La descentralización en el Perú (Una mirada exhaustiva a un proceso inconcluso)
- ¿Qué es
descentralización? - El nacimiento y desarrollo de la
descentralización en el Perú - El retroceso de la
descentralización en el gobierno de Alberto
Fujimori - La descentralización en
el Perú en el siglo XXI - Estructura política de
algunos estados descentralizados en América
Latina
En América
Latina la descentralización apareció con
fuerza en la
década de los años 90 influido por dos
circunstancias que fueron factores claves para enrumbar este
proceso: a) La salida de Gobiernos Dictatoriales dejando su lugar
a regímenes democráticos y 2) Las Reformas
Económicas de los años 90. Estos dos
acontecimientos comentados por 2Patricia Cortes en
el Ensayo
"Descentralización y Desarrollo
Local: Una Aproximación desde América
Latina" son los elementos fundamentales que permitieron tener un
marco necesario para emprender esta difícil tarea que es
la descentralización en el Perú. Sin embargo, a
parte de estos 2 factores fundamentales, en nuestro país,
la descentralización fue un proceso que tuvo constantes
luchas políticas
antes de arribar al siglo XXI. Primeramente quiero definir el
concepto de
descentralización para un mayor entendimiento sobre este
tema.
La Descentralización para Luis Bustamante
Beláunde es la transferencia de competencias de
decisión política desde la
Capital Lima
hacia las instancias Regionales y Locales. Esta transferencia va
a tener dificultades a partir de obstáculos
ideológicos ya que nuestro país desde la colonia
siempre fue altamente centralista, burocráticos porque
todo el aparato administrativo no va a tener el agrado de
transferir decisiones administrativas por razones de
reducción del poder y
políticos porque el parlamento siempre a tomado decisiones
a favor de Lima por motivos de comodidades citadinas; es decir,
cuando un legislador de provincia trabaja en Lima, adquiere una
mentalidad capitalina y dejan de importarles los asuntos de
descentralización.
Ahora bien, para 3Álvaro Ugarte la
descentralización debe considerarse como un sistema
político que tiende transferir la autoridad
nacional a los demás niveles del estado, vale
decirse, Gobiernos Locales y Regionales.
Otro concepto de descentralización es entendida como
los cambios profundos en términos de movilización
de recursos, del
diseño
de competencias y atribuciones, del redimensionamiento y reingeniería públicas y de las
relaciones entre los tres niveles de Gobierno
(Gobierno Central, Regional y Local). Esta concepción que
tomo de referencia en el Texto referido
al tema Descentralización que el Premier Carlos Ferrero
incluyó en su exposición
ante el Congreso de la República del Perú tiene la
finalidad de desconcentrar y transferir funciones desde
el Ejecutivo a las Gobiernos Locales y Regionales mediante:
1) La transferencia de Funciones Políticas
2) La transferencia de Funciones Económicas y
3) La transferencia de funciones
administrativas.
La transferencia de Funciones Políticas se refiere al
mayor nivel de participación de la ciudadanía en la toma de
decisiones en los espacios de desarrollo que se encuentran en
las regiones y provincias del Perú. Estos mecanismos de
participación van a permitir que las medidas que sean
tomadas desde instancias regionales- locales sean independientes;
es decir, la toma de decisiones se tomarán desde
instancias ajenas a los espacios nacionales permitiendo
así un proceso de autonomía por parte de ellas en
relación a la capital.
Finalmente la transferencia de funciones económicas se
refiere a las nuevas competencias presupuestarias que el Gobierno
Nacional va a destinar a los Gobiernos Locales y Regionales
mediante la transferencia en las Funciones Administrativas en
reconocimiento de los agentes nacionales y territoriales.
Analizando estos tres factores nos va a permitir entender la
génesis y las ideas descentralistas en el Perú que
a continuación estudiaré:
EL NACIMIENTO
Y DESARROLLO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL
PERÚ
Según el abogado 4Luis Bustamante
Belaúnde en su Texto "Descentralización y
Regionalización", en el Perú a partir de su
nacimiento como república en 1821 se discutió que
tipo de régimen político debía ser el
más adecuado para regir los destinos del joven Estado.
Por un lado, surgieron las corrientes federalistas que
consistían en consolidar un país con diversos
Estados que acordaban asociarse para constituirse en una nueva
realidad Estatal, este es el caso de países como Brasil o Estados Unidos;
por otro lado, se planteó constituir al Perú como
un país unitario que consistía en formar un Estado
Centralizado que permita administrar todos los recursos a
través de la capital de la República que es Lima y
que posteriormente los distribuya eficientemente todos estos
recursos a los departamentos del país.
Este argumento unitario prevaleció sobre la idea
federalista debido a que la idea de formar un Estado Federal era
peligrosa por la sencilla razón de que podría haber
generado chauvinismos exacerbados en los distintos departamentos
pudiendo romper la débil unidad en el que se encontraba el
Perú de ese entonces. Finalmente en la primera constitución de 1823 se aprueba que nuestro
país es unitario, aunque solo de carácter provisional.
La centralización política se inicia a
partir del Mariscal Ramón
Castilla (Presidente del Perú de 1845 a 1851 y de 1854 a
1862) rompiendo los lazos patrimoniales coloniales ya que
vendió el guano de islas a capitales extranjeros, a partir
de esto, centralizó las decisiones político-
administrativas colocando a toda su clientela en los puestos de
gestión
regional.
Luego, el primer Partido Político Civil del Perú
llamado Partido Civilista llega por primera a la presidencia del
Perú en 1872 con Manuel Pardo en la cabeza convocando a
nivel nacional una reforma descentralista que consistía en
transferir los recursos fiscales a instancias regionales con el
fin de consolidar la burguesía y afianzar la
modernización del Estado. Este sueño civilista iba
a ser posible mediante los recursos que adquirían del
guano mediante el 5contrato Dreyfus. Lamentablemente
no se pudo consolidar la idea descentralista debido a los
constante conflictos con
las oligarquías regionales ya que el guano escaseó
y los privilegios de estos señores oligarcas empezaron a
peligrar habiendo luchas al interior del propio partido de
gobierno por mantener los antiguos
privilegios.
A fines del Siglo XIX se formó y consolidó en el
Gobierno de Nicolás de Piérola en 1895 el estado
Oligárquico en el Perú. Este período que se
mantiene hasta 1968 se caracteriza por tener a un Estado:
- Altamente centralista debido a que concentraba todos los
poderes en la capital Lima. - Patrimonialista, porque el poder en el Estado giraba en
torno a un
presidente que concentraba todo el poder y cuya elección
en el cargo dependía del apellido, la raza y la
educación y finalmente. - Elitista, ya que el poder se concentraba en pocas manos y
excluía a amplios sectores del país.
En este período en el que el historiador Peruano Jorge
Basadre llama "La República Aristocrática" no se
avanzó en absoluto en el tema de descentralización.
Es más, nuestra sociedad que
en ese momento era predominantemente rural (más del 70% de
la población vivía fuera de los
espacios urbanos) fue desatendida por los distintos gobiernos de
turno. Más adelante, el estado oligárquico tuvo una
crisis en el
que jamás se recompuso por las siguientes razones:
- El debilitamiento del gamonalismo.
- El incremento de la participación política expresada
en la ampliación del voto de la mujer
(Gobierno de Manuel Odría- 1948- 1956). - La reducción del analfabetismo.
- 6La transformación de una sociedad rural
dando lugar a una sociedad urbana por la migración de los ciudadanos del campo a
la ciudad.
Todos estos acontecimientos permitieron que el Estado
Oligárquico se debilitara cada vez más hasta que en
1968 con el Golpe Militar impulsada por el Gral. Juan Velasco
Alvarado, las viejas estructuras
señoriales se destruyeron por completo dando lugar a una
nueva sociedad en el cual los temas de regionalización
vuelven a la escena nacional definiéndose para ello los
distintos argumentos de las diferentes agrupaciones
políticas que iban a servir de base para el debate de la
constitución de 1979.
A partir 1979, la Asamblea Constituyente aprobó la
primera organización descentralizada que
regirá los destinos de las regiones del Perú
nombrando a nuestro país como "Un Estado
Descentralizado y Unitario" dando las bases necesarias
para la creación de regiones mediante el proceso de
regionalización. Nuestro país a partir de esa
constitución cuenta con tres niveles de Gobierno que es el
Nacional o Central, el Regional y el Gobierno
Local.
En 1980, se debatió que las regiones del Perú
debían constituirse principalmente a raíz de
espacios geográficos llámese costa, sierra o selva.
Otros argumentaron que las regiones debían constituirse
por cuencas hidrográficas y se terminó hablando que
las regiones deben basarse en sus pisos ecológicos. Todas
estas sugerencias fueron anuladas ya que no contaban con el
suficiente sustento teórico para afianzar a las
regiones.
Luego de estos debates poco fructíferos, la
constitución sugirió crear un Plan Nacional de
Regionalización en el cual este proyecto
sería diseñado por el Poder
Ejecutivo siendo discutido en instancias Legislativas
aprobando o rechazando dicho documento. Un aspecto negativo al
respecto fue que el Poder
Legislativo no contara con las facultades para dar propuestas
de reformas al plan dando lugar al poco poder decisión que
contaba en ese entonces el Congreso.
Además de estas fallas, el Arq. Fernando
Belaúnde Terry (Presidente del Perú de 1980 a 1985)
presenta propuestas de regionalización que son rechazadas
por distintas bancadas políticas por razones
políticas. En el documento de Descentralización y
Regionalización, Luis Bustamante argumenta que dichos
legisladores (en ese momento llamados diputados) que negaron la
propuesta de Belaúnde nunca leyeron los planes
regionalistas del ejecutivo ya que sus distintas bancadas se los
prohibían por ser del partido Opositor.
Posteriormente se busca un consenso que permitan crear
regiones dentro de los 4 años siguientes, vale decirse en
el año 1985. Estas regiones se crearían con
leyes
orgánicas mediante las cuales el congreso
transferiría competencias legislativas a dichos entes y el
Gobierno Central transferiría funciones gubernamentales y
administrativas.
A partir del año de 1986, se aprueba el Plan Nacional
de Desarrollo elaborado por el extinto Instituto Nacional de
Planificación (INP) que formula cuál
debía ser el desarrollo para las futuras regiones del
país. Esto permitió finalmente definir el nuevo
marco de descentralización aprobado en el Gobierno Aprista
de Alan García Pérez (1985- 1990)
eligiéndose por primera vez 11 gobiernos regionales (5 en
1989 y 6 en 1990). Esto lamentablemente fue desactivado por el
gobierno de Alberto Fujimori (1990- 2001) después del
autogolpe del 5 de abril de 1992 retrocediendo a más de un
siglo una serie de esfuerzos para realizar la
descentralización.
EL RETROCESO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN EN EL GOBIERNO DE ALBERTO
FUJIMORI
Alberto Fujimori destruyó la descentralización
formando un Estado hipercentralista mencionando a
7Manuel Dammert Ego Aguirre. Según este
importante sociólogo Peruano, el Gobierno central de ese
entonces anula las 11 regiones creadas en el Gobierno Aprista
reemplazándolas por los Consejos Transitorios de administración Regional (CTAR) asumiendo
las mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se
elijan a nuevas autoridades.
Con la creación del Ministerio de la Presidencia
(MIPRE) en el año 1992, los CTARES toman más poder
debido a que el MIPRE se convierte en el ente coordinador con las
regiones proporcionándoles más recursos.
Según la constitución aprobada en 1993, las
autoridades de los CTARES debían ser elegidas en el
año 1995. Esto no se dio por razones autoritarias y
centralistas admitiendo más bien la creación de 12
CTARES más de las 12 ya existentes. Vale decir que todos
los departamentos del Perú debían ser convertidos
en regiones administradas por el Poder Central.
El presidente Regional era elegido por el Presidente de la
República y esta autoridad acordaba con un Consejo de
Coordinación conformada por los alcaldes
provinciales. De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional
como el segundo nivel del Gobierno dando cabida a un Estado
centralista instalado en la hipercefálica
Lima.
Con respecto a los Gobiernos Locales (entes Provinciales y
municipales), el régimen corrupto buscaba subordinar a las
municipalidades quitándoles responsabilidades y
entregándoles programas
asistenciales buscando así la dependencia de ellas
alrededor del Centro Nacional. Estos programas son:
– El Instituto Nacional de Fomento Educativo (INFES)
- Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA).
- Programa Nacional de Agua Potable
(PRONAP) - Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo
Social (FONCODES).
De este modo, estas funciones que eran de responsabilidad de los Gobiernos Locales pasan a
manos del Gobierno Central desmantelando en sus funciones a los
municipios. Quiero añadir que estas políticas se
hicieron para que los habitantes de las provincias se
convirtieran en sujetos pasivos dependientes para que a
raíz de todo lo que haga el Ejecutivo, voten nuevamente
por el Gobernante por las funciones que este estaba realizando a
favor de estas provincias. Con ello se mantenía la
legitimidad del Poder y las Autoridades elegidas simplemente iban
a servir de pantalla formándose así las clientelas
y prebendas que tanto daño
hacen al país.
LA
DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ EN EL SIGLO
XXI
Luego de 11 años de dictadura, en
el Gobierno del presidente Alejandro Toledo se eligen por
votación popular los 25 Gobiernos Regionales que tiene
actualmente el Perú; es decir, que los departamentos se
convierten en regiones y que a partir de ello, tanto las CETARES
como el Ministerio de la Presidencia quedan completamente
desactivadas. A partir de las elecciones municipales y regionales
en el año 2002, se inician nuevas reformas para enrumbar
una nueva república descentralista.
Las funciones del Gobierno Central debían ser la de
Seguridad,
Defensa Nacional, Estabilidad Económica, promoción del desarrollo del empleo, etc.
Al Gobierno regional le tocaba el rol fundamental de promover el
desarrollo mediante grandes proyectos de
infraestructura. Además debe ser la institución
impulsora del desarrollo de la región atrayendo a
capitales extranjeros. Finalmente la labor de los Gobiernos
Locales debían ser los servicios y la
preocupación por programas sociales, llámese
salud, educación, etc.
Luego con la creación de los Consejos de
Coordinación Regional (CCR) y Consejos de
Coordinación Local (CCL), la aprobación de los
Presupuestos
Participativos, la creación de organismos de
participación, etc. la descentralización se va
consolidando en el Perú; sin embargo, considero que este
proceso está incompleto debido a las siguientes
razones:
- La superposición de competencias por la razón
de que las funciones del Gobierno Regional y Local han sido
tergiversadas por las actuales autoridades. Muchas veces se
confunden las funciones de los alcaldes y los Presidentes del
Gobierno Regional debido al desconocimiento de ellos en sus
labores. Vemos que los Gobiernos Regionales no cumplen con sus
labores de ser promotoras del desarrollo convirtiéndose
en organizaciones
burocráticas que administran los recursos otorgados por
el Ejecutivo.
- El Perú todavía sigue siendo un país
altamente centralizado ya que según
8Efraín Gonzáles de Olarte, Lima
concentra el 29% de la población nacional, produce el
48% del PBI nacional, se genera el 55% del ingreso nacional,
produce el 70% del PBI industrial, concentra el 52% de los
servicios gubernamentales, recauda más del 90% de los
Impuestos.
Ante esto, las regiones solo reciben algo más de un 15%
del presupuesto
nacional convirtiéndolos en meros receptores de los
ingresos del
Poder Central. - Escasa participación de los ciudadanos en los
asuntos de los Gobiernos Locales y Regionales e. - Instituciones Burocráticas ineficientes que impiden
un verdadero proceso de descentralización.
Ante esto se necesitan de propuestas de solución que
formen regiones que funcionen de manera eficaz y eficiente
mediante:
- La formación y consolidación de regiones que
se sustenten de manera autónoma afrontando
competitivamente los nuevos retos de la
globalización. Esto se logrará creando
macroregiones poderosas con un sustento político,
económico y cultural. - La definición clara de funciones del Gobierno
Regional y Local permitiendo cumplir sus roles
adecuadamente. - Desconcentrar los recursos de Lima a las regiones brindando
mayor poder de decisión de estos organismos en la toma
de decisiones. Esto se logrará con la voluntad
política de los gobernantes de turno y el papel
fundamental de los legisladores de la república. - Incrementar la participación ciudadana a la
población brindando incentivos
desde el CCL y CCR a que tomen decisiones pertinentes. Estos
incentivos pueden ser económicos otorgándoles
dinero para
desarrollar y financiar sus distintas organizaciones,
también brindándoles no solo el derecho de
opinar, sino de votar en la toma de decisiones, asistir a
programas de capacitación, etc. - Reformar a las instituciones burocráticas del Estado con
sendas reingenierías permitiéndoles ser
más productivas y competitivas en esta nueva sociedad
llamada de las Información y el
Conocimiento.
Con estos elementos podemos consolidar una república
descentralista que durante más de un siglo le fue esquivo
al Perú. Antes de finalizar este ensayo, deseo
hacer la comparación de nuestro país con
relación a otros países en Latinoamérica mostrándoles la
organización política que rigen a las distintas
democracias en la región.
ESTRUCTURA POLÍTICA DE ALGUNOS ESTADOS
DESCENTRALIZADOS EN AMÉRICA LATINA
PAÍS | SISTEMA DE | NIVEL DE GOBIERNO | FORMA DE ELECCIÓN DE LOS |
ARGENTINA |
Estado representativo, republicano |
Gobierno Nacional, Gobiernos Provinciales, municipales | El presidente es elegido por |
BOLIVIA |
Gobierno Unitario |
Nación, departamentos, provincias y | Elección del presidente por |
BRASIL |
República Federativa, Estado |
Nación, Estados y | El presidente de la |
COLOMBIA | País descentralizado |
Nación, departamento y | Elección directa del Asambleas Departamentales, |
CHILE |
Estado Unitario |
Nación, Gobierno Regional, | Votación Universal al |
PERÚ |
Estado unitario, representativo y |
Nación, Gobierno Regional, | El presidente es elegido |
Fuente: Cortés, Patricia:
Descentralización y Desarrollo Local: Una Mirada desde
América Latina. Texto escrito en el documento Cuadernos
Descentralistas.
Haciendo un análisis comparativo entre los distintos
países de América Latina, nos damos cuenta que
nuestro país ha hecho avances significativos en el tema de
descentralización en los últimos años. El
Perú es un Estado Unitario y en la década de los 90
fue considerado como uno de los países más
centralizados debido a las políticas del nefasto gobierno
de Alberto Fujimori. Con la elección del Gobierno
Democrático de Alejandro Toledo, el país se
descentralizó de una manera rápida permitiendo
elegir a las autoridades regionales por sufragio universal por un
período de 5 años. Sin embrago sus ingresos a nivel
Local y Regional no pasan del 15% lo cual es un hecho que debe
preocupar al actual Gobierno Central. Países como Brasil y
Argentina son los que más han avanzado en temas de
descentralización (paradójicamente ambos Estados
son Federales). Sus ingresos llegan alrededor del 45% y ambos
países cuentan con Estados (caso de Brasil) y Provincias
(caso de Argentina) que cuentan con su propia constitución
autónoma. Otro país que ha hecho importantes
adelantos en el tema de descentralización es Bolivia.
Si bien es cierto todavía sigue siendo un Estado
centralista, los ingresos de los departamentos y provincias
están llegando al 20%. Este caso es parecido al de
Colombia ya
que en los últimos años (sobretodo en la
década de los 90) sus ingresos en los Gobiernos
Departamentales están llegando al 40%. Un país que
ha avanzado poco en descentralización es Chile. Si bien es
cierto se están haciendo debates para la elección
popular de los Gobiernos Regionales, las autoridades regionales
aun siguen siendo elegidas por mandato del presidente. Es
más, los ingresos de los Gobiernos Locales y Regionales
solo llegan aproximadamente a un 10% a comparación del
Gob. Central que acapara el 90% del Ingreso Nacional.
Para concluir este ensayo, quiero mencionar una frase de
9Manuel Dammert "La descentralización, tal
como la concebimos, consiste en una redistribución
democrática del poder en el territorio de una nación.
Supone, requiere y expresa una Reforma del conjunto del Estado y
de sus relaciones con el territorio y la sociedad. Este enfoque
territorial, es lo que constituye la novedad básica del
actual proceso de reforma, pues las propias condiciones y
exigencias del desarrollo nacional obligan a superar su
concepción de sólo una reforma político
institucional, para entrelazar el cambio en el
Estado con el necesario desarrollo de los territorios. De la
manera como se relacionen ambos aspectos depende del destino de
esta reforma pendiente"
Esta frase de Dammert es muy importante debido al
compromiso que tiene el Estado con su propia nación.
No se puede constituir un Estado Democrático y Moderno si
no existen las condiciones de elaborar un plan de desarrollo
dentro de las instancias regionales y estatales. Ante esto, solo
nos queda la atenta mirada de seguir afrontando este reto en
pleno siglo XXI enfrentando competitivamente la actual sociedad
globalizada del conocimiento y
la información.
Bustamante Belaúnde, Luis: Regionalización y
Descentralización. Libro Primer
Ciclo de Conferencias del Movimiento
Libertas. Tomo I
Cortés, Patricia, Cuadernos Descentralistas. Desarrollo
del Perú y la Región. Perú, año
2001
Dammert, Manuel: La Descentralización en el Perú
a inicios del S. XXI. De la Reforma Institucional al Desarrollo
Territorial, ILPES, Santiago de Chile, abril de 2003
Gonzáles de Olarte, Efraín: La
Descentralización, la reforma que falta. Revista
Testimonio, 8 de septiembre de 1996
Matos Mar, José: Desborde Popular y Crisis del Estado.
Edit. CONCYTEC. Año 1988
Ugarte Ubilla, Álvaro: La Descentralización
requiere de definiciones políticos y técnicas.
Revista Testimonio, 8 de Septiembre de 1996
Por:
Fabricio Alonso Pérez Paulet
Estudiante del cuarto año de Sociología de la UNAS
Perú