Políticas públicas para la niñez y adolescencia: Cambios en las Estrategias de Relación Estado- Sociedad
- Cambios en las políticas
públicas - Cambios en la
relación Estado-sociedad - Participación de
la sociedad civil en la política
social - Planes Nacionales de
Acción por la Infancia en el
Perú - El Patrón de Bienestar en
las Políticas Públicas - Conclusiones
- Bibliografía
- Anexo: Opinión de
profesionales que participan en programas de niñez y
adolescencia
La investigación se ha centrado en la
evidencia que posibilita distinguir el tipo de cambios ocurridos
en las políticas
públicas respecto de los patrones de atención de la infancia y la
adolescencia en el marco de las relaciones estado–sociedad y los
cambios en las estrategias de dicha relación para atender
a la infancia y la adolescencia como sectores prioritarios y
verificar si constituyen propuestas alternativas para la
consecución de los objetivos de
desarrollo
humano propuestos en los planes nacionales de la infancia y
adolescencia.
La formulación de políticas aparece
como resultado de un intercambio de opiniones, diálogos,
negociaciones y compromisos en los que participan diversos
actores que tratan de compatibilizar intereses diversos. El
origen de las políticas se encuentra en la agenda
pública, en la cual participan los actores sociales
relaciones de poder,
características del sistema
político y las formas de expresión de las
relaciones entre Estado y Sociedad
civil.
En cuanto a los avances logrados destacamos algunos
asuntos que han ido apareciendo desde la lectura de
documentos y
de las entrevistas
con personales involucradas en la atención de la infancia
y adolescencia y que son de gran importancia por el grado de
participación y compromiso que han asumido, promoviendo
acuerdos y lineamientos de política a
través de las mesas de trabajo,
redes y otros.
Así podemos señalar:
- El debate sobre
la vigencia de la institucionalidad organizada, a partir de la
descentralización del estado. - Los cambios en las políticas públicas
bajo el modelo
económico y neoliberal. - Los paradigmas
jurídico sociales sobre la infancia: de la doctrina de
la situación irregular a la doctrina de la
protección integral. - El paso de la invisibilidad de la niñez a su
visibilidad.
El trabajo parte de la política pública y
la sociedad civil como marco de referencia para entender los
cambios y la relación estado-sociedad en la
atención de la niñez y la adolescencia. Se hace un
balance de los Planes Nacionales de Acción
por la Infancia en el Perú. Se incluyen las opiniones de
cinco profesionales que participan en programas
dirigidos a la niñez y adolescencia desde la sociedad
civil.
Esperamos contribuir a ampliar el análisis de política social hacia la
articulación de estrategias económicas y sociales y
propiciar un examen diferente sobre la política
social pública.
2. Cambios en
las políticas públicas
Se concretaron a partir de la Convención
Internacional sobre los Derechos del
niño (1989) cuya ratificación por el
país y la suscripción a la Declaración de la
Cumbre Mundial sobre la supervivencia, protección y
desarrollo del
niño lo comprometieron internacionalmente.
Básicamente en estos planteamientos internacionales, se
establecen los derechos específicos
del niño y adolescente: protección primaria como
niño y como persona; el
niño como sujeto de derecho, el principio de no discriminación y el interés
superior del niño como principio rector que compromete la
responsabilidad pública y
privada.
Uno de los efectos de la aprobación de la
Convención en el derecho nacional que consagra la doctrina
de la protección integral, fue la promulgación del
Código
de los Niños y
Adolescentes,el cual recoge la nueva doctrina y
deroga el viejo Código de Menores de 1962, a decir de
Valencia Coromidas.
En la década del noventa, en el país se
inicia el proceso de
tránsito de una política del menor hacia una
política de niñez y adolescencia. La
promulgación del Código de los Niños y
Adolescentes, " ha contribuido a producir un conjunto de cambios
significativos. Al amparo de sus
normas han
sido creadas numerosas instituciones públicas
y sociales especializadas en la promoción y protección de los
derechos de los menores de edad, como son los Juzgados y Fiscalías de Familia, el Ente
Rector a cargo del Ministerio de Promoción de la Mujer y del
Desarrollo Humano, las Defensorías Municipales del
Niño y el Adolescente (DEMUNAS), entre otras".
La Constitución de 1993, propició
acciones y
mecanismos para defender derechos ciudadanos y personas
desprotegidas, siendo el principal la Defensoría del
Pueblo así como la Oficina de
Adopciones.
En cuanto a la política pública
para la niñez y adolescencia, el Código de
Niños y Adolescentes, el Sistema de
Atención Integral al Niño y al Adolescente, y el
Plan Nacional
de Acción por la Infancia, son los instrumentos marcos
para la creación de Defensorías de Mujeres,
Niños y Adolescentes, Wawa wasis, entre otros
(Béjar y Haack). Esta normatividad plantea encontrar
el significado de los conceptos de "responsabilidad
social", "institucionalidad", "concertación social",
como centrales para entender el proceso habido.
Podemos concluir, señalando que en el marco
de la política pública para la niñez y
adolescencia, la política social con un enfoque basado en
principios y
supuestos de la doctrina de situación irregular que se
asentó en un contexto económico expansivo, se ha
reconfigurado hacia una política social con un enfoque
basado en la doctrina de protección integral, en un nuevo
contexto recesivo. A partir de la década del noventa
se han generado cambios institucionales en el país que se
evidencian en el proceso de tránsito de una
política del menor hacia la política de
niñez y adolescencia.
Elementos
nuevos en el Código del Niño y
Adolescente
El nuevo Código del Niño y Adolescente,
con Ley Nº 27337
de agosto del 2000, incorpora cambios en relación al
código anterior vigente desde Abril de 1999.
Papel del Estado:
- Asume la responsabilidad en la protección
de todo niño(a) desde su concepción. Al mismo
tiempo
adopta el enfoque de Género
en sus programas sociales, en tal sentido, reconoce que el
niño(a) tiene derecho a la igualdad de
oportunidades sin distinción de sexo. - Reconoce derechos civiles: velar por la
integridad personal de los
niños(as) y adolescentes (motivo por el cual ya no es
obligatorio el servicio
militar ya que atenta contra el derecho a la libertad y a
la integridad física del
adolescente). Así también se reconoce el derecho
a la identidad, a
conocer a sus padres y llevar sus apellidos. - Dentro de los derechos económicos, sociales
y culturales resalta el acceso a la
educación básica, la formación en
espíritu democrático y el ejercicio responsable
de los derechos y obligaciones.
Papel de la sociedad civil:
- Participación de la sociedad civil, en
primer lugar los directores de los colegios deben
proteger a los niños adolescentes: denunciar todo
tipo de maltrato que se observe en el interior del colegio como
en el ambiente
familiar de los estudiantes; proteger a todos los niños
que hayan sido atropellados en sus derechos. También la
protección de los niños que trabajan y estudian,
deben informar sobre su rendimiento escolar. - Las Defensorías del Niño y del
Adolescente: pueden funcionar en organizaciones
de la sociedad civil. Se reconoce a las defensorías
comunales, las mismas que existían sin ningún
tipo de reconocimiento y con carencia de profesionales pero con
promotores reconocidas por la población de la comunidad
urbana. - El Estado reconoce que el adolescente tiene derecho a
trabajar siempre y cuando no exista explotación
económica. Por ende le brindará especial
protección a los adolescentes trabajadores. Delimita que
la edad para poder iniciarse en el trabajo
es de 12 años y con inscripción en el Ministerio
de Trabajo ó en los municipios. Se prohiben los trabajos
que impliquen la manipulación de sustancias
tóxicas.
La política pública:
Dentro de los Programas de Atención Integral al
niño y el adolescente se resalta en el art. 36, el
programa para
niños(as) y adolescentes discapacitados; se reconoce el
derecho a una educación
especializada, intervienen los Ministerios de
Salud y de
Educación., además del PROMUDEH en caso de
abandono.
- Se considera que debe haber un Programa para
niños y adolescentes maltratados ó
víctimas de violencia
sexual, a cargo del sector salud y se incluye la
atención de la
familia. - Sobre las Instituciones Familiares, en
relación a la patria potestad, en relación a la
tenencia del niño y del adolescente y respecto al
régimen de visitas. - La administración de Justicia
Especializada en el Niño y el Adolescente: se reduce
el tiempo de internamiento (6 años) que pasa el
adolescente privado de su libertad a un tiempo máximo de
3 años. Sin embargo de acuerdo a la sentencia el
adolescente infractor tiene que hacer una reparación
civil al agraviado.
La política pública enmarcada en el
Código de los niños y adolescentes se orienta
principalmente a brindar protección integral y a
conceptualizar a los niños y niñas y adolescentes
como grupos
vulnerables y de alto riesgo,
así como sujetos de derechos. Esto es más notorio
en el sector salud, en donde la atención del niño y
del adolescente es una prioridad y se refleja en los programas de
Salud Escolar, en el Programa MAMIS (Módulo de
Atención Materno Infantil de Salud).
Los cambios que se dan a nivel de la sociedad civil es
fruto de coordinaciones y movilizaciones sociales que presionan y
exigen el cumplimiento de los Acuerdos Internacionales y
Nacionales, en este caso, vinculados con la niñez y
adolescencia y en las que intervienen algunos medios de
comunicación, que ejercen periodismo
social y generan corriente de opinión a partir de
denuncias y/o de identificación de responsabilidades a
nivel de las autoridades competentes.
Los distintos grupos que trabajan el tema de la
niñez lo hacen desde trabajar las propuestas,
desarrollarlas e implementarlas, es el caso de.
- Sistema Nacional de Atención, a través
de los COMUDENAS. - Redes Sociales, ejemplo de ello tenemos: La Red por un Futuro sin
Trabajo Infantil (que es una coordinadora nacional formada en
1995, integrada por 24 organismos no gubernamentales que
desarrollan actividades destinadas a niñas, niños
y adolescentes trabajadores en 6 ciudades del Perú.);
Red de Trabajo por la Infancia y la Adolescencia; Red Por Un
Futuro Sin Trabajo Infantil, Red NARI, Red Florecer, Red
SIDA, Red
Contra La Explotación Sexual Infantil, REDENAC (niños de la
calle), entre otras. - Comité Directivo Nacional para la
Prevención y Erradicación del Trabajo
Infantil CETI - La Mesa Interinstitucional del Servicio de
Defensoría del Niño y del Adolescente - Instituciones de iglesias evangélicas que
trabajan en el tema de niñez en riesgo como: Paz y
Esperanza, Radio Amauta,
entre otras - Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente
contra la Trata de Personas - Grupo de Iniciativa Nacional Por los
Derechos del Niño -GIN- (cuenta con más de 35
organizaciones, en Lima cuentan con más de 25 y 10 en
provincias, entre asociaciones, talleres, redes, consorcios e
instituciones.)
Todas ellas, apuestan "por la opinión y
participación de los niños, niñas y
adolescentes como ciudadanos del presente, con propuestas y
capacidad de negociar para el respeto de sus
derechos" (Ver anexo entrevistado 1 pregunta 5), lo cual supera
ampliamente las propuestas de los Planes Nacionales de la
Infancia (PNI).
"Se busca incidir en temas de infancia con la finalidad
de enseñar al Estado cuál es su función y
sobre todo que no está solo en esto, también le
corresponde a la sociedad civil este papel" (Anexo entrevistado 1
pregunta 5).
Una de las características de esos cambios en la
relación estado-sociedad es la intención de las
instituciones no públicas de concertar con el Estado
mediante mecanismos de participación colectiva, es decir
ciudadana: Lucha Contra la Pobreza, Plan
de Acción por la Infancia, Convención por los
Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes,
Foro Educativo, Foro de
Salud, CONADES, el Comité Directivo Nacional por la
Erradicación del Trabajo Infantil, Red por un Futuro sin
Trabajo Infantil, el Grupo de
Iniciativa Nacional por los Derechos del Niño, Niña
y Adolescente* ,
la Comisión Nacional por los Derechos de las Niñas,
los Niños y Adolescentes, con ciertos resultados
aún no sostenidos. Respondiendo al reto de la
descentralización e impulso de políticas a nivel
local y regional, en 1999 por ejemplo, la Comisión
Nacional logró instalar diecisiete comisiones locales en
igual número de departamentos. En cada una de ellas
participaron organizaciones sociales de base, entidades no
gubernamentales y organismos gubernamentales regionales y
locales.
Se puede asegurar que hay conciencia sobre
el problema de la infancia del país, pero son pocos los
mecanismos legales, políticos y humanitarios, para lograr
una gran movilización nacional sobre el cumplimiento de
los derechos de la infancia y adolescencia. El gran problema son
los escasos recursos
destinados al gasto social público en favor de las
familias en riesgo, es decir en educación, salud,
vivienda, servicios
básicos, empleo digno.
etc. mientras se priorice el pago de la deuda externa no
facilitan una acción eficaz y una mejor relación en
la cual se junten esfuerzos y recursos.
"Supone a su vez, abrir un debate nacional sobre las
concepciones (interculturales y religiosas) que se contraponen en
el tema del trabajo infantil. Por tanto, no podemos afirmar que
hay cambios, aunque aparentemente existan instituciones nuevas
con más burocracias: aumento de oficinas de
atención asistencial, más cárceles para los
corruptos y hospitales para los enfermos pobres. Pero realmente
aún no se crean las condiciones que cubran realmente las
necesidades de los niños, niñas y adolescentes de
los millones de familias de la ciudad (bolsones de pobreza) y del
campo donde la exclusión y el olvido son mucho más
dramáticos ". (Anexo, entrevistado 2 pregunta
5).
"Hoy existe una gama muy amplia de nuevos mecanismos de
participación ciudadana y de
concertación entre Estado y Sociedad. Por ejemplo, con la
vuelta a la democracia se
supone que la sociedad puede encaminarse hacia una mayor
conciencia ciudadana con organizaciones de vigilancia, que todos
deban rendir cuentas de los
resultados de sus intervenciones, y que la transparencia debe
caracterizar al servidor
público. Pero no es verdad" (Anexo, entrevistado 3
pregunta 5).
"También hay un asunto aparentemente
técnico, pero que en realidad es eminentemente
político, se trata de lanzar objetivos, estrategias y
proponer acciones concertadas de las instituciones del Estado, la
pregunta es ¿Con qué presupuesto se
pretenden lograr las metas?".(Anexo, entrevistado 3 pregunta
3).
4.
PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA POLÍTICA
SOCIAL.
La comunicación y el trabajo
sistemático y conjunto entre organizaciones de la sociedad
civil y el Estado recién comienza en el país,
aunque ha habido experiencias importantes.
No existen en el Perú vinculaciones formales
o institucionalizadas entre los organismos del Estado y las
organizaciones de la sociedad civil (Haak y Béjar). Los
esfuerzos en este sentido son todavía aislados o
excepcionales. Las organizaciones populares o ciudadanas, por lo
general, no tienen ninguna participación en el diseño,
definición o aplicación de las políticas en
curso y sus ricas y variadas experiencias no han sido
aprovechadas por el Estado. Las decisiones y los recursos
monetarios están centralizados en el Ministerio de la
Presidencia.
La Comisión Intersectorial de Asuntos
Sociales ha tenido un rol muy secundario y casi inexistente.
Esta Comisión cuenta con una Secretaría
Técnica cuyo trabajo fundamental ha sido el Plan de
Mejoramiento del Gasto Social o focalización de dicho
gasto en los bolsones de pobreza extrema. Las organizaciones de
la sociedad civil no tienen ningún tipo de
representación en esta Comisión.
En el 2001 se incorpora a los directos implicados
para que participen, hay el sentimiento de la comunidad para que
su voz pueda ser oída.
Un elemento indispensable para tener éxito
es el apoyo y el decidido compromiso de las autoridades
nacionales y de los dirigentes locales en todo momento. Este
hecho se aprecia en el trabajo conjunto de los Lineamientos de
Política para la infancia y adolescencia, que el
último semestre ha concluido.
El Ministerio de Educación del Perú
decidió organizar la Primera Consulta Nacional de
Educación, con la finalidad de impulsar un diálogo
amplio y abierto con la sociedad civil destinado a construir
consensos de mediano y largo plazo plasmados en un Acuerdo
Nacional por la Educación. Esta medida es la primera
manifestación de una política de promoción y
participación de la sociedad civil en el diseño de
las políticas educativas.
Se busca que los funcionarios responsables de formular y
gestionar las políticas educativas muestren tendencia a
escuchar la opinión de la población en torno a ellas, a
propiciar espacios de diálogo y debate público en
la búsqueda de consensos, que sean tolerantes frente a las
discrepancias y diferencias surgidas, y que legitimen la
opinión de todos los participantes en este proceso,
incorporando su aporte en la toma de
decisiones y comunicando a la sociedad el resultado de este
trabajo conjunto. Al mismo tiempo se busca formar ciudadanos
comprometidos con la educación, que se sientan capaces de
incidir en ella, y consideren posible construir colectivamente un
proyecto
educativo nacional. Se sienta así un precedente importante
para el desarrollo de una nueva forma de pensar y gestionar la
educación en el país.
El creciente valor
atribuido a la sociedad civil y a la participación
ciudadana en el pensar y quehacer local y nacional tiene como
trasfondo una redefinición de la relación entre
estado y sociedad civil, en el marco de una redefinición
de la relación entre lo público y lo privado y
entre lo local, regional y nacional.
Una de las líneas estratégicas
principales para la implementación del Plan Nacional de
Apoyo a la Infancia fue la descentralización y
participación local. Se considera que la
elaboración de planes provinciales y distritales de
acción por la infancia es una alternativa de
descentralización viable, así como el fomento a la
participación en la formulación de los planes de
acción local. La coordinación y colaboración con los
gobiernos regionales y locales que viabilicen el desarrollo de
las acciones está a cargo del Ministerio de
Promoción de la Mujer y del
Desarrollo Humano –PROMUDEH, que asume las funciones de ente
rector del Sistema Nacional de Atención Integral al
Niño y al Adolescente. Este sistema fue creado en 1998 y
conformado por los Ministerios de Salud y Educación, el
Consejo de Coordinación Judicial, y representantes de la
sociedad civil y las Iglesias.
Acciones realizadas desde la sociedad.
A decir de algunos entrevistadas/os hay acciones
concretas que activan los mandatos del Plan de Acción por
la Infancia, como por ejemplo: la erradicación del trabajo
infantil de riesgo; la prevención de la desnutrición crónica de la infancia
y de la adolescencia; la movilización ciudadana para
lograr el aumento de edad del menor para poder trabajar (no se
cumple por la falta de vigilancia que proteja a los y las menores
de ocupaciones peligrosas y que les impide estudiar); la mejora
de la calidad
educativa con acceso al derecho al estudio con vigilancia, no
sólo del Estado sino de la sociedad civil. (Anexo,
entrevistada 2 pregunta 1).
Si se trata de propuestas no estatales, el abanico es
amplio. Si se analizan las principales acciones, su trayectoria,
su comportamiento
social y político, se podría decir que desde
la empresa
privada, las organizaciones de base, las comunidades campesinas,
los sindicatos,
las organizaciones religiosas, los clubes deportivos, las
asociaciones culturales, las organizaciones políticas, las
ONGs, las organizaciones de niños trabajadores, los clubes
de madres, etc, han hecho más por los intereses,
necesidades y derechos de los niños y adolescentes que el
propio Estado. Por ejemplo, los Comedores Populares y sus
estrategias de sobrevivencia evitaron probablemente que se
incrementaran los casos de desnutrición aguda, de
mortalidad infantil por desnutrición así como
enfermedades
maternas.
Desde el año 1998, UNICEF tiene una alianza
estratégica con el sector privado para promover la
Responsabilidad Social Empresarial, de tal manera que se
involucren en temas relacionados con la problemática de la
niñez y la adolescencia en el Perú. Desde esta
alianza, se ha podido llevar a cabo proyectos en
diferentes ciudades, en particular a nivel de escuelas
públicas.
Digamos que en ausencia de una política de Estado
que pudiera asegurar trabajo, empleo seguro y calidad de
vida para la mayoría de la población, la
sociedad no se queda inmóvil, reacciona con los recursos
que tiene (incluida la solidaridad
ancestral). Sobrevive y lucha por encontrar soluciones
viables. Involucra a la comunidad y a los representantes de los
servicios del estado para implementar propuestas de trabajo
basadas en el desarrollo integral de sus localidades así
como hacer comprender que la defensa de los derechos de la
niñez y adolescencia es una tarea de la comunidad
organizada.
Las dificultades que se tiene, aparte del aspecto
económico, son los cambios constantes de las
políticas estatales que generan inestabilidad en el
desarrollo de los servicios de atención, especialmente en
salud y educación.
Entre las acciones realizadas, podemos señalar
en:
Educación:
- Iniciativas para mejorar calidad de la
educación y promover la inclusión y
permanencia de los niños en la escuela
(niña rural, niñez que trabaja). - Iniciativas para incluir en
currícula temas sensibles (ciudadanía, género, educación
sexual, medio
ambiente, derechos del niño).
Salud:
- Iniciativas para promover lactancia
materna, nutrición infantil, formación de
promotores de salud, educación de pares
(prevención del VIH y SSRR) prevención del
consumo de
drogas.
Protección:
- Organización de Defensorías, trabajo
con niños que viven en situación de calle, redes
de trabajo de las instituciones de prevención y
atención del maltrato
infantil y el abuso
sexual
Participación política:
- Apoyo para la creación de Mesas de lucha
contra la pobreza. Participación de sociedad civil en el
Acuerdo nacional (décimo sexto capítulo incluye
el tema niñez). (Anexo, entrevistada 4, pregunta
1)
5. PLANES
NACIONALES DE ACCION POR LA INFANCIA EN EL
PERÚ.
Antecedentes
El 20 de noviembre
de 1989 se produce un quiebre histórico, como
señala Enrique Jaramillo, con la aprobación por los
Estados del mundo de la Convención sobre los Derechos del
Niño, que son derechos humanos
específicos para los niños, que reconoce a todos
los menores de 18 años de edad como niños sujetos
de derechos.
La Convención se sustenta en la Doctrina de
Protección Integral del Niño; y el Estado se
convierte en el garante para el cumplimiento de los derechos del
Niño. Esta conquista se da después de una larga
lucha que la inicia Englantyne Jebb, ciudadana inglesa que en
1923 funda la
organización Save the Children, conmovida por el
sufrimiento de los niños como las primeras víctimas
de las políticas económicas que aplican los
gobiernos liberales. En 1924 la Liga de las Naciones en
Europa aprueba la
Declaración de Ginebra, en 1959 las Naciones Unidas
aprueban la Declaración de los Derechos del Niño.
En 1978 Adam Lopatka de la delegación polaca propone ante
las naciones Unidas firmar la Convención sobre los
Derechos del Niño, lo que no se concretiza, al año
siguiente,1979 se Declara como año Internacional del
Niño; después de 10 años en 1989 se aprueba
la Convención, cuyos principios fundamentales
son:
- Derecho a la no discriminación
- Derecho a la sobrevivencia y el
desarrollo - Derecho a la participación (organización y
opinión) - Interés Superior del Niño.
La Convención sobre los Derechos del Niño,
es una norma internacional de carácter vinculante que obliga a los
Estados que forman parte a adecuar a sus legislaciones nacionales
referidas al niño y a elaborar los Planes de Acción
por la Infancia y Adolescencia.
El Perú forma parte de la Convención, su
ratificación y suscripción en la Declaración
de la Cumbre Mundial sobre la supervivencia, protección y
desarrollo del niño lo comprometió
internacionalmente a respetarla y ejecutarla. Adecuando esta
norma internacional con la promulgación del Código
de los Niños y Adolescentes en diciembre de 1992,
posteriormente aprobado en agosto del año 2000, con la Ley
N° 27337 Ley de la Niñez y la Adolescencia.
Los acuerdos internacionales han generado cambios
institucionales en el país. Se inicia el proceso de
tránsito de una política del menor hacia la
política de niñez y adolescencia, lo que ha
significado que se implementaran Planes Nacionales de
Acción por la Infancia así como otros dispositivos
jurídicos y planes complementarios, es el caso del Plan
Nacional de Nutrición y Alimentación, Plan
Nacional de Población, la Ley de Protección frente
a la Violencia Familiar, Ley de Adopciones, Ley General de la
Persona con Discapacidad
así como el Sistema de Reinserción
Social del Adolescente Infractor.
Se han elaborado, a la fecha (2004), tres Planes
Nacionales por la Infancia: Para el período 1992-1995,
para el quinquenio 1996-2000 y el tercero para el 2002 al 2010.
Las políticas de infancia se implementaron a partir de
dichos planes nacionales. Estos son:
Plan Nacional De Acción Por La Infancia –
1992-1995
Este Plan Nacional estableció tres objetivos
globales:
- De supervivencia: reducir la mortalidad
infantil y mortalidad materna y ampliar el acceso de la
población al agua y al
saneamiento. - De desarrollo: reducir la desnutrición
grave y moderada, reducir la tasa de analfabetismo adulto y universalizar la
educación básica y primaria. - De protección: mejorar la
protección de los menores en circunstancias
especialmente difíciles.
Se establecieron los siguientes programas:
- Salud
- Alimentación y Nutrición
- Agua y Saneamiento
- Educación
- Menores en circunstancias especialmente
difíciles.
Logros:
- Disminución de la mortalidad infantil de 64
por mil nacidos vivos en 1991, a 43 por mil nacidos vivos en
1996. Casi 4 puntos por año por encima del
promedio regional que fue de 2.5. - Erradicación de la poliomielitis, certificada
en 1994 por el Comité Internacional Especializado de la
Organización Panamericana de Salud. - Reducción de la incidencia y de la mortalidad
por sarampión, no habiéndose reportado muertes
por esta causa durante 1995. - Aumento de la cobertura de vacunación en
menores de un año, sobrepasando el 90%.
Plan Nacional De Acción Por La Infancia –
1996-2000
Este Plan Nacional de Acción al igual que el
anterior estableció tres objetivos globales:
- De supervivencia: reducir la mortalidad
infantil y mortalidad materna y ampliar el acceso de la
población al agua y al saneamiento. - De desarrollo: reducir la desnutrición
crónica, reducir la tasa de analfabetismo adulto con
énfasis en la reducción del analfabetismo
femenino. - De protección: implementar medidas que
garanticen la plena aplicación de los derechos de la
niñez y adolescencia, desarrollar programas de
promoción sobre los derechos del niño así
como Programas de protección a los niños y
adolescentes en situación de vulnerabilidad
social.
El PNAI 1996-2000 comprende los programas
interinstitucionales referentes a:
- Salud
- Alimentación y Nutrición
- Educación
- Agua y Saneamiento
- Promoción y Protección de la
Niñez y la Adolescencia.
En cuanto al objetivo
propuesto en la Cumbre Mundial de la Infancia de 1990, de
asegurar en los presupuestos
nacionales el financiamiento
de las actividades de los Planes Nacionales de Acción por
la Infancia, el PNAI 1996 – 2000 está directamente
ligado a los planes sectoriales de las instituciones responsables
de su ejecución y su financiamiento en gran medida
está a cargo de los respectivos presupuestos sectoriales,
cuyos recursos son provenientes del Tesoro Público,
considerándose también aquellos provenientes de la
cooperación internacional.
Una de las líneas estratégicas principales
para la implementación del PNAI fue la
descentralización y participación local. Se
considera que la elaboración de planes provinciales y
distritales de acción por la infancia es una alternativa
de descentralización viable, así como el fomento a
la participación en la formulación de los planes de
acción local. La coordinación y colaboración
con los gobiernos regionales y locales que viabilicen el
desarrollo de las acciones está a cargo del Ministerio de
Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH),
que asume las funciones de ente rector del Sistema Nacional de
Atención Integral al Niño y el Adolescente, creado
en 1998 y conformado por los Ministerios de Salud y
Educación, el Consejo de Coordinación Judicial, y
representantes de la sociedad civil y las Iglesias.
Para la evaluación
periódica del progreso del PNAI se tiene como marco de
referencia a la Convención sobre los Derechos del
Niños. Se consideran como mecanismos
indispensables:
- El fortalecimiento de la producción, análisis y
difusión de información sobre la niñez y la
adolescencia en las encuestas de
hogares y otras fuentes que
realiza el sistema estadístico nacional. - El monitoreo a realizarse desde el nivel local hasta
el nivel nacional, propiciándose la conformación
de comités multisectoriales e interinstitucionales de
monitoreo a nivel local. - El fortalecimiento del Comité
Interinstitucional de Indicadores
Sociales de la Niñez, la Adolescencia y la Mujer que
promueve el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). - Una evaluación anual multisectorial a cargo
del PROMUDEH, el cual elabora un informe que
es elevado al más alto nivel de toma de
decisiones.
Plan Nacional De Acción Por La Infancia y la
Adolescencia 2002-2010
La propuesta que contiene este Plan, considera la
participación ciudadana de niños, niñas,
adolescentes, jóvenes y adultos de todas las edades. En
conformidad a este principio, se realizaron consultas a nivel
nacional.
El Plan propone la urgencia de combatir las disparidades
y la exclusión, sigue el ciclo de vida
de la niñez y adolescencia, colocando en el centro a la
niñez.
La consulta para elaborar este nuevo PNAI estuvo
liderada por el PROMUDEH, hoy MIMDES (Ministerio de la Mujer y
Desarrollo
Social), con apoyo de la Comisión Nacional por los
Derechos del Niño y la asistencia técnica de
UNICEF. Se implementó en etapas:
- Primera etapa: Reuniones con diferentes ramas del
sector
público (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial).
Ya culminada. - Segunda etapa: Eventos
descentralizados en los departamentos con mayores
índices de exclusión, con la participación
de instituciones de la sociedad civil representadas por ONGs,
entidades privadas, religiosas, organizaciones de base y grupos
de adolescentes. Actualmente en ejecución.
Resumiendo podemos señalar que: El primer Plan
Nacional de Acción por la Infancia se orienta hacia la
infancia en riesgo y la adolescencia en conflicto con
la ley. El segundo Plan, se dirige a la supervivencia, la
protección y el desarrollo. Contiene cinco programas
interinstitucionales: Salud (Alimentación y
Nutrición); Educación; Agua y Saneamiento;
Promoción y Protección de la Niñez y
Adolescencia y el tercer Plan se diseña sobre bases
diferentes y a través de una consulta a nivel
nacional.
Balance de los Planes Nacionales de Acción por
la Infancia 1992-1995 y 1996-2000
Los resultados de la implementación de los Planes
son importantes pero parciales y lentos a pesar de todo lo
realizado, pues no se ha logrado el cumplimiento de todas las
metas formuladas en él. No existen medidas ante la menor
atención regional a los niños de extrema pobreza,
niños de etnias, adolescentes infractores, así como
a los niños trabajadores en relaciones de no dependencia,
trabajadores del hogar como tampoco se atiende la prostitución
infantil. Aún persiste mayormente "la individualidad
institucional" en la ejecución de proyectos con
niños y adolescentes , trabajándose sin las
suficientes coordinaciones interinstitucionales tanto para los
ámbitos de acción y de distribución de beneficiarios como de
estrategias para la acción. Esto ha conducido a un
desarrollo lento en el logro de las metas.
En estos planes se incorporaron las políticas y
programas intersectoriales ejecutados por los ministerios
respectivos y los gobiernos locales, en las áreas de
salud, educación, nutrición, saneamiento y
promoción y protección de la niñez y
adolescencia.
Según el "Balance del Plan Nacional de
Acción por la Infancia 1990-2000" publicado por el
GIN, hay avances y retrocesos, entre los primeros tenemos "la
derogatoria de artículos del Decreto Legislativo 895 (Ley
contra el terrorismo
agraviado) que sancionaba con penas de hasta 25 años de
reclusión a adolescentes entre 16 y 18 años; la
especificación de derechos para niños y
adolescentes discapacitados; la incorporación del trabajo
doméstico adolescente entre las actividades que requieren
autorización por parte de las municipalidades; el
reconocimiento al adolescente de su derecho de opinión en
las reuniones del Consejo de Familia; la prohibición
expresa de la reforma peyorativa de la sentencia apelada, la cual
en ningún caso puede ser reformada en perjuicio del
adolescente infractor.
Un retroceso en detrimento del derecho del niño
es el otorgamiento de competencia
tutelar al PROMUDEH en las adopciones. El haber consagrado las
normas sobre el llamado pandillaje pernicioso como parte del
Código afecta los principios y normas de la
protección integral de la infancia consagradas en la
Convención"
Los resultados alcanzados por los PNAI, son más
visibles en salud, por el proceso de reforma que este sector
desarrolló en los últimos años; sin embargo,
pese a reducir la mortalidad infantil (entre 1986 y 1996
descendió en un 34%), más de 21 mil 458
niños y niñas mueren anualmente antes de cumplir un
año de edad. A nivel de vacunación se ha elevado la
cobertura, especialmente en las zonas más urbanas. Si bien
se ha conseguido disminuir la prevalencia de la
desnutrición crónica, hay un déficit de
micronutrientes, la anemia es el
mayor problema.
Los resultados en educación están muy
relacionados con las campañas realizadas en los
últimos años con relación a la
universalización de la matrícula, aún cuando
persiste un alto grado de deserción, repitencia e ingreso
tardío. Un millón 381 mil de jóvenes de
quince años y más no saben leer ni
escribir.
Los indicadores sociales se orientan más en
términos de resultados de la institución que en
términos de la persona vista integralmente.
Respecto a la vigilancia y participación
ciudadana en concertación con el estado sobre avances de
los Planes Nacionales de Acción por la Infancia se
aprecia:
- Desconocimiento del Plan Nacional de Acción
por la Infancia de parte de las instituciones que trabajan con
niños y adolescentes. - Dificultad de un trabajo continuo en las
instituciones por rotación del personal - Necesidad de descentralización del
Plan. - La generación de instancias de trabajo desde
la sociedad civil: Comisión Nacional por los Derechos de
la Niñez y Adolescencia. - Iniciativas desde los organismos no gubernamentales
para dar mayor participación a los niños: los
Municipios Escolares. - La formación de los COMUDENAS (Comités
Municipales por los derechos del Niño y Adolescente),
desde los gobiernos locales, pero con falta de mecanismos de
fiscalización por parte de la sociedad
civil.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos de
la OEA,
manifestó el año 2000 que, a pesar de mejoras en
indicadores económicos, en general en los últimos
años la situación de los niños en el
Perú no había tenido grandes mejoras. Según
el índice desarrollo de la niñez, 16 de los 24
departamentos del país se encontraban en niveles bajos o
muy bajos en el desarrollo de la niñez.
En términos generales puede afirmarse que el
Perú cuenta con un sólido y amplio marco
jurídico, tanto internacional como nacional, que en su
conjunto contempla parámetros adecuados respecto a los
derechos de la niñez, pero una parte importante de dichas
normas, no se aplica a la situación real de la
mayoría de los niños y niñas
peruanos.
"Lamentablemente en el Perú, la Convención
sobre los Derechos del Niño, el Código de la
Niñez y Adolescencia y el Plan Nacional de Acción
por la Infancia, han sido judicializados por los que detentan el
poder; y en los hechos son tan sólo declaraciones y textos
fuera de contexto, porque la situación de la infancia en
el Perú es dramática ya que el 62% son pobres, el
12 % son pobres extremos y el 25% de niños menores de 5
años sufren de desnutrición crónica. Esta
realidad es parecida en América
Latina y el Caribe, excepción hecha de Cuba y en
menor medida de Costa Rica"
(Jaramillo, 2004)
La magnitud numérica del trabajo infantil y
adolescente aún no ha sido establecida con
precisión. El Perú no cuenta con los respectivos
registros que
deben tener a su cargo los municipios en coordinación con
el Ministerio de Trabajo y el PROMUDEH.
Los Centros de Internamiento, a cargo de la
administración del poder judicial,
no reunían las características mínimas del
tratamiento para casos de jóvenes acusados de graves
infracciones a la ley penal. Tampoco contaban con programas
pedagógicos de recuperación ni con niveles
adecuados de seguridad interna
y externa, existiendo en ellos un tratamiento inhumano
físico y emocional y manteniendo juntos en su interior a
infractores graves con infractores leves.
Persistencia de altos índices de mortalidad
infantil y materna. Al respecto, los índices de desarrollo
elaborados por el Banco Mundial en
su Reporte sobre el Desarrollo Mundial (World Development
Report) estimaban la tasa de mortalidad infantil de 40
niños muertos por cada mil nacimientos. Por su parte, el
informe de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos sobre la
situación de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales en Perú, estimaba la mortalidad de niños
menores de cinco años en 65 por cada mil niños
nacidos vivos.
De 1993 al 2000 la mortalidad infantil se redujo en los
sectores de mayores recursos, pero se incrementó en los
más pobres. Si bien el país había logrado
las metas básicas previstas en salud: bajar la mortalidad
infantil, cobertura de vacunación de 95%,
erradicación de la polio y virtualmente de la deficiencia
de yodo, los mapas de pobreza
mostraba otra realidad por las disparidades enormes.
La política pública ha sido excluyente al
considerar una población homogénea. Poca
importancia ha tenido la cultura y la
situación de la población indígena
amazónica, andina, y urbana (los niños de la calle,
los niños trabajadores, las pandillas).
Si bien el Acuerdo de Lima es un importante avance en
materia de
políticas públicas, es necesario precisar que las
estrategias sobre niñez y adolescencia en el país,
han estado caracterizadas principalmente
(Cardeña, 2001) por:
- Proclamar la doctrina de protección integral y
universalidad de los derechos, pero ejecutar en la
práctica, el enfoque asistencial en los programas
dirigidos a los niños y adolescentes. - Plantear una política de atención
integral desde el discurso,
pero ejecutar sólo la atención sectorial
básica (justicia básica, salud básica,
educación básica). - Enfatizar, desde los servicios de defensoría
del niño y adolescente, el aspecto legal, relegando el
trabajo preventivo promocional. - Desarrollar la institucionalidad pública pero
desarticulada. Mayor iniciativa de articulación ha
habido desde la sociedad y los organismos no
gubernamentales. - Dirigir el decrecido incremento del gasto social a
los programas anti pobreza mas no a los programas permanentes
de salud y educación ni descentralizarlos a las
municipalidades. - No lograr todas las metas del Plan Nacional de
Acción por la infancia 1996-2000. - No brindar atención regional a niños de
extrema pobreza, niños de comunidades étnicas,
adolescentes infractores, niños trabajadores (no
dependientes), trabajadores del hogar (dependientes) y prostitución infantil.
6. El Patrón
de bienestar en las políticas públicas por la
Infancia y Adolescencia.
"Los estudios sobre bienestar social están
asociados, en el enfoque convencional, a necesidades de recursos
o consumo de bienes
materiales;
por ejemplo, para los utilitaristas* está en las utilidades
individuales definidas en términos de satisfacción
de deseos o preferencias (Bentham y Pareto). Sus críticos
(Ralws, Dworkin) señalan que el bienestar es la igualdad
de bienes primarios con el consiguiente principio de
compensación".
Pero la idea de bienestar entraña asuntos tanto
relacionados con el suministro directo de bienes y servicios por
el Estado, como otros concernientes a la regulación de
determinadas relaciones sociales (…) para proteger a los
colectivos sociales más débiles en la
distribución social del poder económico y
político.
Los enfoques contemporáneos plantean que el
bienestar se encuentra en las habilidades; se trata de bienes
relevantes (Sen) y de necesidades y potencialidades de las
personas (Max-Neef y otros). Se pasa del estado real al de las
oportunidades, de los bienes a los funcionamientos y a la
valoración de la calidad de vida en términos de
capacidades. Últimamente está asociado a la
libertad que tiene una persona para elegir entre diferentes
formas de vida.
Para el caso de los niños y adolescentes, la
situación no es diferente. Igualmente encontramos enfoques
diferenciados sobre lo que se entiende por su bienestar, como
sujetos de derechos (opinión, organización,
identidad, reconocimiento jurídico); o como sujeto
social, en cuanto a realización personal,
participación, identidad, confianza, autoestima,
criticando la visión de niños pobres resultado de
la violencia y la crisis. El
diseño de políticas reproduce esta segmentación; por ejemplo, aquellas cuyo
argumento es la búsqueda de la satisfacción para
todos, suelen incurrir en una concepción utilitarista,
como señala Mendicoa.
Veamos lo que dicen nuestros entrevistados/as sobre el
modelo de bienestar social en las políticas sociales de
nuestro país:
"Es un modelo asistencial, basado en
un estado mínimo sin control directo
del mercado,
generando mecanismos de sostenibilidad del sistema de servicios
de salud y educación a partir de los impuestos. No
garantiza el desarrollo, ni prioridad para la promoción de
la infancia, sólo busca atenderla y desarrollar
estrategias de control social." (Entrevistado 1)
"En realidad no observo ningún
cambio
significativo en la calidad de vida de los niños,
niñas y adolescentes que puedan atribuirse a los planes de
acción. Lo que encuentro es que internacionalmente los
Planes de Acción por la Infancia son iguales a los Planes
de Acción por la Educación y la Salud; todos
responden al mismo patrón". (Entrevistada
3)
"No percibo un modelo de bienestar. Se
supone que el fin supremo de la sociedad y el Estado es la
defensa de la persona y el respeto a su dignidad (lo
dice la Constitución) y que uno de los deberes del Estado
(art-44) es promover el bienestar general, el mismo que se
fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y
equilibrado de la Nación". (Entrevistada 4)
Es lamentable que las políticas
públicas referidas a la niñez estén
orientadas solamente por programas de contención social y
asistencialismo. Un Estado y gobierno que
prioriza el pago de la deuda externa y no invierte en gasto
social, definitivamente no tiene ninguna política
pública de bienestar. Lo único que quieren es que
nuestros niños y adolescentes se conviertan en
menesterosos felices. Los indicadores (objetivos) así lo
demuestran". (Entrevistado 5)
Por lo que observamos, el enfoque de bienestar que
subyace en las políticas sociales desde el estado tiene
una visión reducida: atención a necesidades
básicas con criterio de focalización, priorizando
las de subsistencia. En el caso de algunos grupos organizados de
la sociedad civil (GIN, Red por un Futuro sin Trabajo Infantil,
entre otros) la entienden desde un enfoque integral: como meta e
instrumento de desarrollo, que está determinado por la
política social, por cuanto ella orienta la acción
del bienestar social . Se la identifica con la noción de
nivel y calidad de vida, "noción que para poder expresar
el desarrollo de un país debe poderse medir" a
través de indicadores.
Coincidiendo con los/as entrevistados/as podemos
señalar que el estado peruano "cumple" con los acuerdos
internacionales en documentos pero no se concretizan en acciones,
no han provocado todavía decisiones de trascendencia en
los poderes del Estado y, peor aún, tampoco han tenido
efectos significativos en la realidad cotidiana de niños,
niñas y adolescentes.
Como señala el Informe Especial de Periodismo
Social "Falta transformar las relaciones entre la infancia y el
mundo adulto y traducir la letra de la Convención en una
estructura
legal, administrativa y presupuestaria que les garantice
a todos los chicos todos sus derechos y también
los mecanismos necesarios para exigirlos……
Aquí, la deuda más grande la tiene el
Estado pero también es buena la fuerza que
puedan hacer tanto los medios como la
sociedad civil en la tarea de concientizar y
sensibilizar."
El desafío de la sociedad civil es salir, como
dice Pulido, de la fragmentación y actuar de manera
conjunta todos los que estemos de acuerdo en que nuestros
niños, niñas y adolescentes no estén
encerrados/as, privados/as de su libertad ni en silencio, tenemos
la obligación de facilitarles todos los mecanismos para
que puedan ejercer su verdadero derecho a la opinión, a la
denuncia, a la expresión, a la libertad.
- La política de niñez y adolescencia y
la institucionalidad generada en este proceso, ha establecido
una normatividad jurídica importante de reconocimiento
al niño y adolescente, pero con problemas
en su implementación. Desde la sociedad civil se han
generado instancias de trabajo como la Comisión
Nacional por los Derechos de la Niñez y Adolescencia.
Desde los organismos no gubernamentales ha habido iniciativas
para dar mayor participación a los niños, caso
de los Municipios Escolares. Desde los gobiernos locales con
la formación de los COMUDENAS (Comités
Municipales por los derechos del Niño y Adolescente)
en 45 municipios. - En el marco de la política pública
para la niñez y adolescencia, la política
social, basada en el enfoque de la doctrina de
situación irregular que se desarrolló en el
contexto económico expansivo, ha pasado a un enfoque
basado en la doctrina de protección integral, en el
contexto recesivo. El enfoque jurídico de
protección integral, con una política de
garantías, ha buscado ser incluyente y universalista,
lo que ha replanteado el enfoque sobre la infancia,
construyendo la categoría de niño sujeto de
derecho. - Los cambios ocurridos en la política
pública tienen mayor repercusión a partir de la
Convención Internacional sobre los Derechos del
niño y la Declaración de la Cumbre Mundial
sobre la supervivencia, protección y desarrollo del
niño, que establecen el compromiso del Estado y la
sociedad sobre el particular. El seguimiento, monitoreo y
evaluación del Plan Nacional de Acción por la
Infancia, por ejemplo, es una responsabilidad del gobierno
que se realiza bajo la coordinación del PROMUDEH a
través de cinco Comités Interinstitucionales de
Seguimiento con intervención de organizaciones de la
sociedad civil. - Una forma de identificar la importancia que se le
da a las condiciones de vida de los niños y
niñas, como dice Jaramillo, es examinar cuánto
del Presupuesto Nacional se dedica a programas sociales: el
"gasto social". En ese sentido, el objetivo de "mejorar las
capacidades humanas" tendría que ir articulado a las
políticas socioeconómicas. Sin embargo, en
dicho proceso histórico, no hay coincidencia
entre las políticas sociales de infancia y
adolescencia y las políticas
económicas. Éstas deberían
permitirle a la gente evitar la ignorancia, la enfermedad y
la mortalidad prematura, la defensa de la ecología y el medio ambiente, llevar
una vida más plena y más larga, y tener la
capacidad de participar en la toma de decisiones en su
comunidad.. Entre los principales problemas encontrados, como
señala Aramburú (CIES), se aprecia conflicto
entre objetivos habilitadores y sesgos asistencialistas;
debilidad en mecanismos de participación y
subutilización de capacidades locales, así como
una institucionalidad pública débil (duplicidad
de programas, aislamiento y pobre
coordinación). - Es fundamental el papel de los gobiernos locales,
quienes se convierten en los agentes más inmediatos,
para la articulación de redes de acción. Este
acercamiento entre Estado y Sociedad, puede materializarse
mediante la participación ciudadana. En la que la
acción de los grupos organizados es fundamental. Los
PNAI han pasado a un contexto más amplio que el
meramente institucional. Eso implica una mayor presencia de
la sociedad y sus organizaciones, lo cual debe ser
acompañado del conjunto de competencias
y recursos (financieros, humanos, materiales) para
efectivizar una acción concertada y de
impacto. - La ejecución de la política
pública tiene dos momentos: "un discurso, o sea una
forma de cómo transformar una demanda en
un propósito de acción y de registro de
la agenda de decisiones de un gobierno; y una
práctica, que es una forma para que los diferentes
actores que se interrelacionan, formulen sus problemas,
exijan soluciones, instrumentos y materialicen la
política". Pareciera que el Estado en materia de
derechos de infancia ha firmado la Convención
Internacional por los Derechos del Niño, para luego
usarla sólo formalmente ya que muchos de los derechos
están negados para la mayoría de los
niños/niñas y adolescentes. El problema es que
no hay evaluaciones del impacto y, son los organismos
oficiales los que trabajan los datos de
resultados. - Si bien se constatan cambios a nivel de la
relación Estado-Sociedad, aún no son
sustanciales en el sentido de calidad, pues aunque existen
instituciones nuevas desde el Estado, las estrategias para la
articulación se limitan ante la falta de recursos
económicos. Y desde la sociedad civil la
situación no es menos diferente debido a las
preocupaciones institucionales de mantener en vigencia sus
propios criterios, e insistir en la búsqueda de
políticas que respondan a ellos a pesar que esto pueda
redundar, a la larga, negativamente en la definición y
articulación de políticas públicas para
la niñez y la adolescencia. Todavía la
articulación de acciones se limita a las que realizan
las diferentes redes existentes que trabajan por la infancia
y la adolescencia.
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PARA LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA
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