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Hacia la construcción de un nuevo marco legal de protección de consumidores y usuarios en El Salvador



    1. Revisando los Principios
      Básicos del Derecho de Consumidores a la luz del derecho
      Constitucional
    2. Buscando la mejor figura
      legal
    3. El Problema del Seguimiento y
      la Especialización
    4. Consideraciones Finales en
      torno al AnteProyecto de Ley
    5. A manera de
      Conclusión
    6. Fuentes
      Bibliográficas

    Introducción: Caracterización General
    del funcionamiento del Modelo del
    Sistema Legal de
    El Salvador.

    El Sistema Legal de El Salvador, se caracteriza por ser
    muy flexible. De hecho, las grandes Corporaciones Comerciales y
    los Gobiernos suscriptores de diversos Proyectos de
    Cooperación Económica con proyección
    Política
    reconocen que los Sistemas Legales
    de los Países del tercer Mundo son flexibles. El Salvador,
    no es la excepción. Lo confirma la cotidianidad de la
    práctica legal desarrollada por numerosos actores
    participantes de diversos procesos
    jurisdiccionales y administrativos, los informes de
    Organismos Internacionales, incluyendo Gobiernos y las opiniones
    de expertos que conocen a fondo el Sistema Legal
    Salvadoreño.

    Este factor constituye un primer elemento – como lo
    demuestran los principales hechos relativos al Proceso de
    Globalización de la Economía Continental-
    para que las pretensiones empresariales y financieras de las
    Corporaciones Multinacionales sean susceptibles de negociación en cuanto a condiciones de
    inversión se Refiere. Por ello, los
    Procesos de negociación de Libre Comercio en
    las Amèricas tienen un alto componente de remodificar los
    Sistemas Laborales con figuras aparentemente innovadoras. Pero,
    que evidentemente se convierten en espacios de
    experimentación legal aprovechando la flexibilidad del
    Sistema Legal. Flexibilidad Legal que tiene como antecedente
    acciones de
    hecho en trámites legales que rayan en la corrupción
    y el fraude legal. En
    donde impera la influencia política y sobre todo la de
    carácter económica en cuanto a las
    resoluciones judiciales se refiere. En otros casos, debido a los
    compromisos políticos y económicos personales de
    los involucrados. No por gusto, el Gobierno de
    Estados Unidos
    de Norteamérica, en los últimos 3 años, en
    su Informe sobre el
    Sistema Judicial lo ha reprobado por sus vicios y por sus grandes
    debilidades legales operativas.

    En ese sentido, flexibilidad de los Sistemas Legales, de
    hecho significa, ejecutar acciones que están fuera de la
    ley, y las
    autoridades legales, incluyendo las jurisdiccionales, no
    reaccionan oportuna y adecuadamente o son absolutamente
    tolerantes porque "no desean involucrarse en problemas con
    instituciones
    o determinados funcionarios" y, después de algún
    tiempo
    éstas se vuelven una práctica común para ser
    incorporadas a los cuerpos de leyes, sin un
    profundo análisis del bien común, defendiendo
    intereses sectoriales económicos y aprobando las leyes de
    manera inconsulta y de forma extraordinariamente
    rápida.

    Los excesos del Poder
    político, de poder económico y de poder legal han
    sido históricamente los causales de diversos problemas en
    la vida de nuestro país. En suma, la defensa de los
    derechos, las
    reivindicaciones políticas
    y la protesta a estos excesos han sido, inicialmente en su
    mayoría por evidentes y claras transgresiones de las leyes
    positivas, que irónicamente quienes deberían ser
    los primeros en aplicarlas, defenderlas y ampararse a las mismas
    regulaciones legales son los más reacios a no darle el
    debido cumplimiento. Ha sido necesario, en la historia del país, el
    derrame de sangre y
    caída de mártires para que las entidades claves del
    Gobierno, en su acepción amplia, cedan ante la presión
    social, aún cuando muchos Derechos que se Reclaman
    están reconocidos en la Constitución de la República y leyes
    Secundarias del País. E incluso en Tratados
    Internacionales ratificados por el órgano Legislativo.
    Toda esta experiencia a la concepción flexible de la
    equívoca aplicación del Derecho. Es común
    escuchar el axioma popular, que la ley solo ha mordido a los
    descalzos y a los desprotegidos. Esta es estructuralmente una
    falla de creación y constitución del País en
    cuanto que posee las mismas características y
    comportamientos políticos, económicos y sociales
    desde épocas precoloniales y post
    independistas.

    Este mismo panorama se observa, también, en el
    desarrollo de
    diligencias, actos y procesos a nivel del Derecho
    Administrativo. Desde Asuntos Laborales, pasando por aspectos
    relativos a Seguridad
    Social, Pensiones, inscripciones de Asociaciones y
    Fundaciones sin fines de lucro e Inversiones,
    entre otras, hasta cuestiones de simples trámites
    tributarios, las instituciones y funcionarios no tienen una clara
    cultura de
    asumir responsabilidades y las personas no están
    dispuestas a demandar a las instituciones de Gobierno del
    Estado, por
    sus omisiones, o actos realizados por los funcionarios del
    Gobierno que deben actuar como delegados del pueblo y no tienen
    más facultades que las que expresamente les da la ley y no
    más allá de lo establecido por las regulaciones
    Constitucionales y de la ley.

    De hecho existe una Responsabilidad del Estado. Y, el Estado son
    los órganos de Gobierno y la Población, sin embargo, en esa
    dimensión de Responsabilidad existen diversos grados de la
    misma. No se puede diluir estas Responsabilidades como lo
    pretenden señalar muchos voceros de Gobierno. La
    población tiene una clara responsabilidad, pero el
    Gobierno del Estado y sus Órganos tienen un mayor
    grado.

    Adicionalmente a los 2 componentes señalados se
    suman un tercer grupo: el
    problema de Disposición política de aprobar los
    Decretos Legislativos correspondientes de conformidad a los
    Principios
    Universales de los Consumidores y no modificarlos de acuerdo a
    los intereses de las empresas grandes,
    en detrimento de las pequeñas, para hacer un acto de
    simulacro formal de mostrar interés en
    esta área de Consumidores y Usuarios; la Voluntad de
    aplicarlos con el espíritu de defender ante Abusos e
    ilegalidades, como forma de mejorar la destruida credibilidad del
    Gobierno y el diseño
    de una Estrategia
    Práctica que permita a los Consumidores organizarse e
    incidir en la vida institucional de las entidades gubernamentales
    políticas y técnicas,
    dispuestas a cohesionarse para iniciar una nueva etapa de
    país, en el cual exista la posibilidad permanente de
    Demandar, no al Estado sino a las Instituciones de Gobierno que
    no fomenten y ejecuten su rol legal ante las Corporaciones
    Empresariales trasgresoras de las diversas leyes de conformidad a
    un verdadero marco legal de protección que regule bienes y
    servicios de
    consumo
    colectivo.

    1. Revisando los Principios Básicos del Derecho
      de Consumidores a la luz del Derecho
      Constitucional.

    Siete(7) son los Principios Básicos de los
    Consumidores Reconocidos por las Naciones Unidas:
    1. Principio de Información del Producto, Bien
    o Servicio
    Privado y Público, que se comercializa o se promueve
    publicitariamente; 2. Principio de Educación para
    Consumidores; 3. Principio de Libertad de
    Compra y Elección de Adquisiciones de Bienes y Servicios
    Privados y Públicos; 4. Principio de Calidad de los
    Bienes, Productos y
    Servicios y Seguridad de los
    Consumidores; 5. Principio de No Discriminación; 6. Principio de
    Compensación Económica y, 7. Principio de
    Protección Legal.

    Estos Principios rigen las Relaciones de Consumo. Deben
    por exigencia legal estar fundamentados en Principios
    Constitucionales de carácter general que ofrezcan la
    oportunidad de desarrollarlos a nivel de las Relaciones de
    Consumo, en su acepción más amplia de la palabra.
    Las Relaciones de Consumo incluyen las Relaciones de Usuarios
    entre los Ciudadanos y las instituciones públicas, a nivel
    local o nacional. De hecho, cualquier iniciativa legal de
    protección
    al Consumidor están orientadas a regular las
    Relaciones entre Consumidor y
    Proveedores de
    Bienes, Servicios y Productos, tanto del ámbito privado y
    público. Por lo tanto, la Ley de Protección de
    Consumidores y Usuarios que se está consultando por parte
    de las organizaciones
    interesadas constituye un Marco General de Acción,
    que sirve de base para hacer uso de los recursos legales
    establecidos a efectos de hacer valer los Derechos ante cualquier
    abuso de los Proveedores. Sin embargo, este mismo cuerpo de ley,
    es el punto de partida para examinar Obligaciones
    que por leyes Orgánicas y Especiales rigen las formas y
    métodos de
    proporcionar los Servicios y/o productos y bienes por parte de
    agentes económicos públicos y privados. En ese
    sentido, es que se requieren especializaciones técnicas
    jurídicas para ejercer de manera integral estos derechos,
    basados en un modelo cultural de exigencia de derechos de
    consumidores y usuarios y un enfoque de prestar los Servicios y
    colocar los bienes y productos en el mercado,
    reconociendo que además de su valor
    económico que genera rentabilidad
    financiera y/o social a los inversionistas y empresas
    mercantiles, cualquiera que sea su naturaleza, se
    tratan de relaciones en las cuales están involucradas
    personas que ante la Constitución de la República,
    se Reconoce el principio fundamental la Dignidad
    Humana.

    De ahí que, en las Relaciones de Consumo, es
    importante definirlo doctrinariamente a partir de la
    Obligación Constitucional del Estado de asegurar a los
    habitantes de la República, el goce de la libertad, la
    salud, la
    cultura, el bienestar económico y la justicia
    social.

    En las Relaciones de Consumo, deben estar presente la
    libertad del Consumidor y/o Usuario, Garantizarle Salud de los
    Bienes, Productos y Servicios Obtenidos, una Cultura de Consumo y
    Proveeduría que genere satisfacción de los
    participantes, sean éstos de carácter
    económico, personal y social
    y, en los procesos
    administrativos y jurisdiccionales esté la
    garantía legal de la justicia social. Por otro lado, las
    Relaciones de Consumo tienen implícitas las actividades
    que fomenten estas Relaciones. Es decir las de carácter
    publicitarias o mercadotécnicas. Obviamente, éstas
    deben considerar los Principios contenidos implícitamente
    en la Obligación del Estado señaladas. En
    consecuencia, es conveniente, incorporar a las definiciones de la
    Ley el concepto de
    "Relaciones de Consumo", definición que se sustente en las
    bases constitucionales de la Obligación del Estado,
    incluya en su concepción doctrinaria la calidad de
    usuarios de Servicios
    públicos por cuanto esta definición-marco
    fortalecería la construcción de los criterios
    esenciales de aplicación de la ley en los ámbitos
    administrativos y judiciales. Asimismo, es fundamental definir el
    carácter de la ley, con base al principio de
    Retroactividad acreditándole el carácter de orden
    público e interés social y que Sus disposiciones
    tengan el carácter de irrenunciables y, ante su
    inobservancia no podrán alegarse costumbres, usos,
    prácticas, convenios o estipulaciones en contrario. El
    texto de ley
    debe hacer referencia a la aplicabilidad de las Regulaciones
    contenidas en el Derecho
    Internacional, tales como las Directrices adoptadas y
    aprobadas en el Acuerdo 39/248 del 16 Abril (1986) por la
    Asamblea General de las Naciones Unidas y cualquiera otras
    disposiciones debidamente ratificadas por la Asamblea Legislativa
    como Resultado de los Tratados y
    Convenios Internacionales suscritos bilateral o
    multilateralmente.

    Principios y Derechos Fundamentales
    de los Consumidores y Usuarios.

    En el AnteProyecto de
    Ley, que está en Proceso de Discusión, los
    Principios de los Consumidores están contenidos en los
    Derechos Básicos de los Consumidores y Usuarios.
    Están presentados taxativamente y se define el alcance de
    tales disposiciones, metodológicamente
    relacionándolas de manera conveniente con regulaciones
    constitucionales y civiles en las subsiguientes secciones del
    Capítulo II.

    Principio de Información del Producto, Bien o
    Servicio Privado y Público, que se comercializa o se
    promueve publicitariamente y Principio de Educación para
    Consumidores.

    Este Principio tuvo su origen en 1973, en la Asamblea
    Consultiva del Consejo de Europa, en la que
    se aprobó el texto de la Carta Europea
    de Protección de los Consumidores. Inicialmente es un
    Principio Solidario con el de Educación de los
    Consumidores. Se parte del hecho que sin educación de los
    consumidores no existe la posibilidad de tener criterio
    suficiente de reclamar cualquier abuso de los proveedores.
    Especialmente cuando éstos con su poder económico y
    la falta de regulaciones claras no se sienten obligados a
    respetar a los consumidores más allá de los
    intereses de distribución que potencialmente
    estén involucrados y pongan en peligro sus tasas de
    rentabilidad económica y carencia evidente de
    insatisfacción de los clientes que
    podrían poner en duda la calidad del servicio o bien
    propuesto comercialmente. Incluso su posición
    privilegiadamente monopòlica u oligopòlicas, que
    tampoco no están reguladas adecuadamente. Estos Principios
    están orientados a varias finalidades: en primer lugar, a
    la obtención de información correcta de los bienes,
    productos y servicios; en segundo lugar, a la
    identificación plena del suministrante o proveedor. De
    manera que las personas puedan actuar como consumidores
    informados y educados sobre los bienes y servicios que soliciten
    para satisfacer sus necesidades de manera correcta.

    Principio de Libertad de Compra y
    Elección de Adquisiciones de Bienes y Servicios Privados y
    Públicos y Principio de Calidad de los Bienes, Productos y
    Servicios y Seguridad de los Consumidores.

    Como resultado de un Consumidor debidamente educado e
    informado, le es perfectamente idóneo ejercer el derecho
    de libre elección, principio que está desarrollado
    constitucionalmente relativo a la garantía de la libertad
    de contratar conforme a la leyes de la República. La
    calidad de los Bienes, Productos y Servicios está
    íntimamente relacionadas con los Derechos Individuales y
    Sociales considerados en la Constitución de El Salvador,
    tales como: Derecho a la Vida, a la Seguridad, a la Salud, los
    cuales es consecuencia de las informaciones y cultura de consumo
    para mejorar la calidad de
    vida y satisfacer las necesidades prioritarias de los
    consumidores y usuarios.

    Principio de Compensación
    Económica y Principio de Protección
    Legal.

    Ante el incumplimiento de las regulaciones protectoras
    de los Consumidores y Usuarios, el Proveedor Público y
    Privado infractor, está sometido a una serie de actos
    administrativos o jurisdiccionales, que consecuente con la
    defensa de los intereses de aquéllos los reclama por la
    vía legal. Esto implica 2 cosas esenciales: primero, que
    el proveedor responda por los Daños y Perjuicios cometidos
    por su omisión o acción indebidamente ilegal. El
    espíritu original de tal defensa consiste
    básicamente en que en la defensa de los intereses
    económicos de los consumidores "éste debe recibir
    asesoramiento y asistencia en materia de
    quejas, y en los casos de perjuicios sufridos, debido a la compra
    o utilización de productos defectuosos o de servicios
    insuficientes, por un lado; y, por otro, tiene derecho
    además a recibir una justa reparación de tales
    perjuicios por medio de procedimientos
    rápidos, eficaces y pocos costosos". Es decir, a
    través de juicios sumarios o sumarìsimos basados en
    el sistema de la oralidad. La Sección Sexta del
    Capítulo II, del AnteProyecto de Ley, lo considera. De
    igual manera, el Capítulo V del mencionado AnteProyecto,
    establece las Regulaciones Básicas para el desarrollo de
    los Procedimientos
    Administrativos y Judiciales. Sin embargo, estas regulaciones
    deberían ser más claras, en el sentido que,
    expresamente se separe de los Procedimientos establecidos en el
    Código
    Civil y de Procedimientos Civiles, Separar los procedimientos
    Administrativos de manera clara y taxativa y sustancial, para
    hacer la diferencia de cualquier proceso engorroso, costoso,
    impráctico e ineficaz. En otras palabras,
    estaríamos ante un Procedimiento
    especial de resolución
    de conflictos de Relaciones de Consumo y de
    Usuarios.

    Principio de No Discriminación.

    Este Principio está recogido en el Derecho
    Básico Número 7 del AnteProyecto mencionado. Y
    desarrollado en la Sección Séptima del mismo. Este
    Principio no está explícitamente consagrado en las
    Resoluciones Internacionales. Sin embargo, está
    íntimamente vinculado al Principio de la Igualdad
    Jurídica y, como lo establece la Sección
    señalada. La ley le otorga, un trato preferencial a las
    niñas, niños,
    y adultos mayores, la cual la convierten en impulsadora de
    acciones innovadoras en las Relaciones de Consumo.

    2. Buscando la Mejor Figura Legal.

    Marcos Institucionales
    Internacionales y

    Experiencias de
    Funcionamiento.

    El otro problema esencial es la construcción de
    la mejor forma de la estructura
    institucional que se requiere para ejecutar una verdadera defensa
    de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios.
    Examinemos algunos ejemplos de países con amplia
    experiencia en ese sentido. En España,
    existe el Instituto Nacional de Consumo que es un organismo
    autónomo, dependiente del Ministerio de Sanidad y Consumo
    que, en desarrollo del artículo 51 de la
    Constitución Española y de la
    Ley 26/84 General para la Defensa de los Consumidores y
    Usuarios
    , ejerce las funciones de
    promoción y fomento de los derechos de los
    consumidores y usuarios. Incluso existe un Código
    de Consumo, orientado a 2 grandes tareas: "…por un lado,
    identificar aquellos sectores donde se hace necesaria la
    intervención del Legislador; por el otro, diseñar
    instrumentos jurídicos realmente eficaces…" Que ha
    diferencia de la legislación Alemana donde realmente ha
    triunfado este especial Derecho y en el cual se ha creado una
    verdadera existencia de una categoría jurídica
    autónoma que se denomina "Derecho de los consumidores", de
    manera incidente en las diversas normas
    jurídicas, convirtiéndose en un componente
    imprescindible de la cultura legal en cuanto a la
    prestación de servicios y ofertas de bienes y productos se
    refiere. en España es Incluso discutible como
    categoría funcional en cuanto que en realidad, las
    diversas disposiciones que directa o indirectamente buscan la
    protección de los consumidores se integran en las
    categorías dogmáticas tradicionales:
    básicamente Derecho
    Mercantil y Derecho Civil y,
    en ocasiones, Derecho Administrativo y Derecho
    Procesal. Al contrario, <<[En Alemania, el
    Derecho de los consumidores] no ha logrado arraigar como Derecho
    especial. Sin embargo, allí ha triunfado el Derecho de los
    consumidores, y ha triunfado como tenía que hacerlo:
    diluyéndose en el Derecho general, tras haber contagiado o
    "contaminado" a éste de sus principios y valores>>.

    En Inglaterra se ha
    creado el Consejo de Defensa del Consumidor, cuya actividades se
    circunscriben incluso a la realización de Estudios de
    Mercado, investigaciones
    sobre Monopolios y Oligopolios, en lo correspondiente a los
    abusos en el Mercado mismo, vigilan las infracciones ejecutadas
    en el Comercio
    Electrónico y fiscalizan las operaciones que
    tiene que ver con productos y bienes usados. Se nota
    evidentemente 2 aspectos importantes: por un lado, existe una
    cultura de respeto al
    consumo y, por otro, están regulando con enfoques
    capitalistas la defensa de los consumidores, sin perder de vista
    que en el Mercado de Bienes y servicio, existen los Principios de
    Libre Mercado, en donde juega un papel importante la ley de la
    Oferta y la
    Demanda, pero
    que èso no implica tolerancia hacia
    los abusos y las protecciones que el Estado, debe promover y
    tener presente hacia su población consumidora. Es tal la
    democracia de
    los ingleses, que dentro del esquema de la defensa de los
    derechos e intereses de los Consumidores se integra el Consejo de
    Ciudadanos. Hacen Campaña para modificar los Servicios y
    Políticas. Les ayudan a resolver casi 6 millones de
    problemas en el año. Por otra parte, En Francia, se ha
    organizado la Dirección General de la Competencia, del
    Consumo y la Represión del Fraude, que no regula la
    competencia, sino más bien vigilan los efectos en los
    consumidores sobre potenciales abusos que se dan en el mercado.
    Entre las Acciones que ejecutan están: Garantizar un
    funcionamiento honesto y asegurado de los mercados,
    Controles alimentarios, Descripción personal de los productos, etc.
    Consideran parte de las actividades integradas de producción, intermediación y consumo
    con enfoque de defensa de los consumidores el Código de
    Comercio y el Código de Consumo, así como los
    Reglamentos Económicos y de Negociación Comercial.
    Es decir, este Sistema francés constituye un enfoque
    integrado entre defensa de los consumidores y usuarios,
    vigilancia de la competencia y las formas originadoras de y para
    reprimir los fraudes e ilegalidades de las
    Compañías Privadas e instituciones
    públicas.

    En Estados Unidos de Norteamérica se da un caso
    especial. Donde se combina la regulación sobre consumo y
    servicios de las empresas públicas y privadas con el
    respeto a las Reglas del Mercado y la Legislación
    comercial. Para ello, funciona la Comisión Federal de
    Comercio para los Consumidores, la cual sustenta su trabajo en
    Campañas de Información y Operaciones de
    intervención, simultáneamente a las Demandas contra
    las Compañías infractoras. Por tal sentido, como
    premisa de éxito
    de tales acciones, señalan que "La educación es una
    herramienta clave para prevenir el daño
    que pueda ocasionarse a los consumidores" Entre los temas sujetos
    a su vigilancia están: Las Prácticas Abusivas de
    Préstamos, Inversiones, Créditos, Dietas, Salud y Bienestar,
    Comercio electrónico, Servicios Telefónicos., etc.
    Algunas noticias
    publicadas electrónicamente sobre sus actividades
    principales, entre el período de Septiembre a
    Noviembre(2004) cubren las siguientes: La FTC Lanza una
    Iniciativa contra las Declaraciones Falsas de Pérdida de
    Peso, La FTC Continúa Actuando Enérgicamente En
    Casos De Estafas Dirigidas A Consumidores Hispanos, La FTC Lanza
    una Campaña Informativa sobre Fraudes contra Consumidores
    Dirigida a Hispanohablantes, Operación Falsa De California
    Apunta A Consumidores Hispanos Con Una Estafa De Oportunidades De
    Trabajo En Casa, FTC Advierte a los Consumidores sobre
    Potenciales Estafas con Donaciones de Caridad, etc.

    En Brasil, como
    Dependencia directa del Ministerio de Justicia, se encuentra el
    Departamento de Protección y defensa del Consumidor, que
    trabaja como una Dirección de dicha Secretaría de
    Estado. Sus Normas Técnicas son consensuadas en el Sistema
    Nacional de Defensa del Consumidor SNDC, integrado por entidades
    civiles de defensa de consumidores, y organizaciones afines, que
    coordinan la formulación de Notas Técnicas ante
    prácticas y contratos que
    contienen abusos unilaterales de parte de Proveedores de Bienes,
    Productos y servicios. Incluso tiene bajo su vigilancia el
    problema de los Productos Transgènicos. En Chile, se ha
    creado el Servicio Nacional del Consumidor, que es el
    SERNAC y su misión es
    educar, informar y proteger a los consumidores de Chile, a
    través de la Ley 19.496 de los Derechos del Consumidor.
    Esta Agencia gubernamental Se relaciona con el Presidente de la
    República a través del Ministro de Economía
    y tiene la atribución de mediar en los conflictos de
    consumo entre los proveedores y los consumidores. Esta Oficina trabaja a
    lo largo de todo el país, en sus 13 direcciones ubicadas
    en las capitales regionales. También, en convenio con las
    Municipalidades, en 150 comunas existen Oficinas de
    Información al Consumidor (O.C.I.C.). En Argentina, la
    categoría institucional para ejercer el derecho de los
    Consumidores es la Subsecretaría de Defensa del
    Consumidor. Su lema de trabajo se fundamenta en "Todos somos
    Consumidores. Informémonos, Conozcamos nuestros Derechos y
    sepamos ejercerlos", lo cual implica un fuerte esfuerzo educativo
    sobre esta materia. Y, lo más interesante, en la
    legislación Argentina el conjunto de Leyes que
    están perfiladas a la defensa de los Derechos e Intereses
    de los Consumidores son las siguientes: Ley de Defensa del
    Consumidor, Reglamentación de la Ley 24.240, Ley de
    Tarjetas de
    Crédito, Consejo Consultivo de los
    Consumidores, Contratos escritos de consumo, Tarjetas de
    crédito, Créditos hipotecarios, Asociaciones de
    Consumidores, Venta
    domiciliaria, Créditos prendarios, Colegios privados,
    Seguros,
    Universidades privadas, Telefonía
    Celular, Cláusulas abusivas, Ley del Libro,

    Información sobre los precios de
    venta al público y los precios de oferta, que
    deberán brindar los establecimientos minoristas respecto
    de una determinada canasta de bienes y
    Simplificación del régimen de información de
    los establecimientos de distribución minorista.

    México es
    considerado en 1976, como el segundo país latinoamericano
    con una Ley Federal de Protección al Consumidor y el
    primero en crear una Procuraduría. La Procuraduría
    Federal del Consumidor, es un organismo descentralizado de
    servicio social, con personalidad
    jurídica y patrimonio
    propio con funciones de autoridad
    administrativa encargada de promover y proteger los intereses del
    público consumidor. El 5 de febrero de 1976, la Ley
    Federal de Protección al Consumidor enriquece los derechos
    sociales, que por vez primera establece derechos para la
    población consumidora y crea un organismo especializado en
    la procuración de justicia en la esfera del consumo. Nace
    adicionalmente el Instituto Nacional del Consumidor. Dentro de
    sus funciones está vigilar la aplicabilidad de la
    Ley Federal de Transparencia de Acceso a la
    Información Pública
    Gubernamental.

    En 1994, se aprueba en Costa Rica, la
    Ley nº 7472 Promoción de Competencia y Defensa del
    Consumidor. Esta ley le da potestades a la Comisión
    Nacional del consumidor tales como: Conocer y sancionar las
    infracciones administrativas, Sancionar los actos de competencia
    desleal; Ordenar, de acuerdo con la gravedad de los hechos,
    las siguientes medidas
    cautelares, según corresponda: el congelamiento o el
    decomiso de bienes, la suspensión de servicios o el cese
    temporal de los hechos denunciados que violen lo dispuesto en
    esta Ley, mientras se dicta resolución en el asunto;
    Ordenar la suspensión del plan de ventas a plazo
    o de prestación futura de servicios, Ordenar, cuando
    proceda, la devolución del dinero o del
    producto. Puede fijar, asimismo, un plazo para reparar o
    sustituir el bien, según corresponda, y, Trasladar, al
    conocimiento
    de la jurisdicción ordinaria, todas las prácticas
    que configuren los delitos
    perjudiciales para el consumidor. Esta ley no le da competencia a
    la Comisión Nacional Del Consumidor para conocer de la
    anulación de cláusulas abusivas en los contratos de
    adhesión ni del resarcimiento de daños y
    perjuicios. Estos casos solo son conocidos por los órganos
    jurisdiccionales competentes. La Comisión nacional del
    consumidor puede informar a la opinión
    pública u ordenar con cargo al infractor, la
    publicación en un medio de comunicación
    social, de la sanción impuesta, el nombre o la
    razón social del infractor y la índole de la
    infracción, cuando se produzca cualquiera de determinadas
    situaciones. Incorpora Delitos en perjuicio del consumidor y las
    penas de los delitos de "usura", "agiotaje" y "propaganda
    desleal". Las resoluciones o las órdenes dictadas por la
    Comisión para promover la competencia en el ámbito
    de sus competencias, que
    no sean observadas ni cumplidas dentro de los plazos
    correspondientes establecidos por esos órganos,
    constituyen la comisión de los delitos previstos en el
    Código Penal Costarricense. Se creó la
    Comisión Nacional del Consumidor, como órgano de
    máxima desconcentración, adscrita al Ministerio de
    Economía, Industria y
    Comercio. Le corresponde velar por el cumplimiento de las
    disposiciones de la Ley de Promoción de la
    Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor,
    y las
    demás normas que garanticen la defensa efectiva del
    consumidor, que no se le hayan atribuido, en forma expresa, a la
    Comisión para promover la competencia

    La Figura Propuesta en el
    AnteProyecto de ley.

    La Propuesta de la Ley es la creación del
    Instituto de Defensa del Consumidor. Para ello, se establece el
    Mecanismo de Conversión de la Dirección General de
    Protección del Consumidor.

    Los Procedimientos administrativos pendiente a la fecha
    de entrar en vigencia la nueva ley, se seguirán rigiendo
    de conformidad a la antigua Ley, hasta su finalización.
    Este Instituto sería una institución
    autónoma, con personería jurídica,
    autonomía administrativa y patrimonio propio. Los miembros
    de la Junta Directiva serían nombrados por el Presidente
    de la República. La
    Organización Básica del Instituto
    estaría conformada por Unidad Jurídica, otra de
    Conciliación, Mediación y Arbitraje, de
    Formación de los Consumidores y la de Inspectores. Se
    enfocaría a implementar las siguientes funciones: adoptar
    medidas para evitar el acaparamiento, la especulación de
    bienes, productos y servicios, vigilar el cumplimiento de normas
    nacionales e internacionales sobre pesas y medidas, orientar al
    consumidor en sus opciones de compra, restringir la importación de bienes prohibidos en su
    punto de origen, ordenar la suspensión de publicidad
    engañosa, practicar muestras de examen y evaluación
    de los productos, y bienes comercializados en el país, y
    sobre todo Procurar la solución de controversias entre
    consumidores y proveedores por medio de los Procedimientos de
    Conciliación, Mediación y Arbitraje.

    Estos Procedimientos aunque parecidos a los Principios
    que rigen a la Ley de Mediación, Conciliación y
    Arbitraje, que regula los asuntos civiles y mercantiles, tienen
    su propia especificidad. Por ende, es legalmente conveniente que
    se exprese muy claramente la jerarquía de esta
    normatividad jurídica especial con respecto a otras
    disposiciones generales y Convenios Internacionales, que no
    estén suscritos conforme a la Constitución de la
    República, salvo que lo permita la misma Ley de
    Protección de Consumidores y Usuarios, como se establece
    en la Norma relativa a la aplicación de la
    legislación Común, pero en todo caso respetando el
    Principio de Interpretación del texto legal que favorece
    al Consumidor o Usuario.

    Marco Constitucional y La Figura
    legal: Autoridad Constitucional

    Partamos del hecho que en el país no hay Cultura
    de Respeto Legal, en el sentido estricto de la palabra. De hecho,
    el principal cuestionamiento de los Gobiernos,
    históricamente ha sido la carencia de un verdadero y
    auténtico Estado de Derecho
    formal y real. Donde los Ciudadanos se sientan protegidos y con
    una razonable seguridad jurídica. Estos hallazgos, incluso
    lo reconocen lo inversionistas internacionales, en materia de los
    problemas de competencia empresarial; también constituye
    la falta de voluntad política de aprobar la Ley
    Competencia, desde hace muchos años archivada en el Primer
    órgano del Estado. Es el temor de la población de
    darles facultades legales más allá de las
    discreciones por el evidente abuso político que se percibe
    y que han arrojado problemas de violación de derechos humanos
    y vicios en la
    administración de justicia y en el funcionamiento
    general del Estado. En fin, la garantía que funcione,
    aún con limitaciones, una verdadera Estrategia Legal de
    Protección de Consumidores y Usuarios, es que nazca con
    fuerza
    infraestructural y con un nivel de autoridad constitucional. Hoy
    por Hoy imposible, porque requeriría una enmienda
    constitucional. Aunque nada se pierde si se pudiese
    intentar.

    La estructura del Gobierno del Estado de El Salvador,
    está diseñado de la manera siguiente: Los 3
    Órganos Principales de Gobierno – La Asamblea
    Legislativa, el Órgano Administrativo o Ejecutivo,
    Órgano Jurisdiccional-, el Ministerio Público
    conformado por la Fiscalía General, la Procuraduría
    General de la República y la Procuraduría para la
    Defensa de de los Derechos Humanos; las Municipalidades y un
    tercer grupo de instituciones del Estado que bien podrían
    ser llamadas "el Cuarto Órgano del Estado" compuesta por
    la Corte de Cuentas de la
    República y el Tribunal Supremo Electoral. Sin embargo, a
    pesar que estas ultimas entidades son parte importante del
    engranaje institucional del Estado, en el desarrollo de sus
    funciones constitucionales se enfrentan a grandes limitaciones
    políticas y muchas veces originadas por factores
    económicos. Con mayor problemas, la Procuraduría
    para la Defensa de de los Derechos Humanos y con evidente
    manipulación el resto de instituciones mencionadas en el
    ultimo grupo. El resto de entidades adscritas a las
    Secretarías de Estado, históricamente se enfilan a
    las directrices del Gobierno central. El Instituto de
    Protección y Defensa de Consumidores y Usuarios, en la
    forma presentada por la Ley indudablemente se verá
    sometida a estos tipos de flagelos políticos y
    económicos. El Proceso mismo de Conversión de la
    Dirección General de Protección al Consumidor
    actual, ya constituye un serio problema. Basta examinar que para
    el Presupuesto 2005,
    tiene una asignación de US$ 557,470.00 Las Unidades
    Presupuestarias de Comercio, Inversión y Competitividad
    y la de Política Comercial y Administración de Tratados sumariamente
    totalizan US$ 2, 588,530.00 Muy claramente se puede observar las
    Prioridades del Gobierno Central.

    En ese marco situacional, solo hay 2 opciones para que
    este Derecho especial de Protección de Consumidores y
    Usuarios funcione: Primero, incorporar a la estructura del
    Estado, como un nuevo instrumento institucional del Ministerio
    Público, a la Procuraduría de Protección y
    Defensa de Consumidores y Usuarios, o Defensor del Consumidor.
    Naturaleza jurídica constitucional que le da el mismo
    carácter y autoridad al nivel que tienen la
    Fiscalía General, la Procuraduría General de la
    República y la Procuraduría para la Defensa de de
    los Derechos Humanos. Claro con los mismos factores de riesgo
    estructural de manejo y manipulación política o
    limitaciones fuertes, similares a las que éstas
    experimentan frecuentemente. La segunda, fusionar a la
    Dirección de Protección al Consumidor con la
    Dirección de Comercio, Inversión y Competitividad,
    para que la defensa y protección se desarrolle conforme a
    los enfoques de respeto absoluto a las Normas del Mercado y los
    instrumentos legales regulatorios. Similar a la gestión
    administrada en los Estados Unidos y el Reino Unido de Gran
    Bretaña (Escocia, Inglaterra y Gales) e Irlanda del Norte,
    con apoyo de organizaciones de la Sociedad Civil.
    Esta última probabilidad
    requerirá una plena organización de los consumidores, que somos
    todos, exigiendo el Respeto a las normas legales nacionales e
    internacionales de Consumo, como presión social para
    iniciar un Proceso de Respeto Legal y búsqueda de un
    verdadero Estado de Derecho, desde la perspectiva y lucha del
    manejo engañosos y abuso de las necesidades humanas. De lo
    contrario, las leyes podrían cambiar en El Salvador y las
    circunstancias sociales se conservarían, como suele
    suceder históricamente.

    3. El Problema del Seguimiento y la
    Especialización.

    Como un Método de
    mitigar la inobservancia legal de parte de los transgresores de
    leyes, como es costumbre y, en este caso, la potencial ignorancia
    premeditada a la Ley de Protección de Consumidores y
    Usuarios, por parte de los sectores económicos
    autosuficientes que consideran que se encuentran sobre las
    estructuras
    legales del país, es fundamental que institucionalmente se
    le dé Seguimiento, de manera Profesional, técnica
    y, subsidiariamente de manera política. Para lo cual se
    Requiere impulsar Proyectos permanentes que se dediquen a
    impulsar esfuerzos desde la recopilación de todas las
    leyes vigentes que directa e indirectamente tienen
    vinculación con el Derecho de Protección a los
    Consumidores y Usuarios hasta el acompañamiento personal e
    institucional de los procesos administrativos y jurisdiccionales
    que se ventilen. Si no hay seguimiento serio, diligente y
    profesional difícilmente el panorama específico que
    vislumbrará al Estado de las Relaciones de Consumo y
    Respeto a las leyes e intereses de los Consumidores será
    relativamente similar a los términos generales que
    presentan en sus informes, algunas agencias de vigilancia sobre
    la Democracia y Derechos Humanos en El Salvador: "El
    Órgano Judicial – y Ejecutivo- continúan
    siendo ineficiente y obstaculizado por la corrupción, aunque… (Se) tomaron
    algunas medidas durante el año (2003) para lidiar con la
    corrupción e ineficiencia en el Órgano Judicial.
    Algunos funcionarios judiciales destituídos alegaron que
    algunos de sus colegas habían sido retenidos en sus
    posiciones en la rama judicial gracias a sus vínculos
    políticos, económicos y otros. La impunidad de
    los ricos y poderosos continúa siendo un problema. La
    violencia y la
    discriminación en contra de las mujeres continúan
    siendo un problema serio. La discriminación en contra de
    los discapacitados también continuó siendo un
    problema. El abuso de menores, el empleo de
    menores…".

    Por ello, es trascendental que la Protección de
    Consumidores y Usuarios sirva para enfrentar otros problemas como
    la Corrupción, desde la especificidad de este derecho
    especial. En lo que respecta a los Servicios Públicos que
    los Usuarios solicitan y estas gestiones hacen que se participen
    activamente en las dinámicas de las Políticas
    públicas, las violaciones a los Derechos de los Usuarios a
    veces se hace pisoteando las normas orgánicas para el
    funcionamiento institucional de estas entidades . Los problemas
    de corrupción afectan al usuario en cuanto que no
    responden en la cobertura de las necesidades de éstos, por
    sus problemas de ilegalidades o sobornos otorgados por empresas
    privadas. El Salvador, juntamente con la República Checa y
    Trinidad y Tobago, se ubica en el lugar 51º en el
    índice de Percepción
    de Corrupción 2004 de Transparency International con un
    puntaje de 4.2 El Índice de Percepción de la
    Corrupción es un sondeo de encuestas que
    refleja la percepción de empresarios y analistas de
    países sobre el Estado de cumplimiento de regulaciones
    tanto en servicios solicitados por los mismos organismos
    estatales y/o servicios otorgados a los usuarios.

    Por esas razones es importantísimo crear el
    Sistema Nacional de Protección de Consumidores y Usuarios,
    donde además de la participaciòn del Instituto,
    estén activamente estudiando, analizando, proponiendo,
    discutiendo, ajustando y formulando estrategias
    oportunas, efectivas y prácticas. Dos tareas claves para
    medir el impacto de los programas de
    seguimiento y evaluación del comportamiento
    de las empresas públicas y privadas, serían, por un
    lado, adoptar anualmente el Informe sobre el Estado del Respeto
    de los Consumidores o Índice de Percepción de los
    Consumidores. Dicho Reporte anual presentaría la
    clasificación de todas las empresas investigadas o
    involucradas en actos de abusos a consumidores y usuarios. Por
    otro lado, como Resultado de este Informe integral y nacional se
    instaure el Premio Nacional de los Consumidores, mediante el cual
    se le otorgaría un Reconocimiento Oficial a las Empresas
    que durante el ejercicio inmediato anterior hayan mostrado
    sentido de respeto a los derechos de los Consumidores y
    usuarios.

    Finalmente, como forma de contribuir al fortalecimiento
    y desarrollo de una tendencia social, jurídica y
    económica de este Modelo, los integrantes de este Sistema
    Nacional de Protección de Consumidores y Usuarios, es
    clave que se dedicasen a trabajar en el diseño de
    Programas de Diplomados y Cursos, incluso PostGrados y
    Maestrías en Derecho De Consumidores, proponer
    Pènsum en Carreras Universitarias relacionadas a las
    Áreas de Derecho, Negocios,
    Administración, Finanzas y
    Marketing. Los
    Problemas
    Sociales de Servicios Públicos como el Agua,
    Electricidad,
    Telefonía y otros, así como las
    deficiencias de los entes reguladores se incorporarían en
    la Agenda de Defensa de Consumidores y Usuarios en El Salvador.
    Para estas actividades de seguimiento y especialización es
    fundamental un soporte suficiente de personal especializado,
    recursos bibliográficos oportunos, infraestructura
    institucional, una marco legal y operativo muy claro de los
    Principios y Derechos Básicos de los Consumidores y
    Usuarios y sobre todo la disposición de Servir al
    desarrollo y progreso del país, combinando las necesidades
    sociales y las exigencias empresariales de rentabilidad
    económica, pero dentro del marco de la ley y el respeto a
    la dignidad del Consumidor.

    4. Consideraciones Finales en torno al
    AnteProyecto de Ley.

    En todo el contenido de este análisis,
    éste está enriquecido con valiosas propuestas.
    Tiene un marcado enfoque constitucionalista y, se apoya
    suficientemente en las nuevas tendencias del Nuevo Orden
    Económico Internacional prevaleciente. El Centro de todo
    el Proceso de Protección sigue siendo la Dignidad Humana y
    la Búsqueda del Bienestar o Bien Común. El papel
    del Estado ante el Bien Jurídico que poseen las personas,
    es esencial para comprender la necesidad e importancia de que la
    figura legal esté al nivel de una Autoridad
    Constitucional, para que en países como el nuestro sea
    relativamente funcional a las expectativas de la población
    beneficiaria.

    En ese sentido, independientemente del nominativo de la
    figura legal establecida, ante la actuación de la
    Presidencia de la Junta Directiva de Informar anualmente a la
    Asamblea, según la regulación de este AnteProyecto,
    es clave que este Funcionario no lo nombre el Presidente de la
    República, sino la misma Asamblea e incorporar la figura
    de un Vicepresidente que sea nombrado por el Ejecutivo. El Resto
    de Directores se integraría de acuerdo a los criterios de
    sectorialidad, tal como se ha prescrito en la misma.

    Por otro lado, el destino de las multas impuestas por
    las Resoluciones Administrativas, en vez de ingresar al Fondo
    General de la República, se ingrese a un Fondo especial
    del Instituto creado por decreto de Asamblea Legislativa y se
    orienten a fortalecer los recursos monetarios y financieros del
    Instituto, para impulsar este Programa de
    Protección de Consumidores y Usuarios.

    En la Dirección Gerencial de la entidad
    protectora, es necesaria una visión que no se estanque en
    convertirse en exclusivas y costosas oficinas de quejas, sino
    oficinas asesoras legales y jurídicas y de
    acompañamiento en los procesos internos administrativos y
    en los judiciales. El espacio y trámite de queja, sea el
    punto inicial donde el consumidor y usuario se sienta respaldado
    y con suficiente confianza y seguridad de la institución
    del Estado ante un abuso debidamente documentado de toda empresa privada y
    pública, previo análisis de su Declaración,
    Documentación y otros elementos que le
    ofrezcan la posibilidad de ganar el caso de Reclamo y ejercer los
    derechos que la Ley le otorga.

    Es importante incorporar una Sección sobre los
    Derechos de los Proveedores, de manera genérica, con
    énfasis de incorporar en sus Políticas de Ventas de
    Bienes, Productos y Servicios un claro compromiso de respeto a la
    legalidad de
    las operaciones comerciales y de servicios públicos,
    emanadas de sus leyes de creación o estatutos, sus
    escrituras de Constitución y regulaciones Mercantiles,
    Económicas y financieras. De igual forma introducir en las
    prácticas empresariales Códigos de Conducta
    Comercial y de servicios y dejar claramente expresado que el
    procedimiento se sustentará en el Principio Constitucional
    del Debido Proceso. Generar una serie de Normas Técnicas
    sobre Buenas Prácticas de Consumo y de Proveeduría
    de Servicios, Bienes y Productos es imprescindible para
    administrar estas relaciones de Consumo entre Ofertantes,
    Productores, Distribuidores o como se denominen a estos agentes
    económicos y los consumidores y usuarios y se logren los
    objetivos
    reales de la Ley.

    5. A
    manera de Conclusión.

    El AnteProyecto de Ley, es quizá, el primer
    esfuerzo serio e integral de enfrentar el problema de
    abusos.

    Prácticamente, la Dirección General ha
    desempeñado un papel muy tímido. Es muy
    difícil desarrollar un verdadero rol de defensa cuando
    existen desconfianzas ante organismos privados voluntarios
    críticos del Gobierno sobre la misma materia y una
    dependencia que forma parte de la Secretaría que promueve
    la liberación del mercado, lo cual no es impropio, pero no
    se impulsa la adhesión a la respetabilidad del marco
    legal, al contrario de èso, se proyecta la flexibilidad
    legal que generalmente se confunde con la alternativa de
    someterse o no a las oportunidades del mercado por la vía
    formal y legalmente establecidas. Es elemental su
    separación física y
    jurídica.

    Sin embargo, hay que reconocer que dentro de su
    funcionamiento tímidamente legal ha logrado algunos
    resultados como el señalado por algunos periódicos:
    "DPC: Crece Cultura de la Denuncia: Las denuncias de los
    consumidores ante la Dirección de Protección al
    Consumidor crecieron un 40% el año pasado (2003). Al mismo
    tiempo, la capacidad resolutiva de la institución hizo que
    1.4 millones de dólares regresaran a manos de los
    consumidores insatisfechos el año pasado, 600 mil
    dólares más que la cifra devuelta en
    2002."

    En un país donde la flexibilidad legal significa
    una práctica de trasgresión permanente de leyes,
    toda iniciativa de protección especial de defender los
    intereses de consumidores, se vuelve un verdadero reto y un
    desafío para los mismos instrumentos institucionales,
    así como para consumidores y usuarios. La crítica
    a la forma en que operan los Órganos Administrativos y
    Judiciales, referentes a los Derechos Humanos, en los cuales se
    incluyen los Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
    que son "habitualmente violados, especialmente en los
    países del Sur Global. La
    globalización y las medidas de ajuste tomadas en
    muchos de nuestros países van a menudo directamente en
    contra de estos derechos y las amenazas para el futuro
    continúan", lo que para El Salvador, no es la
    excepción.

    En los Derechos Básicos de los Consumidores y
    Usuarios del AnteProyecto de la ley, se encuentran los Principios
    Básicos. Muchos de éstos, de una forma general
    están plasmados en las Garantías y Derechos
    Fundamentales de la Persona y el
    Derecho Social de la Salud consagrados en la Constitución
    de la República. Sólo que ahora de una forma
    aplicada de manera especial a las Relaciones de
    Consumo.

    La mejor forma en el viciado modelo legal de hacer las
    cosas, con algún grado razonable de incidir en las
    Empresas Grandes y Entidades Públicas, sobre su
    relación con los consumidores y usuarios, es naciendo con
    una naturaleza jurídica que le permita a la
    institución presentar una altura constitucional, para
    efectos de no ser atropellada más evidentemente por la
    Secretaría a la cual se adscriba. El Factor de riesgo de
    manipulación política no se elimina. Pero su base
    constitucional le inyectaría más protagonismos en
    la defensa de los intereses de los Consumidores y Usuarios.
    Obviamente este mecanismo requeriría una Reforma
    Constitucional. En todo caso, la elección de segundo grado
    por la vía de la Asamblea Legislativa, y la
    presentación anual de informes a la misma,
    implicaría llevar este tema al primer nivel de la vida
    nacional. Un buen comienzo para debatir y quizá, el primer
    paso de un complejo proceso de adoptar una actitud
    oficial y colectiva de respetabilidad legal y
    jurídica.

    En cuanto a la elección de la vía
    administrativa y judicial para hacer valer los Derechos
    Sustantivos de los Consumidores y Usuarios, la Ley, por
    conveniencia procedimental, debería de establecer de
    manera conceptual los asuntos a ser considerados para una posible
    solución administrativa y, determinar, los casos que por
    agotamiento de esta vía o por la naturaleza misma de los
    daños y perjuicios ocasionados a los Consumidores y
    Usuarios, se obliga pasar el asunto a dirimir al ámbito
    jurisdiccional, con criterios adicionales a la fijación de
    las cuantías reclamadas, tal como se plantea actualmente
    en el Anteproyecto.

    En todo caso, estos cambios que se dan actualmente en El
    Salvador, producto de las tendencias económicas de la
    Globalización y del establecimiento de las nuevas formas
    de Relaciones de Consumo, genera la necesidad de Repensar en un
    Nuevo Proceso de Reforma Constitucional, ya que las
    modificaciones que experimentan las Relaciones Sociales,
    Económicas o Políticas son las responsables de que
    una norma constitucional que parecía razonable y
    suficiente en el momento de crear o recrear la
    Constitución haya perdido su capacidad funcional y tenga
    que ser acoplada a las nuevas exigencias e intereses de un
    desarrollo de los nuevos procesos políticos. O, hacer
    Reformas como acciones complementarias a las Normas
    Constitucionales existentes hasta este momento.

    San Salvador, El Salvador, América
    Central.

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    Raùl A. Hernàndez
    Bonilla

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