¿Y ahora qué? La experiencia de la conformación de los Consejos Comunitarios

1. Resumen
3. Un poco de historia de una
   decisión arrepentida y nuevamente
   tímida
4. Los Consejos Comunitarios de
   Desarrollo en la nueva Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y
   Rural
5. Antes, durante y después
   de las nuevas leyes en las comunidades de la cuenca alta del
   río Samalá en el altiplano
   occidental
6. ¿Y ahora
   qué?
7. Referencia
   bibliográfica

Resumen

La ponencia resume la experiencia del Movimiento
Tzuk Kim-pop realizada por el Centro Pluricultural para
la Democracia, Kemb’al Tinimit, en la
organización de Consejos Comunitarios de
Desarrollo en la cuenca alta del río Samalá
posterior a la emisión de la nueva Ley de Consejos
de Desarrollo Urbano y Rural que reincorpora esta figura
organizativa a la institucionalidad municipal. La ponencia
presenta un marco histórico, hace una lectura
sobre las nuevas leyes con
particular énfasis en la referida a los Consejos de
Desarrollo, visualiza el contexto cultural de la región
y presenta algunos de los resultados obtenidos por el Centro
Pluricultural para la Democracia
en su propuesta de cultura democrática. Finalmente, se
hace la pregunta: ¿Y ahora qué? Dejándola
abierta en tanto que es incierto el futuro de los Consejos
Comunitarios de Desarrollo.

Introducción

El Movimiento
Tzuk Kim-pop situado en la actual transición política hacia la
democrática que vive el país, ha venido impulsando
procesos de
participación ciudadana y construcción de cultura democrática.
El Movimiento ha venido trabajando desde su fundación en
la organización comunitaria, promoviendo
modelos
locales de interacción comunitaria entre los
diferentes actores comunitarios en aquellos casos donde se
manifiesta débil la estructura
comunitaria organizativa o fortaleciendo tales estructuras
frente a los gobiernos locales o nacionales, tal el caso de la
Autoridades Comunitarias de
Totonicapán.

El Centro Pluricultural para la Democracia,
Kemba´l Tinitmit —CPD— ha sido la ONG miembro
del Movimiento que desde la firma de la paz ha estado
trabajando en el acompañamiento y fortalecimiento del
poder local en
la cuenca alta del río Samalá, CARS, del altiplano
occidental de Guatemala
mediante un proceso denominado "Cultura democrática y
desarrollo culturalmente sustentable en la cuenca alta del
río Samalá", CUDECUS CARS.

La propuesta de trabajo parte
de la idea de potenciar las propias formas organizativas y de
participación comunitarias, por medio de la
reconstitución del tejido social. Se asume que antes de
los 36 años de guerra
interna, existía en las comunidades una fuerte estructura
organizativa social que fue desarticulada como consecuencia de la
política contrainsurgente del Estado hasta la firma de los
acuerdos de paz. Ahora, en un nuevo contexto político se
trata de potenciar la organización de las comunidades en
las nuevas condiciones institucionales.

La experiencia que aquí se presenta corresponde a
un proyecto de
participación ciudadana realizado en 3 municipios de los
19 que comprenden a la CARS, iniciado en julio del 2002. La
selección de los municipios se
realizó de acuerdo a las características
organizativas de la sociedad civil y
al ejercicio de planificación en las municipalidades, en el
intento de obtener una muestra en el
rango de un esquema de relaciones
inclusión-participación entre municipalidad y
sociedad civil
local, de débiles a intensas.

Durante un año de trabajo se llevó
adelante una estrategia
metodológica que se inició con acercamientos a los
actores, diagnósticos situacionales, diferentes mapeos de
líderes/ezas e institucionales, talleres con
propósitos distintos, etc. Los resultados se presentan a
manera de sistematización de la experiencia, puesto que es
muy prematuro dimensionar el impacto de la estrategia seguida,
para ello habría que avanzar con un intercambio de
experiencias con otros procesos en el país y recoger la
experiencia obtenida en el parámetro de la
CARS.

Un poco de historia de una
decisión arrepentida y nuevamente
tímida

El interés
por la organización y planificación del desarrollo
en Guatemala en la última parte del siglo pasado fue
producto de
una combinación de factores que se extendieron desde
mediados de la década de 1960 hasta inicios de la
década de 1980. Se destaca la política Kennedy para
América
Latina denominada Alianza para el Progreso, el marco
teórico-metodológico de propuesto por La
Comisión Económica para América
Latina –CEPAL- que tanto influenció a los equipos
nacionales dando paso a planificaciones
periódicas.

En Guatemala, la antigua Secretaria General del Consejo
Nacional de Planificación Económica reunía a
los tecnócratas que diseñaban quinquenalmente los
derroteros del desarrollo nacional en los cuales las políticas
se implementaban a partir del ejecutivo. Aquí el Consejo
Municipal casi nunca intervino, sino para coordinar la mano de
obra que contrataba el ejecutivo y en algunos casos apoyar a los
contratistas de peones para las fincas de café,
algodón
y caña de la costa sur del país. De igual manera el
comportamiento
de los servicios
sociales.

Al amparo del
proceso "desarrollista" de la época, la burguesías
nacionales fueron las principales beneficiarias de todo el
despliegue planificador bajo el enfoque de sustitución de
importaciones,
dejando relegados al conjunto de la sociedad como beneficiarios
de la política social del Estado y receptores pasivos del
derrame económico del proceso que debió ser
industrial.

Dadas las condiciones (aún vigentes a la fecha)
de desigualdad, marginalidad y
exclusión en las que vivía la mayoría de la
población, las demandas y las
reivindicaciones de la lucha social ponían en riesgo el
modelo de
acumulación para la oligarquía así como la
estabilidad política que lo permitiera por lo que tal
situación dio cabida a la imposición de sucesivas
dictaduras militares. El aparato burocrático del Estado
incluyendo al de las municipalidades, se convirtió
así en botín político (no solo tolerado por
la oligarquía, sino fomentado por ella), en aparato de
control social y
de poder.

El municipio bajo este régimen se
circunscribió a la
administración de los mercados,
el agua,
cementerio, registro civil,
fiesta local, juzgado de paz y otras funciones
irrelevantes de carácter local y subordinado al ejecutivo
principalmente a través del Instituto de Fomento Municipal
–INFOM- y del gobernador departamental (designado por el
presidente), puesto administrativo que durante las dictaduras
generalmente fue ocupado por un militar de baja.

En la lógica
militar-oligárquica contrainsurgente el control del
territorio se constituyó como la estrategia y la
política social como la táctica. En esa
línea, la coordinación interinstitucional surgida
como una necesidad de eficiencia
administrativa posteriormente al terremoto de febrero de 1976, se
convirtió en aparato contrainsurgente de cobertura
nacional bajo la Ley de Coordinadoras Interinstitucionales de
1982, ya en el régimen del dictador de turno,
Efraín Ríos Mont. Por ley las coordinadoras
interinstitucionales dependían del gobernador
departamental, pero en práctica, estuvieron subordinadas a
los jefes de las bases militares desplegadas en todo el
país.

La Constitución Política de la
República de 1985, sentó los actuales lineamientos
para la descentralización en sus artículos
76, 98, 119, 224, 231 y 257. Con este fundamento, las
políticas hacia la descentralización del Estado,
tomaron principalmente tres vías: a) el Código
Municipal de 1,988; b) la creación del Sistema de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y, c) la
descentralización financiera.

En 1986 se dictó la Ley de Regionalización
Nacional, decreto 70-86, durante el gobierno civil de
Vinicio Cerezo. Un nivel de ordenamiento visualizado más
como administrativo que específico a las
características lingüístico-culturales,
naturales, productivas, de infraestructura por lo que el
resultado de esta Ley sigue siendo controversial.

En 1987, con el Decreto Número 52-87 fue creada
la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. El 20 de
enero de 1,988 según acuerdo gubernativo 33-88, se
designan: "a los Ministros de Comunicaciones, Transporte y
Obras Públicas; Agricultura,
Ganadería
y Alimentación; Educación; Finanzas
Públicas; Cultura y Deportes; Salud
Pública; Defensa Nacional; y el de Desarrollo Urbano y
Rural para que integren el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano
y Rural". En el acuerdo gubernativo 77-88 (20/01/88) se integra
al ministro de Gobernación en el Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano y Rural. Estos últimos acuerdos
motivaron la protesta de sectores de sociedad civil por
incorporar al ejército y a los gobernadores
departamentales en el sistema de Consejos de Desarrollo dados los
antecedentes inmediatos de la estrategia de tierra
arrasada ejecutada por el primero y la función
contrainsurgente de los segundos (más si estos eran
militares).

No obstante todo lo anterior, las leyes de
regionalización y de consejos de desarrollo de 1987 fueron
las primeras que en forma explicita preceptuaron que su objetivo era
promover la participación ciudadana, con lo que se
introducía un cambio
conceptual en el enfoque de la modernización
administrativa.

Las principales justificaciones del sistema de Consejos
de Desarrollo Urbano y Rural creados en 1987 se sustentaban en la
necesidad de asegurar, promover, motivar y garantizar la
participación de la población en la
identificación de problemas y
soluciones, en
la ejecución de programas y
proyectos y,
en desarrollar una conciencia
colectiva de participación. La descentralización
propuesta de esta forma se relacionaba con la
participación de la población y se perfilaba como
instrumento para profundizar la democracia y para operar un
cambio del modelo autoritario al de democracia liberal
representativa.

En octubre de 1,988 bajo la administración de Vinicio Cerezo, se
publicó el nuevo Código Municipal, Decreto 58-88,
sin embargo en el mismo no se habla nada relacionado con las
descentralización administrativa, por el contrario, en su
artículo 5 se dice que ninguna ley o disposición de
descentralización podrá contrariar la
autonomía municipal.

El artículo 8 del mismo Código se refiere
a las obras y servicios a cargo del Estado y se menciona que
éste será "el responsable de planificar, programar
y ejecutar o prestar servicios locales cuando el municipio no
esté en condiciones de hacerlo o lo haga deficientemente".
Lo anterior deja claro que no se incluye la participación
de los vecinos de los municipios en asuntos relacionados con la
planificación o la prestación de servicios
locales.

En Mayo de 1,988, la Corte de Constitucionalidad
declaró inconstitucionales al Artículos 2, inciso
e, 11, 12, 13, 14, 15 16, 17 y 29 de la Ley de los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural. El artículo y los incisos
hacían referencia a los Consejos Locales de Desarrollo
luego de la demanda de
inconstitucionalidad general planteada por Jorge Serrano
Elías. El argumento planteado para la
"inconstitucionalidad" fue que los artículos citados
violaban la autonomía municipal. Se afirmó en la
época que esta acción
fue un golpe técnico al gobierno civil, dada la
posibilidad política de cooptación de los Consejos
Locales de Desarrollo por el partido en el gobierno y desde la
perspectiva militar, la posibilidad de que la población
rural escapara al control autoritario ya que el Decreto Ley 52-87
abría puertas a la autoorganización
comunitaria.

Al final del primer gobierno civil luego de las
dictaduras militares, el sistema de Consejos de Desarrollo Urbano
y Rural fue perdiendo su dinámica planificadora, situación
que no fue modificada por el siguiente gobierno resultado de las
elecciones generales para el período
1991-1996. Este sistema
fue reactivado parcialmente durante la administración de Ramiro de León
Carpio a partir de 1994 con la dotación de fondos para
inversión en obras. Sin embargo, esta
reactivación no fue uniforme ni integral sino
únicamente alcanzó para el funcionamiento de
algunos Consejos Departamentales vinculados a las zonas de
conflicto o
estratégicos en función productiva. En todo este
período pocos fueron los cambios operados en la
organización y función municipal.

En 1995, aún en el período presidencial de
Ramiro de León Carpio, con el acuerdo 13-95 del Congreso
de la República se suprimió el Ministerio de
Desarrollo Urbano y Rural, el cual era considerado como una pieza
clave en la concepción descentralizadora de los Consejos
de Desarrollo, el fortalecimiento del poder local, la
participación ciudadana y la planificación del
desarrollo municipal.

Posteriormente, el 6 de marzo de 1996 y durante el
primer año del nuevo gobierno, se firmó el "Acuerdo
sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria"
en la ciudad de México
Distrito Federal entre el gobierno de Alvaro Arzú y la
Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca –URNG. En dicho
acuerdo (que hoy forma parte de los Acuerdos de Paz), el gobierno
y la guerrilla acordaron recrear los Consejos Locales de
Desarrollo como mecanismo de descentralización y acceso a
recursos
financieros por las comunidades y municipalidades aunque en
aquella fecha no se indicó como se lograría, debido
a que se encontraba vigente el dictamen de inconstitucionalidad
en su contra. Otro de los acuerdos asumidos en marzo de 1996 que
esta estrechamente relacionado a la definición de los
Consejos Comunitarios es el "Acuerdo sobre identidad y
derechos de los
pueblos indígenas" debido a la existencia de sistemas
tradicionales de organización comunitaria en gran parte
del territorio nacional.

Durante este período de gobierno 1996-1999, los
Consejos de Desarrollo funcionaron a nivel departamental
administrando los fondos dedicados a la construcción de
infraestructura sin verdaderamente articular las otras
iniciativas políticosociales en los sectores salud y educación.
Los municipios fueron activos en la
gestión
para la realización de infraestructura, más ajenos
al conjunto de procesos de inversión que se activaron en
la coyuntura iniciada con la firma de los Acuerdos de Paz en
diciembre de 1996 por medios
(diversos y desarticulados) de los fondos de inversión
social.

Los Consejos
Comunitarios de Desarrollo en la nueva Ley de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural.

En el marco del Acuerdo Socioeconómico se plateo
la necesidad de "Profundizar la descentralización y la
desconcentración de las facultades, responsabilidades y
recursos concentrados en el Gobierno central con el objeto de
modernizar y hacer efectiva y ágil la
administración pública. La descentralización
debe asegurar la transferencia del poder de decisión y
recursos adecuados a los niveles apropiados (local, municipal,
departamental y regional) para atender en forma eficiente las
demandas del desarrollo socioeconómico y fomentar una
estrecha interacción entre los órganos estatales y
la población"; así también, "Promover una
reforma al Código Municipal para que los alcaldes
auxiliares sean nombrados por el alcalde municipal, tomando en
cuenta las propuestas de los vecinos en cabildo abierto"; y con
relación al sistema de consejos de desarrollo urbano y
rural "f) Teniendo en cuenta el papel fundamental de los consejos
de desarrollo urbano y rural para asegurar, promover y garantizar
la participación de la población en la
identificación de las prioridades locales, la
definición de los proyectos y programas públicos y
la integración de la política nacional
de desarrollo urbano y rural, tomar las siguientes medidas: i)
Restablecer los consejos locales de desarrollo; ii) Promover una
reforma de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural para
ampliar el espectro de sectores participantes en los Consejos
Departamentales y Regionales de Desarrollo; iii) Asegurar el
debido financiamiento
del sistema de consejos".

Derivado de lo anterior, se plantearon reformas a las
Leyes correspondientes que ahora se conocen como las 3 nuevas
leyes: La Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,
Decreto No. 11-2002; el Código Municipal, Decreto 12-2002;
y la Ley General de Descentralización, Decreto
14-2002.

La reforma o formulación de estas tres leyes
fueron objeto de un largo proceso de discusión, así
por ejemplo, en el caso del Código Municipal, los intentos
de reforma se registran desde enero de 1991 año en el que
el Congreso emitió el decreto 13-91, el cual fue vetado
por el presidente de turno. Entre 1996 y 1997, una
comisión integrada por representantes de la
Asociación Nacional de Municipalidades -ANAM-, la
vicepresidencia de la república y la Comisión de
Asuntos Municipales del Congreso, elaboró un anteproyecto del
nuevo Código, que fue objeto de amplia consulta con los
alcaldes e incluso llegó a contar con dictamen favorable
de la Comisión de Asuntos Municipales, pero al final no
fue conocido por el pleno del Congreso.

En lo que se refiere a la Ley General de
Descentralización, en noviembre del 2000 la
comisión de Descentralización y Desarrollo del
Congreso elaboró un proyecto de Ley luego de que llegaran
al legislativo dos anteproyectos, uno de la Comisión de
Modernización y Descentralización del Estado
-COMODES- y otro de la Secretaria de Coordinación
Ejecutiva de la Presidencia –SCEP.

Los temas fueron discutidos dentro de los órganos
gubernamentales seguidamente a la firma de los Acuerdos de Paz,
proceso que ha sufrido con ambos gobiernos acuerdos de
recalendarización debido al incumplimiento gubernamental
en su implementación. Este retardo en el proceso de paz ha
sido señalado reiteradamente por diversas instituciones
y organizaciones de
la sociedad civil como "doble agenda" en el caso del primer
gobierno posterior a los acuerdos que impulsó una agenda
privatizadora y, como abandono en el caso del gobierno de turno
(segundo) carente de una agenda transparente.

Fue así como hasta febrero del 2002 y como
producto de las fuertes presiones internas y externas mediando
los préstamos aprobados por la tercera reunión del
grupo
consultivo en Washington los días 14 y 15 de febrero del
mismo año, el gobierno de Guatemala se comprometió
a priorizar la aprobación de los decretos legislativos
para dar paso a una nueva dinámica de la
planificación y administración pública y de
esta manera continuar con la agenda de la paz. De esta manera en
la nueva Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, en sus
artículos del 13 al 17 quedó estipulado lo
correspondiente a los Consejos Comunitarios de
Desarrollo.

En la nueva Ley no se resolvieron las contradicciones
entre Concejo Municipal y el sistema de Consejos de Desarrollo
Municipal y Local dadas en el planteamiento de
inconstitucionalidad presentado en 1988, debido que en aquella
oportunidad como se indicó arriba, el planteamiento de
inconstitucionalidad más que argumentativo legal
había sido más respaldado por presiones
políticas de sectores que incluían al
ejército.

Otro aspecto que es importante indicar en el silencio
actual sobre la aprobación de estas nuevas leyes, se
deriva de la presión
ejercida por la comunidad
internacional alrededor del grupo consultivo en el marco de la
exigencia del cumplimiento de los acuerdos de paz,
situación en la que coincidía con los
planteamientos de todos los sectores de la sociedad civil. Por
otro lado, la bancada oficial en el Congreso necesitaba aprobar
las leyes fiscales y financieras que se encontraban en su propia
agenda, necesidad que obligó a un balance en la negociación con las bancadas de
oposición para aprobar ambos paquetes de leyes, tal como
fue.

Antes, durante y
después de las nuevas leyes en las comunidades de la
cuenca alta del río Samalá en el altiplano
occidental.

En las comunidades rurales de la región existen
variadas formas de organización y participación
social distintas a las conocidas comúnmente en ambientes
urbanos, industriales o campesinos debido a que su
población es mayoritariamente indígena. Tales
expresiones son denominadas inadecuadamente de "tradicionales":
las alcaldías indígenas, los consejos de ancianos,
las cofradías y las parcialidades han funcionado hasta el
día de hoy en coexistencia con asociaciones civiles,
patronatos, gremios, cooperativas,
sindicatos,
entidades eclesiales, comités, etc. Estas formas de
organización han servido a las comunidades para
desarrollar y fortalecer su tejido social; mantener y recrear sus
costumbres y tradiciones; y solucionar su
problemática.

Estas formas "tradicionales" de organización y
participación de las comunidades se han fundamentado en el
respeto a sus
valores
culturales, especialmente en el respeto a los ancianos. Las
relaciones son de hecho y generalmente no hay formatos escritos,
sin embargo, se respetan, aceptan y se retransmiten de
generación en generación En ese sentido, las
normas que
regulan la relación social, no han sido impuestas sino
desarrolladas a través del tiempo en una
doble relación diferenciada con el estado
autoritario por una parte y con su comunidad o municipio por la
otra.

Una forma muy importante y trascendental de
organización comunitaria en el altiplano occidental del
país, lo constituyen hoy en día las
alcaldías auxiliares, que en la práctica se
constituyen como la máxima autoridad de
un sistema de gobierno paralelo al sistema oficial en el nivel
municipal. Las alcaldías auxiliares son una
institución indígena de máxima autoridad y
de ejercicio del derecho maya. El fundamento histórico del
poder y de la autoridad de la alcaldía auxiliar en los
municipios del altiplano occidental se encuentra estrechamente
vinculado con la espiritualidad de las personas que gobiernan el
medio físico y natural que los rodea. En consecuencia, los
gobernantes han sido considerados como los intermediarios entre
el creador y formador; y los demás seres
humanos.

Por otro lado el poder ha sido otorgado en atención al servicio
prestado durante la vida y en menor medida a la capacidad,
habilidad y destreza que posee la persona
individual para el ejercicio de la autoridad. De ese proceso
surgen los consejos de ancianos o de principales como grupo de
opinión social o con poder coercitivo.

De igual manera surge la asamblea comunitaria, en donde
se desarrollan las prácticas de toma de
decisiones o solución de conflictos de
las cuales con el cambio de época se retroalimentan
valores culturales, reglas de conducta,
obligaciones y
prohibiciones que por el uso y rutina van recreando los procedimientos y
las prácticas habituales que configuran lo que más
tarde se le conoce como "tradición o costumbre". Esta
normativa al ser ejercida por la comunidad en general adquiere el
carácter de ley toda vez que se conoce como buena o justa
y como regla al común, generando la institucionalidad
comunitaria. Es de esta forma descrita someramente como las
comunidades del altiplano occidental del país han
desarrollado y readaptado sus relaciones sociales hasta
hoy.

La conformación de los Consejos Comunitarios de
Desarrollo en la actualidad se dan en el contexto coyuntural del
fortalecimiento del poder local, el desarrollo local y la
descentralización del Estado, cuyos temas han adquirido
importancia a partir de la firma de los acuerdos de paz entre la
URNG y el gobierno de Guatemala, en consecuencia se encuentran en
la agenda nacional al iniciarse el siglo XXI.

Las leyes antes mencionadas recogen y en pocos casos
amplían, algunos de los principios y
valores culturales indígenas reconocidos en los acuerdos
de paz, principalmente en el Acuerdo de Identidad y Derechos de
los Pueblos Indígenas y en el Acuerdo sobre Aspectos
Socioeconómicos y Situación Agraria. En el
Código Municipal Decreto 2-2002, se destacan los
siguientes:

• Art. 2. Se resalta la consideración de la
  comunidad y municipio: como espacio inmediato de
  participación ciudadana en los asuntos públicos.
  El espacio se caracteriza por relaciones sociales.
• Art. 8. Se amplían los elementos del
  municipio, especialmente en el ordenamiento jurídico y
  derecho consuetudinario
• • La población
  • El territorio
  • La autoridad ejercida en representación de
    los habitantes, tanto por la corporación municipal
    como por las autoridades tradicionales propias de las
    comunidades de su circunscripción
  • La comunidad organizada
  • La capacidad económica
  • El ordenamiento jurídico municipal y el
    derecho consuetudinario del lugar
  • El patrimonio del municipio
• Art. 17. incisos h y j. El derecho de los vecinos
  para integrar la comisión ciudadana de auditoria
  social
• Arts. 49, 50 y 51. Plantean la formulación de
  políticas públicas municipales, planes, programas
  y proyectos, la ejecución de obras y la
  prestación eficiente de servicios de sus competencias
  por medio de la creación de mancomunidades de
  municipios
• Art. 56. Alcaldías comunitarias o
  alcaldías auxiliares. El Concejo Municipal de acuerdo a
  los usos, normas y tradiciones de las comunidades,
  reconocerá a las alcaldías comunitarias o
  alcaldías auxiliares, como entidades representativas de
  las comunidades, en especial para la toma de decisiones y como
  vínculo de relación con el gobierno municipal. El
  nombramiento de alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares lo
  emitirá el alcalde municipal , con base a la
  designación o elección que hagan las comunidades
  de acuerdo a los principios, valores procedimientos y
  tradiciones de las mismas.
• La participación ciudadana y la
  construcción de la democracia local se describe en los
  Arts. del 60 al 66. Los cuales manifiestan avances
  significativos en el establecimiento de formas de
  participación social y auditoria social en la toma de
  decisiones municipales. Las consultas municipales constituyen
  un mecanismo de democracia directa por medio del cual la
  población puede aprobar o rechazar decisiones de
  trascendencia para su municipio.
• Arts. 8, 20 y 55. Reconocimiento de la
  personalidad jurídica de las comunidades de los
  pueblos indígenas, de las alcaldías
  indígenas y de su funcionamiento, así como las
  autoridades tradicionales y el derecho consuetudinario, como
  elementos del municipio. Esto supone una ampliación y
  presición de los elementos que tradicionalmente se
  habían reconocido: el territorio, la población y
  la capacidad económica del municipio.

En la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
Decreto No. 11-2002, se destacan los siguientes:

• Art. 2 Respeto a las culturas de los pueblos que
  conviven en Guatemala. Así como la promoción de la democracia participativa
  en equidad e
  igualdad
  para mayas,
  garifunas, xincas y población no indígena, sin
  discriminación alguna.
• Arts. 5, 7, 9, 11 y 13. La
  institucionalización de la participación
  ciudadana y la fiscalización de la sociedad civil en las
  decisiones del Estado.
• Arts. 5, 7, 9, 11 y 13. Los consejos se plantean como
  un sistema de coparticipación Estado, alcaldes y
  sociedad civil, cuya articulación desde lo local hasta
  lo nacional trata de plantar propuestas formuladas por los
  diferentes niveles en un plan nacional
  con lo que se persigue la planificación
  democrática del desarrollo.
• Arts. 5, 7 y 9. Se amplia la participación de
  los sectores sociales en los niveles nacional, regional y
  departamental. A los cuatro sectores tradicionales que
  participaban en dicho ámbito con voz y voto se suman las
  organizaciones de indígenas, mujeres , campesinos,
  pequeña y mediana empresa. Se
  incorporan las universidades en los niveles regional y
  departamental, cuando antes solo tenían
  participación en el nivel nacional. En el nivel
  departamental se les da la participación a los
  secretarios generales de los partidos con voz, pero sin voto, y
  se contempla la posibilidad de que cada consejo departamental
  acepte la incorporación de nuevos movimientos
  sociales.
• Art. 13. Integración de los Consejos
  Comunitarios de Desarrollo de la siguiente forma: a) asamblea
  comunitaria integrada por los residentes en una misma comunidad
  y b) El órgano de coordinación se integra de
  acuerdo a sus propios principios, normas y valores.
• Art. 14. Se plantea una amplia función de los
  Consejos Comunitarios de Desarrollo, entre los que destacan la
  promoción, facilitación y apoyo a la
  organización y participación efectiva de la
  comunidad en la priorización de necesidades problemas y
  soluciones, para el desarrollo integral de la
  comunidad.
• Atr. 15. Se institucionaliza el funcionamiento de los
  consejos locales , de acuerdo con una nueva modalidad por la
  cual en municipios en donde existan más de 20 consejos ,
  se crean consejos de segundo nivel para ordenar su
  participación en los consejos municipales.
• Art. 23. Se reconoce el principio de
  multiculturalidad, ya que se crean los consejos
  indígenas, respetando las formas tradicionales de
  autoridad comunitaria.
• Art. 21. Aunque en la ley no existe el compromiso de
  proveer el debido financiamiento al sistema, se establece la
  posibilidad de que los consejos departamentales planteen sus
  propias propuestas de financiamiento al ministerio de
  Finanzas

La legislación sobre los Consejos Comunitarios se
produjo en un contexto rural donde ya en muchas comunidades se
habían iniciado procesos de organización impulsados
por ONG o instituciones de desarrollo en todo el país, tal
es caso de otros municipios de la CARS distintos a la muestra en
los cuales el Movimiento Tzuk Kim-pop había iniciado
procesos de organización de sus sociedades
civiles o el caso de la cooperación internacional
(ejemplo, BID-DECOPAZ). Así también en forma a
veces separada o en otros casos relacionada con las sociedades
civiles locales, procesos de fortalecimiento
municipal.

De tal manera, que si bien los municipios de la muestra
no poseían amplia experiencia en planificación para
el desarrollo municipal si se encontraron antecedentes en los
diferentes niveles de la relación entre municipalidad y
sociedad civil, entre la municipalidad e instituciones del
ejecutivo, entre sociedad civil y ONG, entre municipalidad y
cooperación internacional. De esta manera las relaciones
que se detectaron fueron:

• En general existía algún grado de
  comunicación entre gobierno municipal y
  la sociedad civil. A pesar de ello, se puede decir que la
  comunicación tiene reciprocidad mayormente en los
  municipios en donde se encontraron estructuras organizativas
  conformadas previas a los COCODES.
• Se constató la realización de
  intercambios de experiencias de organización comunitaria
  entre el personal de
  algunas instituciones y ONG y estructuras o actores
  comunitarios tales como los comités de desarrollo, las
  comadronas o los guardabosques.
• Se puede afirmar que la población comunitaria
  participa cuando es convocada para la toma de decisiones sobre
  su problemática.
• Algunos gobiernos municipales ya han establecido
  acercamiento y prácticas de trabajo con grupos
  organizados de las comunidades de manera
  consultiva.
• En uno de los gobiernos municipales de la muestra su
  plan de trabajo contenía la organización de las
  comunidades lo que tuvo como consecuencia que las nuevas leyes
  fortalecieron dicho proceso.
• No existían en los municipios de la muestra
  cooperación internacional directa, aunque se
  conocía que municipios vecinos si contaron con
  ella.
• Un municipio manifestó que por su
  carácter de no indígena, no es beneficiado por la
  cooperación internacional en la
  región.
• En los municipios no se encontró ninguna
  articulación de la sociedad civil local, ni de las
  organizaciones o instituciones externas.
• No se encontró articulación entre las
  instituciones del ejecutivo en le municipio, ni de estás
  con la municipalidad.
• La inversión realizada por el municipio se
  circunscribió a proyectos de
  infraestructura.
• Las personas atribuyen la falta de
  participación al miedo y la cultura de sobrevivencia
  individualizada aprendida durante el período del
  conflicto armado

De todos los aspectos encontrados resulta importante
señalar que en el caso de las asociaciones locales, ONG y
OG, no se ha logrado cohesionar la participación de la
sociedad civil con enfoque municipal atribuido principalmente a
que cada una de ellas se encierra en sus actividades o
especialidad.

En esa misma línea fueron descritos los partidos
políticos, con el agravante de que solamente han
servido para fragmentar más a la sociedad local. Es decir,
no han cumplido con su función de representar, de
aglutinar los intereses del conjunto de la sociedad y hacer
planteamientos de solución de las necesidades de la
población pobre y de construcción de nación.

A partir de la aprobación de las Nuevas Leyes se
inició un proceso complicado para los dos actores
implicados: los gobiernos municipales y su "sociedad civil". Para
los gobiernos municipales empezaron a plantearse una serie de
interrogantes debido al desconocimiento del contenido de las
leyes y a la falta de información o una metodología oficial sobre su
aplicación. Las preguntas que más frecuentemente se
plantearon son:

• ¿Cuál debería ser su papel en la
  organización de las comunidades?,
• ¿Quiénes serían los responsables
  de hacer las convocatorias?,
• ¿Cuántos y quiénes
  integrarían cada uno de los Consejos?
• ¿Sería necesario organizar un Consejo
  por cada comunidad?
• ¿Cómo respetar la organización
  tradicional y aplicar las nuevas leyes?
• ¿Cómo actuarían las comunidades
  organizadas en la fiscalización del gasto
  municipal?
• ¿Qué papel jugaría el Concejo
  Municipal y el Consejo Municipal de Desarrollo?

A pesar de las incertidumbres planteadas por los
gobiernos municipales frente a la nueva legislación y la
organización comunitaria, en lo concerniente a la
administración municipal, su percepción
fue positiva en tanto que se pensó que dichas leyes
fortalecerían y regularían sus propuestas de
trabajo. Una ventaja percibida por los funcionarios entrevistados
fue que la sociedad civil tendría una responsabilidad compartida con el gobierno
municipal sobre la gestión de los proyectos de sus propias
comunidades y de su municipio.

El resultado de los procesos de diagnóstico realizados en los municipios de
la muestra estudiada de la cuenca alta del río
Samalá orientaron a concluir que en ninguno de ellos
existían antecedentes de una participación con
marcos democráticos basados en la elección de
representantes, espacios de concertación y
discusión socializada de sus problemas. Más bien en
la administración y gestión municipal, se
señalaron acentuados mecanismos de clientelismo,
arbitrariedad, autoritarismo o en el mejor de los casos,
paternalismo por parte de las autoridades.

En la misma actividad de diagnóstico no se
encontró una fehaciente experiencia sobre
planificación del desarrollo municipal, más se
trabaja con base a proyectos específicos donde
generalmente no se toma la opinión de la población
receptora. A este estilo de gobernar, los ciudadanos le
atribuyeron los siguientes mecanismos:

• facilita y promueve la discreción y la
  impunidad,
• induce a la corrupción,
• conduce a la ineficiencia administrativa y de
  gestión,
• fomenta el gasto irracional, y
• Anula la capacidad de atender las verdaderas
  necesidades del total de la población al no atenderlas,
  visualizarlas y escucharlas.

De acuerdo con los datos del
Instituto Nacional de Estadística en el país existen
23,340 lugares poblados en sus 330 municipios. Es decir,
siguiendo lo preceptuado en la ley de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural pudiesen existir en el país más o
menos 6,600 COCODES de primer o segundo nivel según sea el
número de comunidades de cada municipio.

Los resultados del proceso de intervención del
CPD en estos municipios derivó en los resultados
siguientes:

Para alcanzar estos resultados el CPD implementó
una estrategia cuidadosa de organización que se recoge en
los siguientes pasos:

• La divulgación de las tres nuevas leyes. Se
  realizó un proceso de información a los vecinos y
  líderes comunitarios sobre las nuevas leyes-
• Un mapeo del liderazgo
  comunitario. Fue depurado en reuniones de trabajo con los
  líderes en un proceso de autoselección hasta
  quedar los que posteriormente conformaron los COCODES. La
  inclusión de otros vecinos de cada comunidad en el
  proceso organizativo de los COCODES fue decidida por el
  gobierno municipal, los alcaldes comunitarios o los principales
  líderes comunitarios.
• Un mapeo de organizaciones locales, ONG y OG.
  Resultó en la conformación de una comisión
  de acompañamiento organizativo de los
  COCODES.
• Un plan de relacionamiento permanente con las
  instituciones y organizaciones que tenían trabajo en
  cada municipio.
• Elección primaria de representantes
  comunitarios. Posteriormente a una fase de
  identificación de líderes, se procedió a
  la elección de representantes comunitarios.
• Talleres sobre la Ley de Consejos de Desarrollo
  Urbano y Rural vista desde la participación y beneficios
  comunitarios.
• Facilitación en la toma de decisiones
  organizativas. Un aspecto importante de mencionar es que la
  comisión de acompañamiento no fue quien
  organizó los COCODES, sino que se les dejaba que los
  propios comunitarios decidieran sobre la forma y fecha en que
  lo harían. Así, la comisión
  únicamente fue la responsable de convocar, facilitar los
  talleres y asesorar el proceso en forma conjunta con el
  gobierno municipal.
• Información periódica. Una actividad
  importante en la
  motivación fue la información que de manera
  semanal se distribuyó a los líderes conteniendo
  un resumen de las noticias
  relevantes del país y de la región.
• La participación activa de la municipalidad.
  Se buscó que la corporación municipal fuera
  siempre en la convocatoria a las actividades de
  sensibilización, capacitación u
  organización.
• Elección primaria de los COCODES. Se
  realizarón asambleas para la conformación de los
  COCODES donde los representantes fueron confirmados como
  miembros del Consejo y como representantes ante los Consejos
  Municipales de Desarrollo Urbano y rural. Posteriormente,
  mediante convocatoria de la municipalidad se conformaron los
  COMUDES.

¿Y ahora
qué?

El proceso de organización de los COCODES se
facilitó gracias a la identificación de condiciones
previas dentro de las cuales visualizar la estructura comunitaria
e informar de manera suficiente a su base de dirigentes sobre las
nuevas leyes se considera por el CPD como un logro importante.
Seguidamente, la participación de las asociaciones y ONG
que trabajan en los municipios como facilitadores del proceso de
inducción y constitución del sistema
de Consejos en el Municipio fue un factor externo de gran
importancia (también se reconoce la
autocapacitación en las nuevas leyes en estos actores).
Las sesiones de capacitación a los Concejos Municipales
fue otro factor importante en el proceso, dado que las
autoridades locales estaban suficientemente informadas de las
obligaciones y de los alcances del sistema municipal de consejos
de desarrollo. Finalmente, la facilitación que brindaron
las entidades externas con trabajo local (tal el caso del CPD) en
la constitución del Consejo Municipal de Desarrollo Urbano
y Rural —COMUDES, concluyó con lo que podemos
valorar de un exitoso proceso organizativo. Podríamos
decir, este modelo intervención tanto en componentes como
en estrategia, favorece procesos de cultura democrática
pero como lo señalan los miembros del CPD, este es el
comienzo fundamental obligado.

Paralelamente, el ciclo de presentación de los
proyectos de escala municipal
al gobierno central pocas veces coincidió con la
organización de los COCODES y COMUDES. Por lo que
aún no se puede decir mucho sobre la priorización
de las demandas y la asignación de los recursos. De
acuerdo a los datos que se tienen, los recursos anuales asignados
para cada municipio no alcanzan para distribuir proyectos de
infraestructura a todos y cada uno de los COCODES; así
también, el marco organizativo participativo de los
COCODES ha resultado en agendas discutidas de desarrollo
comunitario. Un paso siguiente en cada municipio será la
de generar un Plan Maestro de Desarrollo
Sustentable considerando la capacidad financiera del gobierno
central pero sobre todo generando una agenda propia de
gestión. Aún así se abren muchas
interrogantes para los COMUDES y los COCODES. Se tiene
información sobre procesos autoritarios en la
formación de los COMUDES en la región
deslegitimando desde ya su potencial democratizador. Otro tema
paralelo importante para visualizar el futuro de los COCODES se
refiere a la estrategia de financiamiento del Estado, el CPD y
otras organizaciones opinan que se hace necesario abandonar la
vía de los fondos de inversión para avanzar en
verdaderos planes aplicados de manera multinivel y abandonar el
desarrollo tipo menú característico de dichos
fondos.

En un sentido más amplio, las nuevas leyes tal
como se les conoce actualmente, constituyen una oportunidad
inédita para los municipios y sus comunidades. Al
institucionalizar la organización comunitaria como parte
vinculante de la gestión municipal, se está dando
un paso importante a los solución de muchos de los
problemas con la participación de los vecinos y en la
construcción activa de ciudadanía. Si tomamos en cuenta el
número nacional de potenciales COCODES, estos pueden ser
la base de la transformación democrática cuando se
profundice el proceso participativo de toma de decisiones y se
alcancen resultados tangibles a la población, construyendo
con la práctica permanente y con el tiempo, cultura
democrática.

Pero visualizados los COCODES como
institucionalización de las prácticas comunitarias
(algo sobre lo que hay que debatir), se abre el riesgo de
trastocar las relaciones de organización propia de las
comunidades o entrar en contradicción directa con ellas y
las consecuencias de esta relación no se puede aún
dimensionar. Lo cierto es que si bien las leyes son un avance en
el reconocimiento de las prácticas culturales propias de
los pueblos indígenas, no resuelven las posibles
contradicciones más allá de hacer prevalecer la ley
constitucional. Aún con este riesgo, los COCODES
institucionalizan un espacio de interacción entre
líderes y liderezas en el seno del municipio, retoman la
opinión sobre la problemática comunitaria y sus
soluciones en la dimensión municipal vinculante a los
proyectos y planes de desarrollo. Con los COCODES emerge un
sujeto social por constituirse y se recobra la dimensión
territorial, que en términos de los municipios
indígenas se reflejará en el re-posicionamiento
sobre sus recursos
naturales.

Referencia
bibliográfica

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  políticos al desarrollo del proceso descentralizador en
  Guatemala. En Aportes al debate sobre
  la descentralización en Guatemala, pp 1-58,
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  democrática para el desarrollo culturalmente
  sustentable, Quetzaltenango, Guatemala. pp: 33
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  política y región: El altiplano occidental de
  Guatemala. Centro Pluricultural para la Democracia.
  Quetzaltenango, Guatemala. pp: 32
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  hidrográfica y su importancia para le gestión
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  2002. Participación Social y Poder Local en
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• IEPALA (1980). Guatemala: futuro
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  América Latina. España.
  Pp: 240
• Reyes, Virgilio. Poder Local y Bosques comunales.
  Estudio de caso: Totonicapán. Debate Número
  43. FLACO-GUATEMALA. pp: 99

Jacobo Dardón

Asesor del Movimiento Tzuk Kim-pop e investigador
asociado de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales, FLACSO-GUATEMALA.

Edwin Chávez

Investigador de Consultores Sociales S.C., CONSOC,
miembro del Movimiento Tzuk Kim-pop.