Hacia la construcción de un nuevo marco legal de protección de consumidores y usuarios en El Salvador
- Revisando los Principios
Básicos del Derecho de Consumidores a la luz del derecho
Constitucional - Buscando la mejor figura
legal - El Problema del Seguimiento y
la Especialización - Consideraciones Finales en
torno al AnteProyecto de Ley - A manera de
Conclusión - Fuentes
Bibliográficas
Introducción: Caracterización General
del funcionamiento del Modelo del
Sistema Legal de
El Salvador.
El Sistema Legal de El Salvador, se caracteriza por ser
muy flexible. De hecho, las grandes Corporaciones Comerciales y
los Gobiernos suscriptores de diversos Proyectos de
Cooperación Económica con proyección
Política
reconocen que los Sistemas Legales
de los Países del tercer Mundo son flexibles. El Salvador,
no es la excepción. Lo confirma la cotidianidad de la
práctica legal desarrollada por numerosos actores
participantes de diversos procesos
jurisdiccionales y administrativos, los informes de
Organismos Internacionales, incluyendo Gobiernos y las opiniones
de expertos que conocen a fondo el Sistema Legal
Salvadoreño.
Este factor constituye un primer elemento – como lo
demuestran los principales hechos relativos al Proceso de
Globalización de la Economía Continental-
para que las pretensiones empresariales y financieras de las
Corporaciones Multinacionales sean susceptibles de negociación en cuanto a condiciones de
inversión se Refiere. Por ello, los
Procesos de negociación de Libre Comercio en
las Amèricas tienen un alto componente de remodificar los
Sistemas Laborales con figuras aparentemente innovadoras. Pero,
que evidentemente se convierten en espacios de
experimentación legal aprovechando la flexibilidad del
Sistema Legal. Flexibilidad Legal que tiene como antecedente
acciones de
hecho en trámites legales que rayan en la corrupción
y el fraude legal. En
donde impera la influencia política y sobre todo la de
carácter económica en cuanto a las
resoluciones judiciales se refiere. En otros casos, debido a los
compromisos políticos y económicos personales de
los involucrados. No por gusto, el Gobierno de
Estados Unidos
de Norteamérica, en los últimos 3 años, en
su Informe sobre el
Sistema Judicial lo ha reprobado por sus vicios y por sus grandes
debilidades legales operativas.
En ese sentido, flexibilidad de los Sistemas Legales, de
hecho significa, ejecutar acciones que están fuera de la
ley, y las
autoridades legales, incluyendo las jurisdiccionales, no
reaccionan oportuna y adecuadamente o son absolutamente
tolerantes porque "no desean involucrarse en problemas con
instituciones
o determinados funcionarios" y, después de algún
tiempo
éstas se vuelven una práctica común para ser
incorporadas a los cuerpos de leyes, sin un
profundo análisis del bien común, defendiendo
intereses sectoriales económicos y aprobando las leyes de
manera inconsulta y de forma extraordinariamente
rápida.
Los excesos del Poder
político, de poder económico y de poder legal han
sido históricamente los causales de diversos problemas en
la vida de nuestro país. En suma, la defensa de los
derechos, las
reivindicaciones políticas
y la protesta a estos excesos han sido, inicialmente en su
mayoría por evidentes y claras transgresiones de las leyes
positivas, que irónicamente quienes deberían ser
los primeros en aplicarlas, defenderlas y ampararse a las mismas
regulaciones legales son los más reacios a no darle el
debido cumplimiento. Ha sido necesario, en la historia del país, el
derrame de sangre y
caída de mártires para que las entidades claves del
Gobierno, en su acepción amplia, cedan ante la presión
social, aún cuando muchos Derechos que se Reclaman
están reconocidos en la Constitución de la República y leyes
Secundarias del País. E incluso en Tratados
Internacionales ratificados por el órgano Legislativo.
Toda esta experiencia a la concepción flexible de la
equívoca aplicación del Derecho. Es común
escuchar el axioma popular, que la ley solo ha mordido a los
descalzos y a los desprotegidos. Esta es estructuralmente una
falla de creación y constitución del País en
cuanto que posee las mismas características y
comportamientos políticos, económicos y sociales
desde épocas precoloniales y post
independistas.
Este mismo panorama se observa, también, en el
desarrollo de
diligencias, actos y procesos a nivel del Derecho
Administrativo. Desde Asuntos Laborales, pasando por aspectos
relativos a Seguridad
Social, Pensiones, inscripciones de Asociaciones y
Fundaciones sin fines de lucro e Inversiones,
entre otras, hasta cuestiones de simples trámites
tributarios, las instituciones y funcionarios no tienen una clara
cultura de
asumir responsabilidades y las personas no están
dispuestas a demandar a las instituciones de Gobierno del
Estado, por
sus omisiones, o actos realizados por los funcionarios del
Gobierno que deben actuar como delegados del pueblo y no tienen
más facultades que las que expresamente les da la ley y no
más allá de lo establecido por las regulaciones
Constitucionales y de la ley.
De hecho existe una Responsabilidad del Estado. Y, el Estado son
los órganos de Gobierno y la Población, sin embargo, en esa
dimensión de Responsabilidad existen diversos grados de la
misma. No se puede diluir estas Responsabilidades como lo
pretenden señalar muchos voceros de Gobierno. La
población tiene una clara responsabilidad, pero el
Gobierno del Estado y sus Órganos tienen un mayor
grado.
Adicionalmente a los 2 componentes señalados se
suman un tercer grupo: el
problema de Disposición política de aprobar los
Decretos Legislativos correspondientes de conformidad a los
Principios
Universales de los Consumidores y no modificarlos de acuerdo a
los intereses de las empresas grandes,
en detrimento de las pequeñas, para hacer un acto de
simulacro formal de mostrar interés en
esta área de Consumidores y Usuarios; la Voluntad de
aplicarlos con el espíritu de defender ante Abusos e
ilegalidades, como forma de mejorar la destruida credibilidad del
Gobierno y el diseño
de una Estrategia
Práctica que permita a los Consumidores organizarse e
incidir en la vida institucional de las entidades gubernamentales
políticas y técnicas,
dispuestas a cohesionarse para iniciar una nueva etapa de
país, en el cual exista la posibilidad permanente de
Demandar, no al Estado sino a las Instituciones de Gobierno que
no fomenten y ejecuten su rol legal ante las Corporaciones
Empresariales trasgresoras de las diversas leyes de conformidad a
un verdadero marco legal de protección que regule bienes y
servicios de
consumo
colectivo.
- Revisando los Principios Básicos del Derecho
de Consumidores a la luz del Derecho
Constitucional.
Siete(7) son los Principios Básicos de los
Consumidores Reconocidos por las Naciones Unidas:
1. Principio de Información del Producto, Bien
o Servicio
Privado y Público, que se comercializa o se promueve
publicitariamente; 2. Principio de Educación para
Consumidores; 3. Principio de Libertad de
Compra y Elección de Adquisiciones de Bienes y Servicios
Privados y Públicos; 4. Principio de Calidad de los
Bienes, Productos y
Servicios y Seguridad de los
Consumidores; 5. Principio de No Discriminación; 6. Principio de
Compensación Económica y, 7. Principio de
Protección Legal.
Estos Principios rigen las Relaciones de Consumo. Deben
por exigencia legal estar fundamentados en Principios
Constitucionales de carácter general que ofrezcan la
oportunidad de desarrollarlos a nivel de las Relaciones de
Consumo, en su acepción más amplia de la palabra.
Las Relaciones de Consumo incluyen las Relaciones de Usuarios
entre los Ciudadanos y las instituciones públicas, a nivel
local o nacional. De hecho, cualquier iniciativa legal de
protección
al Consumidor están orientadas a regular las
Relaciones entre Consumidor y
Proveedores de
Bienes, Servicios y Productos, tanto del ámbito privado y
público. Por lo tanto, la Ley de Protección de
Consumidores y Usuarios que se está consultando por parte
de las organizaciones
interesadas constituye un Marco General de Acción,
que sirve de base para hacer uso de los recursos legales
establecidos a efectos de hacer valer los Derechos ante cualquier
abuso de los Proveedores. Sin embargo, este mismo cuerpo de ley,
es el punto de partida para examinar Obligaciones
que por leyes Orgánicas y Especiales rigen las formas y
métodos de
proporcionar los Servicios y/o productos y bienes por parte de
agentes económicos públicos y privados. En ese
sentido, es que se requieren especializaciones técnicas
jurídicas para ejercer de manera integral estos derechos,
basados en un modelo cultural de exigencia de derechos de
consumidores y usuarios y un enfoque de prestar los Servicios y
colocar los bienes y productos en el mercado,
reconociendo que además de su valor
económico que genera rentabilidad
financiera y/o social a los inversionistas y empresas
mercantiles, cualquiera que sea su naturaleza, se
tratan de relaciones en las cuales están involucradas
personas que ante la Constitución de la República,
se Reconoce el principio fundamental la Dignidad
Humana.
De ahí que, en las Relaciones de Consumo, es
importante definirlo doctrinariamente a partir de la
Obligación Constitucional del Estado de asegurar a los
habitantes de la República, el goce de la libertad, la
salud, la
cultura, el bienestar económico y la justicia
social.
En las Relaciones de Consumo, deben estar presente la
libertad del Consumidor y/o Usuario, Garantizarle Salud de los
Bienes, Productos y Servicios Obtenidos, una Cultura de Consumo y
Proveeduría que genere satisfacción de los
participantes, sean éstos de carácter
económico, personal y social
y, en los procesos
administrativos y jurisdiccionales esté la
garantía legal de la justicia social. Por otro lado, las
Relaciones de Consumo tienen implícitas las actividades
que fomenten estas Relaciones. Es decir las de carácter
publicitarias o mercadotécnicas. Obviamente, éstas
deben considerar los Principios contenidos implícitamente
en la Obligación del Estado señaladas. En
consecuencia, es conveniente, incorporar a las definiciones de la
Ley el concepto de
"Relaciones de Consumo", definición que se sustente en las
bases constitucionales de la Obligación del Estado,
incluya en su concepción doctrinaria la calidad de
usuarios de Servicios
públicos por cuanto esta definición-marco
fortalecería la construcción de los criterios
esenciales de aplicación de la ley en los ámbitos
administrativos y judiciales. Asimismo, es fundamental definir el
carácter de la ley, con base al principio de
Retroactividad acreditándole el carácter de orden
público e interés social y que Sus disposiciones
tengan el carácter de irrenunciables y, ante su
inobservancia no podrán alegarse costumbres, usos,
prácticas, convenios o estipulaciones en contrario. El
texto de ley
debe hacer referencia a la aplicabilidad de las Regulaciones
contenidas en el Derecho
Internacional, tales como las Directrices adoptadas y
aprobadas en el Acuerdo 39/248 del 16 Abril (1986) por la
Asamblea General de las Naciones Unidas y cualquiera otras
disposiciones debidamente ratificadas por la Asamblea Legislativa
como Resultado de los Tratados y
Convenios Internacionales suscritos bilateral o
multilateralmente.
Principios y Derechos Fundamentales
de los Consumidores y Usuarios.
En el AnteProyecto de
Ley, que está en Proceso de Discusión, los
Principios de los Consumidores están contenidos en los
Derechos Básicos de los Consumidores y Usuarios.
Están presentados taxativamente y se define el alcance de
tales disposiciones, metodológicamente
relacionándolas de manera conveniente con regulaciones
constitucionales y civiles en las subsiguientes secciones del
Capítulo II.
Principio de Información del Producto, Bien o
Servicio Privado y Público, que se comercializa o se
promueve publicitariamente y Principio de Educación para
Consumidores.
Este Principio tuvo su origen en 1973, en la Asamblea
Consultiva del Consejo de Europa, en la que
se aprobó el texto de la Carta Europea
de Protección de los Consumidores. Inicialmente es un
Principio Solidario con el de Educación de los
Consumidores. Se parte del hecho que sin educación de los
consumidores no existe la posibilidad de tener criterio
suficiente de reclamar cualquier abuso de los proveedores.
Especialmente cuando éstos con su poder económico y
la falta de regulaciones claras no se sienten obligados a
respetar a los consumidores más allá de los
intereses de distribución que potencialmente
estén involucrados y pongan en peligro sus tasas de
rentabilidad económica y carencia evidente de
insatisfacción de los clientes que
podrían poner en duda la calidad del servicio o bien
propuesto comercialmente. Incluso su posición
privilegiadamente monopòlica u oligopòlicas, que
tampoco no están reguladas adecuadamente. Estos Principios
están orientados a varias finalidades: en primer lugar, a
la obtención de información correcta de los bienes,
productos y servicios; en segundo lugar, a la
identificación plena del suministrante o proveedor. De
manera que las personas puedan actuar como consumidores
informados y educados sobre los bienes y servicios que soliciten
para satisfacer sus necesidades de manera correcta.
Principio de Libertad de Compra y
Elección de Adquisiciones de Bienes y Servicios Privados y
Públicos y Principio de Calidad de los Bienes, Productos y
Servicios y Seguridad de los Consumidores.
Como resultado de un Consumidor debidamente educado e
informado, le es perfectamente idóneo ejercer el derecho
de libre elección, principio que está desarrollado
constitucionalmente relativo a la garantía de la libertad
de contratar conforme a la leyes de la República. La
calidad de los Bienes, Productos y Servicios está
íntimamente relacionadas con los Derechos Individuales y
Sociales considerados en la Constitución de El Salvador,
tales como: Derecho a la Vida, a la Seguridad, a la Salud, los
cuales es consecuencia de las informaciones y cultura de consumo
para mejorar la calidad de
vida y satisfacer las necesidades prioritarias de los
consumidores y usuarios.
Principio de Compensación
Económica y Principio de Protección
Legal.
Ante el incumplimiento de las regulaciones protectoras
de los Consumidores y Usuarios, el Proveedor Público y
Privado infractor, está sometido a una serie de actos
administrativos o jurisdiccionales, que consecuente con la
defensa de los intereses de aquéllos los reclama por la
vía legal. Esto implica 2 cosas esenciales: primero, que
el proveedor responda por los Daños y Perjuicios cometidos
por su omisión o acción indebidamente ilegal. El
espíritu original de tal defensa consiste
básicamente en que en la defensa de los intereses
económicos de los consumidores "éste debe recibir
asesoramiento y asistencia en materia de
quejas, y en los casos de perjuicios sufridos, debido a la compra
o utilización de productos defectuosos o de servicios
insuficientes, por un lado; y, por otro, tiene derecho
además a recibir una justa reparación de tales
perjuicios por medio de procedimientos
rápidos, eficaces y pocos costosos". Es decir, a
través de juicios sumarios o sumarìsimos basados en
el sistema de la oralidad. La Sección Sexta del
Capítulo II, del AnteProyecto de Ley, lo considera. De
igual manera, el Capítulo V del mencionado AnteProyecto,
establece las Regulaciones Básicas para el desarrollo de
los Procedimientos
Administrativos y Judiciales. Sin embargo, estas regulaciones
deberían ser más claras, en el sentido que,
expresamente se separe de los Procedimientos establecidos en el
Código
Civil y de Procedimientos Civiles, Separar los procedimientos
Administrativos de manera clara y taxativa y sustancial, para
hacer la diferencia de cualquier proceso engorroso, costoso,
impráctico e ineficaz. En otras palabras,
estaríamos ante un Procedimiento
especial de resolución
de conflictos de Relaciones de Consumo y de
Usuarios.
Principio de No Discriminación.
Este Principio está recogido en el Derecho
Básico Número 7 del AnteProyecto mencionado. Y
desarrollado en la Sección Séptima del mismo. Este
Principio no está explícitamente consagrado en las
Resoluciones Internacionales. Sin embargo, está
íntimamente vinculado al Principio de la Igualdad
Jurídica y, como lo establece la Sección
señalada. La ley le otorga, un trato preferencial a las
niñas, niños,
y adultos mayores, la cual la convierten en impulsadora de
acciones innovadoras en las Relaciones de Consumo.
2. Buscando la Mejor Figura Legal.
Marcos Institucionales
Internacionales y
Experiencias de
Funcionamiento.
El otro problema esencial es la construcción de
la mejor forma de la estructura
institucional que se requiere para ejecutar una verdadera defensa
de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios.
Examinemos algunos ejemplos de países con amplia
experiencia en ese sentido. En España,
existe el Instituto Nacional de Consumo que es un organismo
autónomo, dependiente del Ministerio de Sanidad y Consumo
que, en desarrollo del artículo 51 de la
Constitución Española y de la
Ley 26/84 General para la Defensa de los Consumidores y
Usuarios, ejerce las funciones de
promoción y fomento de los derechos de los
consumidores y usuarios. Incluso existe un Código
de Consumo, orientado a 2 grandes tareas: "…por un lado,
identificar aquellos sectores donde se hace necesaria la
intervención del Legislador; por el otro, diseñar
instrumentos jurídicos realmente eficaces…" Que ha
diferencia de la legislación Alemana donde realmente ha
triunfado este especial Derecho y en el cual se ha creado una
verdadera existencia de una categoría jurídica
autónoma que se denomina "Derecho de los consumidores", de
manera incidente en las diversas normas
jurídicas, convirtiéndose en un componente
imprescindible de la cultura legal en cuanto a la
prestación de servicios y ofertas de bienes y productos se
refiere. en España es Incluso discutible como
categoría funcional en cuanto que en realidad, las
diversas disposiciones que directa o indirectamente buscan la
protección de los consumidores se integran en las
categorías dogmáticas tradicionales:
básicamente Derecho
Mercantil y Derecho Civil y,
en ocasiones, Derecho Administrativo y Derecho
Procesal. Al contrario, <<[En Alemania, el
Derecho de los consumidores] no ha logrado arraigar como Derecho
especial. Sin embargo, allí ha triunfado el Derecho de los
consumidores, y ha triunfado como tenía que hacerlo:
diluyéndose en el Derecho general, tras haber contagiado o
"contaminado" a éste de sus principios y valores>>.
En Inglaterra se ha
creado el Consejo de Defensa del Consumidor, cuya actividades se
circunscriben incluso a la realización de Estudios de
Mercado, investigaciones
sobre Monopolios y Oligopolios, en lo correspondiente a los
abusos en el Mercado mismo, vigilan las infracciones ejecutadas
en el Comercio
Electrónico y fiscalizan las operaciones que
tiene que ver con productos y bienes usados. Se nota
evidentemente 2 aspectos importantes: por un lado, existe una
cultura de respeto al
consumo y, por otro, están regulando con enfoques
capitalistas la defensa de los consumidores, sin perder de vista
que en el Mercado de Bienes y servicio, existen los Principios de
Libre Mercado, en donde juega un papel importante la ley de la
Oferta y la
Demanda, pero
que èso no implica tolerancia hacia
los abusos y las protecciones que el Estado, debe promover y
tener presente hacia su población consumidora. Es tal la
democracia de
los ingleses, que dentro del esquema de la defensa de los
derechos e intereses de los Consumidores se integra el Consejo de
Ciudadanos. Hacen Campaña para modificar los Servicios y
Políticas. Les ayudan a resolver casi 6 millones de
problemas en el año. Por otra parte, En Francia, se ha
organizado la Dirección General de la Competencia, del
Consumo y la Represión del Fraude, que no regula la
competencia, sino más bien vigilan los efectos en los
consumidores sobre potenciales abusos que se dan en el mercado.
Entre las Acciones que ejecutan están: Garantizar un
funcionamiento honesto y asegurado de los mercados,
Controles alimentarios, Descripción personal de los productos, etc.
Consideran parte de las actividades integradas de producción, intermediación y consumo
con enfoque de defensa de los consumidores el Código de
Comercio y el Código de Consumo, así como los
Reglamentos Económicos y de Negociación Comercial.
Es decir, este Sistema francés constituye un enfoque
integrado entre defensa de los consumidores y usuarios,
vigilancia de la competencia y las formas originadoras de y para
reprimir los fraudes e ilegalidades de las
Compañías Privadas e instituciones
públicas.
En Estados Unidos de Norteamérica se da un caso
especial. Donde se combina la regulación sobre consumo y
servicios de las empresas públicas y privadas con el
respeto a las Reglas del Mercado y la Legislación
comercial. Para ello, funciona la Comisión Federal de
Comercio para los Consumidores, la cual sustenta su trabajo en
Campañas de Información y Operaciones de
intervención, simultáneamente a las Demandas contra
las Compañías infractoras. Por tal sentido, como
premisa de éxito
de tales acciones, señalan que "La educación es una
herramienta clave para prevenir el daño
que pueda ocasionarse a los consumidores" Entre los temas sujetos
a su vigilancia están: Las Prácticas Abusivas de
Préstamos, Inversiones, Créditos, Dietas, Salud y Bienestar,
Comercio electrónico, Servicios Telefónicos., etc.
Algunas noticias
publicadas electrónicamente sobre sus actividades
principales, entre el período de Septiembre a
Noviembre(2004) cubren las siguientes: La FTC Lanza una
Iniciativa contra las Declaraciones Falsas de Pérdida de
Peso, La FTC Continúa Actuando Enérgicamente En
Casos De Estafas Dirigidas A Consumidores Hispanos, La FTC Lanza
una Campaña Informativa sobre Fraudes contra Consumidores
Dirigida a Hispanohablantes, Operación Falsa De California
Apunta A Consumidores Hispanos Con Una Estafa De Oportunidades De
Trabajo En Casa, FTC Advierte a los Consumidores sobre
Potenciales Estafas con Donaciones de Caridad, etc.
En Brasil, como
Dependencia directa del Ministerio de Justicia, se encuentra el
Departamento de Protección y defensa del Consumidor, que
trabaja como una Dirección de dicha Secretaría de
Estado. Sus Normas Técnicas son consensuadas en el Sistema
Nacional de Defensa del Consumidor SNDC, integrado por entidades
civiles de defensa de consumidores, y organizaciones afines, que
coordinan la formulación de Notas Técnicas ante
prácticas y contratos que
contienen abusos unilaterales de parte de Proveedores de Bienes,
Productos y servicios. Incluso tiene bajo su vigilancia el
problema de los Productos Transgènicos. En Chile, se ha
creado el Servicio Nacional del Consumidor, que es el
SERNAC y su misión es
educar, informar y proteger a los consumidores de Chile, a
través de la Ley 19.496 de los Derechos del Consumidor.
Esta Agencia gubernamental Se relaciona con el Presidente de la
República a través del Ministro de Economía
y tiene la atribución de mediar en los conflictos de
consumo entre los proveedores y los consumidores. Esta Oficina trabaja a
lo largo de todo el país, en sus 13 direcciones ubicadas
en las capitales regionales. También, en convenio con las
Municipalidades, en 150 comunas existen Oficinas de
Información al Consumidor (O.C.I.C.). En Argentina, la
categoría institucional para ejercer el derecho de los
Consumidores es la Subsecretaría de Defensa del
Consumidor. Su lema de trabajo se fundamenta en "Todos somos
Consumidores. Informémonos, Conozcamos nuestros Derechos y
sepamos ejercerlos", lo cual implica un fuerte esfuerzo educativo
sobre esta materia. Y, lo más interesante, en la
legislación Argentina el conjunto de Leyes que
están perfiladas a la defensa de los Derechos e Intereses
de los Consumidores son las siguientes: Ley de Defensa del
Consumidor, Reglamentación de la Ley 24.240, Ley de
Tarjetas de
Crédito, Consejo Consultivo de los
Consumidores, Contratos escritos de consumo, Tarjetas de
crédito, Créditos hipotecarios, Asociaciones de
Consumidores, Venta
domiciliaria, Créditos prendarios, Colegios privados,
Seguros,
Universidades privadas, Telefonía
Celular, Cláusulas abusivas, Ley del Libro,
Información sobre los precios de
venta al público y los precios de oferta, que
deberán brindar los establecimientos minoristas respecto
de una determinada canasta de bienes y
Simplificación del régimen de información de
los establecimientos de distribución minorista.
México es
considerado en 1976, como el segundo país latinoamericano
con una Ley Federal de Protección al Consumidor y el
primero en crear una Procuraduría. La Procuraduría
Federal del Consumidor, es un organismo descentralizado de
servicio social, con personalidad
jurídica y patrimonio
propio con funciones de autoridad
administrativa encargada de promover y proteger los intereses del
público consumidor. El 5 de febrero de 1976, la Ley
Federal de Protección al Consumidor enriquece los derechos
sociales, que por vez primera establece derechos para la
población consumidora y crea un organismo especializado en
la procuración de justicia en la esfera del consumo. Nace
adicionalmente el Instituto Nacional del Consumidor. Dentro de
sus funciones está vigilar la aplicabilidad de la
Ley Federal de Transparencia de Acceso a la
Información Pública
Gubernamental.
En 1994, se aprueba en Costa Rica, la
Ley nº 7472 Promoción de Competencia y Defensa del
Consumidor. Esta ley le da potestades a la Comisión
Nacional del consumidor tales como: Conocer y sancionar las
infracciones administrativas, Sancionar los actos de competencia
desleal; Ordenar, de acuerdo con la gravedad de los hechos,
las siguientes medidas
cautelares, según corresponda: el congelamiento o el
decomiso de bienes, la suspensión de servicios o el cese
temporal de los hechos denunciados que violen lo dispuesto en
esta Ley, mientras se dicta resolución en el asunto;
Ordenar la suspensión del plan de ventas a plazo
o de prestación futura de servicios, Ordenar, cuando
proceda, la devolución del dinero o del
producto. Puede fijar, asimismo, un plazo para reparar o
sustituir el bien, según corresponda, y, Trasladar, al
conocimiento
de la jurisdicción ordinaria, todas las prácticas
que configuren los delitos
perjudiciales para el consumidor. Esta ley no le da competencia a
la Comisión Nacional Del Consumidor para conocer de la
anulación de cláusulas abusivas en los contratos de
adhesión ni del resarcimiento de daños y
perjuicios. Estos casos solo son conocidos por los órganos
jurisdiccionales competentes. La Comisión nacional del
consumidor puede informar a la opinión
pública u ordenar con cargo al infractor, la
publicación en un medio de comunicación
social, de la sanción impuesta, el nombre o la
razón social del infractor y la índole de la
infracción, cuando se produzca cualquiera de determinadas
situaciones. Incorpora Delitos en perjuicio del consumidor y las
penas de los delitos de "usura", "agiotaje" y "propaganda
desleal". Las resoluciones o las órdenes dictadas por la
Comisión para promover la competencia en el ámbito
de sus competencias, que
no sean observadas ni cumplidas dentro de los plazos
correspondientes establecidos por esos órganos,
constituyen la comisión de los delitos previstos en el
Código Penal Costarricense. Se creó la
Comisión Nacional del Consumidor, como órgano de
máxima desconcentración, adscrita al Ministerio de
Economía, Industria y
Comercio. Le corresponde velar por el cumplimiento de las
disposiciones de la Ley de Promoción de la
Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, y las
demás normas que garanticen la defensa efectiva del
consumidor, que no se le hayan atribuido, en forma expresa, a la
Comisión para promover la competencia
La Figura Propuesta en el
AnteProyecto de ley.
La Propuesta de la Ley es la creación del
Instituto de Defensa del Consumidor. Para ello, se establece el
Mecanismo de Conversión de la Dirección General de
Protección del Consumidor.
Los Procedimientos administrativos pendiente a la fecha
de entrar en vigencia la nueva ley, se seguirán rigiendo
de conformidad a la antigua Ley, hasta su finalización.
Este Instituto sería una institución
autónoma, con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio. Los miembros
de la Junta Directiva serían nombrados por el Presidente
de la República. La
Organización Básica del Instituto
estaría conformada por Unidad Jurídica, otra de
Conciliación, Mediación y Arbitraje, de
Formación de los Consumidores y la de Inspectores. Se
enfocaría a implementar las siguientes funciones: adoptar
medidas para evitar el acaparamiento, la especulación de
bienes, productos y servicios, vigilar el cumplimiento de normas
nacionales e internacionales sobre pesas y medidas, orientar al
consumidor en sus opciones de compra, restringir la importación de bienes prohibidos en su
punto de origen, ordenar la suspensión de publicidad
engañosa, practicar muestras de examen y evaluación
de los productos, y bienes comercializados en el país, y
sobre todo Procurar la solución de controversias entre
consumidores y proveedores por medio de los Procedimientos de
Conciliación, Mediación y Arbitraje.
Estos Procedimientos aunque parecidos a los Principios
que rigen a la Ley de Mediación, Conciliación y
Arbitraje, que regula los asuntos civiles y mercantiles, tienen
su propia especificidad. Por ende, es legalmente conveniente que
se exprese muy claramente la jerarquía de esta
normatividad jurídica especial con respecto a otras
disposiciones generales y Convenios Internacionales, que no
estén suscritos conforme a la Constitución de la
República, salvo que lo permita la misma Ley de
Protección de Consumidores y Usuarios, como se establece
en la Norma relativa a la aplicación de la
legislación Común, pero en todo caso respetando el
Principio de Interpretación del texto legal que favorece
al Consumidor o Usuario.
Marco Constitucional y La Figura
legal: Autoridad Constitucional
Partamos del hecho que en el país no hay Cultura
de Respeto Legal, en el sentido estricto de la palabra. De hecho,
el principal cuestionamiento de los Gobiernos,
históricamente ha sido la carencia de un verdadero y
auténtico Estado de Derecho
formal y real. Donde los Ciudadanos se sientan protegidos y con
una razonable seguridad jurídica. Estos hallazgos, incluso
lo reconocen lo inversionistas internacionales, en materia de los
problemas de competencia empresarial; también constituye
la falta de voluntad política de aprobar la Ley
Competencia, desde hace muchos años archivada en el Primer
órgano del Estado. Es el temor de la población de
darles facultades legales más allá de las
discreciones por el evidente abuso político que se percibe
y que han arrojado problemas de violación de derechos humanos
y vicios en la
administración de justicia y en el funcionamiento
general del Estado. En fin, la garantía que funcione,
aún con limitaciones, una verdadera Estrategia Legal de
Protección de Consumidores y Usuarios, es que nazca con
fuerza
infraestructural y con un nivel de autoridad constitucional. Hoy
por Hoy imposible, porque requeriría una enmienda
constitucional. Aunque nada se pierde si se pudiese
intentar.
La estructura del Gobierno del Estado de El Salvador,
está diseñado de la manera siguiente: Los 3
Órganos Principales de Gobierno – La Asamblea
Legislativa, el Órgano Administrativo o Ejecutivo,
Órgano Jurisdiccional-, el Ministerio Público
conformado por la Fiscalía General, la Procuraduría
General de la República y la Procuraduría para la
Defensa de de los Derechos Humanos; las Municipalidades y un
tercer grupo de instituciones del Estado que bien podrían
ser llamadas "el Cuarto Órgano del Estado" compuesta por
la Corte de Cuentas de la
República y el Tribunal Supremo Electoral. Sin embargo, a
pesar que estas ultimas entidades son parte importante del
engranaje institucional del Estado, en el desarrollo de sus
funciones constitucionales se enfrentan a grandes limitaciones
políticas y muchas veces originadas por factores
económicos. Con mayor problemas, la Procuraduría
para la Defensa de de los Derechos Humanos y con evidente
manipulación el resto de instituciones mencionadas en el
ultimo grupo. El resto de entidades adscritas a las
Secretarías de Estado, históricamente se enfilan a
las directrices del Gobierno central. El Instituto de
Protección y Defensa de Consumidores y Usuarios, en la
forma presentada por la Ley indudablemente se verá
sometida a estos tipos de flagelos políticos y
económicos. El Proceso mismo de Conversión de la
Dirección General de Protección al Consumidor
actual, ya constituye un serio problema. Basta examinar que para
el Presupuesto 2005,
tiene una asignación de US$ 557,470.00 Las Unidades
Presupuestarias de Comercio, Inversión y Competitividad
y la de Política Comercial y Administración de Tratados sumariamente
totalizan US$ 2, 588,530.00 Muy claramente se puede observar las
Prioridades del Gobierno Central.
En ese marco situacional, solo hay 2 opciones para que
este Derecho especial de Protección de Consumidores y
Usuarios funcione: Primero, incorporar a la estructura del
Estado, como un nuevo instrumento institucional del Ministerio
Público, a la Procuraduría de Protección y
Defensa de Consumidores y Usuarios, o Defensor del Consumidor.
Naturaleza jurídica constitucional que le da el mismo
carácter y autoridad al nivel que tienen la
Fiscalía General, la Procuraduría General de la
República y la Procuraduría para la Defensa de de
los Derechos Humanos. Claro con los mismos factores de riesgo
estructural de manejo y manipulación política o
limitaciones fuertes, similares a las que éstas
experimentan frecuentemente. La segunda, fusionar a la
Dirección de Protección al Consumidor con la
Dirección de Comercio, Inversión y Competitividad,
para que la defensa y protección se desarrolle conforme a
los enfoques de respeto absoluto a las Normas del Mercado y los
instrumentos legales regulatorios. Similar a la gestión
administrada en los Estados Unidos y el Reino Unido de Gran
Bretaña (Escocia, Inglaterra y Gales) e Irlanda del Norte,
con apoyo de organizaciones de la Sociedad Civil.
Esta última probabilidad
requerirá una plena organización de los consumidores, que somos
todos, exigiendo el Respeto a las normas legales nacionales e
internacionales de Consumo, como presión social para
iniciar un Proceso de Respeto Legal y búsqueda de un
verdadero Estado de Derecho, desde la perspectiva y lucha del
manejo engañosos y abuso de las necesidades humanas. De lo
contrario, las leyes podrían cambiar en El Salvador y las
circunstancias sociales se conservarían, como suele
suceder históricamente.
3. El Problema del Seguimiento y la
Especialización.
Como un Método de
mitigar la inobservancia legal de parte de los transgresores de
leyes, como es costumbre y, en este caso, la potencial ignorancia
premeditada a la Ley de Protección de Consumidores y
Usuarios, por parte de los sectores económicos
autosuficientes que consideran que se encuentran sobre las
estructuras
legales del país, es fundamental que institucionalmente se
le dé Seguimiento, de manera Profesional, técnica
y, subsidiariamente de manera política. Para lo cual se
Requiere impulsar Proyectos permanentes que se dediquen a
impulsar esfuerzos desde la recopilación de todas las
leyes vigentes que directa e indirectamente tienen
vinculación con el Derecho de Protección a los
Consumidores y Usuarios hasta el acompañamiento personal e
institucional de los procesos administrativos y jurisdiccionales
que se ventilen. Si no hay seguimiento serio, diligente y
profesional difícilmente el panorama específico que
vislumbrará al Estado de las Relaciones de Consumo y
Respeto a las leyes e intereses de los Consumidores será
relativamente similar a los términos generales que
presentan en sus informes, algunas agencias de vigilancia sobre
la Democracia y Derechos Humanos en El Salvador: "El
Órgano Judicial – y Ejecutivo- continúan
siendo ineficiente y obstaculizado por la corrupción, aunque… (Se) tomaron
algunas medidas durante el año (2003) para lidiar con la
corrupción e ineficiencia en el Órgano Judicial.
Algunos funcionarios judiciales destituídos alegaron que
algunos de sus colegas habían sido retenidos en sus
posiciones en la rama judicial gracias a sus vínculos
políticos, económicos y otros. La impunidad de
los ricos y poderosos continúa siendo un problema. La
violencia y la
discriminación en contra de las mujeres continúan
siendo un problema serio. La discriminación en contra de
los discapacitados también continuó siendo un
problema. El abuso de menores, el empleo de
menores…".
Por ello, es trascendental que la Protección de
Consumidores y Usuarios sirva para enfrentar otros problemas como
la Corrupción, desde la especificidad de este derecho
especial. En lo que respecta a los Servicios Públicos que
los Usuarios solicitan y estas gestiones hacen que se participen
activamente en las dinámicas de las Políticas
públicas, las violaciones a los Derechos de los Usuarios a
veces se hace pisoteando las normas orgánicas para el
funcionamiento institucional de estas entidades . Los problemas
de corrupción afectan al usuario en cuanto que no
responden en la cobertura de las necesidades de éstos, por
sus problemas de ilegalidades o sobornos otorgados por empresas
privadas. El Salvador, juntamente con la República Checa y
Trinidad y Tobago, se ubica en el lugar 51º en el
índice de Percepción
de Corrupción 2004 de Transparency International con un
puntaje de 4.2 El Índice de Percepción de la
Corrupción es un sondeo de encuestas que
refleja la percepción de empresarios y analistas de
países sobre el Estado de cumplimiento de regulaciones
tanto en servicios solicitados por los mismos organismos
estatales y/o servicios otorgados a los usuarios.
Por esas razones es importantísimo crear el
Sistema Nacional de Protección de Consumidores y Usuarios,
donde además de la participaciòn del Instituto,
estén activamente estudiando, analizando, proponiendo,
discutiendo, ajustando y formulando estrategias
oportunas, efectivas y prácticas. Dos tareas claves para
medir el impacto de los programas de
seguimiento y evaluación del comportamiento
de las empresas públicas y privadas, serían, por un
lado, adoptar anualmente el Informe sobre el Estado del Respeto
de los Consumidores o Índice de Percepción de los
Consumidores. Dicho Reporte anual presentaría la
clasificación de todas las empresas investigadas o
involucradas en actos de abusos a consumidores y usuarios. Por
otro lado, como Resultado de este Informe integral y nacional se
instaure el Premio Nacional de los Consumidores, mediante el cual
se le otorgaría un Reconocimiento Oficial a las Empresas
que durante el ejercicio inmediato anterior hayan mostrado
sentido de respeto a los derechos de los Consumidores y
usuarios.
Finalmente, como forma de contribuir al fortalecimiento
y desarrollo de una tendencia social, jurídica y
económica de este Modelo, los integrantes de este Sistema
Nacional de Protección de Consumidores y Usuarios, es
clave que se dedicasen a trabajar en el diseño de
Programas de Diplomados y Cursos, incluso PostGrados y
Maestrías en Derecho De Consumidores, proponer
Pènsum en Carreras Universitarias relacionadas a las
Áreas de Derecho, Negocios,
Administración, Finanzas y
Marketing. Los
Problemas
Sociales de Servicios Públicos como el Agua,
Electricidad,
Telefonía y otros, así como las
deficiencias de los entes reguladores se incorporarían en
la Agenda de Defensa de Consumidores y Usuarios en El Salvador.
Para estas actividades de seguimiento y especialización es
fundamental un soporte suficiente de personal especializado,
recursos bibliográficos oportunos, infraestructura
institucional, una marco legal y operativo muy claro de los
Principios y Derechos Básicos de los Consumidores y
Usuarios y sobre todo la disposición de Servir al
desarrollo y progreso del país, combinando las necesidades
sociales y las exigencias empresariales de rentabilidad
económica, pero dentro del marco de la ley y el respeto a
la dignidad del Consumidor.
4. Consideraciones Finales en torno al
AnteProyecto de Ley.
En todo el contenido de este análisis,
éste está enriquecido con valiosas propuestas.
Tiene un marcado enfoque constitucionalista y, se apoya
suficientemente en las nuevas tendencias del Nuevo Orden
Económico Internacional prevaleciente. El Centro de todo
el Proceso de Protección sigue siendo la Dignidad Humana y
la Búsqueda del Bienestar o Bien Común. El papel
del Estado ante el Bien Jurídico que poseen las personas,
es esencial para comprender la necesidad e importancia de que la
figura legal esté al nivel de una Autoridad
Constitucional, para que en países como el nuestro sea
relativamente funcional a las expectativas de la población
beneficiaria.
En ese sentido, independientemente del nominativo de la
figura legal establecida, ante la actuación de la
Presidencia de la Junta Directiva de Informar anualmente a la
Asamblea, según la regulación de este AnteProyecto,
es clave que este Funcionario no lo nombre el Presidente de la
República, sino la misma Asamblea e incorporar la figura
de un Vicepresidente que sea nombrado por el Ejecutivo. El Resto
de Directores se integraría de acuerdo a los criterios de
sectorialidad, tal como se ha prescrito en la misma.
Por otro lado, el destino de las multas impuestas por
las Resoluciones Administrativas, en vez de ingresar al Fondo
General de la República, se ingrese a un Fondo especial
del Instituto creado por decreto de Asamblea Legislativa y se
orienten a fortalecer los recursos monetarios y financieros del
Instituto, para impulsar este Programa de
Protección de Consumidores y Usuarios.
En la Dirección Gerencial de la entidad
protectora, es necesaria una visión que no se estanque en
convertirse en exclusivas y costosas oficinas de quejas, sino
oficinas asesoras legales y jurídicas y de
acompañamiento en los procesos internos administrativos y
en los judiciales. El espacio y trámite de queja, sea el
punto inicial donde el consumidor y usuario se sienta respaldado
y con suficiente confianza y seguridad de la institución
del Estado ante un abuso debidamente documentado de toda empresa privada y
pública, previo análisis de su Declaración,
Documentación y otros elementos que le
ofrezcan la posibilidad de ganar el caso de Reclamo y ejercer los
derechos que la Ley le otorga.
Es importante incorporar una Sección sobre los
Derechos de los Proveedores, de manera genérica, con
énfasis de incorporar en sus Políticas de Ventas de
Bienes, Productos y Servicios un claro compromiso de respeto a la
legalidad de
las operaciones comerciales y de servicios públicos,
emanadas de sus leyes de creación o estatutos, sus
escrituras de Constitución y regulaciones Mercantiles,
Económicas y financieras. De igual forma introducir en las
prácticas empresariales Códigos de Conducta
Comercial y de servicios y dejar claramente expresado que el
procedimiento se sustentará en el Principio Constitucional
del Debido Proceso. Generar una serie de Normas Técnicas
sobre Buenas Prácticas de Consumo y de Proveeduría
de Servicios, Bienes y Productos es imprescindible para
administrar estas relaciones de Consumo entre Ofertantes,
Productores, Distribuidores o como se denominen a estos agentes
económicos y los consumidores y usuarios y se logren los
objetivos
reales de la Ley.
El AnteProyecto de Ley, es quizá, el primer
esfuerzo serio e integral de enfrentar el problema de
abusos.
Prácticamente, la Dirección General ha
desempeñado un papel muy tímido. Es muy
difícil desarrollar un verdadero rol de defensa cuando
existen desconfianzas ante organismos privados voluntarios
críticos del Gobierno sobre la misma materia y una
dependencia que forma parte de la Secretaría que promueve
la liberación del mercado, lo cual no es impropio, pero no
se impulsa la adhesión a la respetabilidad del marco
legal, al contrario de èso, se proyecta la flexibilidad
legal que generalmente se confunde con la alternativa de
someterse o no a las oportunidades del mercado por la vía
formal y legalmente establecidas. Es elemental su
separación física y
jurídica.
Sin embargo, hay que reconocer que dentro de su
funcionamiento tímidamente legal ha logrado algunos
resultados como el señalado por algunos periódicos:
"DPC: Crece Cultura de la Denuncia: Las denuncias de los
consumidores ante la Dirección de Protección al
Consumidor crecieron un 40% el año pasado (2003). Al mismo
tiempo, la capacidad resolutiva de la institución hizo que
1.4 millones de dólares regresaran a manos de los
consumidores insatisfechos el año pasado, 600 mil
dólares más que la cifra devuelta en
2002."
En un país donde la flexibilidad legal significa
una práctica de trasgresión permanente de leyes,
toda iniciativa de protección especial de defender los
intereses de consumidores, se vuelve un verdadero reto y un
desafío para los mismos instrumentos institucionales,
así como para consumidores y usuarios. La crítica
a la forma en que operan los Órganos Administrativos y
Judiciales, referentes a los Derechos Humanos, en los cuales se
incluyen los Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
que son "habitualmente violados, especialmente en los
países del Sur Global. La
globalización y las medidas de ajuste tomadas en
muchos de nuestros países van a menudo directamente en
contra de estos derechos y las amenazas para el futuro
continúan", lo que para El Salvador, no es la
excepción.
En los Derechos Básicos de los Consumidores y
Usuarios del AnteProyecto de la ley, se encuentran los Principios
Básicos. Muchos de éstos, de una forma general
están plasmados en las Garantías y Derechos
Fundamentales de la Persona y el
Derecho Social de la Salud consagrados en la Constitución
de la República. Sólo que ahora de una forma
aplicada de manera especial a las Relaciones de
Consumo.
La mejor forma en el viciado modelo legal de hacer las
cosas, con algún grado razonable de incidir en las
Empresas Grandes y Entidades Públicas, sobre su
relación con los consumidores y usuarios, es naciendo con
una naturaleza jurídica que le permita a la
institución presentar una altura constitucional, para
efectos de no ser atropellada más evidentemente por la
Secretaría a la cual se adscriba. El Factor de riesgo de
manipulación política no se elimina. Pero su base
constitucional le inyectaría más protagonismos en
la defensa de los intereses de los Consumidores y Usuarios.
Obviamente este mecanismo requeriría una Reforma
Constitucional. En todo caso, la elección de segundo grado
por la vía de la Asamblea Legislativa, y la
presentación anual de informes a la misma,
implicaría llevar este tema al primer nivel de la vida
nacional. Un buen comienzo para debatir y quizá, el primer
paso de un complejo proceso de adoptar una actitud
oficial y colectiva de respetabilidad legal y
jurídica.
En cuanto a la elección de la vía
administrativa y judicial para hacer valer los Derechos
Sustantivos de los Consumidores y Usuarios, la Ley, por
conveniencia procedimental, debería de establecer de
manera conceptual los asuntos a ser considerados para una posible
solución administrativa y, determinar, los casos que por
agotamiento de esta vía o por la naturaleza misma de los
daños y perjuicios ocasionados a los Consumidores y
Usuarios, se obliga pasar el asunto a dirimir al ámbito
jurisdiccional, con criterios adicionales a la fijación de
las cuantías reclamadas, tal como se plantea actualmente
en el Anteproyecto.
En todo caso, estos cambios que se dan actualmente en El
Salvador, producto de las tendencias económicas de la
Globalización y del establecimiento de las nuevas formas
de Relaciones de Consumo, genera la necesidad de Repensar en un
Nuevo Proceso de Reforma Constitucional, ya que las
modificaciones que experimentan las Relaciones Sociales,
Económicas o Políticas son las responsables de que
una norma constitucional que parecía razonable y
suficiente en el momento de crear o recrear la
Constitución haya perdido su capacidad funcional y tenga
que ser acoplada a las nuevas exigencias e intereses de un
desarrollo de los nuevos procesos políticos. O, hacer
Reformas como acciones complementarias a las Normas
Constitucionales existentes hasta este momento.
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