ejercicio de la supremacía de la
coacción: las instituciones
estatales.

El trabajador es "libre", no es traído a la
relación por medio de la coacción, lo trae la
coerción económica, que es difusa, porque ni el
estado ni los capitalistas pueden obligarlos a vender su fuerza
de trabajo. La necesidad de hacerlo no esta impuesta por nadie,
sino que la sociedad está articulada de tal manera que el
trabajador no podría sobrevivir si no lo hace.

La falta de coacción (condición necesaria
para la apariencia formal de igualdad entre las partes) + la
difusa coerción económica = raíces de
control ideológico, derivadas de la
opacidad de la dominación.

Conclusión: lo económico es primario, pero
una vez que se vende y compra la fuerza de trabajo, se formalizan
relaciones impregnadas de aspectos no económicos que son
co-constitutivos de dicha relación.

Así, el estado es garante de esta relaci´n,
no de los sujetos sociales que la componen. El estado no respalda
directamente al capitalista, sino a la relación social que
lo hace tal. La separación del capitalista de los medios
de coacción (que no existía en otro tipo de
relaciones como la de amo-esclavo) es el origen del estado
capitalista y de sus instituciones.

Implicancias:

_ el estado que surge de esta relación social es
capitalista per se.

_ las instituciones de este estado actúan como un
no-capitalista, aunque son la objetivación de un estado
capitalista.

_ el estado es el garante de las relaciones sociales de
prod., por lo que lo es de ambos sujetos sociales de esa
relación, porque ambos son necesarios para la vigencia y
reproducción de esa relación. Por
eso el estado a veces "protege" al proletariado ante la
burguesía, pero NO COMO ARBITRO NEUTRAL, sino para
reponerla como clase subordinada que vende su fuerza de
trabajo.

Por eso el estado es una GENERALIDAD (porque va
más allá de la particularidad de los sujetos y sus
intereses), pero es una GENERALIDAD PARCIALIZADA, por el sesgo
estructural de la forma en que articula a esos sujetos, tiene el
interés de reproducir una relación social que
articula desigual y contradictoriamente a la sociedad.

Lo político o estatal es inherente a la
relación de dominación, y la efectivización
de la garantía de esa relación implica la
emergencia de un sujeto concreto: las instituciones estatales,
que aparecen como forma no-capitalista, más general, y
exterior a los sujetos directos de esa
relación.

Al ser una parte analítica de una contradictoria
relación de clase, el estado capitalista es uno de los
ámbitos sociales de dicha contradicción (o sea, es
también contradictorio), y al mismo tiempo tiene
una continua tendencia a su encubrimiento.

Organización

El estado es un aspecto de ciertas relaciones sociales.
No hay que confundirlo con sus instituciones, que solo son sus
objetivaciones. Si se lo confunde la relación
capitalista-trabajados aparece solo como "económica", y lo
estatal aparece como interviniendo desde afuera y solo
eventualmente en esa relación, produciéndose una
escisión entre sociedad y estado, y una mutua externalidad
(que no es real). Esta escisión y la externalidad son el
fundamento del encubrimiento del estado como garante de la
dominación y de la opacidad de ésta.

El estado como garante da respaldo coactivo a la
vigencia de ciertas relaciones de dominación, pero
también es articulador y organizador de la sociedad. Por
eso:

1. es LÍMITE NEGATIVO de las consecuencias
   socialmente destructivas de su reproducción (los
   capitalistas en competencia
   pueden llevar a una "explotación excesiva", que puede
   desbaratar el encubrimiento de esa relación,
   además de eliminar a muchos capitalistas mismos). Esto
   puede ser visto por los capitalistas como un acto
   hostil.
2. la competencia hace que el burgués no se ocupe
   de decisiones e inversiones
   necesarias para la reproducción del sistema de
   clases, y para la solución de "problemas
   generales".

Este no es un limite negativo al accionar del
capitalista, sino un acondicionamiento del contexto social del
que alguien debe ocuparse (educación, salud, intervención
económica del estado mismo, etc.)

1 + 2 = aparecen ante los actores como exteriores a sus
relaciones "privadas", lo que es paralelo a la aparente
exterioridad del estado respecto de las relaciones de producción.

Al no estar orientadas al lucro de un actor, aparecen
como expresión de una racionalidad diferente a la del
capitalista, más general.

Asi, base de la exterioridad del estado:

1. por el encubrimiento de la dominación, que
   hace que el estado aparezca cuando se lo invoca para
   respaldar.
2. porque las instituciones aparecen como
   encarnación de una racionalidad más general y no
   capitalista.

Por todo lo anterior, el estado capitalista es el
garante de la relación social de producción
capitalista, pero no es directamente el estado de los
capitalistas, ni suele ser visto así por ellos.

Las objetivaciones pueden ser también
formalizaciones que cristalizan relaciones sociales
típicas. Por ej.: el contrato de compra-venta de trabajo
presupone la igualdad formal de las partes, prescindiendo de las
condiciones reales de cada uno. El producto de
esa relación son mercaderías que circulan por la
mediación del dinero.

La mediación del dinero implica que todo sujeto
sea considerado como "igual ante el dinero".
Para ser materia de
compra-venta, el trabajo tiene que aparecer como una entre otras
mercancías, intercambiadas por dinero, a la que concurren
sujetos formales y libres. Por eso, la igualdad formal del sujeto
social en la relación contractual y ante el dinero son
paralelas, y su objetivación es el DERECHO MODERNO,
racional-formal, que consagra al sujeto social como sujeto
jurídico (sin distinciones de clase), en el plano de
igualdad correspondiente al de la circulación de capital.

El derecho moderno es así la codificación formalizada de la
dominación en la sociedad capitalista, mediante el sujeto
jurídico implicado por la apariencia de vinculación
libre y formalmente igual de la compraventa de fuerza de trabajo,
y en general de la circulación de
mercaderías.

Así, el derecho también codifica la
dominación, al consagrar y hacer coactivamente respaldable
la propiedad
privada de los medios de producción usados en un mercado integrado
por sujetos jurídicos abstractamente iguales. La
garantía coactiva del estado aparece así movilizada
no por actores de un sistema de dominación sino por
sujetos jurídicamente iguales que quieren cumplir con lo
que acordaron libremente en base a situaciones abstractamente
tipificadas.

Así, la explotación aparece oculta por una
doble apariencia:_igualdad formal de las

Partes.

_libre voluntad para

entrar en esa relación

resumen: el capitalismo implica una
separación del trabajador de los medios de
producción y una separación del capitalista de los
medios de coacción. Estos 2 son requisitos para que la
relación subyacente se transmute en una relación de
intercambio entre iguales abstractos, mediados por el equivalente
universal del dinero.

Así, regulada por el derecho, la relación
puede aparecer como solo económica: un intercambio, como
el de otras mercancías, mediado por el dinero.

La escisión aparente entre sociedad y estado es
paralela a la escisión entre privado y público,
fundamentada en la escisión de un tercer sujeto social. El
derecho pone a los actores sociales como parte privada enfrente
de las instituciones estatales. Por eso la sociedad civil queda
reducida a agentes que no condicionados por ninguna
coacción reproducen relaciones de intercambio movidos por
una racionalidad limitada a lo económico; y las
instituciones estatales, en cambio, quedan
como instancias superiores mediadoras de estas
relaciones.

Por eso es que el estado capitalista tiene una
apariencia fetichizada. En realidad es una dimensión
analítica de la sociedad civil y solo después, por
la necesaria escisión de un tercer sujeto social, como un
conjunto de objetivaciones.

Exterioridad

Si lo estatal es aspecto de las relaciones de
dominación, la oposición público-privado
no existe. Lo privado está impregnado por lo
político-estatal, y lo político-estatal no
está fuera de la sociedad, es parte intrínseca de
ella.

El estado emana de una relación que conlleva la
escisión de un tercer sujeto social; este tercer sujeto
es: _ la objetivación de la vigencia de la garantía
coactiva subyacente a

Estas relaciones.

_ organizador de la dominación mediante los
límites
negativos y el

acondicionamiento del contexto social (mediante las
instituciones estatales y su

objetivación como derecho).

Además, el derecho es la consagración de
la exterioridad aparente del estado respecto de los sujetos
sociales. Las instituciones estatales aparecen como
no-capitalistas, como externas a los sujetos.

Las instituciones, al no ser garante directo de las
clases sino de la relación social, configuran una
escisión aparente entre estado y sociedad. Pero esta
escisión tiene algo de real, porque las instit. Son un
tercero ni capitalista ni trabajador, ni actúa con la
racionalidad de estos. (esta, a su vez, es la base del
encubrimiento del estado capitalista como
dominación).

Asi, no se ve al estado en su primordial
condición de garantía en y de las relación
social; y al borrarse esta condición esencial, la
coacción aparece como ligada a un interés general y
abstracto. La dominación y su respaldo coactivo tienden a
esfumarse tanto de la sociedad como del estado; queda un orden
jurídico al que pueden apelar todos los sujetos, libres e
iguales, y expuestos a la coerción solo cuando intenten
violarlo.

Racionalidad acotada

1°: crítica
de la pretensión de racionalidad superior de las
instituciones. La burocracia no "sabe" cuáles son las
medidas objetivamente necesarias para el mantenimiento
del sistema en casos concretos, debido a sus limitaciones
cognoscitivas. O sea, tienen una racionalidad acotada, que les
impide encontrar soluciones
óptimas.

Lo que sí hay que tener en cuenta es que el
estado garantiza y organiza la reproducción de la sociedad
capitalista porque está en una relación de
COMPLICIDAD ESTRUCTURAL respecto a ella, es un aspecto de la
sociedad. El estado ya es capitalista por eso, sin necesidad de
las decisiones de los agentes para que llegue a serlo. De esto se
debe derivar lo que las instituciones hacen y no hacen (hay que
recordar de donde vienen las instituciones).

Por eso, las instituciones, como objetivación del
estado, tienen un sesgo sistemático hacia la
reproducción de la sociedad capitalista. Por eso, la
expansión y diferenciación de las instituciones
estatales y la creciente complejidad del derecho son intentos de
dar respuesta a la gran cantidad de cuestiones que va planteando
el contradictorio desarrollo de
la sociedad capitalista; así surgen las instancias de
coordinación y mando, como intentos
(siempre sub-óptimos) de superar las consecuencias
negativas de la dispersión institucional que
resulta.

Así, LA DISTRIBUCIÓN Y DENSIDAD DE LAS
INSTITUCIONES ESTATALES EN CADA CASO HISTÓRICO ES LA DE
LOS "NUDOS DE SUTURA" DE LAS AREAS QUE LAS CONTRADICCIONES
SUBYACENTES HAN RASCADO EN SU SUPERFICIE.

Las instituciones del estado y sus decisiones son, a la
vez, expresión de su complicidad estructural y resultado
contradictorio e irracional de la modalidad (también
contradictoria e irracional) de existencia y reproducción
de su sociedad. Para que las instituciones se hagan cargo de una
cuestión alguien tiene que plantearla desde afuera y
alguien tiene que definirla como tal desde adentro, no
está en la agenda de las instituciones "todo lo que
importa".

La capacidad de plantear una situación como
crisis es
PODER. La clase dominante, por el diferenciador de acceso a
recursos (explicado en el principio del resumen), tiene
más capacidad de plantear sus problemas.

Debido a que el estado es complicidad estructural, tiene
la capacidad de "filtrar" las crisis, haciendo que los problemas
aparezcan como particulares, no sociales. Las instit. Del estado
solo "arañan" la superficie de la crisis. Así, las
crisis no aparecen como lo que son: el modo contradictorio de
reproducción de la soc. capitalista.

Este tratamiento superficial de los problemas + la
administración burocrática rutinizada permite
entender por qué por medio de incongruencias, errores y
aciertos siempre parciales y precarios (por el fraccionamiento
institucional y la racionalidad acotada de sus agentes) las
instituciones estatales contribuyen a garantizar y organizar la
reproducción de la soc. capitalista.

Las instituciones son así la "máscara" de
la sociedad, apariencia de fuerza externa movida por una
racionalidad superior que se muestra y cree
encarnación de un orden justo del que es árbitro
imparcial.

El estado es condición necesaria para las
relaciones capitalistas de producción porque permite la
visión de separación entre público-privado,
que hace aparecer como libres los acuerdos entre "iguales". Su
exterioridad lo hace ver como actor desgajado de dicha
relación. El estado debe sustentarse en un interés
más general, no descubrirse como dominación; para
ello, hay una necesidad de mediaciones entre lo público y
lo privado, que es la base de la contradicción propia
(agregada a la que tiene por se co-constitutivo de la
sociedad)

La obediencia que reclama el estado no puede aparecer
fundados en la relación que garanten, porque se
desnudaría como dominación; tampoco puede aparecer
como fundamento de su propio poder, porque perdería
legitimidad: la solución son las mediaciones, que
fundamentan el poder estatal fuera de las instituciones y fuera
de la sociedad. La contradicción propia del estado es que
forma un hiato con la sociedad civil y al mismo tiempo necesita
de la mediación con esa soc. civil. Las mediaciones
(nación,
pueblo, ciudadanía) son expresiones ambiguas y
contradictorias de esto.

Mediaciones

Las mediaciones tienen como función
engarzar al estado y a la sociedad, ignorando los clivajes de
clase y poniendo a la sociedad como lo privado y
económico.

El fundamento y referente del estado debe ser externo a
si mismo y no puede ser la sociedad (que en realidad es), porque
se descubriría como dominación. Por eso son otras
formas de construcción de los sujetos sociales
colectivos con solidaridades a un nivel mayor de generalidad,
acorde a las necesidades del estado. Así el estado es un
factor crucial de cohesión de la soc., da control
ideológico, hegemonía. La contradicción
propia del estado consiste entonces en que estas mediaciones son
una postulación de igualdad, pero a la vez el estado no
puede dejar de tener un sesgo sistemático hacia la
vigencia de las contradictorias relaciones sociales de las que
emana.

Las mediaciones niegan la primacía fundante de la
sociedad. Las personas son puestas como algo más
(ciudadanos o miembros de la nación)
de lo que son en su práctica cotidiana: son la
negación de la cotindaneidad.

Mediación 1: ciudadanía, fundamento del
estado.

Es la igualdad de todos los sujetos. Se despliega con el
capitalismo y el derecho, porque el ciudadano corresponde al
sujeto jurídico capaz de contraer obligaciones
libremente. Esta libertad
conlleva la igualdad abstracta de la ciudadanía. La
abstracción es porque el poder es constituido por los
ciudadanos, sin relación con su posición de clase.
Y con esta abstracción se transforma en fundamento del
poder (o del estado). Es por eso que la democracia es
la forma normal de organización política de la sociedad
capitalista, porque en ella el ciudadano aparece constituyendo el
poder de las instituciones estatales y eligiendo a los
gobernantes.

La ciudadanía es fundamento del estado porque es
la forma más abstracta de mediación entre estado y
sociedad, pero por eso mismo no puede ser referente, porque lo
que las instituciones hacen debe estar referido a un
interés general. La figura del ciudadano, por su
abstracción, aparece muy "descarnado", no se le puede
imputar un interés general en el plano concreto de lo que
las instituciones hacen.

Mediación 2: la nación, referente del
estado

El estado aparece como estado-para-la-nación. La
invocación de los intereses de la nación es lo que
justifica imponer decisiones contra la voluntad de los sujetos
(incluso de la clase dominante). La nación como
colectividad superior a los intereses particularizados de la soc.
permite no ignorar las desigualdades, sino negarlas como
contradicciones.

Es así una generalidad concreta, alude a los
actos concretos de las instituciones del estado, por eso es
referente. No es el sujeto descarnado de la ciudadanía,
sino que es el sujeto social "miembro de la nación". Esta
identidad
colectiva niega las rasgaduras de la sociedad, creando la
expectativa de que no hay intereses que sean
sistemáticamente negados

Mediación 3: el pueblo, ambiguo fundamento y
referente del estado

Aparece en los países subdesarrollados (por ej.
américa
latina), porque tienen una menor extensión y
profundidad del capitalismo, que no llega a redondear el conjunto
de apariencias abstractas (como la ciudadanía).

Las diferencias en la "repartición" de las
consecuencias del interés general lleva a que surjan
demandas pretendiendo que las instituciones actúen
favoreciendo a los relativamente desposeídos.
Éstos, cuando se reconocen como tales, son el pueblo. El
pueblo es un ámbito de solidaridades más estrecho
que la nación, y sus reclamos se dirigen en contra de
quienes también son parte de la nación (ricos,
poderosos,etc.), produciéndose luchas políticas
(popular vs. no-popular).en el límite, lo popular conlleva
la pretensión de que es "la nación verdadera"; y
sus demandas pueden afectar los límites de
reproducción de la sociedad capitalista, haciendo que el
estado exponga sus contradicciones.

Como el estado puede responder a estas demandas
(dependiendo del contexto y las circunstancias), puede aparecer
como acogiendo a lo popular; y lo hace, porque es el garante de
las relaciones sociales, no de las clases per se.

El problema es la ambigüedad de que al ser lo
"no-popular" adversario, se achica a la nación
homogénea, que es el referente ideal del estado.
Además, al no poder cumplir nunca completamente con las
pretensiones del pueblo, puede que las clases subordinadas se
entiendan a si mismas como tales.

Por eso, la ambigüedad consiste en que si bien lo
popular es un velo de la realidad profunda de la sociedad y el
estado, también es un punto posible de tránsito
hacia su descubrimiento.. por eso es una mediación menos
"digerible" para el estado que las otras 2.

Así, se encuentra en un punto medio entre la
ciudadanía y nación, y la clase. Porque es
más concreta que la ciudadanía y menos
indiferenciada que la nación, pero más
genérica y menos concreta que la clase. Y es por esto
último que puede ser tanto fundamento como referente del
estado. El titulo a mandar del estado lo da el pueblo, no tanto
la ciudadanía (especialmente en los capitalismos
tardíos). Así, cuando lo popular es el fundamento,
también puede transformarse en el referente

Oszlak

"Políticas públicas y regímenes
políticos: reflexiones a partir de algunas experiencias
latinoamericanas."

En este trabajo el autor analizará un aspecto de
la temática de las políticas públicas : Los
"procesos de
implementación" . Se centrará en la dinámica intraburocrática a
través de la cual se generan sucesivas tomas de
posición del estado.

Reexaminará la vieja dicotomía
"política / administración".

La burocracia estatal aparece como una particular arena
de conflicto
político.

El autor se propone distinguir las diversas formas que
pueden asumir las relaciones de interdependencia entre agencias
estatales, poniendo de relieve los
diferentes condicionamientos que impone a esas relaciones la
naturaleza del
régimen político en el poder.

Política y
administración

Tradicionalmente la esfera de la implementación
ha sido considerada como el ámbito propio de la actividad
de la administración
pública. Esta concepción puede remontarse a la
clásica división tripartita de poderes de Montesquieu.

Un siglo más tarde, Goodnow y Wilson descartaron
esta distinción formal, proponiendo la ahora
clásica división entre política y administración. Estos autores, contrariando
la visión racionalista predominante en la ciencia
política finisecular, adoptaron el estudio de la actividad
real de los gobiernos a partir de experiencias
concretas.

Observaban que la administración queda fuera del
dominio propio
de la política. Las cuestiones administrativas no son
cuestiones políticas. La política fija las tareas
que la administración mientras que ésta debe
atenerse de manipular sus oficinas.

Medio siglo más tarde, esta división
seguía vigente, aunque otra realidad comenzaba a
perfilarse. La gran depresión,
el creciente intervensionismo estatal, la expansión
burocrática, y una imbricación más compleja
entre negocios
privados y el sector
público, pronto contribuirían a desacreditar la
vieja concepción de una nítida separación de
roles.

Hacia fines de los cuarenta y principios de los
cincuenta, la mayoría de los autores había
rechazado la dicotomía
política-administración. Sin embargo, sus
propuestas tendieron a recrear en los hechos la distinción
refutada en el plano analítico.

Más recientemente, la literatura inscripta en las
corrientes llamadas bureucratic politics y policy
sciences, ha hecho aportes significativos para esclarecer
este tema. Han examinado, conceptual y empíricamente,
tanto los procesos y determinantes que explican la adopción
de políticas públicas como los impactos y
repercusiones sociales de tales políticas (Oszlak y
O´Donnell).

Pese a estos esfuerzos, la dicotomía
política-administración mantuvo su vigencia, aunque
disimulada bajo otras etiquetas. Por ejemplo formulación e
implementación.

Si la distinción subsiste, cabe preguntarse por
qué.

Una respuesta obvia es que el espejismo de una formal
división de funciones al
interior del estado ha creado una especie de ideología
institucional que sesga por igual el juicio del funcionario, el
especialista o el observador común.

Otra posible respuesta es que se trata de una
distinción puramente analítica.

Podrían arriesgarse también otras
respuestas menos académicas. Guy Peters, por ejemplo,
sostiene que la separación
política-administración subsiste porque permite al
administrador
inmiscuirse en política sin que deba dar cuenta de sus
acciones y sin
la interferencia de los políticos. Los políticos y
la ciudadanía verían sus acciones como el resultado
de la aplicación de criterios legales, racionales o
técnicos, a cuestiones de política pública.
También los políticos tendrían, según
esta visión, cierta latitud.

También se podría sugerir otra
explicación. Desde el saber popular, las políticas
públicas ( en su "formulación") son la
expresión decantada y genuina del interés general
de la sociedad. En cambio, la implementación de esas
políticas tiene lugar en el ámbito de la burocracia
estatal, que es el reino de la rutina, la ineficiencia y la
corrupción.

Por lo tanto, en la vinculación entre
política y administración, se tiende a destacar la
bondad de la primera y la naturaleza intrínsecamente
oblicua o anómala de la segunda. El fracaso de las
políticas puede así explicarse según una
actitud casi
conspirativa de la burocracia.

En definitiva, la responsabilidad recae sobre una entelequia, ya que
resulta sumamente difícil establecer en qué momento
de la implementación dejaron de cumplirse los objetivos y a
quién corresponde la responsabilidad.

En contraste, la formulación abstracta de una
política o de un plan es
fácilmente imputable a una determinada institución.
Deslindar la formulación de la implementación
permite preservar la legitimidad de la institución
auspiciante y trasladar el "cargo de la prueba" del fracaso a un
engranaje burocrático anónimo, y, en última
instancia, no responsable.

A riesgo de un
cierto esquematismo, podría considerarse que a
través de los términos antagónicos de estas
relaciones, se perfilan dos modelos
alternativos de decisión y acción.

Intelección vs.
Interacción

Se revitaliza la polémica entre
"incrementalistas" y "optimalistas".

Cada uno de estos modelos privilegia un aspecto
diferente. La intelección ("planificación") presupone que la
acción puede subordinarse a la razón y que el
comportamiento puede dirigirse al logro de determinados fines
eligiendo para ello los medios más racionales.

El segundo, la interacción (o "mano invisible"), parte de
la premisa que la acción es un producto de transacciones
entre partes y que la prosecución del interés
individual de cada una realiza el fin colectivo que las
vincula.

Ambas son concepciones ideales sobre el encadenamiento
de comportamientos sociales encaminados al logro de objetivos. Su
diferencia esencial radica en los propios supuestos de los que
parten.

Para el planificador, los objetivos están
debidamente cristalizados, conociéndose perfectamente la
relación causa-efecto entre determinados instrumentos de
acción y determinados resultados.

Es fundamental para este modelo y su
esquema racional, saber qué es el interés
público, saber cómo las acciones conducen a
consecuencias.

En cambio, la "mano invisible", no parte de una
definición a priori del interés general, sino que
supone que el mecanismo de marcado asignará los recursos
óptimamente, de modo que el interés de las partes
quedará amparado. Tampoco interesa conocer las relaciones
medio-fin.

Los dos elementos que definen cada modelo y permiten
distinguirlos, se corresponden respectivamente con la
formulación e implementación de
políticas.

Racionalidad técnica

Los componentes de cualquier sistema organizado para la
acción pueden combinarse anticipadamente en forma
óptima, de acuerdo a un plan susceptible de
implementación. La planificación es,
entonces, la actividad que intenta ensamblar y orientar la
acción social hacia la satisfacción de determinados
objetivos ( o políticas) fundamentalmente mediante la
aplicación de criterios de racionalidad
técnica.

El control de la interacción se ejerce
anticipadamente. Se asigna a los actores determinadas posiciones,
recursos, comportamientos, y se los guía a través
de un ejercicio intelectual del planificador hacia aquel destino
que, se supone, mejor consulta el interés colectivo. Es
decir, se construye un sistema ideal de relaciones en el que sus
distintos componentes se comportan según pautas y
criterios previamente especificados.

Cuando estos modelos son prescritos como estados
deseables se transforman en patrones de referencia y medición a efectos de contrastar el grado
en que el sistema real se aparta del estado deseable. Toda
desviación aparece como un signo de patología. La
falacia surge de considerar que la generalización de estas
falencias causa el fracaso de la planificación.

Los planificadores fracasan habitualmente, porque
pretenden influir un juego
–la política- que se rige por reglas diferentes.
Nada más ajeno a la política que la neutralidad
valorativa, racionalidad sustantiva y certidumbre, propias de la
planificación.

En cierto sentido, el fracaso de la planificación
es el éxito
del sistema que pretende orientar.

La planificación pretende reificar una compleja
trama interactiva mediante supuestos simplificatorios. Intenta
introducir una racionalidad ajustada a criterios técnicos
allí donde el comportamiento se manifiesta en negociación, conflicto y
compromiso.

Incrustada en un nivel político en el que se
decide qué hacer, y un nivel administrativo en el que se
hace lo decidido, la planificación asume el cuándo,
cómo y dónde hacerlo, sin repara en que el supuesto
de desagregación normativa que va del "deber ser" al "ser"
,es en realidad, un proceso de
agregación conflictiva y racionalización
post-hoc.

Racionalidad política

Modelo de interacción.

En su versión más extrema, este modelo
parte del intercambio como elemento característico de la
acción política. Este intercambio tiene lugar en un
mercado en el que la negociación constituye el principal
elemento de transacción política.

La negociación representa el mutuo ajuste de
demandas entre individuos o grupos en
competencia. Cada tomador de decisiones es libre de perseguir sus
propios objetivos. Para ello, el modelo debe suponer que el poder
de cada parte es aproximadamente similar (extensión de la
"soberanía del consumidor" al
mercado político).

Toda decisión colectiva está fundada en el
consenso, puesto que cada parte tiene poder de veto sobre las
otras. La coordinación entre los diferentes agentes se
logra como resultado de transacciones políticas y no por
un diseño
racional previo como en la planificación.

Pero esta trasposición de los criterios del
mercado al terreno de la acción política no ha
tenido mayor predicamento.

Una versión más difundida ha sido la del
"incrementalismo", que propone una visión más
pragmática del proceso de
implementación.

Surge más por rechazo a los supuestos sobre los
que se basa el modelo de intelección que por
negación del modelo de interacción en su
versión extrema.

Plantea la imposibilidad de una perfecta
jerarquía entre medios y fines; la naturaleza imperfecta
de la información y el alto costo de su
adquisición.

La acción racional no consiste en elegir un curso
óptimo en relación con un objetivo dado
e inmutable. La incertidumbre sobre los resultados de la
acción, y los costos y riesgos
involucrados, disminuyen la importancia de aquellos objetivos
formulados antes de la etapa de implementación. De hecho,
el
conocimiento proporcionado por la acción misma puede
modificar las premisas de futuras decisiones respecto a los
objetivos perseguidos, lo cual puede conducir a cambios tanto en
los medios como en los fines.

Estos cambios son necesariamente limitados, son ajustes
marginales ("incrementos") de la situación anterior,
basados en la comparación con la experiencia previa
mediante la aplicación de criterios de racionalidad
acotada.

En este modelo se colocan en primer plano las cuestiones
de la incertidumbre y el conflicto. En este sentido, las
políticas públicas responden a cuestiones
socialmente disputadas, respecto de las cuales diferentes actores
asumen posiciones conflictivas.

Bajo esta perspectiva, la implementación no debe
concebirse como un proceso que tiene lugar después, e
independientemente del diseño de una
política.

También debe considerarse que la
comprensión de la realidad circundante es limitada, por lo
tanto las consecuencias de la acción también son
inciertas. De aquí que la incertidumbre sobre la
efectividad de ciertos instrumentos también determina la
posibilidad de ajustes en los medios o fines.

Las expectativas interpersonales sobre el comportamiento
de cada actor, tienden en este modelo, a generar conductas que
refuerzan el statu quo, por la intención de minimizar la
incertidumbre y el conflicto. Es decir, que el contexto de
racionalidad acotada lo llevará a asumir posiciones
conservadoras.

La razón política subordina la
razón técnica.

Entre la ingenuidad de la intelección pura y el
calculado conservadorismo del incrementalismo, no caben
posiciones eclécticas. Quizá la "fórmula"
consista en incorporar a los esquemas de planificación un
conocimiento
más profundo sobre el incierto y conflictivo contexto que
los incrementalistas asumen como premisa básica de su
acción.

En lo subsiguiente se examinará esta
dimensión contextual de las políticas
públicas.

La burocracia como arena
política

Formular e implementar políticas es la esencia de
la actividad del estado.

Dentro de una amplia definición de
políticas, la formulación es una operación
abstracta. Entre la formulación y la acción media
la distancia entre lo concreto y lo abstracto.

Pero el proceso de concreción de una
política implica por lo general, la intervención de
una cadena de actores cuyo comportamiento va desagregando, y a la
vez, materializando la política. Establecer si ésta
fue implementada requiere reagregar las acciones atomizadas para
recuperar su sentido, para restablecer el vínculo entre
praxis y
norma, entre acción y formulación.

Esta última operación introduciría
una dimensión exógena a la burocracia estatal, ya
que el proceso de materialización de la política
afecta a actores de la sociedad civil, cuyo comportamiento
condiciona la naturaleza y los alcances de la acción en
los diferentes niveles de implementación. Esto significa
que la relación estado-sociedad se concreta a
través de sucesivas tomas de posición de diferentes
actores sociales o estatales, frente a cuestiones
problemáticas que plantea el propio desarrollo de la
sociedad. Luego, no sólo interesa el encadenamiento de
comportamientos intra-burocráticos que traducen la
política en acción, sino también la
dinámica social generada por este proceso y sus efectos de
retroalimentación sobre el comportamiento
de los actores estatales.

Esta interpretación rechaza el carácter
monolítico del estado. En cambio, concibe al estado como
una instancia de articulación y dominación de la
sociedad, que condensa y refleja sus conflictos y
contradicciones tanto a través de las variables
tomas de posición de sus instituciones como de la
relación de fuerzas existentes entre estas.

Si visualizamos el ámbito institucional del
estado como una privilegiada arena de conflicto político,
donde pugnan por prevalecer intereses contrapuestos y se dirimen
cuestiones socialmente problematizadas, concluiremos que su
fisonomía y composición no pueden ser sino un
producto histórico, un "resumen oficial" de la sociedad
civil.

Es decir, la naturaleza de su aparato administrativo y
productivo resulta afectada por las vicisitudes de esa permanente
lucha intra-burocrática, expresión, a su vez, de
otros enfrentamientos sociales.

El aparato estatal no es pues resultado de un proceso
racional de diferenciación estructural y
especialización funcional, ni puede ajustarse en su
desarrollo a un diseño planificado y coherente.

Los esfuerzos por materializar los proyectos,
iniciativas y prioridades de los regímenes que se alternan
en el control del estado tienden a manifestarse, al interior de
su aparato, en múltiples formas organizativas y variadas
modalidades de funcionamiento, cuya cristalización es, en
buena medida producto de las alternativas de los conflictos
sociales dirimidos en esta arena.

Todo nuevo régimen se propone no sólo
alterar las relaciones de fuerzas en la sociedad, sino
también la existente al interior del aparato estatal. La
materialización de un proyecto
político exige actuar sobre una estructura
burocrática preexistente. Aumentar el grado de congruencia
entre aparato y proyecto puede llevara alterar jurisdicciones,
jerarquías y competencias, es
decir, modificar situaciones de poder establecidas dentro de las
instituciones estatales.

Al privilegiar determinados sectores e intereses, todo
nuevo proyecto político interioriza en el aparato del
estado nuevas tensiones en tanto privilegia ciertos organismos y
programas en
detrimento de otros.

Sus comportamientos tienden más a ajustarse a la
racionalidad dictada por los intereses que defiende que a la
lógica
de la decisión política que los afecta.

Desde esta perspectiva, lo que las instituciones hacen
no puede ser visto simplemente como la traducción en acción
("implementación") de un conjunto de normas . Su
actividad refleja más bien intentos de compatibilizar los
intereses de sus clientelas, y los suyos propios, con aquellos
sostenidos en sus proyectos políticos por regímenes
que se suceden en el poder.

Una de las consecuencias de este proceso conflictivo es
la introducción en el aparato estatal de un
alto grado de incoherencia y rigidez.

Consecuencias analíticas y
operativas:

• El estado ya no puede concebirse como una entidad
  monolítica al servicio de
  un proyecto político invariable, sino que debe ser
  visualizado como un sistema en constante flujo, internamente
  diferenciado, sobre el que repercutan, también,
  diferencialmente demandas y contradicciones de la sociedad
  civil. El proceso de reacomodación interna supone
  reproducir en el seno del ámbito estatal el proceso de
  negociación y compromiso, de alianzas y enfrentamientos
  que se desarrolla en la sociedad. En ambos planos se establecen
  relaciones de fuerza en las que prevalecen sectores sociales y
  unidades estatales cuyos intereses guardan una positiva
  correlación.
• La fluidez de los ajustes internos, y sobre todo la
  aparente irracionalidad de los arreglos estructurales y
  funcionales resultantes, tienden a ser superficialmente
  considerados como desviaciones respecto de un modelo ideal al
  que se atribuyen determinadas propiedades de coherencia y
  efectividad. No se advierte que cualquier modelo ideal contiene
  elementos valorativos y que si se lo utiliza como patrón
  de referencia para observar la realidad, puede señalar
  patologías que sólo son tales a partir de las
  premisas normativas del modelo.
• Las dos observaciones anteriores plantean tanto al
  planificador como al reformador administrativo una disyuntiva
  crucial, ya que según se observen los procesos
  históricos concretos o los criterios técnicos
  formales, la perspectiva y el sentido de los cambios a
  propiciar en el aparato estatal varían
  fundamentalmente.

Diferenciación, Integración e
interdependencia

El origen, expansión, diferenciación y
especialización de las instituciones estatales, reflejen
intentos por resolver la creciente cantidad de cuestiones que va
planteando el contradictorio desarrollo de una sociedad que se
fracciona y complejiza paralelamente.

Libradas a su propia dinámica, las unidades
estatales orientan su actividad de acuerdo con estrechos
criterios sectoriales o funcionales, que pierden a menudo de
vista, intereses y valores
sociales más trascendentes. De aquí la necesidad de
integración, sobre todo por preservar el sentido de
dirección de la actividad desarrollada por
subconjuntos de unidades vinculadas entre sí por alguna
forma de interdependencia.

Diferenciación e integración son procesos
que se superponen recíprocamente y su dinámica
marca las transformaciones estructurales de toda
organización social compleja.

La diferenciación estructural supone complejidad
creciente : Especialización funcional y creación de
ámbitos de actividad relativamente autónomos
.

La integración implica contrarrestar esta
tendencia mediante mecanismos tales como la coordinación
de funciones, el ordenamiento jerárquico del proceso
decisorio o el manejo centralizado de recursos. En tal sentido,
la planificación es un típico elemento de
integración.

Con relación a la burocracia pública esta
observación podría reformularse. Una
mayor especialización de las agencias estatales aumenta su
respectiva dependencia respecto de insumos y externalidades
derivadas de la acción de las demás, pero al mismo
tiempo crea condiciones propicias para un comportamiento
autónomo.

Cuanto más especializada la función , y
sobre todo cuanto más ambigua su definición, mayor
el margen de discrecionalidad que posee la unidad ejecutora. Ello
reduce la posibilidad de coherencia o consistencia interna entre
el conjunto de políticas públicas que el estado
intenta implementar.

El modelo incrementalista parece describir más
fielmente que el inteleccionista el proceso de formulación
e implementación que se da en sociedades
democrático-liberales.

Según "lugares comunes", el modelo
inteleccionista describiría más adecuadamente el
proceso decisorio de los estados colectivistas, así como
el de sociedades "subdesarrolladas" en las que el grado de
desarrollo político es aún incipiente.

Sin embargo, las situaciones empíricas son mucho
más complejas.

Interdependencia y Regímenes
políticos

La noción de interdependencia está
íntimamente ligada a la idea de sistema. Este sólo
funciona como tal en la medida en que sus componentes mantengan
relaciones de dependencia mutua. Pensar a la burocracia estatal
como sistema implica suponer que sus unidades se hallan
vinculadas por una densa red de interacciones, de
modo que el comportamiento de cada unidad se supedita de
algún modo al comportamiento de las restantes.

Sin embargo, es bien sabido que las relaciones que
efectivamente establecen no siempre se ajustan a los esquemas
normativos formales. El funcionamiento real tiende a distanciarse
de lo que indican la legislación y los organigramas. Es
el resultado de una práctica cotidiana que se manifiesta
en comportamientos adecuados a los fines perseguidos por cada
actor – individuo,
unidad, organización – dentro de las restricciones
impuestas por el sistema normativo aplicable a la
situación. Los grados de libertad para decidir en cada
caso varían de actor en actor según su
ubicación jerárquica, legitimidad y capacidad de
movilizar recursos. (Grados variables de discrecionalidad :
posibilidades objetivas de observar o no las normas y procedimientos
prescriptos).

Estos variables grados de discrecionalidad
tenderán a producir asimetrías en las interacciones
intraestatales, distorsionando el esquema organizativo
formalmente establecido.

Hay diversas explicaciones para este
fenómeno:

• Por variables de comportamiento individual o
  grupal
• Explicación más estructural : se toman
  en cuenta variables tales como la posición relativa de
  la organización, el poder y orientaciones de la
  clientela o de sectores sociales significativos.
• Explicaciones de contenido normativo : las
  perspectivas de una exitosa implementación están
  relacionadas con la crucialidad de la política para la
  coalición dominante, el grado de congruencia o conflicto
  de la misma con otras políticas, y otras.

Estas diferentes fuentes de
explicación pueden resumirse así.

Sin embargo, las diversas explicaciones son en general
muy circunstanciadas. Ni siquiera su integración en
categorías analíticas sirve al propósito de
explicar qué dimensiones significativas acotan y
determinan la posibilidad de congruencia o conflicto en los
procesos de implementación de políticas.

La propuesta del autor es, entonces, distinguir las
modalidades que presentan las relaciones de interdependencia al
interior de la burocracia estatal, vinculándolas con las
características del régimen político
vigente.

Esto significa por un lado, que las interacciones
burocráticas pueden diferenciarse analíticamente, y
por otro, que la forma que asuman estas relaciones variará
además según el tipo de régimen (modalidad
predominante de reclutamiento
o acceso a los roles superiores del estado y los mecanismos de
representación política en vigencia).

Formas de interdependencia

Tres modalidades básicas de
interacción:

• Derivadas de la necesidad de procurar y suministrar
  el flujo de bienes
  materiales y
  financieros necesarios para el funcionamiento de cada unidad (
  se intercambian bienes materiales y financieros)
• Aquellas destinadas a producir y recibir
  información (información)
• Aquellas dirigidas a impartir y acatar directivas
  emanadas de autoridad
  comperente (bienes de autoridad)

Son diferentes planos de interdependencia en donde se
intercambian diferentes tipos de recursos.

A través de estas tres formas de relación
se canalizan los flujos de recursos fundamentales que dan vida a
un sistema organizacional : bienes materiales y financieros,
información y autoridad.

Cada una de estas formas de interacción da origen
a diferentes tipos de interdependencia.

Interdependencias jerárquicas : derivadas
de la vinculación entre individuos que dan y reciben
órdenes. Se crea una red de relaciones de
autoridad que genera este tipo particular de
interdependencia.

Interdependencias funcionales : es la red de
vinculaciones que surge del conjunto de relaciones, coordinadas
entre las unidades intervinientes de acuerdo a criterios
técnico-normativos.

Interdependencias materiales o presupuestarias:
son las relaciones existentes entre aquellas unidades que
obtienen bienes materiales y financieros de una fuente
común y compiten entre sí por su
obtención.

Resumiendo :

Sea a través de una jerarquía, de una
relación funcional, o de un vínculo presupuestario,
se intenta asegurar el mínimo de coordinación
necesaria para convertir políticas públicas en
acciones burocráticas puntuales, coherentes con sus
propósitos.

Sin embargo, si la organización y funcionamiento
reales de la burocracia estatal no se ajustan a esas
construcciones formales, se debe en buena medida a que las
relaciones interorganizacionales en los diferentes planos de
interdependencia se ven condicionadas por las
características del régimen político, bajo
el cual y para el cual esa burocracia funciona.

Estas dos dimensiones (tipo de interdependencia y tipo
de régimen) recortan espacios analíticos en los que
es posible distinguir distintos estilos de gestión
estatal que afectan de manera diversa los procesos de
implementación de políticas
públicas.

Tres tipos de regímenes
políticos

Los tres han tenido vigencia en América
Latina en diferentes momentos históricos.

Al contrastar las características e intenciones
del régimen con las "trabas" burocráticas se hacen
más evidentes los factores que explican el éxito o
fracaso en los procesos de implementación de
políticas públicas.

Regímenes
Burocrático-autoritarios

• Circunstancias de acceso al poder : momentos de
  fuerte activación política de los sectores
  populares, percibida por otros sectores como una amenaza a la
  supervivencia del modo de organización social vigente;
  intensificación de la guerrilla; contexto de crisis
  económica
• Son esencialmente sistemas de
  exclusión económica y
  política.
• Pretenden mediante la desactivación
  política y la exclusión en la distribución del ingreso, solucionar el
  problema de la incertidumbre del momento precedente
• Se restablece un orden compatible con los patrones de
  acumulación de un capitalismo dependiente y
  periférico
• Inusual concentración de los mecanismos de
  decisión estatal
• Interdependencia jerárquica : tendencia al
  restablecimiento del principio de autoridad en todos los
  niveles de gobierno.
  Estructura piramidal generada a partir del proceso
  decisorio.
• La correspondencia entre estructura de autoridad real
  y formal alcanza, probablemente sea perfecta
• La cúpula del estado es controlada por la
  corporación militar
• Todo el andamiaje de políticas estatales se
  subordina a actas institucionales y medidas de
  excepción.
• Los medios de coerción adquieren un peso
  extraordinario
• Estilo de decisión autoritario e
  inflexible
• Avance del estado sobre la sociedad civil replegada y
  desmovilizada que un bajo nivel de información
  retroalimentadora (feedback) del proceso decisorio.
• Para reducir la incertidumbre se apela a un doble
  mecanismo : en relación a la sociedad, intenta asegurar
  la aplicación de sus políticas reforzando su
  aparato de represión y control. En relación a su
  burocracia, establece severos procedimientos y filtros
  ideológicos para el reclutamiento a las posiciones de
  responsabilidad, desbarata la organización gremial del
  funcionariado y utiliza el recurso de
  prescindibilidad
• La formulación de políticas deja de ser
  resultado de un proceso de negociación. Este no
  necesariamente significa un mayor nivel de
  autonomía
• Vinculación técnica entre estado y
  sociedad
• En general, el BA estuvo acompañado de una
  filosofía contraccionista del aparato
  burocrático, fundamentada en el principio de
  subsidiariedad del estado
• Diferenciación más clara entre
  política y administración.
• Las agencias burocráticas son más que
  nunca organismos ejecutores
• Éstas tienen poco autonomía normativa,
  pero mayor autonomía operativa ( por no estar expuestas
  a clientelas o alianzas
• En cuanto a la interdependencia material, los
  criterios dominantes son el principio de universalidad
  presupuestaria y asignación autoritativa de
  recursos

Regímenes democrático
–liberales

• Las democracias liberales plantean pautas al
  funcionamiento interno de la burocracia estatal casi opuestas a
  las del BA
• Las relaciones de poder tienden a difundirse en
  múltiples instancias y unidades de decisión,
  conformando un sistema de autoridad
  poliárquico
• La menor concentración de poder hace posible
  un mayor aislamiento y autonomía funcional de las
  instituciones burocráticas, creándose una brecha
  más pronunciada con respecto a las relaciones de
  autoridad formalmente previstas
• Por el alto grado de organización de la
  sociedad civil, las políticas reciben un feedback casi
  instantáneo
• Balcanización de la autoridad pública a
  través de la creación de arenas
  burocráticas en las que los diferentes intereses pueden
  hallar representación, evitando los costos y riesgos de
  una situación de interdependencia
• La presencia de la sociedad civil en el estado se
  hace mucho más significativa
• La normalización institucional permite que
  los organismos públicos cuenten en sus consejos
  directivos con representantes de diferentes sectores, con sus
  variados y conflictivos intereses
• Estilo de gestión estatal marginalista :
  ajustes mutuos y compromisos puntuales. Las decisiones
  importantes se trasladan hacia arriba
• En condiciones de fraccionamiento burocrático
  (descentralización o autonomización
  de funciones), se produce una "feudalización" del
  aparato estatal, que se deriva de la relación
  simbiótica que se establece entre agencias
  burocráticas y sectores organizados dela
  sociedad
• Por un lado se puede dar el desplazamiento de
  objetivos, alterando el marco normativo formal. Por otro lado,
  el funcionamiento de un sistema institucional tan poco agregado
  tiende a producir incertidumbre, lo cual conduce a distintas
  formas de redundancia para devolver la confiabilidad al sistema
  ( la más común de las redundancias es la
  "duplicación" o superposición de organismos y
  funciones
• La propia lógica del juego democrático
  tiende a promover formas de redundancia burocrática (
  mientras que en los BA se intente contrarrestar la
  dispersión institucional mediante medidas de
  racionalización y restablecimiento de las relaciones
  jerárquicas
• Por lo general, las políticas de
  redistribución y bienestar social tienen un lugar
  destacado en la agenda

Regímenes patrimonialistas

• En resumen : los mecanismos utilizados para limitar
  las atribuciones de los diferentes entes estatales en materia
  de uso y disposición de recursos permiten al
  presidente canalizarlos hacia las áreas, funciones o
  actividades que en cada momento resultan críticas de
  acuerdo con los lineamientos del programa de
  gobierno, evitando trabas burocráticas y
  reivindicaciones sectoriales u organizacionales quizá
  incompatibles con dichos lineamientos
• Perdón pero son dos páginas y no me
  quería quedar sin tiempo para las reflexiones.
  Estaría bueno que lo miren del texto

Ver cuadro pág. 72: tipo de régimen
vs. tipo de interdependencia

Reflexiones finales

Política y administración han sido vistas
como esferas analítica e ideológicamente
distinguibles pero empíricamente inseparables.

Esta dicotomía sigue vigente, pese a
sólidos argumentos para rechazarla.

Esta dicotomía expresa en el fondo la
oposición de dos modelos ("intelección" e
"interacción) según los cuales la
formulación e implementación de políticas
públicas son alternativamente, ámbitos separados y
yuxtapuestos de reflexión y acción.

Los planificadores y reformadores administrativos
reivindican la "intelección" y, consecuentemente, la
dicotomía
política-administración.

Los administradores profesionales y los políticos
prácticos en cambio, aceptan con resignación, la
interacción. Es decir, la vigencia de ciertas reglas del
juego que permitan alterar, mediante la interacción en el
proceso decisorio, el contenido y eventuales consecuencias de las
políticas.

Si la política es el principal ámbito en
el que se definen las opciones que regulan y dan contenido a la
actividad social, la administración pública no
puede ser en modo alguno ajena a la política.

Oszlak
– O´Donnell

Estado y políticas estatales en América
Latina : hacia una estrategia de
investigación

Recientes transformaciones del Estado
latinoamericano

El estudio de las políticas estatales y sus
impactos es una manera de contribuir al conocimiento del estado
latinoamericano.

Este estudio puede contribuir al mejor conocimiento de
problemas ubicados en un palno diferente: ¿Cuál es
la naturaleza del estado latinoamericano? ¿De qué
manera y en qué grado expresan y a su vez, actúan,
sobre la distribución de recursos de sus propias
sociedades y del contexto internacional?

Acontecimientos y tendencias que comenzaron a ser
visibles en Brasil en 1964
(autoritarismo, rigidices sociales, desigualdad, dependencia,
crisis económica) replantearon el problema del estado
latinoamericano contemporáneo. Este tiende a ser
más "moderno" en el particular sentido de pretender y
poder abarcar autoritariamente nuevos elementos y relaciones
anteriormente reservados a la sociedad civil. Es decir, que
varios paises han experimentado la reciente emergencia de
sistemas de dominación más expansivos, comprensivos
y burocratizados.

Algunos aspectos para ubicar el tema de las
políticas públicas

Los cambios en el nivel del estado deben ser observados
en vinculación con otros procesos operantes en el conjunto
de la región:

• Tendencia a la emergencia de una nueva
  coalición integrada por sectores burocráticos
  (civiles y militares), capital internacional, y las capas
  más dinámicas, agrarias y urbanas, de la
  burguesía nacional. Esta coalición incorpora
  subordinadamente a sectores medios y a algunos sectores
  privilegiados de la clase obrera.
• La expansión de la economía sigue la
  dirección de los intereses de los principales
  integrantes de la alianza.
• Tendencia hacia el perfeccionamiento de los
  mecanismos de control estatal sobre el sector
  popular
• Todos los procesos anteriores se relacionan con la
  necesidad de "poner en forma" las economías de un
  capitalismo dependiente de tardía
  industrialización (estabilización del contexto
  social)
• Estabilización e hipertrofia sólo
  pueden ser garantizadas por una profunda recomposición
  del poder político. Todo esto desnuda el contenido
  político de "nuestros"problemas
  económicos.
• El estado latinoamericano no sólo tiene que
  vérselas con la burguesía nacional sino
  también con la presencia de empresas
  multinacionales.
• Una de las principales tensiones de nuestras
  sociedades es el problema del estado como agente activo y
  visible de la acumulación y la reproducción de
  las formas más avanzadas de capitalismo dependiente
  latinoamericano. Esto empieza a hacer comprensible la variable
  pero significativa autonomía del estado no sólo
  con respecto al conjunto de la sociedad sino respecto de los
  integrantes del trío.
• Para cumplir con su "papel económico", el
  estado debe expandirse, tecnificarse y burocratizarse. Esto
  lleva a la existencia de intereses burocráticos internos
  al mismo estado.
• Es decir que, económicamente, toso conduce a
  un crecimiento de tipo darwiniano de supervivencia de los
  más aptos (capital internacional y capas de la
  burguesía nacional relacionadas con éste) . La
  obtención de las condiciones sociales para que esto sea
  posible, origina un estado mucho más activo, expansivo y
  penetrante. Por esto mismo el estado genera intereses
  burocráticos propios.
• El crecimiento capitalista latinoamericano precisa de
  un estado que es a la vez condición necesaria y
  obstáculo para su eclosión. Esto es una
  contradicción del estado actual
  latinoamericano..

Todos los temas señalados están
entrecruzados por políticas estatales y por los impactos
públicos de las políticas privadas de los actores
más poderosos que interactúan con el estado
alrededor de ciertas cuestiones vigentes.

Hablar del problema del estado lleva a hablar de su
relativa autonomía que se presenta más bien como
diferentes grados y pautas de autonomía según se
trate de uno u otro sector social o de cuestiones que importan
más o menos a unos o a otros.

Se podría hablar de políticas que suponen
PENETRACIÓN o INTERPENETRACIONES. Las primeras son
aquellas que suponen un direccionamiento desde el estado hacia la
sociedad civil. Las segundas, además del componente de
mando que pone el estado, se agregan relaciones más
bidireccionales de poder, influencia, negociación y
cooptación. Esto sugiere que las políticas
estatales se insertan en una "estructura de arenas".

Las políticas estatales permiten una
visión del estado en acción desagregado y
descongelado como estructura global y puesto en un proceso social
en el quie se entrecruza con otras fuerzas sociales
complejamente.

Diferentes enfoques

1. Apunta directamente a una reconceptualización
   del estado y la sociedad. Su objeto propio es una
   teorización a un nivel ya inicialmente alto de
   abstracción.
2. Gira alrededor de las vinculaciones entre clase(s) y
   estado. Su objeto propio es una relación estructural
   clase-estado que abarca muchos modos de vinculación
   (incluso políticas estatales)
3. Más empírico y deductivo que el primero
   y corta a través de más actores sociales que el
   segundo sobre la base del estudio de una o pocas cuestiones y
   sus respectivas políticas.

Este enfoque, por medio del estudio de políticas
estatales, ayuda a desagregar y poner en movimiento a
un estado y a los actores.

El campo propio de este enfoque es el proceso social
tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y
resolución de cuetiones ante las que el estado y otros
actores adoptan políticas.

Implica el estudio de caso y son bien conocidas sus
desventajas.

Todos estos enfoques pueden ser
complementarios.

Premisas y enfoques en el estudio de
políticas estatales

Orientaciones generales en el estudio de las
políticas estatales:

Policies como unidades discretas que pueden ser
estudiadas con prescindencia del contexto.

1. Explicar por qué se adoptó una
   política

• Visualiza al estado como escenario
  pasivo
• La esfera de lo propiamente político depende
  de una dinámica que no le es propia sino impuesta
  desde fuera
• Se pueden usar técnicas
  estadísticas
• Un conjunto de variables independientes se
  articulan y resultan en la variable dependiente: la
  decisión.
• Su poder explicativo es más aparente que
  real ya que las causas más inmediatas y difusas de la
  decisión examinada se prestan mucho menos al
  tratamiento riguroso.
• Se omite toda referencia al proceso desencadenado
  por la decisión.
• Fig. 1

1. Invierte el esquema anterior. Investiga los
   impactos.

• Distinción entre la política misma y
  sus efectos
• Finalidad eminentemente
  diagnóstica
• no pretende conocer cómo se originó
  la política
• el sistema causal que genera los impactos tiende a
  considerarse cerrado a toda otra influencia significativa
  fuera de la política estatal. Esto resulta poco
  verosímil.
• los estudios de este tipo suelen tener una estrecha
  definición de los impactos aunque esta no sea
  intrínseco a la lógica del enfoque.

1. Superpone 1 y 2

• Es insuficiente en dos aspectos :

-P parece externamente determinada por A y B, por lo
tanto, se excluye toda posibilidad de iniciativa relativamente
autónoma por parte del estado.

-Los impactos (C y D) no suelen ser causados
sólo por P. Pueden operar otros factores.

• Sin embargo, sugiere que el estudio de
  políticas estatales y sus impactos contiene una
  dimensión temporal que le es intrínseca. En
  este sentido, "nuestro estudio"comienza a vislumbrarse como
  el estudio de secuencias de eventos,
  algunos de los cuales son políticas estatales , otros
  son políticas adoptadas por actores no estatales y
  otros son cambios detectables en la situación objetiva
  del sistema de relaciones sociales.

Esbozo para el estudio de políticas
estatales en América Latina

"nuestro interés" en el estudio de
políticas estatales deriva de su potencial
contribución al tema de las transformaciones del estado y
de las nuevas modalidades que asumen sus vinculaciones con la
sociedad civil.

El estudio de políticas estatales y sus impactos
podría constituir una promisoria vía de acceso al
tema, junto con otras formas de abordaje, en la medida en que se
revisen y reformulen los enfoques predominantes en tales
estudios.

Se desarrollará en el resto del trabajo un
"protomodelo verbal" que servirá para ir señalando
las dimensiones y características que parecen más
relevantes para el estudio de políticas
estatales.

Las políticas estatales serán algunos
"acordes" de un proceso social tejido alrededor de un tema o
"cuestión". Adquirirán significación
sólo en la medida en que fueran sistemáticamente
vinculadas al tema o cuestión que la origina, el
ámbito de acción social en el que se insertan, a
los actores que intervienen en el proceso de "resolución"
de la cuestión, y a sus respectivas y sucesivas
políticas.

A partir de esto, es posible focalizar el estudio de la
dinámica de las transformaciones sociales siguiendo la
trayectoria de una cuestión a partir de su surgimiento,
desarrollo, y eventual resolución. Las sucesivas
políticas o tomas de posición de diferentes actores
frente a la cuestión y la trama de interacciones que se
van produciendo alrededor de la misma, definen y encuadran un
proceso social.

Algunos conceptos

La cuestión.

Sólo algunas de las necesidades y demandas de los
integrantes de una sociedad son "problematizadas", en el sentido
de que ciertas clases, fracciones de clase, organizaciones,
grupos, o incluso, individuos estratégicamente
situados creen que puede y debe hacerse algo a su respecto y
están en condiciones de promover su incorporación a
la agenda de problemas socialmente vigentes. A partir de esto,
una "cuestiones" son asuntos ( necesidades y demandas)
socialmente problematizados.

Toda cuestión atraviesa un "ciclo vital" que se
extiende desde su problematización social hasta su
resolución. A lo largo de este proceso, diferentes
actores, afectados positiva o negativamente por ella, toman
posición frente a la misma. Los comportamientos
involucrados en estas tomas de posición, modifican el mapa
de relaciones sociales y el universo de
problemas que son objeto de consideración en la arena
política en un momento determinado.

Para esta perspectiva interesan aquellas cuestiones
respecto de las cuales el estado también toma
posición.

El surgimiento histórico de una
cuestión

Se debería encarar el estudio de las
políticas estatales analizando el "período de
iniciación" es decir, aquel previo al surgimiento de la
cuestión. En definitiva, interesa saber quién la
reconoció, cómo se difundió esa
visión, sobre la base de qué recursos y estrategias
logró convertirla en cuestión.

Analizar el lapso previo al surgimiento de una
cuestión y el proceso a través del cual ésta
se convierte en tal, es importante, no sólo para
interpretar eventos posteriores sino para iluminar algunos de los
problemas acerca de la naturaleza del estado y la nuevas
modalidades que asumen sus patrones de interacción con la
sociedad civil.

La toma de posición por parte del
Estado

La toma de posición implica una intención
de resolver la cuestión que se concreta en una
decisión o un conjunto de decisiones no necesariamente
expresadas en actos formales.

Una Política estatal es esa toma de
posición que intenta alguna forma de resolución a
la cuestión. Por lo general, incluye decisiones de una o
más organizaciones estatales, simultáneas o
sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen el modo de
intervención del estado frente a la cuestión. De
aquí que la toma de posición no tiene que ser
unívoca, homogénea ni permanente.

Una política estatal es, entonces, un conjunto de
acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de
intervención del estado en relación a una
cuestión que concita la atención, interés o
movilización de otros actores en la sociedad civil. De
dicha intervención puede inferirse una cierta
direccionalidad, orientación normativa, que posiblemente
afectará el futuro curso del proceso social hasta entonces
desarrollado en torno a la
cuestión.

La política estatal no constituye ni un acto
reflejo ni una respuesta aislada sino un conjunto de iniciativas
y respuestas, manifiestas o implícitas, que, observadas en
un momento histórico y en un contexto determinado,
permiten inferir la posición predominante del estado
frente a una cuestión que atañe a sectores
significativos de la sociedad.

El término predominante está relacionado
con la conflictividad existente entre las decisiones de las
diferentes instancias estatales intervinientes. Si la
política estatal es la suma o producto de iniciativas y
respuestas , y son diversas las unidades y aparatos potencial y
materialmente involucrados en la fijación de una
posición, es natural que surja el conflicto.

En definitiva, el "conflicto de políticas" puede,
en gran medida, atribuirse a la existencia, dentro del aparato
estatal, de unidades con variable grado de autonomía,
capaces de influir en diversas instancias del proceso, que entran
en conflicto cuando debe definirse la posición del estado
frente a una cuestión social. La ambigüedad o
conflicto no es inherente a la toma de posición del
estado sino producto del enfrentamiento entre algunas de sus
unidades, obedeciendo a intereses organizacionales y
clientelísticos contradictorios (carácter
conflictivo de las tomas de posición del estado frente a
una cuestión).

El estado aparece como un actor más en el proceso
social desarrollado en torno a una cuestión. Su
intervención supone tomar partido tanto por acción
como por omisión.

Las políticas o tomas de posición de
otros actores sociales

Las cuestiones involucran a actores que pueden hallarse
objetiva y/o subjetivamente afectados por las mismas. No existe
una correspondencia necesaria entre la situación de un
actor en relación a una cuestión y su
propensión a movilizarse activamente en la defensa o
cuestionamiento de dicha situación. Es más, a
menudo son otros actores no "directamente" afectados quienes
deciden iniciarla o reivindicarla.

De esto se desprende que otros actores, además
del estado, toman posición frente a cuestiones que los
afectan, adoptando políticas cuyas consecuencias pueden
influir considerablemente (incluso más que las
políticas estatales) el proceso de resolución de
las cuestiones y las futuras tomas de posición sobre las
mismas.

Cada práctica, cada acción, refleja una
determinada estrategia de acción cuyas premisas
dependen, por lo general, de la cantidad de recursos y apoyos que
el actor pueda movilizar y de sus expectativas acerca del
comportamiento de los otros actores.

Las políticas estatales como "nudos" del
proceso social

La política estatal no puede ser entendida ni
explicada con prescindencia de las políticas de otros
actores.

El proceso social no es excepción a lo que ocurre
en toda situación interactiva : la acción e
inacción de cada uno es, en parte, función de las
acciones e inacciones de los demás, y de la
predicción que cada uno realiza acerca de las respuestas
probables de los actores ante diferentes decisiones.

En este sentido, las tomas de posición del estado
no son diferentes de las tomas de posición de otros
actores.

Sin embargo, los autores se centran en ellas,
básicamente, por dos características
particulares:

• Porque cuenta con el respaldo de normas de
  cumplimiento supuestamente obligatorio y de una última
  ratio fundada en el control de superiores medios de
  coacción física, y,
• Porque, en general, repercuten sobre la sociedad
  más extensamente que las políticas
  privadas.

Las tomas de posición del estado suelen ser
particularmente importantes, no sólo por su posibilidad
objetiva de producir importantes consecuencias, sino ,
también, porque así suelen considerarlo otros
actores sociales. Esas tomas de posición son importantes
factores en la definición del contenido y en la
explicación de la existencia misma de posiciones de otros
actores, y en este sentido son puntos o "nudos" particularmente
importantes en una secuencia de interacciones.

Esos "nudos" pueden ser puntos privilegiados de
observación de un proceso social : "hacia atrás" o
" hacia adelante".

Afirmar que las políticas estatales son "nudos"es
presuponer que el estado no suele ser pasivo ni irrelevante, ni
parece serlo para los actores interactuantes en el
proceso.

Las definiciones sociales de la
cuestión

"De qué se trata" la cuestión es parte de
la cuestión misma. Difícilmente los actores
coinciden en la definición y valoración del
problema social que se ha convertido en
cuestión.

Las políticas estatales como generadoras de
un doble proceso

Ya sea que el estado inicie o no una cuestión,
sus tomas de posición suelen ser factor de decisiva
importancia para que otros adopten o redefinan posiciones sobre
la misma.

Pero las políticas estatales también
generan procesos internos al estado mismo. Debemos comenzar a
usar palabras tales como "unidades" y procesos
"burocráticos" internos al estado mismo.

Dada una cuestión, la toma de posición
respecto de ella por parte de cierta unidad, suele generar
repercusiones "horizontales" (tomas y reajustes de
posición de otras unidades) y "verticales"
(principalmente, la atribución de competencias y la
asignación de recursos a unidades formalmente dependientes
de la que adoptó la política).

Los efectos verticales suelen producir "cristalizaciones
institucionales": creación de aparatos burocráticos
o adjudicación de nuevas funciones a organismos
preexistentes.

El proceso burocrático implicado en estas
repercusiones horizontales y verticales es analíticamente
distinto del proceso social antes referido, pero se entrecruza
con él. Lo que ocurre al interior del estado es, en parte,
ejecución (implementación) de política, en
parte factor causal para la adopción de nuevas
políticas y, en parte también, generador de
estructuras
burocráticas especializadas, dotadas a veces de
atribuciones formales y siempre, con capacidad de hecho para
redefinir la política inicial, y, por lo tanto, de cambiar
la toma de posición del estado frente a la
cuestión.

Los cambiantes actores del proceso social tejido
alrededor de una cuestión

La pública toma de posición del estado
acerca de una cuestión tiende a generar respuestas de
actores sociales y de unidades estatales. Pero no todas las
respuestas relevantes para el tratamiento y la resolución
de una cuestión ocurren simultáneamente.

Esto se relaciona con la cambiante naturaleza de los
actores a lo largo del proceso de resolución de una
cuestión. Así como se van redefiniendo los
términos de una cuestión, también se van
redefiniendo los atributos y formas de agregación y
representación de los actores, lo cual plantea el problema
de especificar cuidadosamente los criterios empleados para
definirlos.

Simétricamente, las cristalizaciones
institucionales a nivel estatal, no sólo expresan una
creciente diferenciación interna del estado al
compás del surgimiento de cuestiones, sino la cambiante
naturalezade las unidades involucradas en el proceso de
resolución de las mismas.

En síntesis,
la dimensión temporal intrínseca al tema,
también se manifiesta en que la propia composición
y naturaleza del conjunto de actores suele variar a lo largo del
tiempo.

Recapitulación

Considerar a las políticas estatales en el marco
de cuestiones que tienen una historia. Esta comienza en
un período en el que no eran tales, sigue en los procesos
que llevan a su surgimiento, continúa durante su vigencia,
y, eventualmente, concluye con su resolución.

Las políticas estatales adquieren sentido y
pueden ser explicadas desde la historia de la cuestión.
Esa historia es la de un proceso social al que concurren diversas
políticas y procesos burocráticos cruciales para la
determinación real del contenido de la posición del
estado ente la cuestión.

Las interacciones entre los actores en el transcurso de
este proceso cambian a lo largo del tiempo. Estas tienen una
dimensión "objetiva"(su estudio puede limitarse al estudio
de comportamientos) y una "subjetiva" (cómo cada actor
define y redefine la cuestión y percibe la toma de
posición de otros actores.

Pág. 122 : hay una serie de preguntas que resumen
el "protomedelo" de los autores.

Los contextos de las políticas
estatales

Una política estatal no debería ser
estudiada con prescindencia de la(s) custión(es) que
intenta resolver, ni de las condiciones de surgimiento de la
cuestión, ni de las políticas adoptadas por actores
sociales "privados". Estos aspectos están resumidos en el
concepto de
proceso social tejido alrededor del surgimiento,
tratamiento y eventual resolución de una cuestión.
Este proceso social es un PRIMER NIVEL DE CONTEXTO.

Genéricamente, los autores entienden por contexto
a aquel conjunto de factores extrínsecos al objeto
más específico de investigación ("políticas
estatales") que es indispensable para la comprensión,
descripción y explicación de aquel
objeto y sus efectos sobre otras variables.

A partir de esto, el tema propio del estudio de
políticas estatales para los autores es: las secuencias de
tomas de posición por parte del estado y de otros actores
sociales, el cambio implicado por la diferenciación
interna al estado y por la
movilización/desmovilización de actores sociales en
distintos tramos históricos de la cuestión, las
redefiniciones de la cuestión, y sus modos dominantes de
resolución.

Este primer contexto es insuficiente.

Un segundo nivel de contexto : la agenda de
cuestiones

¿Qué problemas merecen ser
cuestiones?¿Quiénes y cómo deciden
cuál es en cada momento el conjunto de cuestiones
socialmente vigentes (agenda)?

Visto en conjunto, el problema es el conflicto y las
coaliciones que se generan alrededor de las cuestiones que deben
integrar la agenda.

En este plano, ya no se trata del proceso que ocurre
alrededor de cómo debe ser resuelta una cuestión,
sino, también, de qué determina qué
cuestiones se intentará resolver. ¿Ante qué
problemas puede y debe el estado intervenir y, por lo tanto,
reconocerlos o crearlos como cuestión? ¿Qué
función compone , a partir de las agendas de cada actor,
aquella que está efectivamente vigente? Dependiendo de su
poder relativo, cada actor se encontrará ante más o
menos cuestiones que le han sido impuestas por otros y ante las
que no puede dejar de tomar posición.

A este nivel operan fuertes limitaciones en la
función de decisión de cada actor. Pero, aún
en este mundo de "racionalidad acotada" es razonable suponer que
la posición que cada actor tome respecto de una
cuestión será, en parte, función del
conjunto de la agenda y de las posiciones adoptadas respecto de
otras cuestiones.

Con quién está aliado y con quién
en conflicto puede ser determinante.

Lo dicho anteriormente vale para el estado. Cuál
es el entramado de apoyos y oposiciones, cuál es la
configuración de cuestiones en las que se ha
interpenetrado con sectores dominantes, pueden ser importantes
factores explicativos de las políticas que adopte respecto
de cada cuestión en particular.

Tercer nivel de contexto : La estructura
social como contexto de la agenda

Quiénes son los actores potenciales respecto de
una cuestión, qué recursos pueden movilizar,
cuál es su significado para esos actores, cuáles
son los patrones más probables de su emergencia,
tratamiento y resolución, son también,
función de factores ubicados al nivel más agregado
de la estructura social.

En este nivel, podremos manejarnos con un conocimiento
razonablemente informado de esas características y
considerarlas "congeladas" para los propósitos de la
investigación de políticas estatales.

Niveles o capas de organización del
tema

Tema propio de investigación:

• Políticas estatales mismas
• Cuestión a las que ellas se refieren
  (entendida como generadora de un proceso social que contiene
  las políticas estatales y las políticas privadas
  referidas a la cuestión)

Niveles contextuales (no constituirán el objeto
de la investigación):

• Agenda de cuestiones (coaliciones y conflictos
  alrededor de una cuestión)
• Estructura social (el más estático y
  agregado de todos los niveles

Impactos de políticas
estatales

Si las políticas estatales son parte de un
proceso social tejido alrededor de cuestiones, y si a él
concurren políticas de actores privados que pueden tener
gran peso sobre el curso seguido por los eventos estudiados, el
tema de los impactos se complica enormemente.

El problema fundamental radica en la gran dificultad de
establecer rigurosas conexiones causales entre una
política y un conjunto de impactos.

Una propuesta es distinguir entre impactos productos
(outputs) y consecuencias (outcomes) de una
política.

En nuestro enfoque, es posible advertir ciertos aspectos
dinámicos de la problemática del estado y la
sociedad que permiten registrar modificaciones en los
parámetros que definen a la sociedad global.

Al considerar las políticas estatales como parte
de un proceso social, necesariamente histórico, nuestro
enfoque no se preocupa tanto por la medición exacta de
ciertos impactos en un punto de ese tiempo histórico. Esos
y otros impactos integran un proceso más complejo,
vinculado a una cuestión, al que concurren actores
privados y en el que suelen manifestarse en diferentes momentos,
distintas tomas de posición del estado. Cada una de ellas
genera una amplia gama de impactos que a su vez realimentan aquel
proceso y contribuyen a llevarlo hacia nuevos "nudos" en los que
tiene lugar la adopción de nuevas políticas
estatales.

Los entrelazamientos a lo largo del tiempo de
políticas estatales y privadas, junto con las
modificaciones de los parámetros contextuales, son etapas
o procesos de cambio social en los que el estado aparece "en
acción" y desagregado en sucesivas tomas de
posición.

Impactos de políticas estatales son en realidad
"contribuciones" imputables al estado a complejos patrones de
cambio de la sociedad global.

AGUILAR
VILLANUEVA

"Problemas públicos y agenda de
gobierno"

El proceso de la
política

Policy process: dispositivo analítico,
intelectualmente construido, para fines de modelación
ordenamiento, explicación y prescripción de una
política. Ojo no entiende ser la representación
descriptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que
efectivamente suceden uno tras otro. En la práctica las
"etapas" pueden sobreponerse y suponerse unas a las otras. En
suma, la separación analítica no debe ser
confundida con una separación real, una secuencia
temporal.

Todos los estudios del desarrollo de la política
coinciden en sostener que los integrantes necesarios e
interrelacionados de toda política son: la
existencia de una determinada situación
problemática para cuya modificación en el sentido
deseado se elige y efectúa un determinado curso de
acción que produce ciertos resultados más o menos
diferentes de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar
el curso de acción elegido.

Antes había un descuido teórico del
proceso de elaboración de las políticas. Hoy en
contraste, parece que la decisión de las políticas
comienza a colocarse en el centro de la teoría
política y administrativa. Se reivindican las comunidades
políticas locales, la gestión pública
descentralizada, la desagregación de los intereses
públicos según los diversos niveles de gobierno,
etc. Las políticas se han vuelto también un lugar
densamente administrativo. La complejidad, escala,
variabilidad e interdependencia de los asuntos públicos
requieren cada vez más información confiable,
cálculos precisos, etc.

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