Federalismo Fiscal. La necesidad de involucrar a los Jóvenes Universitarios en la Reforma Integral

Enviado por asesoria_ain

El objetivo principal de éste trabajo es analizar la situación actual de la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales en la Argentina y proponer un marco de estudio para un mejor entendimiento de los estudiantes universitarios.

Se busca generar una inquietud, no que sea simplemente un texto informativo, para ello, ya hay cientos de Autores que se explayan sobre el tema. Considero imprescindible que todo universitario conozca el marco conceptual en el que nos movemos y la problemática actual del tema para poder participar activamente en la Reforma Integral.

Lo importante es ser parte de, no sirve de nada quejarnos de la inequidad en la distribución del Sistema Tributario, mientras tenemos la oportunidad histórica de participar en la reforma y cambiar nuestro futuro, o al menos intentarlo. Debemos comprometernos y considero es nuestro deber estudiar e investigar, para luego con una base sólida participar en la elaboración de ideas, planes o proyectos para poder tender a un Sistema Tributario más equitativo y eficiente. Lo que quiero expresar es que debemos cuestionar nuestro accionar, debemos preguntarnos por qué estamos como estamos y ver que, en una perspectiva global, dentro de nuestra generación no hay nadie más preparado que nosotros para llevar adelante ésta tarea con responsabilidad.

• Regulación: La Constitución restringe potestades tributarias de los Estados.
• Incentivos: Esfuerzos de los Gobiernos Centrales por influir en las medidas que toman los Gobiernos regionales y municipales. Para ello se valen de subvenciones condicionadas en su utilización, es decir, para fines concretos diseccionados del Gobierno Central a los Gobiernos subnacionales, y de subvenciones libres, a modo de beneficio o premio por haber seguido los lineamientos del Gobierno Central.
• Administración de Fondos Federales: En un contexto de coparticipación, una vez que han sido asignados por el Gobierno Central, la administración de los fondos federales es ejercida por los Estados locales.
• Reparto General de los Ingresos: El Gobierno Federal, también transfiere fondos a los Estados y municipios en forma de subvenciones. Estas transferencias existen por dos razones: porque el Gobierno Central es más eficiente en la recaudación, y porque el Gobierno Central actúa como redistribuidor de la riqueza, proporcionando más a las regiones más pobres.

1. La Descentralización.

• Primera: asociada a la idea central de promover procesos de descentralización en ambos agregados fiscales: gasto e ingreso público. Consiste en dejar que el nivel subnacional (regional y local) decida libremente acerca del monto y la calidad del gasto público en que ha de incurrir y los ingresos que recaudará. Cada una de las jurisdicciones del nivel subnacional puede hacerlo, por así decirlo, en libre competencia con las otras jurisdicciones de su propio nivel y con el gobierno central.

• Segunda: ligada a mantener un cierto criterio restrictivo y/o limitado del dinamismo que pueden generar estos procesos y de cierta prevención para el manejo de los efectos nocivos que pueden generarse desde una perspectiva central. Consiste en fijar límites estrictos entre los niveles de gobierno y dejar que las jurisdicciones de los niveles territoriales actúen como lo deseen, siempre que permanezcan dentro de esos límites. En materia de gastos, esa restricción significa que se permite a cada nivel de gobierno emplear el únicamente para fines que figuren dentro de sus propias atribuciones; en materia de ingresos, se permite que las unidades descentralizadas recauden fondos públicos sólo de cierta manera.
• Tercera: esquema centralista de la gestión pública, mayor centralidad del gasto público y del orden tributario, a través de una mayor restricción de las atribuciones de los gobiernos descentralizados en materia de gastos o ingresos fiscales.

1. El modelo "principal-agente"(a principal-agent model) en donde el nivel central del gobierno es el "principal", tiene una amplia intervención y/o control sobre las decisiones de programas que son realizados por los gobiernos subnacionales o agentes". Asimismo reconoce que la ejecución descentralizada, constituye una estrategia que promueve la eficiencia en la asignación y provisión de bienes públicos locales.

En un modelo de "principal-agente" adquieren singular importancia el uso de las transferencias intergubernamentales como instrumento para promover la orientación del gasto hacia determinados sectores y la ejecución efectiva de un programa del gasto público. Asimismo la estructura impositiva al igual que el acceso al endeudamiento deben estar por lo general en concordancia y/o consistencia con las políticas macroeconómicas.

Este modelo tiende a presentarse en los países latinoamericanos con sistemas unitarios de gobierno, pese a los esfuerzos de una mayor autonomía local en materia de gastos e ingresos, que paralelamente vienen dándose en los procesos de reforma del Estado.

2. En el modelo de "elección fiscal local" (local fiscal choice model), se otorga un aumento significativo de competencias y/o responsabilidades en materia de gastos e ingresos a los Gobiernos locales o subnacionales. Las localidades obtienen buena parte de sus ingresos de sus propios contribuyentes.

• Para conocer un poco más sobre las experiencias en nuestra región, ver el Anexo I sobre la descentralización en Latinoamérica.

1. Límites a las potestades fiscales de los Gobiernos.

1. Razones políticas

En un escenario de descentralización completa de potestades fiscales, al verificarse el cumplimiento del principio de correspondencia fiscal, se asegura que el proceso político de toda democracia representativa permita el control social, a través de las elecciones y otros mecanismos sociales, de las decisiones de los gobiernos.

Sin embargo, la literatura ha encontrado una razón de posible necesidad de establecer tales límites, en los casos de presentarse imperfecciones en los mecanismos políticos. Existe una tendencia natural de los gobiernos a actuar en base a objetivos propios, descuidando el bienestar general. ⁽⁵⁾

Otra razón del establecimiento de límites a los poderes fiscales subnacionales, la imperfección del mecanismo político derivada de la posibilidad de que los votantes subnacionales puedan tener percepciones equivocadas de los beneficios y los costos ligados a determinada demanda de bienes públicos subnacionales.

Las posibilidades de este comportamiento ("Leviatán"), son las que en rigor justifican los límites constitucionales a los poderes fiscales de los gobiernos, tanto nacional como subnacionales.

La solución al problema de las imperfecciones políticas de los gobiernos subnacionales no reside en interferir en el mecanismo político subnacional, con adecuada descentralización y correspondencia fiscal, debilitando aún más el funcionamiento democrático. Sino, más bien, debería incentivarse la consolidación de esquemas modernos de control presupuestario, transparencia del accionar gubernamental, a través de las audiencias públicas y otro tipo de controles sociales, junto a esquemas de premios y castigos a los funcionarios y burócratas. ⁽⁶⁾

2. Razones económicas.

⁽⁵⁾ Conducta Leviatán de los gobiernos por Brennan, G. y Buchanan, J. (1979).

⁽⁶⁾ Ver Piffano, Documento 25, Noviembre de 1999.

1. La presencia de costos de transacción significativos en los mercados políticos.
2. La presencia de inequidades horizontales a nivel de los gobiernos subnacionales.
3. La ausencia de coordinación federal (Nación-Provincias).
4. La necesidad de establecer "señales" para mejorar la prima de riesgo país.

1. Régimen de Transferencias entre Gobiernos

Las transferencias desde el Gobierno Nacional hacia los Gobiernos subnacionales están motivadas por lo general tanto en consideraciones de eficiencia como de equidad distributiva. Dentro de este último aspecto, es común que los recursos de origen central destinados a las distintas jurisdicciones busquen corregir las consecuencias que sobre la oferta local de servicios públicos, generan las disparidades entre regiones en cuanto a capacidad fiscal, niveles de ingreso y costos de provisión.

La teoría normativa de las transferencias intergubernamentales ⁽⁷⁾ ha sido desarrollada bajo el influjo de dos tipos e consideraciones: eficiencia y equidad.

El criterio de eficiencia, se basa en que, dentro de un régimen fiscal federal, podría desarrollarse una "competencia impositiva" entre las distintas jurisdicciones que las llevaría a un bajo y subóptimo nivel de gasto público local.

Como consideración referidas a la equidad, asumiendo que el gobierno federal financia dichos pagos con impuestos cobrados en forma uniforme a lo largo del territorio nacional, es claro que el establecimiento de estas transferencias implica una redistribución regional del ingreso desde áreas relativamente desarrolladas y con mayor capacidad tributaria hacia aquellas otras más pobres y con débiles bases tributarias ⁽⁸⁾. El objetivo de estas transferencias es evitar una suerte de discriminación en el tratamiento fiscal de los individuos según su lugar de residencia, evitando así migraciones ineficientes de personas y recursos ⁽⁹⁾.

2. Distribución de Recursos - Métodos de Coordinación Financiera.

1. Método de concurrencia de fuentes
2. Método de separación de fuentes
3. Método de cuotas adicionales
4. Método de participación/coparticipación
5. Método de asignaciones

⁽⁷⁾ Break (1976,1980), Oates (1972,1990) y Gramlich (1977).

⁽⁸⁾ Nuñez Miñana 1972.

⁽⁹⁾ Ver Informe CEPAL/GTZ, Serie Política Fiscal 88 de Alberto Porto y Pablo Sanguinetti para las NACIONES UNIDAS en el Proyecto Regional de Descentralización Fiscal.

1. Método de concurrencia de fuentes

Es el método más simple, consiste en no establecer restricción ni al uso por parte de cada nivel de gobierno de los distintos tipos de fuentes de recursos, ni al nivel de utilización efectiva de las mismas. Por ello, cada nivel de gobierno, utiliza las mismas fuentes, y la recaudación que obtiene la aplica a la financiación de sus propios gastos.

Es un método que no contempla una coordinación nacional, ya que cada uno puede gravar por el mismo concepto en cada jurisdicción, se daría una múltiple imposición interna. En este método, cada nivel de Gobierno actúa independientemente, con su propio régimen legal, fijando bases imponibles, alícuotas, etc, de cada tributo y decidirá el nivel de prestación y tipo de de servicios que le otorgará a la comunidad. En éste caso, no se producen transferencias entre gobiernos, queda lo que cada uno reúne para sí.

2. Método de separación de fuentes

Utilizando la Constitución a nivel Nacional como coordinadora, ésta limita el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto determinado de tributos. De esta manera, no pudiendo un nivel de gobierno establecer los reservados en exclusividad a los otros niveles de gobierno. Por esto, cada Gobierno decide dentro de sus recursos exclusivos, el nivel de utilización efectiva de cada uno de ellos. En éste caso, al igual que en el caso anterior, tampoco se producen transferencias entre gobiernos, por lo que cada nivel de gobierno dispone de lo que reunió.

3. Método de cuotas adicionales

1. El Gobierno de menor nivel, puede recaudar directamente su propio tributo, mientras se encuentra en cabeza del Gobierno Nacional la fijación de la base imponible.
2. Puede recaudar el tributo local de los gobiernos inferiores el Gobierno Nacional y distribuir lo producido en cada jurisdicción a los respectivos gobiernos mencionados primero.

1. Método de participación/coparticipación

En este método la recaudación de uno o varios tributos, se unifican en cabeza del Gobierno Nacional, con participación y colaboración de los gobiernos locales en la recaudación.

Ésta recaudación unificada se distribuirá en función de la participación en el proceso de recaudación, es decir, en base al porcentaje de lo recaudado teniendo en cuenta el monto recaudado a nivel local por sobre el total unificado.

2. Método de asignaciones

1. Desarrollo Histórico por Etapas.

1. Los derechos de importación y exportación, facultad atribuida exclusivamente al gobierno Nacional, ya que se les prohíbe la recaudación de los mismos a los gobiernos provinciales.
2. Las demás contribuciones que imponga mediante su poder de Imperio el Gobierno Nacional a la población en general, a través del Congreso Nacional.

• Unificar los impuestos internos.
• La transformación del impuesto a las transacciones al Impuesto a las ventas.
• Prórroga del impuesto a los Réditos por 10 años.

1. Por un lado se buscaba inducir a las provincias a adoptar mejoras en sus sistemas tributarios, incluyendo la recaudación del impuesto inmobiliario. Esto último exigía un considerable esfuerzo inicial: actualizar catastros y registros de propiedad, adoptar técnicas de valuación más modernas, coordinar esfuerzos con las autoridades municipales, armonizar alícuotas, etc.
2. Por otro lado, uno de los incentivos que se les ofreció a las provincias para ingresar al pacto fue establecer criterios regionales y sectoriales dentro de la reducción de aportes patronales para aquellas provincias que lo firmaran.

1. Nociones Básicas del Régimen de Coparticipación Federal - Situación Actual.

1. Los Derechos de Importación y Exportación.
2. Aquellos impuestos cuya distribución se prevea en otros sistemas.
3. Los Impuestos y Contribuciones Nacionales con afectación específica.
4. Los Impuestos y Contribuciones Nacionales cuyo producido se afecte al fomento de obras, servicios y actividades de interés nacional.

1. Impuesto a los Ingresos Brutos.
2. Impuesto a la Propiedad Inmueble.
3. Impuesto a la Propiedad Automotor.
4. Impuesto de Sellos.

• Aprobar el cálculo de los porcentajes de distribución.
• Controlar la liquidación de las participaciones que le corresponden a cada fisco.
• Controlar el estricto cumplimiento de las obligaciones de los Fiscos.
• Decidir de Oficio o a pedido del Ministerio de Economía de la Nación, si se oponen o no a la Ley de Coparticipación Federal, los gravámenes Nacionales o locales.
• Dictar normas interpretativas de la Ley de Coparticipación Federal.
• Asesorar a la Nación y a los Entes Públicos locales sobre derecho tributario interprovincial.
• Preparar proyectos y estudios vinculados con los problemas emergentes de sus facultades. ⁽¹²⁾

1. Esquema Actual de Distribución de los poderes impositivos de la República Argentina.

1. Nacionales: Impuesto a las Ganancias, Impuesto a los Bienes Personales, Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta.
2. Provinciales: Ingresos Brutos, Impuesto a la Propiedad Inmueble, a la Propiedad Automotor, Impuesto de sellos.

Impuestos Indirectos:

1. Críticas al Modelo Actual

1. Ausencia de correspondencia entre las decisiones de gasto y financiamiento de los distintos niveles de gobierno, que distorsiona los incentivos para el desarrollo de un sano comportamiento fiscal y restringe la autonomía de los gobiernos provinciales, y limita la posibilidad del ejercicio democrático a la ciudadanía.
2. El componente de redistribución horizontal del sistema, no responde en la actualidad a ningún criterio racional explícito, y oculta serias inequidades e ineficiencias.

• Explicitar estas decisiones.
• Hacer transparente sus consecuencias.
• Minimizar las distorsiones provocadas por la redistribución.
• Proteger derechos de propiedad de fluctuaciones a corto plazo.

1. La rigidez global del sistema, impide:

1. Responder adecuadamente a los cambios del entorno
2. Evolucionar hacia esquemas más eficientes.
2. La rigidez del sistema de distribución de los recursos coparticipados, asigna fondos a la Nación y a cada una de las provincias, de acuerdo a coeficientes fijos, independientemente de las obligaciones de gasto y de la capacidad fiscal de cada una de las jurisdicciones.
3. El actual esquema genera además incorrectos incentivos al gobierno nacional en relación a su estructura de financiamiento, sesgando la estructura tributaria hacia los recursos no coparticipables e incentivando una cantidad excesiva de deuda pública y emisión monetaria.
4. El sistema de incentivos político-económicos vigente es un obstáculo para la adopción de políticas más eficientes. Es decir, pese a que algunos impuestos provinciales como ingresos brutos, se hayan limitado por el Pacto Fiscal, y otros nacionales, como los aportes patronales, hayan sido reducidos por sucesivas rebajas, todavía lamentablemente mantienen altos efectos distorsivos en la actividad económica.
5. Las transferencias de recursos hacia las Provincias poseen una altísima complejidad, lo cual genera costos adicionales. La existencia de transferencias a través de programas de asignación específica de impuestos nacionales motiva que el nivel de gasto se encuentre vinculado a la recaudación del impuesto por el cual se definen estas transferencias, en lugar de a las necesidades específicas de cada Provincia.
6. En el plano macroeconómico, el comportamiento intertemporal de las variables fiscales -endeudamiento y movimiento con respecto al ciclo económico - reflejan la existencia de externalidades negativas entre las distintas jurisdicciones. El actual esquema alienta comportamientos de endeudamiento que atentan contra el bien público que es el crédito, y un comportamiento pro cíclico del gasto público, contrario a las recomendaciones de toda la literatura sobre políticas fiscales óptimas. Si bien el manejo intertemporal de las variables fiscales podría ser un asunto de competencia individual de las jurisdicciones en caso de no mediar externalidades a través de salvatajes financieros, éste no es el caso bajo los mecanismos de decisión hoy vigentes.

Estos mecanismos de decisión son en la actualidad demasiado laxos y discrecionales del ejecutivo nacional como para permitir un compromiso sostenible y creíble.

7. Este conjunto de falencias es el resultado de una estructura institucional inadecuada como la delimitación del conjunto de decisiones colectivas, la asignación de autoridad para la toma de esta clase de decisiones y límites a esta autoridad, e incentivos que perciben los decisores de política.

1. Intentar estructurar el Sistema Tributario Federal en base al criterio de separación de fuentes.
2. Consensuar límites a la presión tributaria global, aún en los casos de separación de fuentes, en tanto definitivamente todos los impuestos gravan la riqueza de los particulares, y por ende, limitan el consumo de los bienes privados. Estos límites deberían ser revisados periódicamente (por ejemplo cada 3 o 5 años) de manera de adecuar el tamaño de los gobiernos a las necesidades (probablemente crecientes) del gasto en la provisión de bienes públicos.
3. Para el caso de bases concurrentes, debe acordarse la pertinente armonización de los impuestos. Especialmente debería existir una única legislación sobre bases, exenciones, etc., de nivel nacional, con libertad para los gobiernos subancionales en la fijación de las alícuotas generales propias.
4. Deben derogarse todos los regímenes de promoción industrial, o de cualquier tipo de "gasto tributario", que impliquen tratos discriminatorios de las inversiones privadas correspondientes a actividades localizadas en territorios diferentes a los promovidos. Los proyectos de inversión pública orientados a generar infraestructura económica y social dentro del futuro acuerdo federal, debe dar respuesta a generar una razonable igualdad de oportunidades provinciales para las inversiones privadas.
5. Debería contemplarse en el nuevo acuerdo federal una política específica de control sobre el poder tributario de los municipios, no obstante la libertad que emana de la constitución en cuanto a su autonomía. Dicha autonomía no puede implicar dejar expedita la posibilidad de permitir burlar otras disposiciones constitucionales que limitan el poder de este nivel de gobierno. Especialmente debería establecerse en el nuevo acuerdo fiscal federal, la nulidad absoluta de toda decisión municipal que implique el establecimiento de impuestos de tipo indirecto o directo que son de potestad nacional y/o provincial.
6. El Sistema Tributario de los tres niveles de gobierno, luego de la reforma, debe mantener estabilidad. Solamente el nivel de las "alícuotas generales" deberían ser las variables de ajuste ante diferentes coyunturas económicas. Los límites a la presión tributaria global o al nivel del gasto consolidado, junto con similares recaudos en materia de endeudamiento, y el uso del Fondo de Estabilización de las Finanzas Públicas Federales, deberían ser objeto de armonización dentro del acuerdo fiscal federal.
7. Los contribuyentes deben contar con mecanismos administrativos y judiciales apropiados para hacer valer sus derechos, cuando se violen normas constitucionales o incluidas en el acuerdo fiscal federal. Las actitudes de los funcionarios que hubieren aprobado medidas tributarias inconstitucionales o ilegales, según surja de la Constitución Nacional o Provincial, de las leyes respectivas y del acuerdo fiscal federal, deberían ser encuadradas en la figura de "incumplimiento de los deberes del funcionario público" y de "malversación de fondos públicos", en tanto se habrán autorizado gastos con financiamiento ilegal, es decir, sin recursos.
8. Deben promoverse dentro del nuevo acuerdo fiscal federal la consolidación de esquemas modernos de control presupuestario y transparencia del accionar gubernamental, a través de las audiencias públicas y otro tipo de controles sociales, junto a esquemas de premios y castigos para los funcionarios y agentes públicos.
9. Especialmente para una reforma de descentralización tributaria acentuada, resulta esencial el rediseño institucional de los organismos recaudadores, los que debieran ser monitoreados a nivel federal y asegurada la independencia de criterio de los funcionarios a su cargo con respecto a los gobiernos de turno. Básicamente, a través del rediseño de los mecanismos de selección y remoción de estos funcionarios.
10. También los sistemas judiciales deben ser eficaces. Lo primordial pareciera ser la formación de los jueces y auxiliares de la justicia en temas económicos, fiscales y tributarios en particular.

• Eficiencia en el diseño del sistema de transferencias intergubernamentales.
• Flexibilidad que posibilite su permanencia ante escenarios y condiciones cambiantes.
• Simplicidad en los criterios y procedimientos de distribución.

1. Genere una mayor descentralización (principio de correspondencia fiscal).
2. Elimine impuestos distorsivos (sustitución de ingresos brutos y sellos en el ámbito subnacional).
3. Garantice la necesaria coordinación interjurisdiciconal (armonización tributaria) y un federalismo responsable (salvaguardias para los contribuyentes).

1. Sistema de Transferencias.

1. La tipología de los gastos públicos al que deben incurrir los gobiernos y que requieren el pertinente financiamiento, teniendo en cuenta que su diferente naturaleza habrá de plantear cuestiones metodológicas diferentes o una cierta especificidad de abordaje para su evaluación
2. Las capacidades tributarias relativas al alcance de los respectivos gobiernos, en base a las asignaciones de las potestades.
3. Las asignaciones o transferencias de fondos finalmente resultantes contemplen:

1. Darle al Sistema la necesaria objetividad, equidad y solidaridad.
2. Asegurar la igualdad de oportunidades a los ciudadanos para acceder a los servicios y bienes públicos a proveer por los gobiernos, independientemente de donde ellos residan.

1. Aspectos Macroeconómicos.

1. Magnitudes o techos en la distribución de lo recaudado, ligado al funcionamiento del fondo de estabilización o fondo anticrisis.
2. Límites al nivel relativo del gasto publico (en términos del PBI).
3. Límites al endeudamiento.
4. Normas referidas a los "salvatajes" de los gobiernos subnacionales ante shocks regionales.

1. Estructura Institucional Fiscal Federal.

1. Asegurar una dinámica que permita:

1. flexibilidad para responder eficientemente ante la realidad continuamente cambiante de nuestra estructura federal.
2. lr mejorando la ley a medida que se desarrollan mejores capacidades de medición y análisis e, incluso, aumenten la viabilidad política de ciertos cambios potencialmente eficientes que hoy no parecen factibles.
2. Asegurar el Compromiso, mediante la realización de acuerdos intertemporales creíbles entre las distintas jurisdicciones sin que sean luego violados por coyunturas políticas.
3. Facilitar la coordinación y aumentar los incentivos a la transparencia en los procedimientos y a la generación de información relevante.

1. Conclusiones Generales.

• Como pudimos comprender después de haber leído este trabajo, el Federalismo Fiscal está basado en la distribución, entre los distintos niveles de gobierno, Nacional, Provincial y Municipal, de las potestades, facultades y responsabilidades en materia de ingresos, gastos y endeudamiento público. Pero también es necesario entender que las decisiones de distribución son decisiones de naturaleza eminentemente política.

• Una de las características salientes del funcionamiento del federalismo fiscal en Argentina es la creciente descentralización de funciones y gastos a nivel provincial, y al mismo tiempo, un importante grado de centralización tributaria a nivel del gobierno nacional.

• Los límites a las potestades fiscales de los Gobiernos, se justifican en los casos de presentarse imperfecciones en los mecanismos políticos, debido a una tendencia natural de los gobiernos a actuar en base a objetivos propios, descuidando el bienestar general.

• Las transferencias desde el Gobierno Nacional hacia los Gobiernos subnacionales están motivadas por lo general tanto en consideraciones de eficiencia como de equidad distributiva.

• Métodos de Coordinación Financiera.

• En cuanto a nuestra historia tributaria, nuestro país, pasó de la Separación de Hecho de Fuentes Tributarias en 1860, al método de Concurrencia de Hecho en 1890, para luego en 1935 adoptar la Coparticipación Impositiva y por último, mediante la evolución natural y un lento mejoramiento del método, podemos decir que nos encontramos en una cuarta etapa, con un Régimen de Coparticipación Federal más maduro.
• En el Régimen Actual de Coparticipación la masa de fondos a distribuir estará integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, salvo:

1. Impuesto a los Ingresos Brutos.
2. Impuesto a la Propiedad Inmueble.
3. Impuesto a la Propiedad Automotor.
4. Impuesto de Sellos.

Distribución de lo recaudado

• Dentro de las potestades tributarias podemos observar:

• Dentro de las críticas al modelo actual, caben destacar:

• Dentro de las recomendaciones de política, debo destacar:

• Dentro de lo aspectos a Considerar en la Reforma Integral. Debemos tener en cuenta que cualquier análisis de reforma debe tener una perspectiva amplia, que comprenda el conjunto de aspectos relevantes a la evolución de las relaciones fiscales federales.

• El nuevo diseño debería contemplar los siguientes aspectos:

• Lineamientos para que la Reforma sea efectiva:

• De acuerdo al objetivo principal del trabajo planteado en el prefacio, puedo decir que ha sido cumplido satisfactoriamente, ya que hemos analizado cabalmente la situación actual de la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales en la Argentina y se encuentra planteado el marco de estudio para un mejor entendimiento.

• Una de las características salientes del funcionamiento del federalismo fiscal en Argentina es la creciente descentralización de funciones y gastos a nivel provincial, y al mismo tiempo, un importante grado de centralización tributaria a nivel del gobierno nacional.
• En materia de gasto público, en Argentina se ha configurado en sistema de asignación vertical de funciones altamente descentralizado.
• La descentralización ha operado mayormente con relación a los gastos sociales y de infraestructura social.
• El gobierno nacional ha retenido las funciones de la seguridad social y los servicios de la deuda pública, es decir, se ha especializado en la atención de los pasivos: los directamente contraídos por razones de manejo macroeconómico de las finanzas públicas o por la deuda inducida por el sistema previsional. En rigor ambos aspectos están ligados, por cuanto parte importante del uso del crédito del gobierno nacional ha obedecido a la necesidad de honrar la deuda con los jubilados.
• El proceso de descentralización del gasto es un fenómeno que empieza a producirse durante los años ochenta y se completa recién a comienzos de los años noventa.

• En el caso de México el sector descentralizado es menor del 20% del gasto público total, y por ello la autonomía de sus decisiones es prácticamente centralizada.
• Con el fin de avanzar en el fortalecimiento del federalismo, en el año 2000 se reformó el artículo 115 de la Constitución, el cual regula la relación del Estado con los Municipios. A partir de esa reforma, los Municipios pueden decidir las tasas sobre impuestos, productos, derechos y aprovechamientos, y se verán obligados a abatir el rezago actual de los valores catastrales; de no hacerlo, los Congresos estatales deberán decidir lo que competa en cada caso.
• En México, el 15.4% de los ingresos totales provienen de los gobiernos locales, o sea a nivel nacional alcanzan el 84.6%, mientras que el gasto de los primeros como proporción del gasto total asciende a 9.9%, porcentajes que indican un grado muy alto de centralización de ingresos y de gasto a nivel federal.

• Actualmente, la economía mexicana se encuentra inmersa en la redefinición de su federalismo fiscal. Acorde con el nuevo entorno económico, político y social, el Estado transforma las responsabilidades de ingreso y gasto en sus tres niveles de Gobierno; sin embargo, la transformación del federalismo fiscal mexicano se encuentra todavía en una etapa inicial, puesto que enfrenta cierta resistencia al cambio.
• Los retos del nuevo federalismo en México consistirán en ampliar la cobertura de potestades tributarias en las entidades federativas, situación que les permitirá mayor autonomía y eficiencia en su gestión.

• En Brasil los gobiernos subnacionales ejecutan prácticamente el 50% del gasto, en gran medida debido a la Constitución de 1988 que desbalanceó la proporción entre impuestos y gastos en los tres niveles de gobierno, creando un desequilibrio crónico en el Estado federal que genera una presión significativa para generar el proceso inflacionario.
• En el Plan Real hubo que crear el Fondo Social de Emergencia para lidiar en el corto plazo con este desequilibrio. Sin embargo, más adelante deberá adoptarse una medida que restablezca el equilibrio de recursos ya que el plazo de dos años del Fondo de Emergencia no permite una resolución de tal problema con carácter definitivo. También en Brasil la tributación subnacional se basa en impuestos que fluctúan con el ciclo (ICMS) dándole una alta volatilidad a estos componentes del ingreso fiscal. Al igual que en la Argentina, la banca estadual ha generado graves problemas fiscales de corto plazo y la autoridad monetaria debió intervenir los dos bancos estaduales más grandes (BANESPA y BANERJ), reflejando los graves desequilibrios asociados a la banca estadual y a los autopréstamos en los estados dueños. Debe tenerse presente que en Brasil los gobiernos subnacionales ejecutan prácticamente el 57% del gasto público total.

• En Chile, la organización es muy centralizada y existe un control muy cuidadoso del sector subnacional que sólo comprende el 5% del gasto.
• Existen a nivel federal fondos compensadores macroeconómicos de petróleo y cobre y un mecanismo muy cuidadoso de evaluación de la inversión local y de los fondos asignados a su transferencia. Más aún, el endeudamiento local se encuentra prohibido a menos que medie una autorización del gobierno central.
• En Perú el gasto local históricamente ha sido muy bajo promediando menos de 3%, aún cuando recientemente se ha ido ampliando. La restricción al endeudamiento históricamente ha sido fuerte para los gobiernos locales que, en general, sólo se han endeudado con organismos multilaterales.
• En Colombia se observa un rápido crecimiento del endeudamiento que ha hecho crecer los servicios de intereses a nivel departamental del 0.06% del PIB en 1980 a un nivel de 0.18% en 1991, y en los gobierno locales de 0.21% del PIB en 1980 a 0.96% del PIB en 1991.
• Existen institutos financieros especializados en préstamos a los gobiernos locales bajo un cierto control, como por ejemplo FINDETER.
• La tributación a nivel local es fuertemente cíclica ya que a nivel local más del 50% depende de impuestos sobre industria y comercio, y aún mucho mayor a nivel de los departamentos.
• Los mecanismos de transferencias son fuertemente procíclicos. Así por caso, el situado fiscal equivale al 23% de la renta corriente de la Nación (con algunas exclusiones).
• En el caso de la cesión a municipios la transferencia equivale a 14% de los ingresos corrientes del Estado Central.
• Distribución de regalías también sigue el volumen de producción y precios de los combustibles.
• El problema se agrava aún más por cuanto en el proceso de descentralización se han transferido más recursos que gasto ampliándose la brecha fiscal, y eso se ve potenciado por el auge de recursos circunstanciales asociados a los descubrimientos petroleros.

Joseph E. Stiglitz. 2ª Edición – Cáp. 26 y 27. 3ª Edición – Cáp. 22 y 23

Richard Musgrave – Peggy B. Musgrave. 5ª Edición – Cáp. 27, 28 y 29.

Ediciones Minerva – Compilador Juan F. Corona. Cáp. 22 y 23.

Hacia una nueva organización del federalismo fiscal en la Argentina (Fiel)

Federalism in Argentina and the Reforms of the 1990s

• Serie Política Fiscal 87

• Serie Política Fiscal 88

Analista Contable e Impositivo

Experiencia en OyM (Organización y Métodos) y en Procedimientos Administrativos.

Estudiante Universitario a una materia de graduarse como CONTADOR PÚBLICO

Universidad de Buenos Aires - Facultad de Ciencias Económicas

Noviembre de 2004.