Federalismo Fiscal. La necesidad de involucrar a los Jóvenes Universitarios en la Reforma Integral

2. Prefacio
4. Cuestiones Fundamentales de
   Hacienda Pública
5. El caso
   Argentino
6. Propuesta de Reforma y
   Conclusiones Generales
7. Anexo I: La
   Descentralización en
   Latinoamérica
8. Bibliografía

Prefacio

El objetivo
principal de éste trabajo es
analizar la situación actual de la Ley de
Coparticipación Federal de Recursos Fiscales
en la Argentina y proponer un marco de estudio para un mejor
entendimiento de los estudiantes universitarios.

Se busca generar una inquietud, no que sea simplemente
un texto
informativo, para ello, ya hay cientos de Autores que se explayan
sobre el tema. Considero imprescindible que todo universitario
conozca el marco conceptual en el que nos movemos y la
problemática actual del tema para poder
participar activamente en la Reforma Integral.

Lo importante es ser parte de, no sirve de nada
quejarnos de la inequidad en la distribución del Sistema
Tributario, mientras tenemos la oportunidad histórica
de participar en la reforma y cambiar nuestro futuro, o al menos
intentarlo. Debemos comprometernos y considero es nuestro deber
estudiar e investigar, para luego con una base sólida
participar en la elaboración de ideas, planes o proyectos para
poder tender a un Sistema
Tributario más equitativo y eficiente. Lo que quiero
expresar es que debemos cuestionar nuestro accionar, debemos
preguntarnos por qué estamos como estamos y ver que, en
una perspectiva global, dentro de nuestra generación no
hay nadie más preparado que nosotros para llevar adelante
ésta tarea con responsabilidad.

Introducción

El Federalismo
Fiscal está basado en la distribución, entre los
distintos niveles de gobierno, de
las potestades, facultades y responsabilidades en materia de
ingresos,
gastos y
endeudamiento público.

En un país Federal como el nuestro, las
políticas públicas surgen de las
decisiones de distintos niveles de gobierno: Nacional,
Provincial y Municipal.

La distribución de recursos financieros entre
los gobiernos de distinto nivel, admite numerosas posibilidades
alternativas. Nuestro país ha adoptado el sistema de
concurrencia de facultades tributarias para el caso de los
impuestos
indirectos, ya que pueden ser aplicados tanto por la Nación como por las Provincias, en forma
concurrente. En el caso de los Impuestos Directos, por el cual,
utilizando la Constitución Nacional como coordinadora,
se limita el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un
conjunto determinado de tributos,
utilizando el método
de participación, por el que la recaudación de
los tributos, se unifican en cabeza del Gobierno Nacional, con
participación y colaboración de los gobiernos
locales en la recaudación. El método o sistema de
separación de fuentes rige
únicamente en los impuestos al comercio
exterior.

El régimen de Coparticipación Federal
instaurado "primariamente", en los años 30
(1) fue evolucionando a lo largo de los
años a medida que se fueron creando nuevos impuestos y
se modificaban la distribución primaria entre Nación y Provincias, y la
distribución secundaria, entre Provincias. Llegando como
régimen consolidado recién en los años
70.

El régimen de Coparticipación Federal
transfiere automáticamente a la Nación el 42.34%,
al conjunto de Provincias adheridas el 54.66% de los recursos
tributarios internos (IVA,
ganancias, internos, combustibles, etc.), el 2% a un conjunto
específico de Provincias y el 1 % restante, para el
Fondo de Aportes del Tesoro Nacional.

En cuanto a la Evolución del Régimen de
Coparticipación Federal, podemos decir que se encuentra
en su cuarta etapa. Lamentablemente, en nuestro país, se
observa que la estructura
fiscal en su conjunto, hay un fuerte predominio de elementos
históricos por sobre los elementos racionales, la
emergencia, la transitoriedad y la improvisación
predominan en nuestro Sistema Tributario. El problema recae en
que nuestro Sistema Tributario fue plasmando cubriendo
necesidades crecientes del fisco y agravado por las decisiones
tomadas en los distintos niveles de gobierno, sin tener en
cuenta un Plan Integral a
futuro.

Sin embargo, a pesar de que hasta ahora las
modificaciones generalmente se efectuaron sin seguir los
lineamientos de un Plan Integral, todavía estamos a
tiempo de
proponer uno más óptimo, que busque ganar
equidad, es
decir una distribución del ingreso más justa, sin
sacrificar demasiada eficiencia
económica.

Es necesario nuestro compromiso de estudiar y
capacitarnos en la materia, para no volver a cometer los
errores del pasado de ir cubriendo necesidades del momento sin
analizar sus efectos a mediano y largo plazo.

(1) Exactamente 1935, CEPAL,
Seminarios y Conferencias N º32, p.87.

Capítulo
I: -.Cuestiones Fundamentales de Hacienda
Pública.-

1. La Autonomía Fiscal de los Estados
   Soberanos.

En general, las Naciones modernas responden a una
estructura fiscal multijurisdiccional, la que, como lo exponen
Richard Musgrave y Peggy B. Musgrave, "refleja las fuerzas
históricas de la construcción de naciones, guerras y
geografía" (2). No se
han formado como una asociación libre de individuos,
sino que han surgido como una combinación de
jurisdicciones soberanas preexistentes, que posteriormente se
han unido en Unidades Nacionales. Como sucede en el caso
Argentino, las jurisdicciones miembros pueden conservar ciertas
atribuciones fiscales, mientras que otras son sometidas,
unificándose así, en un bloque que determina los
aspectos fiscales de la Federación.

En relación a la autonomía fiscal de los
Estados soberanos, es importante analizar la complejidad de
coordinación en un Régimen
Federal, entre los distintos Estados y Niveles de Gobierno.
Para entender un poco más considero oportuno exponer
algunos aspectos que se destacan en la relación de el
Gobierno Central y los Gobiernos Subnacionales
(3) .

• Regulación: La Constitución
  restringe potestades tributarias de los Estados.
• Incentivos: Esfuerzos de los Gobiernos
  Centrales por influir en las medidas que toman los Gobiernos
  regionales y municipales. Para ello se valen de subvenciones
  condicionadas en su utilización, es decir, para fines
  concretos diseccionados del Gobierno Central a los Gobiernos
  subnacionales, y de subvenciones libres, a modo de beneficio
  o premio por haber seguido los lineamientos del Gobierno
  Central.
• Administración de Fondos Federales:
  En un contexto de coparticipación, una vez que han
  sido asignados por el Gobierno Central, la
  administración de los fondos federales es ejercida
  por los Estados locales.
• Reparto General de los Ingresos: El Gobierno
  Federal, también transfiere fondos a los Estados y
  municipios en forma de subvenciones. Estas transferencias
  existen por dos razones: porque el Gobierno Central es
  más eficiente en la recaudación, y porque el
  Gobierno Central actúa como redistribuidor de la
  riqueza, proporcionando más a las regiones más
  pobres.

(2) Richard Musgrave y Peggy B.
Musgrave 5ª Edición, p.557.

(3) Stiglitz, 2da Edición, p.
722.

Gasto Fiscal: Mecanismo mediante el cual el
Gobierno Central influye en los gobiernos locales,
especialmente en lo relacionado con los impuestos a la renta de
las personas y las sociedades.

1. La Descentralización.

Definición: La descentralización
se puede definir como un proceso de
transferencias de competencias y
recursos desde la administración nacional o central de un
determinado Estado,
hacia las administraciones subnacionales: estatales y
municipales en los países federales, y regionales y
locales en los países constitucionalmente
unitarios.

La descentralización fiscal ocurre cuando las
competencias fiscales, ingresos y gastos públicos, se
desplazan del nivel superior o central hacia el inferior o
subnacional y constituye por lo general un proceso dirigido
desde el nivel central.

De modo que la concesión de cierta independencia administrativa a las autoridades
locales no se considera generalmente como
descentralización fiscal, y puede entenderse más
como un proceso de desconcentración.

En este sentido es recomendable analizar qué
tipo de funciones debe
seguir cumpliendo el Estado de
manera centralizada y cuales de ellas pueden ser
descentralizadas y hasta qué grado. Para ello resulta
práctico utilizar el tradicional análisis de asignación,
distribución y estabilización, y de revisar los
principales planteamientos del manejo de éstos frente al
proceso de descentralización.

Respecto a las funciones de distribución y
estabilización, las distintas argumentaciones,
(4) apuntan a la conveniencia de su manejo
centralizado por parte del Gobierno Nacional y tan sólo
en la función
asignativa, las discusiones y análisis dan importancia a
la participación de los gobiernos subnacionales en la
consecución de una asignación eficiente de
recursos, particularmente en el ofrecimiento y provisión
de bienes
públicos.

En la práctica, generalmente existen varias
alternativas de transferir funciones y/o responsabilidades en
materia de ingresos y gastos de los niveles centrales a los
niveles subnacionales.

• Primera: asociada a la idea central de
  promover procesos
  de descentralización en ambos agregados fiscales:
  gasto e ingreso público. Consiste en dejar que el
  nivel subnacional (regional y local) decida libremente acerca
  del monto y la calidad del
  gasto
  público en que ha de incurrir y los ingresos que
  recaudará. Cada una de las jurisdicciones del nivel
  subnacional puede hacerlo, por así decirlo, en libre
  competencia con las otras jurisdicciones de su
  propio nivel y con el gobierno central.

(4) Richard Musgrave y Peggy B.
Musgrave, 5ª Edición, p. 568-570

• Segunda: ligada a mantener un cierto
  criterio restrictivo y/o limitado del dinamismo que pueden
  generar estos procesos y de cierta prevención para el
  manejo de los efectos nocivos que pueden generarse desde una
  perspectiva central. Consiste en fijar límites estrictos entre los niveles de
  gobierno y dejar que las jurisdicciones de los niveles
  territoriales actúen como lo deseen, siempre que
  permanezcan dentro de esos límites. En materia de
  gastos, esa restricción significa que se permite a
  cada nivel de gobierno emplear el únicamente para
  fines que figuren dentro de sus propias atribuciones; en
  materia de ingresos, se permite que las unidades
  descentralizadas recauden fondos públicos sólo
  de cierta manera.
• Tercera: esquema centralista de la gestión pública, mayor
  centralidad del gasto público y del orden tributario,
  a través de una mayor restricción de las
  atribuciones de los gobiernos descentralizados en materia de
  gastos o ingresos fiscales.

El gobierno descentralizado alcanza un mayor grado
de competencia financiera cuando puede influir de alguna
manera en las transferencias que va a recibir. Pero, ello
depende totalmente del sistema con arreglo al cual se
suministran las transferencias.

Si consideramos, por una parte, el derecho que tiene
el gobierno descentralizado de terminar sus propios gastos y
fuentes de
financiamiento y, por otra, la restricción de sus
atribuciones mediante límites estrechos fijados por el
Gobierno Central, estamos indudablemente en presencia de una
amplia gama de combinaciones de Sistemas
Fiscales Inter-gubernamentales y, por consiguiente, de
posibles procesos de Descentralización
Fiscal.

Modelos analíticos:

1. En un modelo de "principal-agente" adquieren
   singular importancia el uso de las transferencias
   intergubernamentales como instrumento para promover la
   orientación del gasto hacia determinados sectores y
   la ejecución efectiva de un programa
   del gasto público. Asimismo la estructura impositiva
   al igual que el acceso al endeudamiento deben estar por lo
   general en concordancia y/o consistencia con las
   políticas macroeconómicas.

   Este modelo tiende a presentarse en los
   países latinoamericanos con sistemas unitarios de
   gobierno, pese a los esfuerzos de una mayor
   autonomía local en materia de gastos e ingresos, que
   paralelamente vienen dándose en los procesos de
   reforma del Estado.

2. El modelo
   "principal-agente"(a principal-agent model) en donde el nivel
   central del gobierno es el "principal", tiene una amplia
   intervención y/o control
   sobre las decisiones de programas que
   son realizados por los gobiernos subnacionales o agentes".
   Asimismo reconoce que la ejecución descentralizada,
   constituye una estrategia
   que promueve la eficiencia en la asignación y
   provisión de bienes públicos
   locales.
3. En el modelo de "elección fiscal local"
   (local fiscal choice model), se otorga un aumento
   significativo de competencias y/o responsabilidades en
   materia de gastos e ingresos a los Gobiernos locales o
   subnacionales. Las localidades obtienen buena parte de sus
   ingresos de sus propios contribuyentes.

La existencia de un mayor grado de
"autonomía" en la toma de
decisiones que afectan de manera directa la calidad de
vida de una comunidad se
fundamenta en un proceso de elecciones, en el cual se delega
la responsabilidad al electorado.

Se esperaría que este modelo tendiese a
presentarse en los países latinoamericanos con
Sistemas Federales de Gobierno que dentro del conjunto de
estrategias de modernización del estado
contiene explícitamente la del fortalecimiento de la
autonomía de los gobiernos subnacionales.

Ahora bien, en la realidad ninguno de estos dos
modelos de
comportamiento de los gobiernos subnacionales se
da en una forma pura y separada, por el contrario se observa en
los países latinoamericanos una combinación de
elementos de ambos modelos.

El modelo "principal-agente" presenta una mayor
efectividad en el diseño y aplicación de
políticas tendientes a reducir la pobreza en
que se encuentran amplios sectores de la población. Por otra parte el modelo de
"escogimiento o elección fiscal local", en teoría, ofrece mejores posibilidades de
promover la eficiencia en la asignación y
provisión de bienes públicos locales y refuerza a
su vez el sentido de responsabilidad sobre el gasto
local.

Cada país debe decidir cuál es el
grado deseable de centralización y descentralización
de sus funciones y competencias y analizar cuáles son
los mecanismos de financiación más acordes y
adecuados a promover.

• Para conocer un poco más sobre las
  experiencias en nuestra región, ver el Anexo I sobre
  la descentralización en Latinoamérica.

1. Límites a las potestades fiscales de los
   Gobiernos.

1. En un escenario de descentralización
   completa de potestades fiscales, al verificarse el
   cumplimiento del principio de correspondencia fiscal, se
   asegura que el proceso político de toda democracia representativa permita el control
   social, a través de las elecciones y otros
   mecanismos sociales, de las decisiones de los
   gobiernos.

   Sin embargo, la literatura
   ha encontrado una razón de posible necesidad de
   establecer tales límites, en los casos de
   presentarse imperfecciones en los mecanismos
   políticos. Existe una tendencia natural de los
   gobiernos a actuar en base a objetivos propios, descuidando el bienestar
   general. (5)

   Otra razón del establecimiento de
   límites a los poderes fiscales subnacionales, la
   imperfección del mecanismo político derivada
   de la posibilidad de que los votantes subnacionales puedan
   tener percepciones equivocadas de los beneficios y los
   costos
   ligados a determinada demanda
   de bienes públicos subnacionales.

   Las posibilidades de este comportamiento
   ("Leviatán"), son las que en rigor justifican los
   límites constitucionales a los poderes fiscales de
   los gobiernos, tanto nacional como
   subnacionales.

   La solución al problema de las
   imperfecciones políticas de los gobiernos
   subnacionales no reside en interferir en el mecanismo
   político subnacional, con adecuada
   descentralización y correspondencia fiscal,
   debilitando aún más el funcionamiento
   democrático. Sino, más bien, debería
   incentivarse la consolidación de esquemas modernos
   de control presupuestario, transparencia del accionar
   gubernamental, a través de las audiencias
   públicas y otro tipo de controles sociales, junto a
   esquemas de premios y castigos a los funcionarios y
   burócratas. (6)

2. Razones políticas
3. Razones económicas.

Desde el punto de vista económico, la
cuestión plantea otro panorama. El establecimiento de
límites a las potestades fiscales puede consistir no
sólo en el establecimiento de techos a la presión
tributaria global o al gasto global, sino particularmente a
evitar o impedir regulaciones fiscales
discriminatorias.

(5) Conducta
Leviatán de los gobiernos por Brennan, G. y Buchanan, J.
(1979).

(6) Ver Piffano, Documento 25,
Noviembre de 1999.

Desde el ángulo económico, existen al
menos cuatro cuestiones importantes, a saber:

2. La presencia de costos de transacción
   significativos en los mercados
   políticos.
3. La presencia de inequidades horizontales a nivel de
   los gobiernos subnacionales.
4. La ausencia de coordinación federal
   (Nación-Provincias).
5. La necesidad de establecer "señales" para mejorar la prima de
   riesgo
   país.

La presencia de costos de transacción en
las relaciones de agencia de las democracias representativas
como causal de tales imperfecciones. Si los votantes no pueden
monitorear eficazmente a sus representantes, y los
políticos no pueden hacerlo con relación a las
burocracias estatales, sin tener que incurrir en costos de
información superlativos, es indudable
que una medida precautoria puede consistir en establecer
ciertos límites explícitos al poder fiscal de los
agentes, a pesar de que ello pueda derivar en un resultado
subóptimo.

La presencia de inequidades o distorsiones
horizontales que podrían surgir de las decisiones
descentralizadas en los gobiernos subancionales. Cabe destacar
que la influencia de los grupos de
interés, lobby, sobre
los representantes en el gobierno, generalmente opera intentado
gravitar sobre determinado tipo de gasto o sobre determinado
tratamiento impositivo, más que a una presión
sobre el gasto general o la presión tributaria global.
Dependiendo del éxito
de cada grupo de
influencia, habrán de surgir tratos diferenciados en
materia fiscal que generarán inequidades horizontales
entre las distintas jurisdicciones.

La ausencia de coordinación fiscal
federal entre los gobiernos subnacionales y el gobierno
nacional plantea otro punto importante. Las decisiones
de inversión pueden ser afectadas ex
post por la acción no coordinada de ambos niveles de
gobierno. Especialmente en materia tributaria, de existir bases
concurrentes, la acumulación de gravámenes puede
conducir a una presión tributaria importante, la que no
necesariamente habrá de afectar por igual a todas las
actividades económicas. Dependiendo de cómo se
legisle en materia de bases, exenciones, diferimientos, planes
de financiación ante moras, penas por delitos de
evasión, etc., resultarán nuevamente en
inequidades horizontales, pero en este caso por falta de
armonización entre ambos niveles de gobierno gravando la
misma base.

Como "señal" tendiente a reducir la prima de
riesgo país puede justificarse el establecimiento de
límites o techos a las decisiones de gasto o de
tributos, así como el establecimiento de normas
tributarias armonizadas, que eviten discriminaciones que
lesionen los derechos de los inversores
o contribuyentes en general.

1. Las transferencias desde el Gobierno Nacional hacia
   los Gobiernos subnacionales están motivadas por lo
   general tanto en consideraciones de eficiencia como de
   equidad distributiva. Dentro de este último aspecto,
   es común que los recursos de origen central destinados
   a las distintas jurisdicciones busquen corregir las
   consecuencias que sobre la oferta
   local de servicios
   públicos, generan las disparidades entre regiones
   en cuanto a capacidad fiscal, niveles de ingreso y costos de
   provisión.

   La teoría normativa de las transferencias
   intergubernamentales (7) ha sido
   desarrollada bajo el influjo de dos tipos e consideraciones:
   eficiencia y equidad.

   El criterio de eficiencia, se basa en que, dentro de
   un régimen fiscal federal, podría desarrollarse
   una "competencia impositiva" entre las distintas
   jurisdicciones que las llevaría a un bajo y
   subóptimo nivel de gasto público
   local.

   Como consideración referidas a la equidad,
   asumiendo que el gobierno federal financia dichos pagos con
   impuestos cobrados en forma uniforme a lo largo del
   territorio nacional, es claro que el establecimiento de estas
   transferencias implica una redistribución regional del
   ingreso desde áreas relativamente desarrolladas y con
   mayor capacidad tributaria hacia aquellas otras más
   pobres y con débiles bases tributarias
   (8). El objetivo de estas transferencias es
   evitar una suerte de discriminación en el tratamiento fiscal
   de los individuos según su lugar de residencia,
   evitando así migraciones ineficientes de personas y
   recursos (9).

2. Régimen de Transferencias entre
   Gobiernos
3. Distribución de Recursos – Métodos
   de Coordinación Financiera.

La distribución de recursos financieros entre
los gobiernos de distinto nivel, Nacional, Provincial y
Municipal, admite numerosas posibilidades
alternativas.

Clasificación
"clásica"

1. Método de concurrencia de
   fuentes
2. Método de separación de
   fuentes
3. Método de cuotas adicionales
4. Método de
   participación/coparticipación
5. Método de asignaciones

(7) Break (1976,1980), Oates
(1972,1990) y Gramlich (1977).

(8) Nuñez Miñana
1972.

(9) Ver Informe
CEPAL/GTZ, Serie Política Fiscal 88 de
Alberto Porto y Pablo Sanguinetti para las NACIONES UNIDAS
en el Proyecto Regional
de Descentralización Fiscal.

La clasificación "clásica" de
métodos de coordinación Financiera es la
siguiente:

1. Es el método más simple, consiste en
   no establecer restricción ni al uso por parte de
   cada nivel de gobierno de los distintos tipos de fuentes de
   recursos, ni al nivel de utilización efectiva de las
   mismas. Por ello, cada nivel de gobierno, utiliza las
   mismas fuentes, y la recaudación que obtiene la
   aplica a la financiación de sus propios
   gastos.

   Es un método que no contempla una
   coordinación nacional, ya que cada uno puede gravar
   por el mismo concepto en
   cada jurisdicción, se daría una
   múltiple imposición interna. En este
   método, cada nivel de Gobierno actúa
   independientemente, con su propio régimen legal,
   fijando bases imponibles, alícuotas, etc, de cada
   tributo y decidirá el nivel de prestación y
   tipo de de servicios que le otorgará a la
   comunidad. En éste caso, no se producen
   transferencias entre gobiernos, queda lo que cada uno
   reúne para sí.

2. Método de concurrencia de
   fuentes

   Utilizando la Constitución a nivel Nacional
   como coordinadora, ésta limita el acceso de cada uno
   de los niveles de gobierno a un conjunto determinado de
   tributos. De esta manera, no pudiendo un nivel de gobierno
   establecer los reservados en exclusividad a los otros
   niveles de gobierno. Por esto, cada Gobierno decide dentro
   de sus recursos exclusivos, el nivel de utilización
   efectiva de cada uno de ellos. En éste caso, al
   igual que en el caso anterior, tampoco se producen
   transferencias entre gobiernos, por lo que cada nivel de
   gobierno dispone de lo que reunió.

3. Método de separación de
   fuentes
4. Método de cuotas
   adicionales

Éste método de coordinación
financiera, es una variante del método de concurrencia
de fuentes. Cada nivel de Gobierno, posee poder tributario
sobre todos los recursos, pero el nivel inferior, ejerce el
suyo, a través de la fijación de alícuotas
suplementarias al tributo legislado y Recaudado por el nivel
Nacional.

Aquí nacen dos alternativas:

1. El Gobierno de menor nivel, puede recaudar
   directamente su propio tributo, mientras se encuentra en
   cabeza del Gobierno Nacional la fijación de la base
   imponible.
2. Puede recaudar el tributo local de los gobiernos
   inferiores el Gobierno Nacional y distribuir lo producido en
   cada jurisdicción a los respectivos gobiernos
   mencionados primero.

1. En este método la recaudación de uno
   o varios tributos, se unifican en cabeza del Gobierno
   Nacional, con participación y colaboración de
   los gobiernos locales en la recaudación.

   Ésta recaudación unificada se
   distribuirá en función de la
   participación en el proceso de recaudación,
   es decir, en base al porcentaje de lo recaudado teniendo en
   cuenta el monto recaudado a nivel local por sobre el total
   unificado.

2. Método de
   participación/coparticipación
3. Método de asignaciones

En este método también la
recaudación de uno o varios tributos, se unifican en
cabeza del Gobierno Nacional, con participación y
colaboración de los gobiernos locales en la
recaudación. Pero el criterio de asignación a
los Gobiernos Provinciales y/o Municipales, será
determinado exclusivamente por el Gobierno Nacional/Central.
Estas asignaciones pueden otorgarse sin restricciones de
utilización, es decir globales (block grants), o
pueden ser otorgadas bajo condicionamientos, es decir, con
restricciones (grants in aids).
(10)

Los métodos presentados, son conocidos como
clásicos o de forma pura, pero puede darse, es
más, se da en la realidad, que estos mecanismos admitan
una serie de matices y hasta puede darse una combinación
simultánea de diversos métodos.

En la práctica, puede ser que algunos tributos
sean de potestad exclusiva del Gobierno Nacional, otros de las
Provincias y otros distintos, de los Municipios. Y que a su
vez, haya otros tributos concurrentes, para los cuales se
aplique el método de unificación de la
recaudación y participación de su producido,
donde finalmente el Gobierno Nacional, acuerde un nivel de
asignación para los Gobiernos de niveles
inferiores.

(10) Miñana, 2ª
Edición, Capítulo X, p. 321.

Capítulo II: .-El
caso Argentino.-

1. Desarrollo Histórico por
   Etapas.

Primera Etapa:

"Separación de Hecho de Fuentes
Tributarias".

Se toma como punto de partida la Constitución
Nacional del ´53, tal como quedó aprobada en el
año 1860. Las bases financieras del Gobierno Federal,
surgen de la C.N. de las que se consideran más
importantes:

1. Los derechos de importación y exportación, facultad atribuida
   exclusivamente al gobierno Nacional, ya que se les
   prohíbe la recaudación de los mismos a los
   gobiernos provinciales.
2. Las demás contribuciones que imponga
   mediante su poder de Imperio el Gobierno Nacional a la
   población en general, a través del Congreso
   Nacional.

La atribución de la totalidad de los recursos
aduaneros a la Nación, expresa la importancia que se le
asignaba a las funciones a desarrollar por dicho nivel de
gobierno, ya que para la época, dichos recursos aparecen
como los más relevantes en cuanto a su cuantía.
Los constituyentes percibieron esto y a modo de
compensación, desde el punto de vista de las Provincias,
se incluyó dentro de las funciones del gobierno Federal,
la de acordar subsidios del tesoro Nacional a las Provincias,
cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, para cubrir sus gastos ordinarios.
Como se dijo en la Convención Constituyente del
´53 (11), "el Gobierno Federal reconoce
como uno de sus primordiales deberes, el igualar el
déficit de toda Provincia Confederada cuya renta no
alcanzare a satisfacer sus necesidades interiores.

En cuanto a las demás contribuciones, de
acuerdo a lo dicho en la Constitución Nacional, se
faculta al Congreso Nacional a imponer contribuciones directas
por tiempo determinado y proporcionalmente iguales en todo el
territorio de la Nación, siempre que la defensa,
seguridad
común y el bien general, lo exijan. Este recurso
debería revistar un carácter excepcional y no ser de
aplicación regular año a año.

(11) Según señala el
Dr. Miñana, Finanzas
Públicas, 2ª Edición, Capítulo X,
p. 327.

Segunda Etapa:

"Concurrencia de Hecho".

La crisis
financiera y política del año 1890 marca el primer
cambio
importante en la distribución efectiva de los Poderes
Tributarios entre la Nación y las Provincias. Hasta ese
momento, los impuestos vinculados al comercio
exterior, constituyeron alrededor del 80 % de los recursos
ordinarios del Gobierno Nacional. El 20% restante estaba
constituido fundamentalmente por tasas diversas y por tributos
percibidos por el Gobierno Nacional como poder local en el
ámbito de la Capital
federal y de los Territorios Nacionales.

La crisis reconoció un origen financiero,
derivado de la interrupción momentánea de
empréstitos externos para atender los servicios
financieros de la deuda acumulada en el período
inmediatamente anterior, cortándose así la
posibilidad que se había usado en la década de
1880, de refinanciar hacia adelante los sucesivos vencimientos
de los empréstitos del gobierno nacional.
Simultáneamente se temió una baja del en la
recaudación aduanera como consecuencia del efecto de la
crisis sobre el sector externo, por lo cual se aplica como
medida de emergencia la implantación de impuestos al
consumo,
bajo la forma de impuestos internos.

Como aporte a la solución del problema
emergente, las cifras recaudadas eran sumamente modestas.
Posteriormente, sin embargo, los impuestos internos, se
extienden en cuanto a artículos gravados y tasas. Hacia
fines de la década, pasan a constituir recursos de mayor
importancia a pesar que los impuestos aduaneros
continúan siendo la fuente principal de
ingresos.

Recién en 1929, desde el punto de vista
institucional, se plantea por primera vez, un importante
debate
acerca del problema de las facultades tributarias del gobierno
nacional y de las provincias. Se aprueba el proyecto del
poder
ejecutivo Nacional por los nuevos impuestos Internos, por
el término de 1 año. El mismo se fue impuesto
año tras año hasta 1935, donde se propuso la
unificación de los impuestos internos aplicados por la
Nación y provincias en forma concurrente. El impuesto
tenía vigencia de un año y era renovado
año tras año, en base a que los tributos directos
impuestos por la Nación, sólo podían
encuadrarse por excepción, bajo motivos de emergencia y
por tiempo determinado.

Tercera Etapa:

"Coparticipación Impositiva".

El régimen de Coparticipación de
Impuestos aparece como una respuesta al cambio fundamental
operado por la crisis de 1930, conocida como "la gran crisis
del 30", cuyos efectos se comenzaron a sentir en nuestro
país el segundo semestre de 1929.

Los ingresos del Estado Nacional se basaban
primordialmente en los Derechos Aduaneros, de manera que hubo
un traslado inmediato de la crisis, del sector externo al
sector
Público, debido a que éste último, se
financiaba primordialmente con los ingresos de los derechos
provenientes del comercio exterior. Por otro lado, las
políticas de reducción del gasto público
no fueron suficientes, por el gobierno de aquel entonces se vio
obligado a la creación de nuevos impuestos, entre ellos,
el Impuesto a las Transacciones y el Impuesto a los
Réditos. Pese a ello, la recaudación, si bien era
apreciable, tampoco bastaba para hacer frente a las necesidades
públicas, la brusca caída de la
recaudación de los derechos aduaneros, sólo se
cubrieron parcialmente. Semejante crisis, llevó al
Gobierno Nacional a intentar un reordenamiento de los sistemas
tributarios, a efectos de lograr un mejor aprovechamiento de la
base tributaria y la supresión de problemas de
doble o múltiple imposición, como se venía
dando.

Por lo mencionado anteriormente, el Congreso Nacional,
sancionó simultáneamente un paquete impositivo
que consistía en:

• Unificar los impuestos internos.
• La transformación del impuesto a las
  transacciones al Impuesto a las ventas.
• Prórroga del impuesto a los Réditos
  por 10 años.

Las tres leyes
proveyeron un régimen de distribución del
producido de los impuestos respectivos, en el primer caso como
contraprestación a la obligación de las
Provincias adheridas de derogar sus impuestos existentes de
carácter similar, y en los dos últimos casos como
compensación por parte de la Nación a las
Provincias por la utilización de fuentes tributarias
concurrentes, si bien todavía no utilizadas por las
Provincias.

Cuarta Etapa:

"Régimen de Coparticipación
Federal".

Primer Pacto Fiscal Federal (1992)

En dicho pacto se fijó una la garantía
de un piso de recursos coparticipables por parte del gobierno
nacional, lo cual constituyó un elemento central por el
cual eventualmente se desdibujaron los incentivos para
llevar a cabo reformas tributarias a nivel provincial. Este
particular mecanismo surgió del acuerdo por el cual un
15% de la masa de los fondos coparticipables se
transfería al sistema de seguridad
social y en un contexto en donde, a raíz de la
reactivación económica el Gobierno Nacional
estaba en condiciones de garantizar dicho piso con
independencia de los niveles de recaudación. Ello
exigió que el gobierno nacional asuma el riesgo en caso
de que sus niveles de recaudación no sean suficientes
para afrontar tal compromiso, y financie dicho déficit
con un mayor endeudamiento.

Segundo Pacto Fiscal Federal (1993)

Uno de los objetivos principales, fue lograr una
reforma impositiva en las provincias. Sin embargo, el modo a
través del cual finalmente se instrumentó el
acuerdo entre la jurisdicción nacional y provincial,
produjo en buena medida un efecto contrario al que se deseaba
alcanzar:

2. Por un lado se buscaba inducir a las provincias a
   adoptar mejoras en sus sistemas tributarios, incluyendo la
   recaudación del impuesto inmobiliario. Esto
   último exigía un considerable esfuerzo inicial:
   actualizar catastros y registros de
   propiedad,
   adoptar técnicas de valuación más
   modernas, coordinar esfuerzos con las autoridades
   municipales, armonizar alícuotas, etc.
3. Por otro lado, uno de los incentivos que se les
   ofreció a las provincias para ingresar al pacto fue
   establecer criterios regionales y sectoriales dentro de la
   reducción de aportes patronales para aquellas
   provincias que lo firmaran.

También como en el Primer Pacto Federal, se les
garantizó a las provincias firmantes un "piso" de fondos
de coparticipación en forma mensual. De este modo,
eventualmente no sólo se desdibujaron los objetivos
iniciales del pacto, al aliviarle a las provincias el mentado
esfuerzo en la recaudación impositiva una vez
establecido el piso, sino que el gobierno nacional
terminó convirtiendo la reducción de los aportes
patronales en un instrumento de políticas regionales y
sectoriales, contribuyendo aún más al
déficit del sistema de seguridad social.

Reforma Constitucional de 1994

Es importante saber que la reforma constitucional de
1994 ha introducido cambios importantes en materia del acuerdo
federal, al establecer la obligación de dictar un
régimen de coparticipación de Impuestos entre la
Nación y las Provincias, incluyendo al Gobierno
Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires,
mandato que de acuerdo a una cláusula transitoria
debió ser establecido antes del 31/12/1996.

Compromiso Federal de 1999

En dicha oportunidad se revisaron los acuerdos
anteriores, pero no sólo se mantuvo el mecanismo de
establecer pisos de coparticipación garantizados por el
gobierno nacional sino, que se elevó en forma notoria el
monto de dichas transferencias. En éste compromiso, el
gobierno nacional se comprometió a garantizar el pago de
un paso de 1.350 millones de pesos mensuales "con independencia
de los niveles de recaudación de impuestos existentes o
a crearse en el futuro". La magra suba en recaudación
impositiva luego de la última reforma tributaria en un
contexto internacional desfavorable para colocar deuda pusieron
al gobierno nacional en la encrucijada que, en parte, condujo a
las medidas basadas en la reducción del déficit
vía la disminución de los salarios.

Esto hizo al sistema más vulnerable y menos
transparente. En la medida en que los costos de no amoldarse
eficientemente a los cambios en el entorno se acumulan en el
tiempo, mayor es el costo de
oportunidad de respetar los acuerdos, y por lo tanto mayor el
atractivo de abandonar las pautas establecidas y a veces
bruscamente. Esto se canaliza a través de una
reducción en la duración de los acuerdos, pero
también mediante la utilización de otros
instrumentos como sustitutos.

Con éstos sustitutos, el Gobierno Nacional pudo
realizar ciertas acciones que
afectaron el resultado final de la coparticipación
(alterando estratégicamente el "mix" de financiamiento, entre otros). Asimismo, tanto el
Congreso como el Poder Ejecutivo Nacional retuvieron autoridad
significativa para alterar instrumentos sustitutos de la
coparticipación para los gobiernos provinciales, dentro
de los cuales se incluyen tanto los recursos asignados a
través de regímenes paralelos a la
coparticipación, por ejemplo: aportes del tesoro
nacional, fondos especiales o la asignación del gasto
nacional en las provincias, como también la posibilidad
de afectar diferencialmente el pay-of de los gobiernos
subnacionales a través de la
regulación.

Todo lo expuesto lleva a una falta de "lógica de largo plazo" de la
redistribución intergubernamental, debido a que la alta
politización generada por este marco institucional aleja
la redistribución de consideraciones de largo alcance, y
la hace, en cambio, en función de intercambios
políticos de corto plazo.

1. Nociones Básicas del Régimen de
   Coparticipación Federal – Situación
   Actual.

La distribución de recursos financieros entre
los gobiernos de distinto nivel, admite numerosas posibilidades
alternativas.

Nuestro país ha adoptado el sistema de
concurrencia de facultades tributarias para el caso de los
impuestos indirectos, ya que pueden ser aplicados tanto por la
Nación como por las Provincias, en forma concurrente. En
el caso de los Impuestos Directos, por el cual, utilizando la
Constitución Nacional como coordinadora, se limita el
acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto
determinado de tributos, utilizando el método de
participación, por el que la recaudación de los
tributos, se unifican en cabeza del Gobierno Nacional, con
participación y colaboración de los gobiernos
locales en la recaudación. El método o sistema de
separación de fuentes rige únicamente para los
impuestos aduaneros de importación y
exportación.

El régimen de Coparticipación Federal
creado por la Ley 23.548 (de enero de 1988), modificada por Ley
25.049 (B.O. 14/12/1998), es un Régimen Transitorio de
Distribución, cuya vigencia se renueva
periódicamente.

Masa de Fondos a Distribuir

La masa de Fondos a Distribuir estará integrada
por el producido de la recaudación de todos los
impuestos nacionales existentes o a crearse, salvo:

1. Los Derechos de Importación y
   Exportación.
2. Aquellos impuestos cuya distribución se
   prevea en otros sistemas.
3. Los Impuestos y Contribuciones Nacionales con
   afectación específica.
4. Los Impuestos y Contribuciones Nacionales cuyo
   producido se afecte al fomento de obras, servicios y
   actividades de interés nacional.

Debido a las normas Constitucionales y limitaciones
del régimen de coparticipación, las provincias
solo aplican cuatro impuestos:

1. Impuesto a los Ingresos Brutos.
2. Impuesto a la Propiedad Inmueble.
3. Impuesto a la Propiedad Automotor.
4. Impuesto de Sellos.

Los Municipios, por su parte, en la mayoría de
las Provincias no pueden aplicar impuestos, sino tasas
retributivas de servicios, tal como las de alumbrado, barrido y
limpieza; de inspección de locales comerciales y
fabriles, etc. En unas pocas provincias, los municipios pueden
aplicar algunos impuestos, como por ejemplo el inmobiliario
urbano en La Pampa, Chaco y Santa Cruz.

Distribución de lo recaudado

El régimen de coparticipación federal
transfiere automáticamente a la Nación el 42.34%,
al conjunto de Provincias adheridas el 54.66% de los recursos
tributarios internos (IVA, ganancias, internos, combustibles,
etc.), el 2% a un conjunto específico de Provincias y el
1 % restante, para el Fondo de Aportes del Tesoro
Nacional.

Las distribuciones serán realizadas
diariamente, por el Banco de la
Nación Argentina, quien trasferirá
automáticamente a cada Provincia y al Fondo de Aportes
del Tesoro Nacional, el monto de recaudación que le
corresponde a cada una, de acuerdo a los porcentajes
establecidos, de acuerdo a la ley.

Mediante ésta Ley, también se crea la
Comisión Federal de Ingresos Públicos, la cual
tendrá las siguientes funciones:

• Aprobar el cálculo de los porcentajes de
  distribución.
• Controlar la liquidación de las
  participaciones que le corresponden a cada fisco.
• Controlar el estricto cumplimiento de las obligaciones de los Fiscos.
• Decidir de Oficio o a pedido del Ministerio de
  Economía de la Nación, si se
  oponen o no a la Ley de Coparticipación Federal, los
  gravámenes Nacionales o locales.
• Dictar normas interpretativas de la Ley de
  Coparticipación Federal.
• Asesorar a la Nación y a los Entes
  Públicos locales sobre derecho
  tributario interprovincial.
• Preparar proyectos y estudios vinculados con los
  problemas emergentes de sus facultades.
  (12)

(12) Para más
información consultar las Leyes 23.548 y 25.049, junto
con sus modificaciones.

1. Esquema Actual de Distribución de los
   poderes impositivos de la República
   Argentina.

Facultades Exclusivas de la
Nación:

Impuestos a la Importación y a la
Exportación.

La opinión inicial sobre esta materia
parecía coincidir en que los constituyentes de 1853
habían interpretado que la Nación
básicamente debía financiarse a través de
los "recursos del puerto", es decir, los derechos aduaneros. En
efecto, la Constitución es muy clara en cuanto a que
este recurso tributario es exclusivo de la
Nación, quedando vedado su empleo a las
provincias. Así, el art. 4º establece que: "El
Gobierno Federal provee los gastos del Tesoro
Nacional………del producto de
derechos de importación y
exportación…..", y el art. 9º que: "En todo
el territorio…….no habrá más aduanas que las
nacionales.…"

Estas disposiciones son asimismo complementadas por
otras que refuerzan la idea de no permitir el uso de
gravámenes explícitos o implícitos de esta
naturaleza a
nivel provincial:

Art. 10: "En el Interior….es libre de derechos
la circulación….",

Art. 11: "Los artículos……que pasen por
territorio….serán libres de los derechos llamados
de tránsito…..",

Art. 12: "Los buques……no serán
obligados a entrar, anclar y pagar
derechos…",

Art. 126: "Las provincias no ejercen…; ni
establecer aduanas provinciales…".

Facultades Concurrentes entre la Nación y
las Provincias:

Impuestos Directos:

Con condiciones para la Nación.

En efecto, el art. 75, inciso 2, establece como
atribución del Congreso Nacional:

"….Imponer contribuciones directas, por tiempo
determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio
de la Nación, siempre que la defensa, seguridad
común y bien general del Estado lo exijan. ….."
en tanto que referido a las provincias cabe las generales del
art. 121 en cuanto que: "Las provincias conservan todo el
poder no delegado por esta Constitución al
Gobierno Federal…."

De la lectura
del art. 75, queda claro que existen condicionantes
explícitos a la potestad nacional de imponer impuestos
directos. Ellos son en cuanto a su fundamento (sólo
cuando la defensa, la seguridad común y el bienestar
general del Estado lo exijan) que sugiere una razón de
urgencia nacional, y en cuanto a su duración por tiempo
limitado.

Por ejemplo:

2. Nacionales: Impuesto a las Ganancias,
   Impuesto a los Bienes Personales, Impuesto a la Ganancia
   Mínima Presunta.
3. Provinciales: Ingresos Brutos, Impuesto a la
   Propiedad Inmueble, a la Propiedad Automotor, Impuesto de
   sellos.

Impuestos Indirectos:

Sin condiciones para la Nación.

La doctrina aceptó finalmente la tesis de la
concurrencia de potestades tributarias en materia de impuestos
indirectos Esta cuestión ha quedado finalmente
definitivamente salvada, en términos explícitos,
en la nueva Constitución reformada de 1994.

El art. 4º de la Constitución al mencionar
los recursos del Tesoro Nacional establece:"…..de las
contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la
población imponga el Congreso General…", y el art.
75 inciso 2 referido a las atribuciones del Congreso Nacional:
"Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente
con las provincias. ….". (Impuesto al
Valor Agregado)

1. Críticas al Modelo Actual

2. Ausencia de correspondencia entre las decisiones de
   gasto y financiamiento de los distintos niveles de gobierno,
   que distorsiona los incentivos para el desarrollo
   de un sano comportamiento fiscal y restringe la
   autonomía de los gobiernos provinciales, y limita la
   posibilidad del ejercicio democrático a la ciudadanía.
3. El componente de redistribución horizontal
   del sistema, no responde en la actualidad a ningún
   criterio racional explícito, y oculta serias
   inequidades e ineficiencias.

Se pretende que el sistema tenga la capacidad
de:

• Explicitar estas decisiones.
• Hacer transparente sus consecuencias.
• Minimizar las distorsiones provocadas por la
  redistribución.
• Proteger derechos de propiedad de fluctuaciones a
  corto plazo.

1. 2. Responder adecuadamente a los cambios del
      entorno
   3. Evolucionar hacia esquemas más
      eficientes.
2. La rigidez global del sistema, impide:
3. La rigidez del sistema de distribución de
   los recursos coparticipados, asigna fondos a la Nación
   y a cada una de las provincias, de acuerdo a coeficientes
   fijos, independientemente de las obligaciones de gasto y de
   la capacidad fiscal de cada una de las
   jurisdicciones.
4. El actual esquema genera además incorrectos
   incentivos al gobierno nacional en relación a su
   estructura de financiamiento, sesgando la estructura
   tributaria hacia los recursos no coparticipables e
   incentivando una cantidad excesiva de deuda
   pública y emisión monetaria.
5. El sistema de incentivos
   político-económicos vigente es un
   obstáculo para la adopción de políticas más
   eficientes. Es decir, pese a que algunos impuestos
   provinciales como ingresos brutos, se hayan limitado por el
   Pacto Fiscal, y otros nacionales, como los aportes
   patronales, hayan sido reducidos por sucesivas rebajas,
   todavía lamentablemente mantienen altos efectos
   distorsivos en la actividad económica.
6. Las transferencias de recursos hacia las Provincias
   poseen una altísima complejidad, lo cual genera
   costos adicionales. La existencia de transferencias a
   través de programas de asignación
   específica de impuestos nacionales motiva que el
   nivel de gasto se encuentre vinculado a la
   recaudación del impuesto por el cual se definen
   estas transferencias, en lugar de a las necesidades
   específicas de cada Provincia.

   Estos mecanismos de decisión son en la
   actualidad demasiado laxos y discrecionales del ejecutivo
   nacional como para permitir un compromiso sostenible y
   creíble.

7. En el plano macroeconómico, el
   comportamiento intertemporal de las variables
   fiscales -endeudamiento y movimiento
   con respecto al ciclo económico – reflejan la
   existencia de externalidades negativas entre las distintas
   jurisdicciones. El actual esquema alienta comportamientos de
   endeudamiento que atentan contra el bien público que
   es el crédito, y un comportamiento pro
   cíclico del gasto público, contrario a las
   recomendaciones de toda la literatura sobre políticas
   fiscales óptimas. Si bien el manejo intertemporal de
   las variables fiscales podría ser un asunto de
   competencia individual de las jurisdicciones en caso de no
   mediar externalidades a través de salvatajes
   financieros, éste no es el caso bajo los mecanismos de
   decisión hoy vigentes.
8. Este conjunto de falencias es el resultado de una
   estructura institucional inadecuada como la
   delimitación del conjunto de decisiones colectivas, la
   asignación de autoridad para la toma de esta clase de
   decisiones y límites a esta autoridad, e incentivos
   que perciben los decisores de política.

Lamentablemente, en nuestro país, se observa
que en la estructura fiscal en su conjunto, hay un fuerte
predominio de elementos históricos por sobre los
elementos racionales. La emergencia, la transitoriedad y la
improvisación predominan en nuestro Sistema
Tributario.

Capítulo III –Propuesta de Reforma y
Conclusiones Generales.

1. Propuesta de Reforma.

Recomendaciones de
política.

1. Intentar estructurar el Sistema Tributario Federal
   en base al criterio de separación de
   fuentes.
2. Consensuar límites a la presión
   tributaria global, aún en los casos de
   separación de fuentes, en tanto definitivamente todos
   los impuestos gravan la riqueza de los particulares, y por
   ende, limitan el consumo de los bienes privados. Estos
   límites deberían ser revisados
   periódicamente (por ejemplo cada 3 o 5 años) de
   manera de adecuar el tamaño de los gobiernos a las
   necesidades (probablemente crecientes) del gasto en la
   provisión de bienes públicos.
3. Para el caso de bases concurrentes, debe acordarse
   la pertinente armonización de los impuestos.
   Especialmente debería existir una única
   legislación sobre bases, exenciones, etc., de nivel
   nacional, con libertad
   para los gobiernos subancionales en la fijación de las
   alícuotas generales propias.
4. Deben derogarse todos los regímenes de
   promoción industrial, o de cualquier
   tipo de "gasto tributario", que impliquen tratos
   discriminatorios de las inversiones privadas correspondientes a
   actividades localizadas en territorios diferentes a los
   promovidos. Los proyectos de
   inversión pública orientados a generar
   infraestructura económica y social dentro del futuro
   acuerdo federal, debe dar respuesta a generar una razonable
   igualdad
   de oportunidades provinciales para las inversiones
   privadas.
5. Debería contemplarse en el nuevo acuerdo
   federal una política específica de control
   sobre el poder tributario de los municipios, no obstante la
   libertad que emana de la constitución en cuanto a su
   autonomía. Dicha autonomía no puede implicar
   dejar expedita la posibilidad de permitir burlar otras
   disposiciones constitucionales que limitan el poder de este
   nivel de gobierno. Especialmente debería establecerse
   en el nuevo acuerdo fiscal federal, la nulidad absoluta de
   toda decisión municipal que implique el
   establecimiento de impuestos de tipo indirecto o directo que
   son de potestad nacional y/o provincial.
6. El Sistema Tributario de los tres niveles de
   gobierno, luego de la reforma, debe mantener estabilidad.
   Solamente el nivel de las "alícuotas generales"
   deberían ser las variables de ajuste ante diferentes
   coyunturas económicas. Los límites a la
   presión tributaria global o al nivel del gasto
   consolidado, junto con similares recaudos en materia de
   endeudamiento, y el uso del Fondo de Estabilización de
   las Finanzas
   Públicas Federales, deberían ser objeto de
   armonización dentro del acuerdo fiscal
   federal.
7. Los contribuyentes deben contar con mecanismos
   administrativos y judiciales apropiados para hacer valer sus
   derechos, cuando se violen normas constitucionales o
   incluidas en el acuerdo fiscal federal. Las actitudes
   de los funcionarios que hubieren aprobado medidas tributarias
   inconstitucionales o ilegales, según surja de la
   Constitución Nacional o Provincial, de las leyes
   respectivas y del acuerdo fiscal federal, deberían ser
   encuadradas en la figura de "incumplimiento de los deberes
   del funcionario público" y de "malversación de
   fondos públicos", en tanto se habrán autorizado
   gastos con financiamiento ilegal, es decir, sin
   recursos.
8. Deben promoverse dentro del nuevo acuerdo fiscal
   federal la consolidación de esquemas modernos de
   control presupuestario y transparencia del accionar
   gubernamental, a través de las audiencias
   públicas y otro tipo de controles sociales, junto a
   esquemas de premios y castigos para los funcionarios y
   agentes públicos.
9. Especialmente para una reforma de
   descentralización tributaria acentuada, resulta
   esencial el rediseño institucional de los organismos
   recaudadores, los que debieran ser monitoreados a nivel
   federal y asegurada la independencia de criterio de los
   funcionarios a su cargo con respecto a los gobiernos de
   turno. Básicamente, a través del
   rediseño de los mecanismos de selección y remoción de estos
   funcionarios.
10. También los sistemas judiciales deben ser
    eficaces. Lo primordial pareciera ser la formación de
    los jueces y auxiliares de la justicia
    en temas económicos, fiscales y tributarios en
    particular.

Aspectos a Considerar en la Reforma
Integral.

Cualquier análisis de reforma debe tener una
perspectiva amplia, que comprenda el conjunto de aspectos
relevantes a la evolución de las relaciones fiscales
federales. No hacerlo implicaría una solución no
sólo incompleta sino también erróneamente
estructurada.

La propuesta se debe encuadrar en una única
"Ley Fiscal Federal", tendiente a garantizar una efectiva
coordinación fiscal y financiera, que involucre a los
tres niveles de gobierno (nación, provincias y
municipios). Por otro lado, el nuevo diseño debe
armonizar razonablemente, con equilibrio,
tres requisitos que parecen contar con consenso
político:

• Eficiencia en el diseño del sistema de
  transferencias intergubernamentales.
• Flexibilidad que posibilite su permanencia ante
  escenarios y condiciones cambiantes.
• Simplicidad en los criterios y procedimientos de
  distribución.

Armonizar o asegurar un equilibrio en el cumplimiento
de estos tres requisitos, significa encontrar el diseño
técnico-institucional que resuelva adecuadamente los
defectos del actual sistema, mejorando la eficiencia y la
equidad interjurisdiccional de las finanzas públicas
federales, en sentido dinámico y sin necesidad de
complicar exageradamente los procedimientos para este logro.
Pero, debe tenerse presente que "simplicidad" no significa
esquemas que puedan ser entendidos u operados por niños
de un nivel primario de educación. Tampoco habrá de
significar el lograr los objetivos "haciendo pocas cuentas".
(13)

El nuevo diseño debería contemplar
los siguientes aspectos:

1. Asignación de potestades
   fiscales.

Si bien la asignación de responsabilidades de
gasto entre Nación y Provincias parece ser hoy en
día substancialmente adecuada, resta definir de todos
modos procesos estables que permitan acomodar con eficacia
eventuales modificaciones que puedan desearse en el futuro
entre las jurisdicciones nacionales y
provinciales.

La estructura impositiva de los gobiernos
subnacionales está armada sobre la base de impuestos
de baja capacidad recaudatoria, o altamente ineficientes.
Existe un acuerdo generalizado en torno a
que un objetivo central de la reforma debería ser el
de avanzar hacia la descentralización impositiva y la
sustitución de aquellos impuestos altamente
distorsivos (ingresos brutos) por otros que permitan
financiar eficiente y sostenidamente las necesidades de gasto
de los gobiernos subnacionales.

El Sistema deberá ser diseñado de
manera que:

1. Genere una mayor descentralización
   (principio de correspondencia fiscal).
2. Elimine impuestos distorsivos (sustitución
   de ingresos brutos y sellos en el ámbito
   subnacional).
3. Garantice la necesaria coordinación
   interjurisdiciconal (armonización tributaria) y un
   federalismo responsable (salvaguardias para los
   contribuyentes).

(13) Para ampliar el tema ver el
trabajo del Dr. Piffano, Documento 2, Diciembre de
1998.

1. Sistema de Transferencias.

Existe consenso en torno a que es esencial limitar
al mínimo (1) los esquemas de transferencias definidos
por fuera del sistema general estructurado a partir de las
leyes convenio, y (2) la discreción unilateral del
gobierno nacional en la asignación de recursos
federales. En relación a esto, podría
considerarse la conveniencia de establecer esquemas de
transferencias condicionales sólo en el marco de una
institucionalidad federal adecuada.

Por otra parte, hay un amplio acuerdo en torno a que
las transferencias redistributivas deberían ser
explicitadas, y separadas de la distribución
vía coparticipación.

El sistema de reglas fiscales federales debe
estructurarse de forma de limitar los efectos distorsivos de
las decisiones en materia de redistribución, y de
forma de evitar la vulnerabilidad de los derechos de
propiedad de las distintas jurisdicciones.

El procedimiento
de definición de transferencias redistributivas entre
jurisdicciones de acuerdo a la brecha entre capacidades y
necesidades fiscales, siendo estas definidas socialmente de
forma transparente, explicitando los criterios que
fundamentan los componentes redistributivos y no permitiendo
alteraciones por parte de pequeñas mayorías,
representa un gran avance en relación a varias
alternativas, y en particular con respecto a la
situación actualmente vigente.

El Sistema deberá tener en
cuenta:

1. La tipología de los gastos públicos
   al que deben incurrir los gobiernos y que requieren el
   pertinente financiamiento, teniendo en cuenta que su
   diferente naturaleza habrá de plantear cuestiones
   metodológicas diferentes o una cierta especificidad de
   abordaje para su evaluación
2. Las capacidades tributarias relativas al alcance de
   los respectivos gobiernos, en base a las asignaciones de
   las potestades.
   1. Darle al Sistema la necesaria objetividad,
      equidad y solidaridad.
   2. Asegurar la igualdad de oportunidades a los
      ciudadanos para acceder a los servicios y bienes
      públicos a proveer por los gobiernos,
      independientemente de donde ellos residan.
3. Las asignaciones o transferencias de fondos
   finalmente resultantes contemplen:

1. Aspectos Macroeconómicos.

Si bien éste tema no fue abarcado
específicamente en el desarrollo del trabajo, cabe
destacar que será necesaria la introducción de mecanismos de
coordinación de las decisiones de deuda tanto para los
gobierno subnacionales como para el gobierno nacional, y de
esquemas que reduzcan los incentivos a la
prociclicidad.

El Sistema deberá establecer:

1. Magnitudes o techos en la distribución de lo
   recaudado, ligado al funcionamiento del fondo de
   estabilización o fondo anticrisis.
2. Límites al nivel relativo del gasto publico
   (en términos del PBI).
3. Límites al endeudamiento.
4. Normas referidas a los "salvatajes" de los
   gobiernos subnacionales ante shocks
   regionales.

1. Estructura Institucional Fiscal
   Federal.

Una reforma factible y sostenible requiere, no
sólo una nueva ley de coparticipación que
incluya políticas y reglas fiscales correctas, sino
también un adecuado diseño institucional que
acompañe y administre esta dinámica.

Utilizando el
lenguaje del artículo 75.2 de la
Constitución reformada, un "Organismo Fiscal Federal"
(OFF), debidamente estructurado, resulta necesario para
lograr una nueva institucionalidad.

Las principales implicancias que un adecuado
arreglo institucional acarrearía
serían:

1. 1. flexibilidad para responder eficientemente ante
      la realidad continuamente cambiante de nuestra estructura
      federal.
   2. lr mejorando la ley a medida que se desarrollan
      mejores capacidades de medición y análisis e,
      incluso, aumenten la viabilidad política de
      ciertos cambios potencialmente eficientes que hoy no
      parecen factibles.
2. Asegurar una dinámica que
   permita:
3. Asegurar el Compromiso, mediante la
   realización de acuerdos intertemporales
   creíbles entre las distintas jurisdicciones sin que
   sean luego violados por coyunturas
   políticas.
4. Facilitar la coordinación y aumentar los
   incentivos a la transparencia en los procedimientos y a la
   generación de información
   relevante.

1. Conclusiones Generales.

• Como pudimos comprender después de haber
  leído este trabajo, el Federalismo Fiscal está
  basado en la distribución, entre los distintos niveles
  de gobierno, Nacional, Provincial y Municipal, de las
  potestades, facultades y responsabilidades en materia de
  ingresos, gastos y endeudamiento público. Pero
  también es necesario entender que las decisiones de
  distribución son decisiones de naturaleza eminentemente
  política.

Nuestro país ha adoptado un sistema
múltiple o mejor dicho múltiples componentes de
distintos sistemas, el sistema de concurrencia de facultades
tributarias para el caso de los impuestos indirectos, para el
caso de los Impuestos Directos, el método de
participación, por el que la recaudación de los
tributos, se unifican en cabeza del Gobierno Nacional, con
participación y colaboración de los gobiernos
locales en la recaudación y en el caso de los impuestos
al comercio exterior ha adoptado el método o sistema de
separación de fuentes.

En cuanto a la Evolución del Régimen de
Coparticipación Federal, podemos decir que en la
estructura fiscal en su conjunto, se observa un fuerte
predominio de elementos históricos por sobre los
elementos racionales. Nuestro Sistema Tributario fue plasmando
cubriendo necesidades crecientes del fisco y agravado por las
decisiones tomadas en los distintos niveles de gobierno, sin
tener en cuenta un Plan Integral a futuro.

En general, las Naciones no se han formado como una
asociación libre de individuos, sino que han surgido
como una combinación de jurisdicciones soberanas
preexistentes, que posteriormente se han unido en Unidades
Nacionales, es por ello, que la estructura fiscal debe ser
analizada desde el punto de vista
multijurisdiccional.

• Una de las características salientes del
  funcionamiento del federalismo fiscal en Argentina es la
  creciente descentralización de funciones y gastos a
  nivel provincial, y al mismo tiempo, un importante grado de
  centralización tributaria a nivel del gobierno
  nacional.

La descentralización es un proceso de
transferencias de competencias y recursos desde la administración nacional o central de un
determinado Estado, hacia las administraciones
subnacionales.

En la práctica, generalmente existen varias
alternativas de transferir funciones y/o responsabilidades en
materia de ingresos y gastos de los niveles centrales a los
niveles subnacionales.

Primera: Consiste en dejar que el nivel
subnacional (regional y local) decida libremente acerca del
monto y la calidad del gasto público en que ha de
incurrir y los ingresos que recaudará.

Segunda: Consiste en fijar límites
estrictos entre los niveles de gobierno y dejar que las
jurisdicciones de los niveles territoriales actúen como
lo deseen, siempre que permanezcan dentro de esos
límites..

Tercera: esquema centralista de la
gestión pública, a través de una mayor
restricción de las atribuciones de los gobiernos
descentralizados en materia de gastos o ingresos
fiscales.

En las funciones de distribución y
estabilización, las distintas argumentaciones, apuntan a
la conveniencia de su manejo centralizado por parte del
Gobierno Nacional y tan sólo en la función
asignativa, las discusiones y análisis dan importancia a
la participación de los gobiernos subnacionales en la
consecución de una asignación eficiente de
recursos.

• Los límites a las potestades fiscales de los
  Gobiernos, se justifican en los casos de presentarse
  imperfecciones en los mecanismos políticos, debido a una
  tendencia natural de los gobiernos a actuar en base a objetivos
  propios, descuidando el bienestar general.

Otra razón por la cual se justifican, es que
los votantes subnacionales puedan tener percepciones
equivocadas de los beneficios y los costos ligados a
determinada demanda de bienes públicos
subnacionales.

Cómo posible solución al problema
debería incentivarse la consolidación de esquemas
modernos de control presupuestario, transparencia del accionar
gubernamental, a través de las audiencias
públicas y otro tipo de controles sociales, junto a
esquemas de premios y castigos a los funcionarios y
burócratas.

Desde el punto de vista económico, la
razón puede consistir en el establecimiento de techos a
la presión tributaria global o al gasto global, y
particularmente, a evitar o impedir regulaciones fiscales
discriminatorias.

• Las transferencias desde el Gobierno Nacional hacia
  los Gobiernos subnacionales están motivadas por lo
  general tanto en consideraciones de eficiencia como de equidad
  distributiva.

Eficiencia, se basa en que, dentro de un
régimen fiscal federal, podría desarrollarse una
"competencia impositiva" entre las distintas
jurisdicciones

Equidad, asumiendo que el gobierno federal financia
dichos pagos con impuestos cobrados en forma uniforme del
territorio nacional, es claro que el establecimiento de estas
transferencias implica una redistribución regional del
ingreso desde áreas relativamente desarrolladas y con
mayor capacidad tributaria hacia aquellas otras más
pobres y con débiles bases tributarias

• Métodos de Coordinación
  Financiera.

Método de concurrencia de fuentes.

Método de separación de
fuentes.

Método de cuotas adicionales.

Método de
participación/coparticipación.

Método de asignaciones.

Los métodos presentados, son conocidos como
clásicos o de forma pura, pero puede darse, es
más, se da en la realidad, que estos mecanismos
admitan una serie de matices y hasta puede darse una
combinación simultánea de diversos
métodos.

• En cuanto a nuestra historia tributaria,
  nuestro país, pasó de la Separación de
  Hecho de Fuentes Tributarias en 1860, al método de
  Concurrencia de Hecho en 1890, para luego en 1935 adoptar la
  Coparticipación Impositiva y por último, mediante
  la evolución natural y un lento mejoramiento del
  método, podemos decir que nos encontramos en una cuarta
  etapa, con un Régimen de Coparticipación Federal
  más maduro.
• En el Régimen Actual de Coparticipación
  la masa de fondos a distribuir estará integrada por el
  producido de la recaudación de todos los impuestos
  nacionales existentes o a crearse, salvo:

-Los Derechos de Importación y
Exportación.

-Aquellos impuestos cuya distribución se
prevea en otros sistemas.

-Los Impuestos y Contribuciones Nacionales con
afectación específica.

-Los Impuestos y Contribuciones Nacionales cuyo
producido se afecte al fomento de obras, servicios y
actividades de interés nacional.

Debido a las limitaciones Constitucionales y del
régimen de coparticipación, las provincias
sólo aplican cuatro impuestos, a saber:

1. Impuesto a los Ingresos Brutos.
2. Impuesto a la Propiedad Inmueble.
3. Impuesto a la Propiedad Automotor.
4. Impuesto de Sellos.

Los Municipios, por su parte, en la mayoría de
las Provincias no pueden aplicar impuestos, sino tasas
retributivas de servicios, tal como las de alumbrado, barrido y
limpieza, etc.

Distribución de lo recaudado

El 42.34% va a la Nación.

El 54.66% al conjunto de Provincias
adheridas.

El 2% a un conjunto específico de Provincias y
el 1 % restante, para el Fondo de Aportes del Tesoro
Nacional.

• Dentro de las potestades tributarias podemos
  observar:

Es facultad exclusiva de la Nación la potestad
sobre los Impuestos a la Importación y a la
Exportación.

Es facultad concurrente entre la Nación y las
Provincias:

La potestad sobre los Impuestos Directos, con
condiciones para la Nación.

La potestad sobre los Impuestos Indirectos, sin
condiciones para la Nación.

• Dentro de las críticas al modelo actual, caben
  destacar:

La ausencia de correspondencia entre las decisiones de
gasto y financiamiento de los distintos niveles de
gobierno.

La rigidez del sistema, que impide responder
adecuadamente a los cambios del entorno y evolucionar hacia
esquemas más eficientes.

El sistema de incentivos
político-económicos vigente es un
obstáculo para la adopción de políticas
más eficientes, tienen altos efectos distorsivos en la
actividad económica.

Complejidad inusitada de las transferencias de
recursos hacia las provincias.

En el plano macroeconómico, el comportamiento
intertemporal de las variables fiscales, alienta a
comportamientos de endeudamiento y a un comportamiento
procíclico del gasto público, contrario a las
recomendaciones de toda la literatura sobre políticas
fiscales óptimas..

Este conjunto de falencias es el resultado de una
estructura institucional inadecuada (delimitación del
conjunto de decisiones colectivas, asignación de
autoridad para la toma de estas decisiones y límites a
esta autoridad, e incentivos que perciben los decisores de
política).

• Dentro de las recomendaciones de política,
  debo destacar:

Deben promoverse la consolidación de esquemas
modernos de control presupuestario y transparencia del accionar
gubernamental, a través de las audiencias
públicas y otro tipo de controles sociales, junto a
esquemas de premios y castigos para los funcionarios y agentes
públicos.

Especialmente para una reforma de
descentralización tributaria acentuada, resulta esencial
el rediseño institucional de los organismos
recaudadores, los que debieran ser monitoreados a nivel federal
y asegurada la independencia de criterio de los funcionarios a
su cargo con respecto a los gobiernos de turno.
Básicamente, a través del rediseño de los
mecanismos de selección y remoción de estos
funcionarios.

Por último, también los sistemas
judiciales deben ser eficaces. Lo primordial pareciera ser la
formación de los jueces y auxiliares de la justicia en
temas económicos y fiscales y en los tributarios en
particular.

• Dentro de lo aspectos a Considerar en la Reforma
  Integral. Debemos tener en cuenta que cualquier análisis
  de reforma debe tener una perspectiva amplia, que comprenda el
  conjunto de aspectos relevantes a la evolución de las
  relaciones fiscales federales.

La propuesta debe tender a garantizar una efectiva
coordinación fiscal y financiera, que involucre a los
tres niveles de gobierno (nación, provincias y
municipios).

Por otro lado, el nuevo diseño debe armonizar
razonablemente, o con equilibrio, los requisitos de eficiencia
en el diseño del sistema de transferencias
intergubernamentales, de flexibilidad que posibilite su
permanencia ante escenarios y condiciones cambiantes, y a
simplicidad en criterios/procedimientos de
distribución.

Armonizar o asegurar un equilibrio en el cumplimiento
de estos tres requisitos, significa encontrar el diseño
técnico-institucional que resuelva adecuadamente los
defectos del actual sistema, mejorando la eficiencia y la
equidad interjurisdiccional

• El nuevo diseño debería contemplar los
  siguientes aspectos:

Asignación de potestades fiscales. Se
deberá buscar una armonización y mayor
descentralización.

Sistema de Transferencias. Debe darle al
sistema la necesaria objetividad, equidad y solidaridad,
así como asegurar la igualdad de oportunidades a los
ciudadanos para acceder a los servicios y bienes
públicos a proveer por los gobiernos, independientemente
de donde ellos residan.

Aspectos Macroeconómicos. Lo que
considero más importante es que se establezcan
límites al nivel relativo del gasto público,
límites al endeudamiento y que se creen normas referidas
a los "salvatajes" de los gobiernos subnacionales ante
shocks regionales.

Estructura Institucional Fiscal Federal.
Debemos asegurar una dinámica que permita flexibilidad
para responder eficientemente ante la realidad continuamente
cambiante de nuestra estructura federal e ir mejorando la ley a
medida que se desarrollan mejores capacidades de
medición y análisis e, incluso, aumenten la
viabilidad política de ciertos cambios potencialmente
eficientes que hoy no parecen factibles.

También es imprescindible, asegurar el
Compromiso, mediante la realización de acuerdos
intertemporales creíbles entre las distintas
jurisdicciones para que luego no sean violados por coyunturas
políticas.

• Lineamientos para que la Reforma sea
  efectiva:

El diseño institucional debe garantizar que no
se agregue simple burocracia al
sistema actual o que no reproduzca los defectos del sistema de
decisiones políticas del actual sistema. Ningún
sistema puede pretender congelar la realidad por tiempo
indefinido.

Las adaptaciones del sistema fiscal federal a las
situaciones cambiantes, deben necesariamente estar previstas en
el acuerdo federal evitando improvisaciones.

Las cuestiones fiscales y financieras que afectan a
una provincia o jurisdicción, afectan al conjunto de las
jurisdicciones. Los problemas regionales deben federalizarse y
no nacionalizarse.

• De acuerdo al objetivo principal del trabajo
  planteado en el prefacio, puedo decir que ha sido cumplido
  satisfactoriamente, ya que hemos analizado cabalmente la
  situación actual de la Ley de Coparticipación
  Federal de Recursos Fiscales en la Argentina y se encuentra
  planteado el marco de estudio para un mejor
  entendimiento.

Se espera que con el presente trabajo se haya
generado una inquietud en ustedes los lectores y, es mi
esperanza que decidan formar parte activa en éste
proceso de Reforma, mediante el estudio y la
profundización de los temas tratados en
el presente trabajo.

Anexo I: La
Descentralización en Latinoamérica
(14).

La Experiencia Argentina

• Una de las características salientes del
  funcionamiento del federalismo fiscal en Argentina es la
  creciente descentralización de funciones y gastos a
  nivel provincial, y al mismo tiempo, un importante grado de
  centralización tributaria a nivel del gobierno
  nacional.
• En materia de gasto público, en Argentina se
  ha configurado en sistema de asignación vertical de
  funciones altamente descentralizado.
• La descentralización ha operado mayormente
  con relación a los gastos sociales y de
  infraestructura social.
• El gobierno nacional ha retenido las funciones de
  la seguridad social y los servicios de la deuda
  pública, es decir, se ha especializado en la atención de los pasivos: los
  directamente contraídos por razones de manejo
  macroeconómico de las finanzas públicas o por
  la deuda inducida por el sistema previsional. En rigor ambos
  aspectos están ligados, por cuanto parte importante
  del uso del crédito del gobierno nacional ha obedecido
  a la necesidad de honrar la deuda con los
  jubilados.
• El proceso de descentralización del gasto es
  un fenómeno que empieza a producirse durante los
  años ochenta y se completa recién a comienzos
  de los años noventa.

La Experiencia Mexicana

• En el caso de México el sector
  descentralizado es menor del 20% del gasto público
  total, y por ello la autonomía de sus decisiones es
  prácticamente centralizada.
• Con el fin de avanzar en el fortalecimiento del
  federalismo, en el año 2000 se reformó el
  artículo 115 de la Constitución, el cual regula
  la relación del Estado con los Municipios. A partir de
  esa reforma, los Municipios pueden decidir las tasas sobre
  impuestos, productos,
  derechos y aprovechamientos, y se verán obligados a
  abatir el rezago actual de los
  valores catastrales; de no hacerlo, los Congresos
  estatales deberán decidir lo que competa en cada
  caso.
• En México, el 15.4% de los ingresos
  totales provienen de los gobiernos locales, o sea a nivel
  nacional alcanzan el 84.6%, mientras que el gasto de los
  primeros como proporción del gasto total asciende a
  9.9%, porcentajes que indican un grado muy alto de
  centralización de ingresos y de gasto a nivel
  federal.

(14) Ver Informe CEPAL/GTZ, Serie
Política
Fiscal 87 de Ricardo López-Murphy para las NACIONES
UNIDAS en el Proyecto Regional de Descentralización
Fiscal.

• Actualmente, la economía mexicana se
  encuentra inmersa en la redefinición de su federalismo
  fiscal. Acorde con el nuevo entorno económico,
  político y social, el Estado transforma las
  responsabilidades de ingreso y gasto en sus tres niveles de
  Gobierno; sin embargo, la transformación del
  federalismo fiscal mexicano se encuentra todavía en
  una etapa inicial, puesto que enfrenta cierta resistencia al
  cambio.
• Los retos del nuevo federalismo en México
  consistirán en ampliar la cobertura de potestades
  tributarias en las entidades federativas, situación
  que les permitirá mayor autonomía y eficiencia
  en su gestión.

La Experiencia Brasileña

• En Brasil los
  gobiernos subnacionales ejecutan prácticamente el 50%
  del gasto, en gran medida debido a la Constitución de
  1988 que desbalanceó la proporción entre
  impuestos y gastos en los tres niveles de gobierno, creando
  un desequilibrio crónico en el Estado federal que
  genera una presión significativa para generar el
  proceso inflacionario.
• En el Plan Real hubo que crear el Fondo Social de
  Emergencia para lidiar en el corto plazo con este
  desequilibrio. Sin embargo, más adelante deberá
  adoptarse una medida que restablezca el equilibrio de
  recursos ya que el plazo de dos años del Fondo de
  Emergencia no permite una resolución de tal problema
  con carácter definitivo. También en Brasil la
  tributación subnacional se basa en impuestos que
  fluctúan con el ciclo (ICMS) dándole una alta
  volatilidad a estos componentes del ingreso fiscal. Al igual
  que en la Argentina, la banca
  estadual ha generado graves problemas fiscales de corto plazo
  y la autoridad monetaria debió intervenir los dos
  bancos
  estaduales más grandes (BANESPA y BANERJ), reflejando
  los graves desequilibrios asociados a la banca estadual y a
  los autopréstamos en los estados dueños. Debe
  tenerse presente que en Brasil los gobiernos subnacionales
  ejecutan prácticamente el 57% del gasto público
  total.

Otras Experiencias

• En Chile, la
  organización es muy centralizada y existe un
  control muy cuidadoso del sector subnacional que sólo
  comprende el 5% del gasto.
• Existen a nivel federal fondos compensadores
  macroeconómicos de petróleo y cobre y un
  mecanismo muy cuidadoso de evaluación de la inversión local
  y de los fondos asignados a su transferencia. Más
  aún, el endeudamiento local se encuentra prohibido a
  menos que medie una autorización del gobierno
  central.
• En Perú el gasto local
  históricamente ha sido muy bajo promediando menos de
  3%, aún cuando recientemente se ha ido ampliando. La
  restricción al endeudamiento históricamente ha
  sido fuerte para los gobiernos locales que, en general,
  sólo se han endeudado con organismos
  multilaterales.
• En Colombia se observa un rápido
  crecimiento del endeudamiento que ha hecho crecer los
  servicios de intereses a nivel departamental del 0.06% del
  PIB en
  1980 a un nivel de 0.18% en 1991, y en los gobierno locales
  de 0.21% del PIB en 1980 a 0.96% del PIB en 1991.
• Existen institutos financieros especializados en
  préstamos a los gobiernos locales bajo un cierto
  control, como por ejemplo FINDETER.
• La tributación a nivel local es fuertemente
  cíclica ya que a nivel local más del 50%
  depende de impuestos sobre industria
  y comercio, y aún mucho mayor a nivel de los
  departamentos.
• Los mecanismos de transferencias son fuertemente
  procíclicos. Así por caso, el situado fiscal
  equivale al 23% de la renta corriente de la Nación
  (con algunas exclusiones).
• En el caso de la cesión a municipios la
  transferencia equivale a 14% de los ingresos corrientes del
  Estado Central.
• Distribución de regalías
  también sigue el volumen de
  producción y precios de
  los combustibles.
• El problema se agrava aún más por
  cuanto en el proceso de descentralización se han
  transferido más recursos que gasto ampliándose
  la brecha fiscal, y eso se ve potenciado por el auge de
  recursos circunstanciales asociados a los descubrimientos
  petroleros.

Bibliografía.

La economía del sector público

Joseph E. Stiglitz. 2ª Edición –
Cáp. 26 y 27. 3ª Edición – Cáp.
22 y 23

Hacienda pública

Richard Musgrave – Peggy B. Musgrave. 5ª
Edición – Cáp. 27, 28 y 29.

Lecturas de hacienda
pública

Ediciones Minerva – Compilador Juan F. Corona.
Cáp. 22 y 23.

Hacia una nueva organización del federalismo fiscal en la
Argentina (Fiel)

3er. Congreso Tributario C.P.C.E.C.A.B.A. –
1995

Ricardo Bara. Pág. 215, Jorge Remes Lenicov.
Pág. 359, Jorge Costa. Pág. 679, Peaggy Musgrave.
Pág. 691, Jesús Huerta Carbonelli. Pág.
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Hacienda pública

Harvey S. Rosen. 5ª Edición – Cap.
21

Lecciones de hacienda
pública

Antonio Gisbert. 2ª Edición.
Sección VI

Finanzas Públicas

Horacio Nuñez Miñana. 2ª
Edición. Capítulo X

Federalismo Fiscal en Argentina. Ideas y Propuestas
sobre el nuevo acuerdo Fiscal Federal

Por Dr. Horacio L. P. Piffano. Documento 2. Diciembre
de 1998

La Propuesta sobre Coparticipación Federal de
Impuestos en un escenario de descentralización
Fiscal.

Por Dr. Horacio L. P. Piffano. Documento 26. Noviembre
de 1999

Consensos Básicos sobre Relaciones Fiscales
Federales y Coparticipación

Foro de Instituciones Fiscales. (Redactado por Mariano
Tomáis y Matías Iaryczower). Cuaderno 4 Abril de
1999

Reforma Fiscal, Salvaguardias y límites al
poder Fiscal de los Gobiernos

Horacio L. P. Piffano. Documento 25 Noviembre de
1999

Federalism in Argentina and the Reforms of the
1990s

Mariano Tommasi. Documento 69 Mayo 2002

Informes y Documentos de
la COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)
2002/2003.

• Serie Política Fiscal 87

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y POLÍTICA
MACROECONÓMICA

Ricardo López-Murphy – NACIONES UNIDAS –
Proyecto Regional de Descentralización Fiscal –
CEPAL/GTZ

• Serie Política Fiscal 88

LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y LA EQUIDAD
DISTRIBUTIVA: EL CASO ARGENTINO

Alberto Porto y Pablo Sanguinetti – NACIONES UNIDAS
– Proyecto Regional de Descentralización Fiscal –
CEPAL/GTZ

Brennan, G. y Buchanan, J. (1979): "The Logic
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Power to Tax", National Tax Journal, 32, N° 2, supplelment,
June.

Citado en: Reforma Fiscal, Salvaguardias y
límites al poder Fiscal de los Gobiernos de
Horacio L. P. Piffano. Documento 25 Noviembre de
1999.

Break, G.F. (1967): "Intergovernmental Fiscal
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Break, G. F. (1980): Financing Goverment in a
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Oates, W. (1972): Fiscal federalism, Hacourt
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Oates, W. (1990): Fiscal Federalism: An
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, ed. by Remy Prud’-Homme.

Gramlich, E. (1977): "Intergovernmental
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Nuñez Miñana (1972): "Federalismo
Fiscal y Política Regional: Un Modelo Analítico".
Económica, FCE. UNLP.

Citados en: Informe CEPAL/GTZ, Serie
Política Fiscal 88 de Alberto Porto y Pablo
Sanguinetti para las NACIONES UNIDAS en el Proyecto Regional de
Descentralización Fiscal.

Taborda, Nicolás Esteban

Analista Contable e Impositivo

Experiencia en OyM (Organización y
Métodos) y en Procedimientos
Administrativos.

Estudiante Universitario a una materia de graduarse como
CONTADOR PÚBLICO

Universidad de Buenos Aires – Facultad de Ciencias
Económicas

Noviembre de 2004.