Informe de
Monitorización
El objetivo de
este documento es resumir los resultados del seguimiento
realizado por el colectivo Mas
Democracia*
, miembro de la red Democracy
International*
* (DI), para
monitorizar el proceso de
referéndum que culminó en el voto sobre la
Constitución Europea del 20 de Febrero. Fueron
precisamente activistas de DI los que lanzaron la Campaña
por el Referéndum Europeo, que ayudó a convencer a
países como España de
la conveniencia de convocar un referéndum sobre este tema.
Hemos seleccionado un grupo de
estándares internacionales para referendos justos y
libres, definidos por respetadas instituciones
académicas y usados en otros referendos previos en
Europa. Este
grupo de criterios nos permitirá medir cuan justo y libre
fue el proceso de referéndum para la ratificación
de la Constitución Europea. Los puntos débiles del
proceso nos ayudarán a identificar las reformas necesarias
para garantizar que los referendos celebrados en España en
el futuro cumplen los estándares internacionales
comúnmente aceptados.
El grupo de criterios mas completo para referendos
justos y libres han sido definidos por el Initiative &
Referendum Institute – Europe (IRIE)* *
* .
Estos criterios son también los mejor adaptados al
entorno europeo, y han sido usados consistentemente para la
monitorización de referendos celebrados en Europa
previamente. Los criterios cubren el proceso completo, y no solo
el voto en la fecha del referéndum. El grupo completo de
criterios pueden ser consultados en el Apéndice, pero los
iremos cubriendo mientras describimos el proceso de
referéndum del 20 de Febrero en los siguientes
apartados.
La valoración de los criterios en el caso del
referéndum español es
la responsabilidad única de Mas Democracia.
Las opiniones y conclusiones incluidas en este documento no
tienen porque coincidir con las del Initiative & Referendum
Institute Europe, ni con los de ninguna otra institución
mencionada en el documento.
Este referéndum ha mostrado la falta de
experiencia del gobierno
español organizando este tipo de eventos. Solo dos
referendos nacionales han sido celebrados previamente. Aunque
muchos de los requerimientos formales para referendos justos y
libres han sido cubiertos, hay otros aspectos que deberían
ser mejorados considerablemente en futuros referendos. Algunos de
los problemas se
han referido a la parcialidad de la campaña institucional
del gobierno (que fue también demasiado corta y muy
superficial), la falta de debate interno
y público en la sociedad
española, la excesiva ventaja en la cobertura dada a los
promotores del SI por los medios
privados, la extrema diferencia de recursos entre
los promotores del SI y del NO, y la ambigua posición
adoptada por la Junta Electoral cuando se le solicitó que
corrigiera la parcialidad del gobierno. Muchos de estos problemas
afectaron únicamente a la fase de Campaña, pero han
tenido un impacto significativo sobre los resultados, aumentando
probablemente el numero de ciudadanos que decidieron abstenerse
el 20 de Febrero.
Otras decisiones del gobierno fueron mas afortunadas. A
pesar del carácter no vinculante de este
referéndum, el Presidente del Gobierno anunció el
16 de Febrero que aceptaría los resultados como
vinculantes para su gobierno. Esta declaración
ayudó a asegurar la justicia del
proceso y a movilizar votantes que otra manera se habrían
abstenido.
Por mayor simplicidad, hemos seguido un orden
cronológico en este documento. En el apéndice
pueden consultarse los diferentes criterios ordenados en las dos
dimensiones básicas de libertad y
justicia, tal y como son definidas por el IRIE. En los siguientes
apartados presentaremos a los distintos actores que participaron
en el proceso de referéndum, los orígenes y base
legal de este referéndum, la campaña electoral y el
día de votación. Concluiremos analizando los
resultados del referéndum y presentando una serie de
recomendaciones para mejorar el proceso.
Una vez acabó el trabajo de
la Convención sobre el Futuro de Europa, y el
borrador final fue aceptado por el Consejo de Ministros, se
inició el proceso de ratificación de la
Constitución. Incluso cuando la Convención estaba
todavía reuniéndose, la Campaña por el
Referendum Europeo, una red de mas de 250
ONG
coordinadas por Democracy International, demandaron un
referéndum "simultáneamente en todos los estados
miembros". Aunque este objetivo no fue alcanzado, muchos estados
miembros que no pensaban convocar un referéndum sobre este
tema cambiaron de opinión, entre ellos España. El
proceso constituyente ha sido otro de los motivos por los que
algunos grupos se han
opuesto a la ratificación, especialmente por lo que se
refiere al carácter no electo de los miembros de la
Convención.
Este referéndum fue anunciado por el gobierno en
julio del 2004. El gobierno, liderado por el partido socialista y
su líder,
Rodríguez Zapatero, querían que España fuera
el primer país en Europa en convocar un referéndum
sobre este tema. El gobierno era por entonces un fuerte promotor
del Borrador Constitucional, y ha permanecido siéndolo
durante todo el proceso. El Sr. Moratinos, ministro de Asuntos
Exteriores, ha fijado la ratificación del Borrador como
una de las prioridades mas altas de su mandato. Desde Julio del
2004, el gobierno ha tratado de convencer al resto de partidos
políticos de que apoyen el referéndum (lo que
han hecho) y la Constitución, lo último con
resultados mas variables.
El principal partido de la oposición, el
conservador Partido Popular, ha apoyado el SI en el
referéndum desde el principio. Sin embargo, ha sido de
menor ayuda cuando se le solicitó apoyo para que el
gobierno efectuara varias reformas que trataban en algún
caso de facilitar el proceso de referéndum (por ejemplo,
modificar la Ley Electoral
para permitir que se puedan asignar fondos a los partidos
políticos para financiar su campaña en el
referéndum). Los nacionalistas conservadores han apoyado
la ratificación del tratado en Cataluña,
País Vasco y en el resto de comunidades. Sin embargo, los
nacionalistas de izquierda y los ex comunistas de Izquierda Unida
han rechazado el Tratado Constitucional.
El proceso de referéndum es controlado por la
Junta Electoral , a quien todos los recursos deben ser
dirigidos. La Junta Electoral mantuvo una actitud
ambigua desde el principio de la campaña. Aceptó un
recurso protestando por la parcialidad de la campaña
institucional del gobierno, y específicamente contra el
eslogan de la campaña: "los primeros con Europa". Sin
embargo, tras esta decisión la Junta Electoral
rechazó cualquier recurso adicional y rehusó hacer
valer su primera decisión presionando al gobierno para que
retirara el eslogan prohibido de folletos oficiales o paginas
web.
La sociedad civil ha permanecido dividida con
respecto a la ratificación de la Constitución.
Algunos importantes actores sociales, como los principales
sindicatos a
nivel nacional, apoyaron la ratificación desde un
principio. Algunas ONG, sin embargo, rechazaron este Borrador
Constitucional e hicieron una activa campaña apoyando el
NO. La Iglesia
Católica envió algunos mensajes ambiguos, pero
básicamente apoyo la nueva Constitución. Varias
organizaciones
de la sociedad civil y
asociaciones de empresarios apoyaron la ratificación del
Tratado.
No hubo posiciones eurofóbicas o nacionalistas en
la campaña, incluyendo a los promotores del NO. Lo que
puede parecer llamativo en muchos países Europeos, muchos
promotores del NO querían una Europa federal. Los
opositores al Tratado no rechazaban el proceso de integración Europeo, sino su lento avance,
su casi exclusivo foco en temas económicos y el
carácter no-electo de los representantes en la
mayoría de las instituciones europeas. Hubo, por supuesto,
unos pocos ultranacionalistas de extrema derecha que se opusieron
a la Constitución por otros motivos, pero no llegaron a
ser ni siquiera una anécdota en la
campaña.
Casi todos los medios de comunicación en
España apoyaron abiertamente la ratificación del
Tratado desde un principio. El debate se ha centrado en las
últimas dos semanas antes del referéndum, ya que en
los meses de diciembre y enero los medios dieron mas cobertura a
otros temas políticos, como la reforma del estatuto
Catalán o el llamado Plan Ibarretxe.
Los periódicos han suministrado una cobertura importante
al referéndum y a la Constitución, enfatizando
generalmente los aspectos positivos del Tratado. Los canales de
TV privados han apoyado también el SI. La TV publica
suministró tiempos de emisión gratuitos a los
partidos políticos con representación
parlamentaria, donde los partidos apoyando el NO tuvieron la
oportunidad de presentar sus posiciones, pero en general los
contenidos de la TV pública estuvieron fuertemente
predispuestos a la ratificación de la Constitución.
Es llamativo que casi ninguna encuesta de
opinión fue publicada durante el mes previo al
referéndum. Las encuestas de
opinión son eventos comunes en los procesos
electorales en España, y muchos periódicos
encargaron encuestas durante la campaña, pero ninguno de
ellos decidió hacerlas públicas.
Además de los actores españoles, ha habido
varias intervenciones internacionales tanto antes como
durante la campaña. Aparte de los mensajes apoyando el SI
desde las instituciones europeas y sus representantes (como el
Sr. Durao Barroso, el presidente de la Comisión Europea),
varios jefes de estado
europeos han participado activamente en la campaña. Ha
sido el caso de los señores Chirac y Schroeder, que
visitaron España y participaron en varios actos en apoyo
del SI.
La oficina en
España de la Comisión Europea ha participado
activamente durante la campaña. Esta oficina ha financiado
cantidades ingentes de folletos, anuncios televisivos y otros
eventos propagandisticos. El Movimiento
Europeo, fundado por la Comunidades Europeas, ha coordinado una
vasta campaña conocida como "Plataforma Civica por
Europa". El Movimiento Europeo controló y
distribuyó fondos suministrados por varios bancos y
corporaciones españolas.
Hay solo tres tipos de referendos a nivel nacional en
España. Para ciertas partes de la Constitución
Española, es obligatorio convocar un referéndum en
caso de reforma. Para el resto de la Constitución, el
parlamento puede decidir convocar un referéndum en caso de
reforma, pero no están obligados a ello. Finalmente, el
presidente del gobierno puede convocar con la aprobación
del parlamento un referéndum no vinculante. Éste
fue el caso del referéndum celebrado el 20 de Febrero.
Parece aceptable que el gobierno pueda convocar un
referéndum, pero no debería ser el único. El
parlamento y los ciudadanos (a través de la recogida de
firmas) deberían también ser capaces de convocar
referendos vinculantes sobre leyes
específicas o sobre cualquier otro tema.
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De acuerdo con la legislación
española, es también el gobierno el que fija la
fecha y la redacción de la pregunta. El gobierno
anunció el referéndum en julio del 2004, y su idea
original era celebrarlo en noviembre. Sin embargo, la premura de
esta fecha convenció al gobierno de posponerlo hasta
Febrero del 2005.
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De acuerdo con la Ley Electoral, tras el anuncio oficial
del referéndum debería transcurrir un periodo de
entre 30 y 120 días hasta la fecha electoral. El tiempo
permitido por la ley es demasiado poco para mantener un debate
abierto en la sociedad antes del referéndum. En
España, el anuncio oficial del referéndum fue hecho
el 14 de Enero del 2005, de manera que formalmente
únicamente hubo un mes antes de la votación. Sin
embargo, puesto que el anuncio no oficial fue hecho en julio del
2004, el debate sobre la Constitución Europea
comenzó antes de la convocatoria oficial. Si esos meses
hubieran sido utilizados para ilustrar a los ciudadanos
españoles sobre los contenidos de la Constitución
Europea, el tiempo hubiera sido suficiente. Desafortunadamente,
hasta enero el Borrador Constitucional no fue distribuido a los
ciudadanos a través de los periódicos. Por otro
lado, la Comisión Electoral rechazó contestar a
ningún recurso hasta que la convocatoria del
referéndum no se hizó oficial.
La ley española también requiere que
ningún otro proceso electoral se convoque tres meses antes
y después de la fecha de referéndum. Esta
limitación también ayuda a que los ciudadanos se
concentren en la pregunta consultada en el referéndum,
independientemente de otros eventos políticos. Sin
embargo, la discusión entre el gobierno y partidos
nacionalistas periféricos interfirió de forma
intermitente en la campaña.
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Como ya ha sido mencionado, los resultados del
referéndum no son vinculantes para el gobierno. Creemos
que esto es una contradicción en sus propios
términos. Si no es vinculante, puede llamarse
encuesta o plebiscito, pero no referéndum.
Afortunadamente el presidente del gobierno anuncio el 16 de
Febrero que consideraría los resultados del
referéndum como vinculantes para su gobierno.
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Creemos que esta simple declaración
aumentó la justicia y libertad del proceso y ayudó
a aumentar la participación de los ciudadanos en el
referéndum. Sin embargo, una reforma constitucional
declarando vinculantes todos los referendos debe ser hecha en el
medio plazo.
La redacción de la pregunta fue también
simple y clara. Los ciudadanos encontraron en su papeleta el
texto:
"¿Aprueba el borrador del Tratado que establece una
Constitución para Europa?" . El objetivo
explícito del gobierno era aumentar la
participación manteniendo la pregunta tan simple como
fuera posible. Creemos que esta simplicidad ayudó a
convencer a muchos ciudadanos a participar en el
referéndum.
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La ley española no fija ningún
requerimiento especial en cuanto a quórum o
participación mínimas para que el referéndum
sea valido. Los requerimientos de quórum son muy
arriesgados y pueden ser manipulados para apoyar la opción
negativa en un referéndum. Promover la abstención
es mucho mas efectivo que apoyar el NO en este tipo de
referendos. Por tanto, esta falta de requerimiento de
quórum mínimo ha contribuido a que los distintos
actores implicados mantuvieran una posición clara durante
el proceso.
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Debido al proceso de ratificación de la
Constitución, que hace obligatoria la unanimidad de los 25
estados de la Unión para ratificar el nuevo Tratado, los
resultados del referéndum en España fueron
observados de forma muy cercana por los países que
seguirán el mismo proceso en los próximos meses. El
argumento de la responsabilidad de España en caso de que
resultara un voto negativo fue usado frecuentemente,
especialmente durante los últimos días de
campaña. Sin duda, este argumento puede haber convencido a
votar SI a muchos ciudadanos que podrían haber votado de
otra forma (o no haber votado) si el resultado afectara
exclusivamente a España.
Uno de los aspectos mas llamativos de este
referéndum ha sido la gran diferencia en los recursos
disponibles por los promotores de cada una de las opciones. Sin
embargo, la ley fija la cantidad máxima que los partidos
políticos pueden gastar en una campaña
electoral.
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La Ley Electoral fija un limite de 0,24 euros por
votante registrado para el coste de las campañas de los
partidos políticos, en caso de elecciones parlamentarias.
La misma limitación ha sido aplicada y los partidos no han
podido gastar mas de cerca de 8 millones de euros en sus
campañas. Sin embargo, no existió ningún
control en los gastos de las
organizaciones de la sociedad civil que hicieron campaña,
como el Movimiento Europeo. Todas las donaciones privadas tienen
que hacerse en cuentas bancarias
especiales donde el donante debe identificarse. El limite por
donante es de 6000 euros.
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La Ley Electoral también fija la
financiación que los partidos políticos pueden
recibir del estado para cubrir sus gastos de campaña. Esta
cantidad es distribuida en función de
los escaños conseguidos en la ultima elección
parlamentaria. Sin embargo, esto no cubre explícitamente
los referendos. Para evitar este problema, el gobierno
trató en verano del 2004 de modificar la Ley para permitir
la financiación oficial de las campañas de los
partidos. Sin embargo, el principal partido de la
oposición (Partido Popular) rehusó aceptarlo, de
manera que la financiación a los partidos ha debido
hacerse a través de un presupuesto
extraordinario de 9 millones de euros, aprobado por el parlamento
en Enero del 2004. Los partidos que apoyaban el SI recibieron 8,1
millones, y 0,9 millones fueron a parar a los partidos del NO.
Las reglas fijadas por la Ley electoral asegurando transparencia
en el uso de dinero
público se aplicaron también en este
caso.
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Las organizaciones de la sociedad civil no recibieron
financiación del gobierno. Mientras que algunas
organizaciones que promovían la ratificación
recibieron fondos de fuentes
privadas y corporativas, las organizaciones que se oponían
al Tratado se han visto forzadas a hacer una campaña muy
modesta y no han recibido fondos de ninguna fuente institucional
o privada. No puede afirmarse que los promotores de ambas
opciones tuvieron acceso a recursos similares para sus
campañas. Todos los anuncios en los periódicos,
la radio o
la
televisión (excepto el tiempo libre de emisión
cedido a los partidos políticos en los medios
públicos) apoyaban el SI en el referéndum. Los
promotores del NO tuvieron que hacer campaña
únicamente a través del reparto de folletos en las
calles, la pegada de pósters y alguna
manifestación.
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La Ley Electoral solo permite campañas
institucionales del gobierno en procesos electorales para
informar a los ciudadanos de la fecha y procedimientos de
voto, así como del procedimiento de
voto por correo. El partido en el gobierno (PSOE) trató de
cambiar la ley en el verano del 2004 para permitir al gobierno
que apoyara una de las opciones disponibles en caso de
referéndum. Afortunadamente, la falta de acuerdo con el
principal partido de la oposición no les permitió
modificar la ley en ese sentido. Creemos que la imparcialidad de
la maquinaria del estado es una premisa fundamental para la
celebración de referendos justos y libres.
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Sin embargo, la campaña institucional lanzada por
el gobierno hizo mucho mas que únicamente informar sobre
los procedimientos de voto. La campaña estaba fuertemente
predispuesta hacia la ratificación del Tratado, comenzando
con su eslogan: "Los primeros con Europa", que asumía
implícitamente un resultado favorable para la
ratificación en el referéndum. Esta campaña
fue financiada con 9 millones de euros, la misma cantidad que fue
distribuida a los partidos políticos con
representación parlamentaria para sus respectivas
campañas.
El 20 de Enero, la Junta Electoral respondió un
recurso presentado por varias organizaciones (el grupo Otra
Democracia Es Posible, la fundación Centro de
Estudios Jurídicos Tomás Moro, y el partido
nacionalista catalán Esquerra Republicana de
Catalunya) y decidieron requerir al gobierno que retirara el
eslogan de la campaña. La Junta Electoral también
dijo en su decisión: "La campaña que el gobierno
puede hacer debería limitarse a informar objetivamente
sobre los contenidos de la Constitución, eliminando
cualquier tipo de juicio de valor
(…).
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Tras esta decisión el grupo Otra Democracia Es
Posible recurrió de nuevo debido a otros aspectos de
la campaña institucional que, desde su punto de vista, no
eran completamente imparciales y por tanto contradecía la
anterior decisión de la Junta Electoral. El mismo recurso
informaba a la Junta de que el eslogan institucional prohibido no
había sido retirado de muchos sitios y paginas web
oficiales. Esta vez, sin embargo, la Junta Electoral
sorprendió a los recurrentes con una concisa
decisión: "Tomar conocimiento". Es decir, tomar
nota, pero sin hacer nada para resolver la parcialidad denunciada
o para hacer aplicar su propia decisión del 20 de
Enero.
Tras esta extraña decisión, los
representantes de la coalición política decidieron
recurrir ante el Tribunal Supremo. La primera respuesta del
Tribunal Supremo (11 de Febrero) fue darse a si mismo un periodo
de 10 días laborables antes de tomar una decisión.
Esto significaba que la sentencia aparecería cuatro
días tras el referéndum, y cinco tras el fin de la
campaña electoral. Los pacientes firmantes del recurso
apelaron de nuevo y esta vez el Tribunal Supremo
condescendió a reducir ese periodo a 3 días
laborables. Sin embargo, la sentencia final del Tribunal Supremo
fue tan descorazonadora como la primera: el Tribunal Supremo
rehusó requerir a la Junta Electoral que respondiera a las
cuestiones planteadas por el recurso.
Muchos otros recursos presentados ante la Junta
Electoral fueron ignorados, como por ejemplo las quejas sobre las
campañas del gobierno u otros organismos estatales, la
campaña de la Comisión Europea y la campaña
del Movimiento Europeo, entre otras instituciones
públicas.
Ni la Junta Electoral ni el Tribunal Supremo,
principales garantes de la limpieza de un proceso electoral en
España, creyeron necesario dar una respuesta detallada a
recursos razonados de las organizaciones que promovían el
NO. Creemos que las instituciones que controlan la legalidad del
referéndum deberían haber sido mas proactivas para
explicar por qué los recursos no aplicaban o para hacer
rectificar la campaña del gobierno si incumplía la
ley.
Pero la campaña institucional no solo era parcial
hacia la ratificación del Tratado. Además era
superficial. La corta campaña se concentró en
presentar la idea Europea como un todo, sin hablar de los
contenidos de la Constitución. Artículos
cuidadosamente seleccionados fueron leídos por estrellas
del fútbol o artistas en anuncios televisivos.
Representantes de la campaña repartieron un refresco
energético a favor del SI a los mas jóvenes. Solo
cuatro millones de textos de la Constitución fueron
repartidos para 35,4 millones de electores. Además, las
Declaraciones Anexas que forman parte del Tratado no fueron
distribuidas en ningún momento.
Esta estrategia puede
haber sido útil para capturar la atención de la gente, pero al mismo tiempo
ha banalizado la idea de Europa. Esta idea podía ser
cualquier cosa o nada en absoluto. Pero los contenidos de la
Constitución no fueron mostrados ni siquiera de forma
resumida. Las instituciones y procedimientos legislativos que los
ciudadanos iban a votar fueron obviados a favor de partes mas
"estéticas", como la carta de los
derechos
humanos. Ciertamente, la campaña ha contribuido a la
apatía demostrada por los votantes el 20 de
Febrero.
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El papel de los medios de
comunicación privados y públicos ha estado
lejos de ser imparcial. Todos los canales de televisión
privados han apoyado la ratificación del Tratado. Mientras
que los periódicos recogían algunas de las
actividades de los partidos políticos que apoyaban el NO,
la mayor parte de la información se refería a las
campañas de los partidos a favor del SI. Casi ninguna
mención fue hecha a la campaña de las
organizaciones de la sociedad civil que se oponían a la
ratificación.
Hubo pocos debates en televisión. Algunos fueron programados a
las 2:30 de la madrugada o a las 11 de la mañana en
días laborables. La información referente al texto
Constitucional fue muy similar a la proporcionada por las
campañas del gobierno o los partidos. Dedicaron mas
espacio a describir las instituciones de la Unión, pero
fueron cuidadosos para presentar una cara siempre positiva del
texto constitucional. El entusiasmo de la prensa fue tal
como para continuar pidiendo abiertamente el SI durante la
jornada de reflexión y durante el mismo día de la
votación. Los títulos de algunos editoriales de la
jornada de reflexión fueron tales como "Por el SI" (El
País) "Un SI para el avance de Europa" (El Mundo)
"España debe un SI a Europa" (Expansión)…
Editoriales, artículos de fondo y hasta las tiras
cómicas siguieron pidiendo abiertamente el SI durante el
día de la votación.
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Creemos que la falta de control sobre la cobertura
proporcionada por los medios públicos y privados ha
afectado gravemente el derecho de los ciudadanos a ser informados
imparcialmente sobre lo que se les va a pedir que voten. Algunos
países requieren que los medios privados ofrezcan una
cobertura imparcial, equitativa y objetiva en caso de
referéndum. Un requerimiento similar hubiera sido muy
útil en España para prevenir una diferencia tan
importante entre la cobertura dada a cada una de las
opciones.
Probablemente uno de los aspectos mas llamativos de la
campaña y precampaña fue la falta casi absoluta de
debate interno sobre la Constitución dentro de los
partidos políticos, sindicatos, asociaciones de
empresarios u otras organizaciones de la sociedad civil. En la
mayoría de los casos, los lideres de estas organizaciones
optaron por una opción sin permitir un debate interno
previo. Esto ha contribuido a la falta de debate publico en la
sociedad civil como un todo, y por lo tanto a la apatía de
los ciudadanos durante la campaña y a los niveles de
abstención récord del 20 de Febrero.
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Excepto por lo que se ha mencionado del comportamiento
de los medios durante la jornada de reflexión y de
votación, la mayoría de los aspectos formales que
garantiza la limpieza de la votación y la libertad de los
votantes se mantuvieron estrictamente durante el día de la
votación. La lista de votantes coincide con el censo
local, de manera que cualquier ciudadano censado en algún
sitio tiene el derecho al voto. El procedimiento para censarse es
fácil y sencillo.
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Los votos son secretos. Hay cabinas privadas en todos
los colegios electorales, aunque las papeletas se encuentran
frecuentemente fuera de ellas. A veces ha sido reportada la falta
de cabinas en algunos colegios, pero creemos que ha sido mas
aplicable a la ineptitud de los responsables electorales que a
una voluntad para violar el secreto del voto.
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Los votantes tienen desde la 9 de la mañana a las
8 de la tarde para emitir su voto en las mesas situadas en
colegios cercanos. El voto es fácil y sencillo, y no es
habitual encontrar filas de votantes esperando. Los ciudadanos
también pudieron votar por correo. Los votantes censados
en países extranjeros pueden a su vez votar en embajadas y
consulados.
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El gobierno trató de fomentar el voto permitiendo
un ejercicio piloto de voto
electrónico. Desde el 1 al 18 de febrero, cerca de dos
millones de ciudadanos (un 6% del total del censo) residentes en
52 municipios (uno por provincia), tuvieron la posibilidad de
emitir su voto a través de Internet. Sin embargo, los
resultados de este experimento no han sido impresionantes. Para
comenzar, solo 10.543 personas votaron a través de
Internet (un 0,54% de las personas que podían hacerlo). Lo
que es mas preocupante, el Observatorio del Voto
Electrónico, una organización independiente que promueve el
voto electrónico en España, denunció que
todo el proceso adolecía de graves problemas de seguridad.
Miembros de esta organización aseguraron haber entrado a
los servidores donde
los resultados del ejercicio estaban siendo almacenados, siendo
capaces de acceder a los datos con los
resultados o con datos de votantes. Sin duda, el principal
problema fue la falta de una auditoria independiente durante
todas las fases de la prueba.
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gráfico seleccione la opción "Descargar" del
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La Ley Electoral no permite convocar ningún otro
tipo de elección durante un referéndum. La idea
inicial del actual partido de la oposición (Partido
Popular) de convocar el referéndum sobre la
Constitución coincidiendo con las elecciones al Parlamento
Europeo del 2004 habría requerido la reforma de la Ley.
Creemos que es preferible no mantener otros procesos electorales
a la vez que un referéndum, al menos mientras éstos
sean tan poco frecuentes en España. Esto ayuda a los
votantes a concentrarse en la pregunta del referéndum, sin
mezclar su decisión con otros asuntos
políticos.
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La Ley Electoral regula el derecho de apelación
ante la Junta Electoral de los resultados del referéndum.
La Junta Electoral debe en ese caso decidir si los resultados y
el voto en si son validos. Si lo ultimo es declarado no valido,
una nueva votación debe realizarse. Por lo que sabemos en
estos momentos, ningún recurso ha sido emitido ante la
Junta Electoral cuestionando los resultados.
La motivación
del gobierno para convocar un referéndum para ratificar la
Constitución Europea, algo a lo que no estaba obligado,
era doble:
- Acercar la idea de Europa a los ciudadanos,
incrementando su conocimiento
y su sentimiento de participación en el proceso de
integración Europeo, y romper la apatía hacia lo
que la mayoría de la gente ve como un lejano y
misterioso poder
burocrático en Bruselas. - Ayudar a los gobiernos aliados de España que
han decidido ratificar la Constitución a través
de un referéndum, como Francia o
Gran Bretaña. Comenzar este proceso paneuropeo con una
ratificación entusiasta del Tratado, como se
preveía en el caso Español, podía ayudar a
convencer a votantes dudosos en otros
países.
Los votantes favorecieron mayoritariamente la
ratificación (76,73%) y por lo tanto la posición
del gobierno. Solo un votante de cada seis votó NO
(17,24%). Los votos negativos se han doblado frente a lo que
preveían encuestas de opinión previas, pero la
ratificación ha triunfado claramente. Algunas regiones,
como Cataluña o el País Vasco, tuvieron cerca del
30% de votos negativos, pero este no fue el problema que
impidió al gobierno alcanzar su doble objetivo. El
problema fue la participación.
A lo largo de la campaña, según pasaban
los días, algunos comentarios en tertulias o en los
periódicos mostraban alarma sobre los niveles de
abstención previstos por encuestas de opinión no
especificadas (recordemos el apagón de encuestas de
opinión desde enero).
Los temores de aquellos comentadores se vieron
cumplidos. Pero podía haber sido aun peor. De hecho, la
curiosa primera reacción de muchos políticos ante
una participación del 42,32% fue casi de alivio. Algunos
llegaron a decir que la participación era buena porque
superaba el 40%. Aparentemente, algunas encuestas preveían
una participación aun menor. Probablemente el anuncio del
Sr. Zapatero de considerar los resultados del referéndum
como vinculantes para su gobierno ayudó a movilizar a los
votantes. Sin embargo la abstención récord, en
comparación con prácticamente todos los procesos
previos similares celebrados en Europa, y el récord
absoluto en la historia electoral de
España, fue atroz.
En ningún otro proceso electoral en España
los niveles de abstención fueron tan altos. Incluso
comparado con referendos previos en España, los niveles de
participación estuvieron entre 20 y 25 puntos porcentuales
por encima del resultado del 20 de febrero. A nivel europeo, de
los ocho referendos celebrados desde el Tratado de Maastricht,
solo el primer referéndum celebrado en Irlanda para
ratificar el Tratado de Niza tuvo una participación menor
que el caso que nos ocupa. Lo mismo aplica a los referendos
celebrados en los nuevos estados miembros para adherirse a la
Unión.
Esta abstención récord convirtió el
doble objetivo fijado por el gobierno en algo imposible de
conseguir. La campaña y el referéndum no redujeron
la apatía de los ciudadanos españoles hacia la
Unión, y específicamente hacia la nueva
Constitución. Los ciudadanos no sintieron ningún
entusiasmo hacia la estructura
institucional y legal que se les pedía votar.
Después del referéndum los españoles no se
sienten mas motivados con el proceso de integración
europeo. La banalidad de la campaña, la falta de debate
interno y publico, y la falta de interés
del gobierno y los partidos en explicar esas instituciones y
herramientas
legales han confirmado la apatía de la gente.
En el frente externo, es difícil poder afirmar
que España ha lanzado un mensaje entusiasta de apoyo a la
Constitución Europea a sus aliados europeos. De hecho, la
participación puede confirmar el escepticismo de muchos
votantes dudosos en estos países. La superficialidad del
debate publico (muchos medios europeos afirmaron que los
resultados habían sido un SI a Europa, no a la
Constitución) tampoco ayudo a enviar ese
mensaje.
Algunas de las decisiones del gobierno fueron bien
intencionadas para fomentar la participación en el
referéndum. La redacción simple y clara de la
pregunta y el carácter vinculante de la decisión,
tal y como fue aceptada por el Sr. Zapatero, entre
otras.
¿Qué funcionó mal? Puede ser que el
exceso de entusiasmo del gobierno para asegurar un apoyo a la
ratificación tan alto como fuera posible. Puede que el
gobierno pensara que un debate publico profundo sobre un texto
tan complejo podría haber causado dudas entre muchos
votantes a la hora de votar SI. Es posible que tuvieran
razón. Pero es muy probable que, incluso en este caso, los
votos negativos no hubieran superado nunca el 30%. Esto
habría sido, todavía, una victoria clara del SI.
Pero tras un debate animado en los medios y en la sociedad la
participación hubiera sido mucho mayor. Como en la
mayoría de los procesos electorales en España, se
podría haber conseguido una participación por
encima del 60%. Este resultado hipotético (60% de
participación y 70% de votos afirmativos) habría
conseguido el doble objetivo del gobierno. Una ciudadanía mas concienciada con el proyecto europeo
y un claro mensaje de entusiasmo europeo a los votantes de otros
países. La falta de confianza en el sentido común
de la gente y en las virtudes del debate publico han conseguido
resultados casi catastróficos desde el punto de vista de
la participación en el referéndum.
Aunque muchos de los criterios mas importantes
utilizados para monitorizar la limpieza y libertad del proceso de
referéndum español han sido cubiertos de manera
aceptable (secreto del voto, limpieza de la lista de votantes,
etc.), la falta de experiencia del gobierno español en la
organización de este tipo de procesos electorales ha hecho
que este referéndum esté lejos de haber sido
perfecto.
Aparte de las consecuencias a corto plazo de estos
errores (como la baja participación), creemos que algunos
aspectos del proceso, especialmente en la campaña
electoral, han afectado la justicia del proceso como un
todo.
Sin embargo, esta falta de justicia hubiera tenido
consecuencias mas graves si los niveles de apoyo a cada
opción hubieran sido mas parecidos. En ese caso, una
campaña injusta habría creado dudas sobre la
validez del proceso de referéndum, lo que habría
tenido consecuencias mas serias tanto para la posición
futura de España en la Unión como para la
credibilidad del sistema
político.
La falta de debate interno en los partidos, sindicatos,
ONGs, y por lo tanto la falta de debate resultante en la sociedad
civil (causada también por la falta de recursos de los
promotores del NO y la posición unilateral de los medios
públicos y privados), nos han hecho perder una oportunidad
para aumentar el
conocimiento de los ciudadanos sobre la Unión. Esto,
junto con la corta y superficial campaña del gobierno, ha
aumentado (o al menos confirmado) la apatía de los
votantes hacia la Constitución Europea y el
referéndum.
En general, la base legal del proceso de
referéndum fue correcta. La principal desviación
frente a los estándares internacionales se refiere a su
carácter no vinculante. Pero la declaración casi en
el ultimo momento del presidente del gobierno asumiendo los
resultados como vinculantes consiguió aumentar la seriedad
del proceso y, seguramente, aumentaron los niveles de
participación el 20 de febrero.
Los principales problemas que han afectado la justicia y
libertad del proceso aparecen en la fase de campaña
electoral. La falta de un control consistente por parte de la
Junta Electoral, y su negativa a responder de forma detallada a
los recursos presentados ante ella, fue el aspecto mas
preocupante de la campaña. Esto solo puede entorpecer la
credibilidad del proceso completo, lo que cuando ambas opciones
tienen niveles de apoyo similares puede crear dudas sobre la
validez de este proceso.
Ha habido tres intentos de modificar el proceso de
referéndum en España en los últimos dos
años, los tres relacionados con el referéndum que
acabamos de celebrar, aunque los tres también fallaron. El
primero fue la intención del Partido Popular, cuando
estaba en el gobierno, de convocar un referéndum sobre la
Constitución Europea a la vez que las elecciones al
Parlamento Europeo del 2004. Esto habría requerido
modificar la Ley de Referendum, que prohibe cualquier otro
proceso electoral durante los tres meses anteriores y posteriores
a la fecha del voto. Creemos que, al menos mientras que los
referendos se convoquen de forma tan poco frecuente en
España, esta limitación debe mantenerse.
El segundo intento de modificar la ley surgió del
gobierno actual, cuando trato de modificar la Ley Electoral para
permitir la financiación de las campañas de los
partidos políticos en un referéndum. Apoyamos esta
reforma, pero asumiendo que los fondos públicos son
distribuidos también a las organizaciones de la sociedad
civil que desean hacer campaña, y que esta distribución asegura un acceso similar a
los fondos por parte de los proponentes de ambas
opciones.
Finalmente, el ultimo intento de modificar el proceso de
referéndum vino también del actual gobierno, cuando
trato de permitir que el gobierno pudiera apoyar abiertamente una
de las opciones presentadas en un referéndum. Creemos que
un requerimiento mínimo para la celebración de
referendos justos y libres es la absoluta imparcialidad del
gobierno durante todo el proceso. El papel del gobierno debe
permanecer escrupulosamente imparcial.
Mas Democracia ha identificado una serie de
recomendaciones para evitar las limitaciones del
referéndum del 20 de febrero en futuros procesos
electorales de este tipo. La mayoría únicamente
requieren la reforma de la ley Electoral o la de
Referéndum, pero algunos ni siquieran precisan de una
reforma legislativa.
- La Ley de Referendum debería ser modificada
para extender el periodo entre la convocatoria oficial y la
fecha de votación desde los actuales uno a tres meses
hasta al menos seis meses. - Las leyes de Referéndum y Electoral deben
indicar claramente el derecho de las organizaciones de la
sociedad civil (no solo los partidos políticos) a
participar en las campañas de referéndum y a
acceder a los recursos públicos para financiar esas
campañas. - La cobertura proporcionada por los medios privados a
los proponentes de las distintas opciones debería ser
controlada por una institución independiente. La ley de
Referéndum debería ser modificada para requerir a
los medios privados que ofrezcan una cobertura similar a todas
las opciones. - La Ley Electoral debería ser modificada para
permitir la financiación estatal de los partidos
políticos y otras organizaciones para costear sus
campañas. - La distribución de los fondos públicos
para financiar las campañas debería ser justa con
ambas opciones. Los proponentes de ambas opciones
deberían recibir una cantidad similar del gobierno.
Específicamente, la distribución de fondos a los
partidos en función de los votos recibidos en elecciones
parlamentarias previas debería ser
eliminada. - Todos los posibles votantes deberían recibir
información clara y detallada sobre el tema que se les
va a consultar. Esta información no solo debería
incluir las materias sobre las que deberán votar (en
este caso, el texto Constitucional) sino los argumentos a favor
y en contra de los proponentes de cada
opción. - Las campañas institucionales lanzadas por el
gobierno deben limitarse a informar a los votantes sobre los
procedimientos de voto y las materias sobre las que
serán consultados. El gobierno debería mantener
una imparcialidad estricta a lo largo de todo el
proceso. - Las instituciones a cargo de asegurar la limpieza del
proceso deberían ser mas proactivas a la hora de exigir
la aplicación de sus propias decisiones y sentencias, y
deberían responder todos los recursos presentados ante
ellas de forma detallada y tan pronto como sea
posible.
Adicionalmente a estas recomendaciones a corto plazo,
Mas Democracia cree que reformas mas amplias y profundas son
necesarias en la actual legislación española para
mejorar el uso de los referendos como herramienta
democrática. Estas reformas requieren la
modificación de la Constitución Española,
pero creemos que deberían ser tenidas en cuenta en el
medio plazo:
- Todos los referendos celebrados en España
deben ser vinculantes para el gobierno. Creemos que el concepto de
"referéndum no vinculante" es una contradicción
en sus propios términos. Cuando se pide a los ciudadanos
que den su voto a una entre varias opciones, el resultado de
ese voto debe ser vinculante para todas las partes
implicadas. - Aparte del referéndum obligatorio en caso de
reforma constitucional y el referéndum convocado por
el gobierno (como el que acabamos de celebrar), la
Constitución Española debería considerar
también referendos convocados a través de
iniciativas populares (por ejemplo a través de la
recogida de cierto numero de firmas) para reformar o rechazar
leyes existentes y para proponer otras nuevas. Este derecho
de iniciativa debería cubrir también las
reformas constitucionales.*
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Juan Carlos Garcia