Interpretación académica del proceso de negociación política en El Salvador: 1992-2004
- Resumen
- Elementos teóricos que
fundamentan una negociación
internacional - Identificación y
justificación del proceso de negociación
política en El Salvador - Objeto de
negociación - Criterios objetivos de la
negociación - Intereses subjetivos de la
negociación - Enfoque de negociación
utilizado por los negociadores - Factores externos que
influyeron en el proceso de
negociación - Perfil de los
negociadores - Evaluación e
interpretación del proceso de
negociación
Investigar, analizar e interpretar el proceso de
Negociación Política en El Salvador es un tema que
siempre tendrá vigencia y pasión dentro del
ámbito de las Relaciones
Internacionales y las Ciencias
Políticas. Este acontecimiento
histórico-político de trascendencia internacional,
es uno de los pocos conflictos
armados que se ha resuelto de manera exitosa por mecanismos de
solución político-negociada, con la
participación de la
Organización de las Naciones Unidas
(ONU) que tuvo un
papel protagónico en la Mediación,
Verificación y Supervisión de todo el Proceso de
Paz.
"Uno de los problemas
fundamentales en el estudio del conflicto
consiste en determinar si éste, en sus diversas
manifestaciones, constituye la expresión de un
fenómeno universal o es simplemente un nombre
genérico atribuido a situaciones radicalmente diferentes.
Una primera distinción a este respecto es la que se
plantea entre el conflicto a nivel micro-analítico, en
donde la atención se centra en sus aspectos
subjetivos, y a nivel social. Otra se refiere a la
diferenciación que podría formularse entre el
conflicto social, en general, y los conflictos internacionales
propiamente dichos, muchos de los cuales tienen un origen social
enraizado en divisiones registradas al interior de las sociedades
nacionales" (Luciano Tomassini)
Descriptores: Relaciones Internacionales; Ciencias
Políticas; Negociación Política;
Negociación Internacional; Política
Centroamericana; El Salvador; Conflictos Nacionales; América
Central
1. Elementos
Teóricos que Fundamentan una Negociación
Internacional
Los procesos de
solución política-negociada a conflictos armados y
sus características no son espontáneos o
antojadizos sino que parten de metodologías establecidas
por el Derecho Internacional para la solución de
conflictos que tienen su fundamento en aspectos tales
como:
- Negociación Directa entre las partes:
Se trata de una situación de diferendo en el que hubo
ruptura entre las partes. Las mismas buscarán
mecanismos para la resolución de sus conflictos de
manera directa. En el caso de ruptura de relaciones, se
procede a la vía diplomática en la que
intervienen terceros. - Buenos Oficios: Estos son orientados a
restablecer las relaciones entre las partes y buscar formas
de resolución del diferendo o conflicto. - La Investigación: Se trata de la
constatación de los hechos generadores del
conflicto. - La Mediación: Es la función de un tercero para acercar a
las partes y encontrar propuestas e iniciativas para resolver
el conflicto. - La Conciliación: Comprende
alternativas relacionadas con la Mediación e
Investigación del diferendo o conflicto. (Colaiacovo,
1991)
En el plano específico del conflicto en El
Salvador se presentan entrelazados distintos mecanismos para
resolver el conflicto, a saber:
- La forma en que se resolverá el conflicto:
Negociación Directa, a través de un Mediador, en
el marco bilateral o multilateral con un organismo
internacional. - La posición que defiende cada parte: Posturas
irreductibles que inicialmente no coinciden en sus pretensiones
(Bercovitch, 1984) - Los intereses de las partes en conflicto: Puede darse
una coincidencia en los intereses que se sustentan, pero
diferencias significativas en la forma en que estos deben ser
alcanzados por cada parte (Axelrod, 1967) - La simetría/asimetría: Esta se origina
en las diferencias de capacidad entre las partes en conflicto.
La simetría no es solo el tamaño de las partes
entre sí, sino que incorporará a los aliados y al
tipo de recurso que cada parte dispone, que podría ser
su capacidad de lobby con
gobiernos u organismos multilaterales. - La agenda de negociación: Este es un acuerdo
central para iniciar la negociación y definir los temas
ejes o centrales de la negociación (Beckman,
1977)
2.
IDENTIFICACIÓN Y JUSTIFICACIÓN DEL PROCESO DE
NEGOCIACIÓN POLÍTICA EN EL
SALVADOR
El 16 de enero de 1992, en el Castillo de
Chapultepec, México
D.F, se realizó la firma de los Acuerdos de Paz entre el
gobierno de El
Salvador y el Frente Farabundo Martí
para la Liberación Nacional (FMLN), con la
mediación de las Naciones Unidas (ONU) Los Acuerdos de Paz
ponen fin a un conflicto armado de doce años en El
Salvador, que tuvo un costo humano de
aproximadamente 70,000-80,000 víctimas –civiles y
militares- y varios miles de desaparecidos. Este acontecimiento
histórico cierra un período de confrontación
militar y abre una nueva fase política que integra
diversos cambios en la estructura
salvadoreña, para la construcción de la democracia,
pluralismo político, nuevas instituciones,
mayor tolerancia y
respeto a los
derechos
humanos.
El conflicto armado en El Salvador había llegado
a un nivel donde ninguna de las fuerzas protagonistas
tenía la capacidad de imponerse ó ganar la guerra por la
vía militar. A nivel interno los distintos actores
políticos, económicos, sociales y religiosos
consideraban la necesidad de una salida político-
negociada al estado de
confrontación militar. El escenario que se presentaba en E
l Salvador, sumado a las realidades de Centroamérica por
un desenlace político a los distintos conflictos que
desestabilizaban la región y el nuevo panorama
internacional que se presenta como consecuencia de la
caída del muro de
Berlín, combinaron los factores necesarios para una
solución político- negociada en El
Salvador.
Búsqueda de una solución
Político- Negociada al conflicto armado en El
Salvador.
4. CRITERIOS
OBJETIVOS DE
LA NEGOCIACIÓN
- El equilibrio
de fuerzas concreta el interés
para buscar una solución político-
negociada. - Interés en reactivar la economía.
- Lograr cambios políticos, jurídicos,
económicos y sociales. - Reformas constitucionales para modernizar el
Estado. - Reducción del ejército y
conversión del FMLN de fuerza
militar a partido político legal. - Reconstrucción de la infraestructura
productiva y de servicios. - Propiciar la democratización, pluralismo
político, mayor tolerancia. - Establecer condiciones para el retorno de los
desplazados, refugiados y exiliados a sus lugares de
origen. - Reformas electorales que propicien la participación ciudadana en los eventos
electorales y transparencia en la renovación del
poder
político. - Disolución de la Guardia Nacional,
Policía Nacional y Policía de Hacienda para
formar la Policía Nacional Civil en un nuevo concepto de
seguridad
democrática.
5. INTERESES
SUBJETIVOS DE LA NEGOCIACIÓN
- El conflicto armado se volvió inviable para
ambas partes, tenían que encontrar una salida que
superara el enfrentamiento armado y el peligro que representaba
una prolongación del mismo. - Amplios sectores de la sociedad
salvadoreña, concertaron como un interés nacional
prioritario la solución política al
conflicto. - Existían fuertes presiones internacionales al
Gobierno y FMLN, para que solucionaran el conflicto por la
vía negociada. - El gobierno salvadoreño tenía fuertes
presiones para no ceder en el tema
económico. - El ejército estaba dispuesto a ceder en su
reducción de efectivos pero no en su
disolución. - Para el FMLN era muy importante su conversión
de fuerza militar a partido político y las
garantías necesarias para su reinserción en la
sociedad. - Los Acuerdos de Paz constituyeron para ambas partes,
las nuevas reglas de la lucha política por el
poder. - Fuerte presión
de las organizaciones
sociales para que se negociara un marco de fortalecimiento de
la sociedad
civil. - Eran necesarias soluciones
económicas, crediticias y transferencia de tierras, para
la incorporación de los combatientes de ambas partes a
la sociedad y estructura productiva.
6. ENFOQUE DE
NEGOCIACIÓN UTILIZADO POR LOS
NEGOCIADORES
El proceso de la Negociación
Política en El Salvador contó con distintos
enfoques, los cuales se fueron presentando de acuerdo al ambiente que
se desarrollaba en la mesa de negociación, relaciones
personales entre los negociadores, maduración del proceso
y el elemento de mediación de las Naciones
Unidas.
A manera de resumen, el enfoque de Regateo se
llevó a cabo en la etapa inicial de la Negociación,
donde hubo altos niveles de desconfianza entre las partes;
existían intereses opuestos y se estableció un
proceso competitivo, dada la aparente existencia de intereses
antagónicos.
Por otra parte, se puede afirmar que conforme maduraba
el proceso, las correlaciones de fuerzas político-
militares se mantenían equilibradas y la incidencia del
panorama internacional era cada vez más influyente, las
partes acordaron solicitar la mediación de las Naciones
Unidas; lo que contribuyó a dinamizar el proceso y
propiciar condiciones para una solución al conflicto. En
esta etapa, se inician las bases para una solución
conjunta de problemas, confianza e información; presentándose un
juego de suma
variable, lográndose mejores acuerdos para ambas partes,
se presentan mayores intereses comunes y se potencia un
proceso cooperativo para la búsqueda de mejores soluciones
conjuntas, esto significa que las partes comienzan a ceder y
compatibilizar intereses que se traducen en acuerdos.
7. FACTORES
EXTERNOS QUE INFLUYERON EN EL PROCESO DE
NEGOCIACIÓN
La negociación política en El
Salvador ha sido un proceso difícil y complejo, que se
inició a mediados de los años ochenta, con dos
intentos de diálogo,
uno en la Palma-Chalatenango y
el otro en Ayagualo- La Libertad,
mismos que no fructificaron por las condiciones imperantes del
momento, pero sentaron bases iniciales de acercamiento entre las
partes, para buscar mecanismos de solución al conflicto
bélico. Estos encuentros fueron más que todo
exploratorios, ya que no se llegó a ningún acuerdo
fundamental sino que se desarrollaron en un ambiente frío
y cargado de confrontación y recriminaciones mutuas. Los
participantes en estos encuentros, fueron delegados
político- militares con poder de
decisión.
Las partes fueron madurando y flexibilizando posiciones
conforme aceptaban que ninguno podía imponer su proyecto
político, derrotando al contrincante militarmente. Las
condiciones regionales- en el marco de Esquipulas- e
internacionales cambiaron en un rumbo a favor de soluciones
políticas a los conflictos armados, lo que incidió
y presionó a las partes en la búsqueda de acuerdos
que garantizaran el fin del enfrentamiento armado. En este
contexto, aunado al equilibrio de fuerzas existente y al cambio de
gobierno en El Salvador, donde la derecha señalada como la
originaria del conflicto- histórico político-
social- asume el poder, el proceso adquiere una
orientación definida al recurrir ambas partes a solicitar
la mediación de las Naciones Unidas.
En esta fase concreta del proceso de negociación,
el Gobierno y el FMLN formaron sus respectivas delegaciones de
alto nivel, con poder de decisión, para entrar a la
negociación del conflicto.
El curso o sucesión de los principales temas
tratados y
acordados fue el siguiente:
- Ginebra, Suiza: Acuerdo del 4 de Abril de 1990, en el
cual las partes se comprometen a iniciar el proceso de
negociación política, con la mediación de
las Naciones Unidas. - Caracas, Venezuela:
Acuerdo del 21 de mayo de 1990, sobre la agenda general y
calendario del proceso de negociación. - San José, Costa Rica:
Acuerdo del 26 de julio de 1990 sobre Derechos
Humanos. - México, D.F: Acuerdo del 27 de abril de 1991
sobre Reforma Constitucional, Desarrollo
de la Reforma Constitucional, Comisión de la
Verdad. - Nueva York, EE.UU: Acuerdo del 25 de setiembre de
1991 sobre Negociación Comprimida y Entendido del
Acuerdo de Nueva York. - Nueva York, EE.UU: Ronda final de los Acuerdos, firma
del Acta de Nueva York, 31 de diciembre de 1991. - Nueva York, EE.UU: Acta de Nueva York ll, 13 de enero
de 1992. - Castillo de Chapultepec, México, D.F: Acuerdo
final, 16 de enero de 1992.
Es necesario destacar que para el logro de todos los
Acuerdos, fue importante el papel del mediador, que siempre
trató de buscar soluciones comunes a través de un
mecanismo pendular de consulta con las partes y sectores
influyentes de El Salvador. Además, fue decisivo el
respaldo y compromiso que asumieron todos los partidos
políticos que se agruparon para concertar en la
denominada "Interpartidaria".
Por la magnitud del conflicto en El Salvador, el proceso
de Negociación se concretó en los años
1990-1992; las partes trabajaron intensamente en cada
reunión tratando de agotar todos los temas de la mesa, el
proceso fue muy dinámico.
8.1. Consideraciones generales
– Cada comisión negociadora fue integrada por
cinco miembros.
– La comisión del gobierno estaba formada por
personas de confianza del Presidente, compuesta por
políticos, académicos y militares.
– La comisión del FMLN la constituyeron miembros
de comisión política de las cinco tendencias que
conformaban el Frente, todos con mayor inclinación
política.
– Ambas comisiones contaban con negociadores
experimentados, capaces de asumir diversos roles en su equipo,
para sacar ventajas de la negociación.
8.2. Dimensiones de la
personalidad de los negociadores
- Personas con poder de decisión en sus
respectivos campos, exitosos, experimentados y representaban
diversos intereses en la negociación. - En las comisiones se destacaron tres tipos de estilos
de negociación; los duros, los suaves y los
conciliadores. - Con base en los estilos de cada uno y los roles que
jugaban en la mesa de negociación, sus posiciones
variaban según la ocasión y la temática,
entre mente abierta o cerrada. Las reuniones iniciales contaron
con posiciones cerradas, al dinamizarse el proceso hubo
sintonía y disposición a encontrar
soluciones. - Con respecto a la personalidad
de los negociadores todos son líderes en sus respectivas
posiciones.
9.
EVALUACIÓN E INTERPRETACIÓN DEL PROCESO DE
NEGOCIACIÓN
9.1. Evaluación
genérica de la negociación
- Había un equilibrio de fuerzas inestable que
impedía la victoria militar para una parte, esto
generaba un poder de veto para la estabilidad político-
económica. - Tanto el Ejército como el F.M.L.N
intensificaban sus campañas militares, en etapas
importantes de la negociación ó cuando se daba
algún "impasse" para lograr una correlación de
fuerzas favorable en la mesa. - Hubo intentos de sectores civiles y militares de
conspirar contra el proceso de negociación, ya que el
conflicto y violencia
generalizada patrocinaban la impunidad. - La caída del bloque socialista incidió
en el cambio de la política de los Estados Unidos,
que se inclinaron por una solución Político-
Negociada al conflicto. - Al optar ambas partes por la solución
negociada, cedieron intereses y posiciones en aras de lograr
los acuerdos. - Considero que sin la mediación de las Naciones
Unidas, el enfrentamiento armado se hubiese prolongado,
incrementando los costos humanos
y materiales. - El papel de verificación de las Naciones
Unidas fue importante y necesario para que las partes
cumplieran los Acuerdos de Paz. - Los países amigos del proceso de
negociación ( España,
México, Colombia y
Venezuela ) contribuyeron a nivel político-
diplomático y prepararon condiciones favorables para la
solución negociada. - Hubo concertación coyuntural de intereses en
amplios sectores de la sociedad salvadoreña, en
relación con la solución Político-
Negociada. - La Iglesia
Católica y la Comisión Nacional de
Reconciliación tuvieron un papel positivo y facilitador
de condiciones propicias y espacios entre los protagonistas y
distintos sectores de la sociedad para la búsqueda de
una solución político-negociada al conflicto
armado.
9.2. Interpretación del proceso de
negociación
Con la firma y cumplimiento de los Acuerdos de
Paz se abre un nuevo capítulo en la historia de El Salvador. Las
desconfianzas mutuas y las dudas sobre el cumplimiento de los
acuerdos se fueron superando gradualmente, entrando la sociedad
en una fase de cambios políticos, jurídicos,
sociales e institucionales que han significado:
1. Espacios para la democratización de la
sociedad a través de nuevas instituciones, mayor
pluralismo político y tolerancia.
2. Ensayo de un
Foro de Concertación
socio- económico con la participación de los
Trabajadores, Empresa Privada y
Estado, aunque no funcionó apropiadamente.
3. Con muchas dificultades y problemas se logró
el proceso de desmilitarización y reinserción de
combatientes del FMLN y Fuerza armada.
4. Los refugiados, desplazados y exiliados retornaron a
sus lugares de origen, unificando miles de familias que se
desintegraron por el conflicto.
5. Presentándose una gama de problemas iniciales
y actuales, se han encontrado soluciones al tema de la
transferencia de tierras para los desmovilizados y campesinos que
habitan las zonas antes conflictivas.
6. Se aprobaron reformas constitucionales y distintas
leyes que
surgieron de los Acuerdos, mismas que han fortalecido la
institucionalidad del país. Algunas de las cuales se han
ido mejorando o reformando en relación con las necesidades
y exigencias de la realidad salvadoreña.
7. Han mejorado las condiciones de respeto a los
Derechos Humanos, aunque se den casos no sistemáticos, la
población cuenta con una
Procuraduría que defiende sus derechos fundamentales sin
distingo alguno.
8. Se ejecutaron programas de
reconstrucción de la infraestructura dañada por el
conflicto y se ha hecho un gran esfuerzo para la
rehabilitación e incorporación de los lisiados
civiles y militares a la sociedad, aunque todavía existen
quejas y casos de personas que han quedado desprotegidas y
vulnerables.
9. Las diversas organizaciones sociales tienen mayor
campo de acción
y condiciones para expresarse y presionar por sus
reivindicaciones.
10. El espectro político es pluralista y
más tolerante, la mayoría de partidos
políticos tienen representación en la Asamblea
Legislativa.
11. Los medios de
comunicación tienen mayores libertades de
expresión e información.
12. El ejército fue una de las instituciones que
cumplió con los compromisos surgidos de los Acuerdos de
Paz y se ha convertido en una institución muy profesional
en su campo de acción.
13. La nueva Policía Nacional Civil es un ente
profesional que ha logrado avanzar y tener presencia nacional
urbana y el inicio de presencia en el área
rural.
14. Todavía existen dudas y criticas
válidas de diversos sectores sobre el cumplimiento a
cabalidad de todos los componentes de los Acuerdos de Paz, pero
el nuevo escenario político y la realidad actual permiten
mejores condiciones para la competencia
política y la lucha democrática por el poder
público.
En síntesis,
considero que no obstante la prolongación de la
negociación y todos los problemas operativos y
renegociaciones del calendario de ejecución de los
compromisos de las partes, en términos generales los
Acuerdos de Paz han logrado establecer muchos cambios y reformas
en el sistema
político- jurídico- social que se ha reflejado
en cambios y reacomodos en el funcionamiento del quehacer
nacional. Aunque todavía hay dudas razonables o
cumplimientos a medias de algunos acuerdos, lo mismo que las
necesidades y drama humano que han vivido algunos excombatientes
que se desmovilizaron siendo niños o
adolescentes y
lisiados que no recibieron la ayuda indispensable para
reintegrarse a la sociedad, el balance genérico de los
Acuerdos de Paz es positivo. Reconstruir una sociedad que ha
vivido un conflicto armado entre hermanos no es fácil,
pero estoy convencido que la sociedad salvadoreña ha
avanzado mucho cualitativa y cuantitativamente en estos 13
años de la firma de los Acuerdos de Paz, y no obstante las
dificultades que se han presentando se está edificando un
Proyecto Nacional propio sustentado en la diversidad
político-ideológica. Por otra parte, el FMLN ya
como partido político institucionalizado a nivel nacional
ha logrado significativos avances y éxitos en su vida
político-legal, se ha constituido en la primera fuerza de
oposición del país, tiene la fracción
mayoritaria en la Asamblea Legislativa y gobierna un importante
número de municipios y cabeceras departamentales de
relevancia política, económica y
poblacional.
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Miguel Morales
Lugar de nacimiento: San Salvador, El Salvador,
Centroamérica.
Lugar de residencia: Santa Tecla, El Salvador,
Centroamérica.
Grados académicos: Magister Scientiae (M.Sc) en
Relaciones Internacionales y Licenciado en Trabajo
Social.
Trabajo profesional: Consultoría, Investigación
Académica, Formulación y Evaluación
de Proyectos, Asesoría.
Fecha de elaboración: Octubre de 2004.
Origen: Santa Tecla, El Salvador,
Centroamérica.
Sugerencia: Favor citar al autor para todo uso
académico