¿Y ahora qué? La experiencia de la conformación de los Consejos Comunitarios

1. Resumen
3. Un poco de historia de una decisión arrepentida y nuevamente tímida
4. Los Consejos Comunitarios de Desarrollo en la nueva Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
5. Antes, durante y después de las nuevas leyes en las comunidades de la cuenca alta del río Samalá en el altiplano occidental
6. ¿Y ahora qué?
7. Referencia bibliográfica

Resumen

La ponencia resume la experiencia del Movimiento Tzuk Kim-pop realizada por el Centro Pluricultural para la Democracia, Kemb’al Tinimit, en la organización de Consejos Comunitarios de Desarrollo en la cuenca alta del río Samalá posterior a la emisión de la nueva Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural que reincorpora esta figura organizativa a la institucionalidad municipal. La ponencia presenta un marco histórico, hace una lectura sobre las nuevas leyes con particular énfasis en la referida a los Consejos de Desarrollo, visualiza el contexto cultural de la región y presenta algunos de los resultados obtenidos por el Centro Pluricultural para la Democracia en su propuesta de cultura democrática. Finalmente, se hace la pregunta: ¿Y ahora qué? Dejándola abierta en tanto que es incierto el futuro de los Consejos Comunitarios de Desarrollo.

Introducción

El Movimiento Tzuk Kim-pop situado en la actual transición política hacia la democrática que vive el país, ha venido impulsando procesos de participación ciudadana y construcción de cultura democrática. El Movimiento ha venido trabajando desde su fundación en la organización comunitaria, promoviendo modelos locales de interacción comunitaria entre los diferentes actores comunitarios en aquellos casos donde se manifiesta débil la estructura comunitaria organizativa o fortaleciendo tales estructuras frente a los gobiernos locales o nacionales, tal el caso de la Autoridades Comunitarias de Totonicapán.

El Centro Pluricultural para la Democracia, Kemba´l Tinitmit —CPD— ha sido la ONG miembro del Movimiento que desde la firma de la paz ha estado trabajando en el acompañamiento y fortalecimiento del poder local en la cuenca alta del río Samalá, CARS, del altiplano occidental de Guatemala mediante un proceso denominado "Cultura democrática y desarrollo culturalmente sustentable en la cuenca alta del río Samalá", CUDECUS CARS.

La propuesta de trabajo parte de la idea de potenciar las propias formas organizativas y de participación comunitarias, por medio de la reconstitución del tejido social. Se asume que antes de los 36 años de guerra interna, existía en las comunidades una fuerte estructura organizativa social que fue desarticulada como consecuencia de la política contrainsurgente del Estado hasta la firma de los acuerdos de paz. Ahora, en un nuevo contexto político se trata de potenciar la organización de las comunidades en las nuevas condiciones institucionales.

La experiencia que aquí se presenta corresponde a un proyecto de participación ciudadana realizado en 3 municipios de los 19 que comprenden a la CARS, iniciado en julio del 2002. La selección de los municipios se realizó de acuerdo a las características organizativas de la sociedad civil y al ejercicio de planificación en las municipalidades, en el intento de obtener una muestra en el rango de un esquema de relaciones inclusión-participación entre municipalidad y sociedad civil local, de débiles a intensas.

Durante un año de trabajo se llevó adelante una estrategia metodológica que se inició con acercamientos a los actores, diagnósticos situacionales, diferentes mapeos de líderes/ezas e institucionales, talleres con propósitos distintos, etc. Los resultados se presentan a manera de sistematización de la experiencia, puesto que es muy prematuro dimensionar el impacto de la estrategia seguida, para ello habría que avanzar con un intercambio de experiencias con otros procesos en el país y recoger la experiencia obtenida en el parámetro de la CARS.

Un poco de historia de una decisión arrepentida y nuevamente tímida

El interés por la organización y planificación del desarrollo en Guatemala en la última parte del siglo pasado fue producto de una combinación de factores que se extendieron desde mediados de la década de 1960 hasta inicios de la década de 1980. Se destaca la política Kennedy para América Latina denominada Alianza para el Progreso, el marco teórico-metodológico de propuesto por La Comisión Económica para América Latina –CEPAL- que tanto influenció a los equipos nacionales dando paso a planificaciones periódicas.

En Guatemala, la antigua Secretaria General del Consejo Nacional de Planificación Económica reunía a los tecnócratas que diseñaban quinquenalmente los derroteros del desarrollo nacional en los cuales las políticas se implementaban a partir del ejecutivo. Aquí el Consejo Municipal casi nunca intervino, sino para coordinar la mano de obra que contrataba el ejecutivo y en algunos casos apoyar a los contratistas de peones para las fincas de café, algodón y caña de la costa sur del país. De igual manera el comportamiento de los servicios sociales.

Al amparo del proceso "desarrollista" de la época, la burguesías nacionales fueron las principales beneficiarias de todo el despliegue planificador bajo el enfoque de sustitución de importaciones, dejando relegados al conjunto de la sociedad como beneficiarios de la política social del Estado y receptores pasivos del derrame económico del proceso que debió ser industrial.

Dadas las condiciones (aún vigentes a la fecha) de desigualdad, marginalidad y exclusión en las que vivía la mayoría de la población, las demandas y las reivindicaciones de la lucha social ponían en riesgo el modelo de acumulación para la oligarquía así como la estabilidad política que lo permitiera por lo que tal situación dio cabida a la imposición de sucesivas dictaduras militares. El aparato burocrático del Estado incluyendo al de las municipalidades, se convirtió así en botín político (no solo tolerado por la oligarquía, sino fomentado por ella), en aparato de control social y de poder.

El municipio bajo este régimen se circunscribió a la administración de los mercados, el agua, cementerio, registro civil, fiesta local, juzgado de paz y otras funciones irrelevantes de carácter local y subordinado al ejecutivo principalmente a través del Instituto de Fomento Municipal –INFOM- y del gobernador departamental (designado por el presidente), puesto administrativo que durante las dictaduras generalmente fue ocupado por un militar de baja.

En la lógica militar-oligárquica contrainsurgente el control del territorio se constituyó como la estrategia y la política social como la táctica. En esa línea, la coordinación interinstitucional surgida como una necesidad de eficiencia administrativa posteriormente al terremoto de febrero de 1976, se convirtió en aparato contrainsurgente de cobertura nacional bajo la Ley de Coordinadoras Interinstitucionales de 1982, ya en el régimen del dictador de turno, Efraín Ríos Mont. Por ley las coordinadoras interinstitucionales dependían del gobernador departamental, pero en práctica, estuvieron subordinadas a los jefes de las bases militares desplegadas en todo el país.

La Constitución Política de la República de 1985, sentó los actuales lineamientos para la descentralización en sus artículos 76, 98, 119, 224, 231 y 257. Con este fundamento, las políticas hacia la descentralización del Estado, tomaron principalmente tres vías: a) el Código Municipal de 1,988; b) la creación del Sistema de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y, c) la descentralización financiera.

En 1986 se dictó la Ley de Regionalización Nacional, decreto 70-86, durante el gobierno civil de Vinicio Cerezo. Un nivel de ordenamiento visualizado más como administrativo que específico a las características lingüístico-culturales, naturales, productivas, de infraestructura por lo que el resultado de esta Ley sigue siendo controversial.

En 1987, con el Decreto Número 52-87 fue creada la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. El 20 de enero de 1,988 según acuerdo gubernativo 33-88, se designan: "a los Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas; Agricultura, Ganadería y Alimentación; Educación; Finanzas Públicas; Cultura y Deportes; Salud Pública; Defensa Nacional; y el de Desarrollo Urbano y Rural para que integren el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural". En el acuerdo gubernativo 77-88 (20/01/88) se integra al ministro de Gobernación en el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. Estos últimos acuerdos motivaron la protesta de sectores de sociedad civil por incorporar al ejército y a los gobernadores departamentales en el sistema de Consejos de Desarrollo dados los antecedentes inmediatos de la estrategia de tierra arrasada ejecutada por el primero y la función contrainsurgente de los segundos (más si estos eran militares).

No obstante todo lo anterior, las leyes de regionalización y de consejos de desarrollo de 1987 fueron las primeras que en forma explicita preceptuaron que su objetivo era promover la participación ciudadana, con lo que se introducía un cambio conceptual en el enfoque de la modernización administrativa.

Las principales justificaciones del sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural creados en 1987 se sustentaban en la necesidad de asegurar, promover, motivar y garantizar la participación de la población en la identificación de problemas y soluciones, en la ejecución de programas y proyectos y, en desarrollar una conciencia colectiva de participación. La descentralización propuesta de esta forma se relacionaba con la participación de la población y se perfilaba como instrumento para profundizar la democracia y para operar un cambio del modelo autoritario al de democracia liberal representativa.

En octubre de 1,988 bajo la administración de Vinicio Cerezo, se publicó el nuevo Código Municipal, Decreto 58-88, sin embargo en el mismo no se habla nada relacionado con las descentralización administrativa, por el contrario, en su artículo 5 se dice que ninguna ley o disposición de descentralización podrá contrariar la autonomía municipal.

El artículo 8 del mismo Código se refiere a las obras y servicios a cargo del Estado y se menciona que éste será "el responsable de planificar, programar y ejecutar o prestar servicios locales cuando el municipio no esté en condiciones de hacerlo o lo haga deficientemente". Lo anterior deja claro que no se incluye la participación de los vecinos de los municipios en asuntos relacionados con la planificación o la prestación de servicios locales.

En Mayo de 1,988, la Corte de Constitucionalidad declaró inconstitucionales al Artículos 2, inciso e, 11, 12, 13, 14, 15 16, 17 y 29 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. El artículo y los incisos hacían referencia a los Consejos Locales de Desarrollo luego de la demanda de inconstitucionalidad general planteada por Jorge Serrano Elías. El argumento planteado para la "inconstitucionalidad" fue que los artículos citados violaban la autonomía municipal. Se afirmó en la época que esta acción fue un golpe técnico al gobierno civil, dada la posibilidad política de cooptación de los Consejos Locales de Desarrollo por el partido en el gobierno y desde la perspectiva militar, la posibilidad de que la población rural escapara al control autoritario ya que el Decreto Ley 52-87 abría puertas a la autoorganización comunitaria.

Al final del primer gobierno civil luego de las dictaduras militares, el sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural fue perdiendo su dinámica planificadora, situación que no fue modificada por el siguiente gobierno resultado de las elecciones generales para el período 1991-1996. Este sistema fue reactivado parcialmente durante la administración de Ramiro de León Carpio a partir de 1994 con la dotación de fondos para inversión en obras. Sin embargo, esta reactivación no fue uniforme ni integral sino únicamente alcanzó para el funcionamiento de algunos Consejos Departamentales vinculados a las zonas de conflicto o estratégicos en función productiva. En todo este período pocos fueron los cambios operados en la organización y función municipal.

En 1995, aún en el período presidencial de Ramiro de León Carpio, con el acuerdo 13-95 del Congreso de la República se suprimió el Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural, el cual era considerado como una pieza clave en la concepción descentralizadora de los Consejos de Desarrollo, el fortalecimiento del poder local, la participación ciudadana y la planificación del desarrollo municipal.

Posteriormente, el 6 de marzo de 1996 y durante el primer año del nuevo gobierno, se firmó el "Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria" en la ciudad de México Distrito Federal entre el gobierno de Alvaro Arzú y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca –URNG. En dicho acuerdo (que hoy forma parte de los Acuerdos de Paz), el gobierno y la guerrilla acordaron recrear los Consejos Locales de Desarrollo como mecanismo de descentralización y acceso a recursos financieros por las comunidades y municipalidades aunque en aquella fecha no se indicó como se lograría, debido a que se encontraba vigente el dictamen de inconstitucionalidad en su contra. Otro de los acuerdos asumidos en marzo de 1996 que esta estrechamente relacionado a la definición de los Consejos Comunitarios es el "Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas" debido a la existencia de sistemas tradicionales de organización comunitaria en gran parte del territorio nacional.

Durante este período de gobierno 1996-1999, los Consejos de Desarrollo funcionaron a nivel departamental administrando los fondos dedicados a la construcción de infraestructura sin verdaderamente articular las otras iniciativas políticosociales en los sectores salud y educación. Los municipios fueron activos en la gestión para la realización de infraestructura, más ajenos al conjunto de procesos de inversión que se activaron en la coyuntura iniciada con la firma de los Acuerdos de Paz en diciembre de 1996 por medios (diversos y desarticulados) de los fondos de inversión social.

Los Consejos Comunitarios de Desarrollo en la nueva Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.

En el marco del Acuerdo Socioeconómico se plateo la necesidad de "Profundizar la descentralización y la desconcentración de las facultades, responsabilidades y recursos concentrados en el Gobierno central con el objeto de modernizar y hacer efectiva y ágil la administración pública. La descentralización debe asegurar la transferencia del poder de decisión y recursos adecuados a los niveles apropiados (local, municipal, departamental y regional) para atender en forma eficiente las demandas del desarrollo socioeconómico y fomentar una estrecha interacción entre los órganos estatales y la población"; así también, "Promover una reforma al Código Municipal para que los alcaldes auxiliares sean nombrados por el alcalde municipal, tomando en cuenta las propuestas de los vecinos en cabildo abierto"; y con relación al sistema de consejos de desarrollo urbano y rural "f) Teniendo en cuenta el papel fundamental de los consejos de desarrollo urbano y rural para asegurar, promover y garantizar la participación de la población en la identificación de las prioridades locales, la definición de los proyectos y programas públicos y la integración de la política nacional de desarrollo urbano y rural, tomar las siguientes medidas: i) Restablecer los consejos locales de desarrollo; ii) Promover una reforma de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural para ampliar el espectro de sectores participantes en los Consejos Departamentales y Regionales de Desarrollo; iii) Asegurar el debido financiamiento del sistema de consejos".

Derivado de lo anterior, se plantearon reformas a las Leyes correspondientes que ahora se conocen como las 3 nuevas leyes: La Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto No. 11-2002; el Código Municipal, Decreto 12-2002; y la Ley General de Descentralización, Decreto 14-2002.

La reforma o formulación de estas tres leyes fueron objeto de un largo proceso de discusión, así por ejemplo, en el caso del Código Municipal, los intentos de reforma se registran desde enero de 1991 año en el que el Congreso emitió el decreto 13-91, el cual fue vetado por el presidente de turno. Entre 1996 y 1997, una comisión integrada por representantes de la Asociación Nacional de Municipalidades -ANAM-, la vicepresidencia de la república y la Comisión de Asuntos Municipales del Congreso, elaboró un anteproyecto del nuevo Código, que fue objeto de amplia consulta con los alcaldes e incluso llegó a contar con dictamen favorable de la Comisión de Asuntos Municipales, pero al final no fue conocido por el pleno del Congreso.

En lo que se refiere a la Ley General de Descentralización, en noviembre del 2000 la comisión de Descentralización y Desarrollo del Congreso elaboró un proyecto de Ley luego de que llegaran al legislativo dos anteproyectos, uno de la Comisión de Modernización y Descentralización del Estado -COMODES- y otro de la Secretaria de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia –SCEP.

Los temas fueron discutidos dentro de los órganos gubernamentales seguidamente a la firma de los Acuerdos de Paz, proceso que ha sufrido con ambos gobiernos acuerdos de recalendarización debido al incumplimiento gubernamental en su implementación. Este retardo en el proceso de paz ha sido señalado reiteradamente por diversas instituciones y organizaciones de la sociedad civil como "doble agenda" en el caso del primer gobierno posterior a los acuerdos que impulsó una agenda privatizadora y, como abandono en el caso del gobierno de turno (segundo) carente de una agenda transparente.

Fue así como hasta febrero del 2002 y como producto de las fuertes presiones internas y externas mediando los préstamos aprobados por la tercera reunión del grupo consultivo en Washington los días 14 y 15 de febrero del mismo año, el gobierno de Guatemala se comprometió a priorizar la aprobación de los decretos legislativos para dar paso a una nueva dinámica de la planificación y administración pública y de esta manera continuar con la agenda de la paz. De esta manera en la nueva Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, en sus artículos del 13 al 17 quedó estipulado lo correspondiente a los Consejos Comunitarios de Desarrollo.

En la nueva Ley no se resolvieron las contradicciones entre Concejo Municipal y el sistema de Consejos de Desarrollo Municipal y Local dadas en el planteamiento de inconstitucionalidad presentado en 1988, debido que en aquella oportunidad como se indicó arriba, el planteamiento de inconstitucionalidad más que argumentativo legal había sido más respaldado por presiones políticas de sectores que incluían al ejército.

Otro aspecto que es importante indicar en el silencio actual sobre la aprobación de estas nuevas leyes, se deriva de la presión ejercida por la comunidad internacional alrededor del grupo consultivo en el marco de la exigencia del cumplimiento de los acuerdos de paz, situación en la que coincidía con los planteamientos de todos los sectores de la sociedad civil. Por otro lado, la bancada oficial en el Congreso necesitaba aprobar las leyes fiscales y financieras que se encontraban en su propia agenda, necesidad que obligó a un balance en la negociación con las bancadas de oposición para aprobar ambos paquetes de leyes, tal como fue.

Antes, durante y después de las nuevas leyes en las comunidades de la cuenca alta del río Samalá en el altiplano occidental.

En las comunidades rurales de la región existen variadas formas de organización y participación social distintas a las conocidas comúnmente en ambientes urbanos, industriales o campesinos debido a que su población es mayoritariamente indígena. Tales expresiones son denominadas inadecuadamente de "tradicionales": las alcaldías indígenas, los consejos de ancianos, las cofradías y las parcialidades han funcionado hasta el día de hoy en coexistencia con asociaciones civiles, patronatos, gremios, cooperativas, sindicatos, entidades eclesiales, comités, etc. Estas formas de organización han servido a las comunidades para desarrollar y fortalecer su tejido social; mantener y recrear sus costumbres y tradiciones; y solucionar su problemática.

Estas formas "tradicionales" de organización y participación de las comunidades se han fundamentado en el respeto a sus valores culturales, especialmente en el respeto a los ancianos. Las relaciones son de hecho y generalmente no hay formatos escritos, sin embargo, se respetan, aceptan y se retransmiten de generación en generación En ese sentido, las normas que regulan la relación social, no han sido impuestas sino desarrolladas a través del tiempo en una doble relación diferenciada con el estado autoritario por una parte y con su comunidad o municipio por la otra.

Una forma muy importante y trascendental de organización comunitaria en el altiplano occidental del país, lo constituyen hoy en día las alcaldías auxiliares, que en la práctica se constituyen como la máxima autoridad de un sistema de gobierno paralelo al sistema oficial en el nivel municipal. Las alcaldías auxiliares son una institución indígena de máxima autoridad y de ejercicio del derecho maya. El fundamento histórico del poder y de la autoridad de la alcaldía auxiliar en los municipios del altiplano occidental se encuentra estrechamente vinculado con la espiritualidad de las personas que gobiernan el medio físico y natural que los rodea. En consecuencia, los gobernantes han sido considerados como los intermediarios entre el creador y formador; y los demás seres humanos.

Por otro lado el poder ha sido otorgado en atención al servicio prestado durante la vida y en menor medida a la capacidad, habilidad y destreza que posee la persona individual para el ejercicio de la autoridad. De ese proceso surgen los consejos de ancianos o de principales como grupo de opinión social o con poder coercitivo.

De igual manera surge la asamblea comunitaria, en donde se desarrollan las prácticas de toma de decisiones o solución de conflictos de las cuales con el cambio de época se retroalimentan valores culturales, reglas de conducta, obligaciones y prohibiciones que por el uso y rutina van recreando los procedimientos y las prácticas habituales que configuran lo que más tarde se le conoce como "tradición o costumbre". Esta normativa al ser ejercida por la comunidad en general adquiere el carácter de ley toda vez que se conoce como buena o justa y como regla al común, generando la institucionalidad comunitaria. Es de esta forma descrita someramente como las comunidades del altiplano occidental del país han desarrollado y readaptado sus relaciones sociales hasta hoy.

La conformación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo en la actualidad se dan en el contexto coyuntural del fortalecimiento del poder local, el desarrollo local y la descentralización del Estado, cuyos temas han adquirido importancia a partir de la firma de los acuerdos de paz entre la URNG y el gobierno de Guatemala, en consecuencia se encuentran en la agenda nacional al iniciarse el siglo XXI.

Las leyes antes mencionadas recogen y en pocos casos amplían, algunos de los principios y valores culturales indígenas reconocidos en los acuerdos de paz, principalmente en el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas y en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria. En el Código Municipal Decreto 2-2002, se destacan los siguientes:

• Art. 2. Se resalta la consideración de la comunidad y municipio: como espacio inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos. El espacio se caracteriza por relaciones sociales.
• Art. 8. Se amplían los elementos del municipio, especialmente en el ordenamiento jurídico y derecho consuetudinario
• • La población
  • El territorio
  • La autoridad ejercida en representación de los habitantes, tanto por la corporación municipal como por las autoridades tradicionales propias de las comunidades de su circunscripción
  • La comunidad organizada
  • La capacidad económica
  • El ordenamiento jurídico municipal y el derecho consuetudinario del lugar
  • El patrimonio del municipio
• Art. 17. incisos h y j. El derecho de los vecinos para integrar la comisión ciudadana de auditoria social
• Arts. 49, 50 y 51. Plantean la formulación de políticas públicas municipales, planes, programas y proyectos, la ejecución de obras y la prestación eficiente de servicios de sus competencias por medio de la creación de mancomunidades de municipios
• Art. 56. Alcaldías comunitarias o alcaldías auxiliares. El Concejo Municipal de acuerdo a los usos, normas y tradiciones de las comunidades, reconocerá a las alcaldías comunitarias o alcaldías auxiliares, como entidades representativas de las comunidades, en especial para la toma de decisiones y como vínculo de relación con el gobierno municipal. El nombramiento de alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares lo emitirá el alcalde municipal , con base a la designación o elección que hagan las comunidades de acuerdo a los principios, valores procedimientos y tradiciones de las mismas.
• La participación ciudadana y la construcción de la democracia local se describe en los Arts. del 60 al 66. Los cuales manifiestan avances significativos en el establecimiento de formas de participación social y auditoria social en la toma de decisiones municipales. Las consultas municipales constituyen un mecanismo de democracia directa por medio del cual la población puede aprobar o rechazar decisiones de trascendencia para su municipio.
• Arts. 8, 20 y 55. Reconocimiento de la personalidad jurídica de las comunidades de los pueblos indígenas, de las alcaldías indígenas y de su funcionamiento, así como las autoridades tradicionales y el derecho consuetudinario, como elementos del municipio. Esto supone una ampliación y presición de los elementos que tradicionalmente se habían reconocido: el territorio, la población y la capacidad económica del municipio.

En la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Decreto No. 11-2002, se destacan los siguientes:

• Art. 2 Respeto a las culturas de los pueblos que conviven en Guatemala. Así como la promoción de la democracia participativa en equidad e igualdad para mayas, garifunas, xincas y población no indígena, sin discriminación alguna.
• Arts. 5, 7, 9, 11 y 13. La institucionalización de la participación ciudadana y la fiscalización de la sociedad civil en las decisiones del Estado.
• Arts. 5, 7, 9, 11 y 13. Los consejos se plantean como un sistema de coparticipación Estado, alcaldes y sociedad civil, cuya articulación desde lo local hasta lo nacional trata de plantar propuestas formuladas por los diferentes niveles en un plan nacional con lo que se persigue la planificación democrática del desarrollo.
• Arts. 5, 7 y 9. Se amplia la participación de los sectores sociales en los niveles nacional, regional y departamental. A los cuatro sectores tradicionales que participaban en dicho ámbito con voz y voto se suman las organizaciones de indígenas, mujeres , campesinos, pequeña y mediana empresa. Se incorporan las universidades en los niveles regional y departamental, cuando antes solo tenían participación en el nivel nacional. En el nivel departamental se les da la participación a los secretarios generales de los partidos con voz, pero sin voto, y se contempla la posibilidad de que cada consejo departamental acepte la incorporación de nuevos movimientos sociales.
• Art. 13. Integración de los Consejos Comunitarios de Desarrollo de la siguiente forma: a) asamblea comunitaria integrada por los residentes en una misma comunidad y b) El órgano de coordinación se integra de acuerdo a sus propios principios, normas y valores.
• Art. 14. Se plantea una amplia función de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, entre los que destacan la promoción, facilitación y apoyo a la organización y participación efectiva de la comunidad en la priorización de necesidades problemas y soluciones, para el desarrollo integral de la comunidad.
• Atr. 15. Se institucionaliza el funcionamiento de los consejos locales , de acuerdo con una nueva modalidad por la cual en municipios en donde existan más de 20 consejos , se crean consejos de segundo nivel para ordenar su participación en los consejos municipales.
• Art. 23. Se reconoce el principio de multiculturalidad, ya que se crean los consejos indígenas, respetando las formas tradicionales de autoridad comunitaria.
• Art. 21. Aunque en la ley no existe el compromiso de proveer el debido financiamiento al sistema, se establece la posibilidad de que los consejos departamentales planteen sus propias propuestas de financiamiento al ministerio de Finanzas

La legislación sobre los Consejos Comunitarios se produjo en un contexto rural donde ya en muchas comunidades se habían iniciado procesos de organización impulsados por ONG o instituciones de desarrollo en todo el país, tal es caso de otros municipios de la CARS distintos a la muestra en los cuales el Movimiento Tzuk Kim-pop había iniciado procesos de organización de sus sociedades civiles o el caso de la cooperación internacional (ejemplo, BID-DECOPAZ). Así también en forma a veces separada o en otros casos relacionada con las sociedades civiles locales, procesos de fortalecimiento municipal.

De tal manera, que si bien los municipios de la muestra no poseían amplia experiencia en planificación para el desarrollo municipal si se encontraron antecedentes en los diferentes niveles de la relación entre municipalidad y sociedad civil, entre la municipalidad e instituciones del ejecutivo, entre sociedad civil y ONG, entre municipalidad y cooperación internacional. De esta manera las relaciones que se detectaron fueron:

• En general existía algún grado de comunicación entre gobierno municipal y la sociedad civil. A pesar de ello, se puede decir que la comunicación tiene reciprocidad mayormente en los municipios en donde se encontraron estructuras organizativas conformadas previas a los COCODES.
• Se constató la realización de intercambios de experiencias de organización comunitaria entre el personal de algunas instituciones y ONG y estructuras o actores comunitarios tales como los comités de desarrollo, las comadronas o los guardabosques.
• Se puede afirmar que la población comunitaria participa cuando es convocada para la toma de decisiones sobre su problemática.
• Algunos gobiernos municipales ya han establecido acercamiento y prácticas de trabajo con grupos organizados de las comunidades de manera consultiva.
• En uno de los gobiernos municipales de la muestra su plan de trabajo contenía la organización de las comunidades lo que tuvo como consecuencia que las nuevas leyes fortalecieron dicho proceso.
• No existían en los municipios de la muestra cooperación internacional directa, aunque se conocía que municipios vecinos si contaron con ella.
• Un municipio manifestó que por su carácter de no indígena, no es beneficiado por la cooperación internacional en la región.
• En los municipios no se encontró ninguna articulación de la sociedad civil local, ni de las organizaciones o instituciones externas.
• No se encontró articulación entre las instituciones del ejecutivo en le municipio, ni de estás con la municipalidad.
• La inversión realizada por el municipio se circunscribió a proyectos de infraestructura.
• Las personas atribuyen la falta de participación al miedo y la cultura de sobrevivencia individualizada aprendida durante el período del conflicto armado

De todos los aspectos encontrados resulta importante señalar que en el caso de las asociaciones locales, ONG y OG, no se ha logrado cohesionar la participación de la sociedad civil con enfoque municipal atribuido principalmente a que cada una de ellas se encierra en sus actividades o especialidad.

En esa misma línea fueron descritos los partidos políticos, con el agravante de que solamente han servido para fragmentar más a la sociedad local. Es decir, no han cumplido con su función de representar, de aglutinar los intereses del conjunto de la sociedad y hacer planteamientos de solución de las necesidades de la población pobre y de construcción de nación.

A partir de la aprobación de las Nuevas Leyes se inició un proceso complicado para los dos actores implicados: los gobiernos municipales y su "sociedad civil". Para los gobiernos municipales empezaron a plantearse una serie de interrogantes debido al desconocimiento del contenido de las leyes y a la falta de información o una metodología oficial sobre su aplicación. Las preguntas que más frecuentemente se plantearon son:

• ¿Cuál debería ser su papel en la organización de las comunidades?,
• ¿Quiénes serían los responsables de hacer las convocatorias?,
• ¿Cuántos y quiénes integrarían cada uno de los Consejos?
• ¿Sería necesario organizar un Consejo por cada comunidad?
• ¿Cómo respetar la organización tradicional y aplicar las nuevas leyes?
• ¿Cómo actuarían las comunidades organizadas en la fiscalización del gasto municipal?
• ¿Qué papel jugaría el Concejo Municipal y el Consejo Municipal de Desarrollo?

A pesar de las incertidumbres planteadas por los gobiernos municipales frente a la nueva legislación y la organización comunitaria, en lo concerniente a la administración municipal, su percepción fue positiva en tanto que se pensó que dichas leyes fortalecerían y regularían sus propuestas de trabajo. Una ventaja percibida por los funcionarios entrevistados fue que la sociedad civil tendría una responsabilidad compartida con el gobierno municipal sobre la gestión de los proyectos de sus propias comunidades y de su municipio.

El resultado de los procesos de diagnóstico realizados en los municipios de la muestra estudiada de la cuenca alta del río Samalá orientaron a concluir que en ninguno de ellos existían antecedentes de una participación con marcos democráticos basados en la elección de representantes, espacios de concertación y discusión socializada de sus problemas. Más bien en la administración y gestión municipal, se señalaron acentuados mecanismos de clientelismo, arbitrariedad, autoritarismo o en el mejor de los casos, paternalismo por parte de las autoridades.

En la misma actividad de diagnóstico no se encontró una fehaciente experiencia sobre planificación del desarrollo municipal, más se trabaja con base a proyectos específicos donde generalmente no se toma la opinión de la población receptora. A este estilo de gobernar, los ciudadanos le atribuyeron los siguientes mecanismos:

• facilita y promueve la discreción y la impunidad,
• induce a la corrupción,
• conduce a la ineficiencia administrativa y de gestión,
• fomenta el gasto irracional, y
• Anula la capacidad de atender las verdaderas necesidades del total de la población al no atenderlas, visualizarlas y escucharlas.

De acuerdo con los datos del Instituto Nacional de Estadística en el país existen 23,340 lugares poblados en sus 330 municipios. Es decir, siguiendo lo preceptuado en la ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural pudiesen existir en el país más o menos 6,600 COCODES de primer o segundo nivel según sea el número de comunidades de cada municipio.

Los resultados del proceso de intervención del CPD en estos municipios derivó en los resultados siguientes:

Cuadro No. 1 Municipios de la muestra Cuenca alta del río Samalá 2003
Municipio	División administrativa	Población Total	COCODES Organizados 2003
Cabricán	1 pueblo, 6 aldeas y 27 caseríos	19,281	20 COCODES 260 dirigentes (17% mujeres)
Sibilia	1 Villa, 5 aldeas y 13 caseríos	7,796	17 COCODES 221 dirigentes (23% mujeres)
San Juan Ostuncalco	1 pueblo, 4 aldeas, 17 caseríos y 2 Barrios	41,150	17 COCODES 219 dirigentes (21% mujeres)
Fuente: elaboración propia en base a datos del INE 2003 y trabajo de campo en el acompañamiento de la experiencia.

Para alcanzar estos resultados el CPD implementó una estrategia cuidadosa de organización que se recoge en los siguientes pasos:

• La divulgación de las tres nuevas leyes. Se realizó un proceso de información a los vecinos y líderes comunitarios sobre las nuevas leyes-
• Un mapeo del liderazgo comunitario. Fue depurado en reuniones de trabajo con los líderes en un proceso de autoselección hasta quedar los que posteriormente conformaron los COCODES. La inclusión de otros vecinos de cada comunidad en el proceso organizativo de los COCODES fue decidida por el gobierno municipal, los alcaldes comunitarios o los principales líderes comunitarios.
• Un mapeo de organizaciones locales, ONG y OG. Resultó en la conformación de una comisión de acompañamiento organizativo de los COCODES.
• Un plan de relacionamiento permanente con las instituciones y organizaciones que tenían trabajo en cada municipio.
• Elección primaria de representantes comunitarios. Posteriormente a una fase de identificación de líderes, se procedió a la elección de representantes comunitarios.
• Talleres sobre la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural vista desde la participación y beneficios comunitarios.
• Facilitación en la toma de decisiones organizativas. Un aspecto importante de mencionar es que la comisión de acompañamiento no fue quien organizó los COCODES, sino que se les dejaba que los propios comunitarios decidieran sobre la forma y fecha en que lo harían. Así, la comisión únicamente fue la responsable de convocar, facilitar los talleres y asesorar el proceso en forma conjunta con el gobierno municipal.
• Información periódica. Una actividad importante en la motivación fue la información que de manera semanal se distribuyó a los líderes conteniendo un resumen de las noticias relevantes del país y de la región.
• La participación activa de la municipalidad. Se buscó que la corporación municipal fuera siempre en la convocatoria a las actividades de sensibilización, capacitación u organización.
• Elección primaria de los COCODES. Se realizarón asambleas para la conformación de los COCODES donde los representantes fueron confirmados como miembros del Consejo y como representantes ante los Consejos Municipales de Desarrollo Urbano y rural. Posteriormente, mediante convocatoria de la municipalidad se conformaron los COMUDES.

¿Y ahora qué?

El proceso de organización de los COCODES se facilitó gracias a la identificación de condiciones previas dentro de las cuales visualizar la estructura comunitaria e informar de manera suficiente a su base de dirigentes sobre las nuevas leyes se considera por el CPD como un logro importante. Seguidamente, la participación de las asociaciones y ONG que trabajan en los municipios como facilitadores del proceso de inducción y constitución del sistema de Consejos en el Municipio fue un factor externo de gran importancia (también se reconoce la autocapacitación en las nuevas leyes en estos actores). Las sesiones de capacitación a los Concejos Municipales fue otro factor importante en el proceso, dado que las autoridades locales estaban suficientemente informadas de las obligaciones y de los alcances del sistema municipal de consejos de desarrollo. Finalmente, la facilitación que brindaron las entidades externas con trabajo local (tal el caso del CPD) en la constitución del Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Rural —COMUDES, concluyó con lo que podemos valorar de un exitoso proceso organizativo. Podríamos decir, este modelo intervención tanto en componentes como en estrategia, favorece procesos de cultura democrática pero como lo señalan los miembros del CPD, este es el comienzo fundamental obligado.

Paralelamente, el ciclo de presentación de los proyectos de escala municipal al gobierno central pocas veces coincidió con la organización de los COCODES y COMUDES. Por lo que aún no se puede decir mucho sobre la priorización de las demandas y la asignación de los recursos. De acuerdo a los datos que se tienen, los recursos anuales asignados para cada municipio no alcanzan para distribuir proyectos de infraestructura a todos y cada uno de los COCODES; así también, el marco organizativo participativo de los COCODES ha resultado en agendas discutidas de desarrollo comunitario. Un paso siguiente en cada municipio será la de generar un Plan Maestro de Desarrollo Sustentable considerando la capacidad financiera del gobierno central pero sobre todo generando una agenda propia de gestión. Aún así se abren muchas interrogantes para los COMUDES y los COCODES. Se tiene información sobre procesos autoritarios en la formación de los COMUDES en la región deslegitimando desde ya su potencial democratizador. Otro tema paralelo importante para visualizar el futuro de los COCODES se refiere a la estrategia de financiamiento del Estado, el CPD y otras organizaciones opinan que se hace necesario abandonar la vía de los fondos de inversión para avanzar en verdaderos planes aplicados de manera multinivel y abandonar el desarrollo tipo menú característico de dichos fondos.

En un sentido más amplio, las nuevas leyes tal como se les conoce actualmente, constituyen una oportunidad inédita para los municipios y sus comunidades. Al institucionalizar la organización comunitaria como parte vinculante de la gestión municipal, se está dando un paso importante a los solución de muchos de los problemas con la participación de los vecinos y en la construcción activa de ciudadanía. Si tomamos en cuenta el número nacional de potenciales COCODES, estos pueden ser la base de la transformación democrática cuando se profundice el proceso participativo de toma de decisiones y se alcancen resultados tangibles a la población, construyendo con la práctica permanente y con el tiempo, cultura democrática.

Pero visualizados los COCODES como institucionalización de las prácticas comunitarias (algo sobre lo que hay que debatir), se abre el riesgo de trastocar las relaciones de organización propia de las comunidades o entrar en contradicción directa con ellas y las consecuencias de esta relación no se puede aún dimensionar. Lo cierto es que si bien las leyes son un avance en el reconocimiento de las prácticas culturales propias de los pueblos indígenas, no resuelven las posibles contradicciones más allá de hacer prevalecer la ley constitucional. Aún con este riesgo, los COCODES institucionalizan un espacio de interacción entre líderes y liderezas en el seno del municipio, retoman la opinión sobre la problemática comunitaria y sus soluciones en la dimensión municipal vinculante a los proyectos y planes de desarrollo. Con los COCODES emerge un sujeto social por constituirse y se recobra la dimensión territorial, que en términos de los municipios indígenas se reflejará en el re-posicionamiento sobre sus recursos naturales.

Referencia bibliográfica

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• Dardón, J. (2003). La cuenca hidrográfica y su importancia para le gestión regional del desarrollo sustenable del altiplano occidental. Centro Pluricultural para la Democracia. Quetzaltenango, Guatemala. pp:97
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• IEPALA (1980). Guatemala: futuro próximo. Instituto de Estudios Políticos para América Latina. España. Pp: 240
• Reyes, Virgilio. Poder Local y Bosques comunales. Estudio de caso: Totonicapán. Debate Número 43. FLACO-GUATEMALA. pp: 99

Jacobo Dardón

Asesor del Movimiento Tzuk Kim-pop e investigador asociado de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-GUATEMALA.

Edwin Chávez

Investigador de Consultores Sociales S.C., CONSOC, miembro del Movimiento Tzuk Kim-pop.