El objeto del presente trabajo es presentar el escenario que rodea a las posibilidades de fortalecimiento de la Institucionalidad en el Perú, partiendo del hecho histórico que la misma siempre ha mostrado un alto grado de debilidad, lo que tal vez nos explicite las razones por las cuales la ciudadanía peruana prefiere comúnmente a un régimen autoritario como el de Fujimori en lugar de uno formalmente democrático como el actual.

Para evidenciar nuestro objetivo, debemos identificar nuestra hipótesis que persiga responder a la pregunta antes planteada e indagar sobre posibles caminos de reforzamiento institucional en el Perú.

Nuestra motivación estriba en el hecho de que el descrédito en el cual cayeron los partidos políticos llamados "tradicionales" a principios de los años noventas, ha originado que se acentúe notablemente la tendencia de la ciudadanía a preferir a un régimen autoritario-populista que realice obras tangibles, aunque saquee al Fisco, como el de Fujimori, en lugar de uno formalmente democrático, que se desenvuelva bien macroeconómicamente, pero que no evidencie palpablemente los síntomas generales del crecimiento alcanzado y que también presente casos de corrupción, como el de Alejandro Toledo.

En este orden de ideas, desarrollaremos dos temas centrales en sus respectivos capítulos : el factor institucional, su origen etimológico y acepciones y las posibilidades de la operatividad de este concepto en nuestra peculiar realidad nacional, incidiendo en la llamada "Corrupción Institucionalizada", para finalmente concluir indicando las posibles vías de reforzamiento institucional, tratando de responder a la pregunta planteada.

Nuestra generación nació durante los años setentas, auge de los gobiernos militares en Sudamérica y siempre hemos escuchado reiteradas expresiones acerca de la "debilidad institucional" existente en el país. Seguramente, nuestros padres y abuelos también habrán experimentado una sensación similar, por lo que antes de emprender nuestro camino, debemos definir que es una "Institución".

Institucionalidad es el reinado de las Instituciones, las que provienen del latín "institutio", como derivado del verbo "instituere" (in = hacia; stituere = de stare) que significa el proceso en que se llega a algo permanente, hacer que algo surja como entidad estable, aludiendo a ordenamientos de la vida social (rerum vitae communis). Las "Institutas" del Emperador Justiniano revitalizan en el Siglo VI d.c. la idea de estabilidad que acompañaba al orden socio – político mantenido durante la llamada "Pax Romana" y al auge del Imperio Romano, lo que será motivo de añoranza durante las centurias de desorden que originó su decadencia y caída.

"institución" cualquier organismo o grupo social que, con unos determinados medios, persigue la realización de unos fines o propósitos.

En el ámbito político, tenemos una amplia gama de exponentes entre las diversas entidades públicas y en la sociedad civil, encontramos a los gremios, sindicatos, clubes de madres, comités de autodefensa, federaciones empresariales, etc.

Sin embargo, dentro de la literatura económica, se utiliza el concepto "institución" como algo más genérico: la forma en que se relacionan los seres humanos de una determinada sociedad o colectivo, buscando el mayor beneficio para el grupo. Son  los usos, hábitos, costumbres o normas por los que se rigen las relaciones sociales y económicas entre los miembros del grupo.

El beneficio de la institución es mayor cuanto más eficiencia genere en la economía y más minimice los costos de transacción y de información. Eso será más posible cuanta más experiencia posean los agentes que participen de dicha institución, más sencillas sean las reglas y menor sea el número de individuos que las tienen que ejecutar.

Reglas formales son las normativas de carácter jurídico y las leyes. Las reglas informales, consisten en los hábitos y conductas costumbristas adoptados por el colectivo. Son reglas no escritas, pero que son aceptadas y adoptadas por el colectivo para el buen funcionamiento del mismo. Ambos tipos de reglas (que existen porque el hombre vive en sociedad), por sí solas, no son suficientes, si no se enmarcan en el contexto socioeconómico presente y si no gozan de cierta flexibilidad a los posibles cambios de dicho entorno. 

En el marco de las ciencias empresariales, el término "institución" se aplica de forma imprecisa (a veces de forma unívoca (contrapuesta a la analógica) o también ambigua) cuando se le predica de la empresa como tipo de "institución económica y social".

En el contexto de la corriente teórica institucional actual (1) una institución es definida como un "conjunto de estructuras y actividades cognitivas, normativas y reguladoras, que suministran estabilidad y sentido al comportamiento social. Las instituciones son soportadas por distintos factores - culturas, estructuras y rutinas - y operan en distintos niveles de jurisdicción".

Rupert Lay (2) ofrece la siguiente definición :

El término "Institutiones" designaba sólo una parte del Código Justiniano (Corpus Iuris Civiles I), luego se le aplicó a designar las distintas partes del Derecho Romano. Modernamente, el concepto comienza a adquirir importancia en el marco de la discusión provocada por las ideas del Escuela Histórica del Derecho (en Alemania) y luego en el de la discusión sobre la sociedad de la corriente hegeliana y marxista.

Al secularizar el concepto del Estado, al que no se considera ya como un "orden" instaurado por Dios, o en virtud del

Derecho Natural, sino como un polo de integración social (visto en la perspectiva de energías y factores analizables al nivel de lo científico), el Estado es considerado como una entre otras formas de instituciones, tal vez la más representativa de todas.

Trataremos de visualizar caminos que nos podrían llevar a fortalecer la Institucionalidad en el Perú. Así, si hablamos de debilidad de las instituciones nacionales, nos enfrentamos a un doble problema :

1. Por un lado la fragilidad de las entidades públicas o privadas representativas del nuestro colectivo social
2. Por el otro, nuestra particular concepción de las costumbres existentes, las que algún estricto moralista podría calificar de inmorales en muchos sentidos. Esto se explica por nuestro peculiar devenir histórico, las convulsiones sociales que no han permitido que arraigue una determinada estructura social, con instituciones sólidas, que encarnen determinados valores e ideas.

La debilidad institucional existente en nuestro país facilita en gran medida el fortalecimiento de prácticas corruptas. En cierto modo, la cultura de "Pepe el Vivo" que reina en nuestro medio, conduce a privar a las instituciones de su sustento moral y así vemos por ejemplo que la Policía Nacional es vista como un mercado de transacciones mercantiles, en lugar de un medio de protección de los derechos fundamentales del ciudadano.

A guisa de ejemplo, pasaremos breve revista a revisar los llamados "los picos de la corrupción" (Las décadas de los años 1850`s, 1920`s y 1990`s), para luego entrar al terreno propiamente dicho de la elaboración de Sistemas de Fortalecimiento de nuestra endeble y alicaída institucionalidad.

En primer lugar, una definición general de la corrupción es el uso de un cargo público en beneficio propio (3). Los casos de corrupción son varios e incluyen entre otros, al soborno, la extorsión, el fraude, la apropiación de fondos públicos con fines privados y la malversación de fondos públicos por políticos y funcionarios del Estado.

En Perú, todas estas modalidades de corrupción se han dado, ya sea por la presencia de magistrados, jueces y funcionarios públicos corruptos como por la existencia de un servicio de inteligencia, que se encargaba de extorsionar y sobornar a quienes se opusieran al régimen.

Esta corrupción institucionalizada desde el poder terminó por eliminar la independencia de muchas instituciones como la Sunat, el Poder Judicial y las FF.AA. Por otro lado, el alto grado de corrupción ha dejado como una de sus principales consecuencias un alto nivel de incertidumbre, que ha afectado el nivel de percepción de los inversionistas extranjeros, así como su disposición a invertir en el país.

Describiremos un fenómeno de desarrollo casi patológico en nuestra Historia republicana : la corrupción. Fijamos el tema en la República por dos motivos palpables : no tenemos forma de medir su alcance durante el Virreynato o bajo los Incas y además, solamente disponemos de Presupuestos Generales de la Hacienda Pública desde mediados del Siglo XIX.

Podemos pensar que únicamente ha existido en gran escala durante el régimen de Fujimori por haber sido directamente plasmada en los famosos "vladivideos" de Vladimiro Montesinos, pero no debemos olvidar la existencia de antecedentes que pueden ser vistos como indicios o conatos de pruebas, como por ejemplo la agenda de Carlos Manrique en el caso CLAE o la célebre "libreta verde" que Henry Meiggs utilizaba para apuntar los sobornos que pagaba en la época de la construcción de las grandes vías férreas.

Todo esto es materia de probanza, no tanto de veracidad o falsedad y con la actual tecnología, resulta posible acceder a medios antes vedados a la opinión pública. En suma, siempre ha existido corrupción, pero ahora podemos filmar y grabar a sus actores.

De esta manera, tomaremos como base de análisis principalmente lo expresado por Alfonso W. Quiroz (4), cuando indica que la debilidad institucional existente en nuestro país facilita en gran medida el fortalecimiento de prácticas corruptas.

En cierto modo, la cultura de "Pepe el Vivo" que reina en nuestro medio, conduce a privar a las instituciones de su sustento moral y así vemos por ejemplo que la Policía Nacional es vista como un mercado de transacciones mercantiles, en lugar de un medio de protección de los derechos fundamentales del ciudadano. Así, pasaremos acto seguido a revisar lo que el autor identifica como "los picos de la corrupción"

El apogeo de este fertilizante fue canalizado por los gobiernos peruanos de ese entonces mediante el sistema de las "consignaciones". Esto es lo que piensa textualmente don Jorge Basadre, el más grande conocedor de la Historia Republicana del Perú, sobre el Mariscal Ramón Castilla y su papel en el drama del guano de las islas :

En suma, surge una nueva casta dominante, la llamada "oligarquía", alrededor del sistema de consignaciones del guano y el índice de corrupción en esta época ya puede ser medido, toda vez que ya existen Presupuestos y pueden calcularse los déficit, la evasión tributaria, el endeudamiento público interno, etc. Los casos más clamorosos de pillajes contra la Hacienda en ésta época se dan bajo el gobierno de Echenique, combatido duramente por Castilla por la escandalosa aprobación de acreencias contra el Fisco a favor de particulares excediendo largamente el Presupuesto. En lugar de fortalecernos para enfrentar la creciente amenaza proveniente de Chile, se dilapidaron los fondos públicos y poco pudieron rescatar los funcionarios honrados. Lo mismo sucedió durante la década de 1870 y el salitre, aunque en menor medida.

Algo similar sucedió bajo el Oncenio de Augusto B. Leguía (1919-1930), además de los otros cuatro años de su primer período, en los cuales se tejió una maraña de poder centralizada en la naciente agroindustria del azúcar en el norte y el algodón en el sur.

Fue un decenio caracterizado por una "dictadura civil", similar a la de Fujimori y con una propia Constitución (la de 1920), animada por deseos de reelegirse indefinidamente y cayó envuelta en escándalos generados en su seno, igual que ocurriría setenta años después.

El Oncenio fue la continuación de la República Aristocrática, la que detentó el poder durante casi veinte años continuos entre 1895 y 1919, con el breve interregno golpista de Oscar. R. Benavides (1914-1915). Si sumamos este período hasta la caída de Leguía en 1930, observamos que durante un tercio de siglo se estableció una estructura económica y social que duró hasta el golpe velasquista de 1968.

El período de Leguía constituyó el clímax de este sistema, el cual desbordó los marcos convencionales de la República Aristocrática y acabó por explotar entre escándalos de corrupción que incluso sobrepasaron las fronteras nacionales (v.g. Tratado Salomón - Lozano entre Perú y Colombia en 1922).

Curiosamente, el período de Leguía se extendió aproximadamente por el mismo lapso de tiempo que el de Fujimori, el cual pasaremos a reseñar a continuación, ambos se dieron a sí mismos sus propias Constituciones (1920 y 1993) y también finalizaron en medio de turbulencia política, con Tribunales de Sanción o Comisiones Investigadoras posteriores y con sucesivos períodos transitorios (Samanez Ocampo en 1930 y Paniagua en 2000) que duraron aproximadamente nueve meses cada uno.

La diferencia estriba en el hecho que la transición de Samanez Ocampo desembocó en una guerra civil entre 1930 y 1933, lo que Jorge Basadre llamaba expresivamente "los años terribles", mientras que la de Paniagua estableció un régimen democrático, pero con el constante fantasma del autoritarismo siempre presente ante cada traspiés del gobierno de Toledo.

En este sentido, la premisa fundamental radica en el hecho que durante períodos de alta corrupción, como los tres que son aquí acotados, su monto asciende al cinco por ciento del PBI, mientras que en épocas de baja corrupción como la República Aristocrática por ejemplo, llega al dos o tres por ciento. Cuando llega a su cúspide, pasa el treinta por ciento del Presupuesto, la prensa protesta, se generan escándalos y caen gobiernos, como ocurrió en las décadas de 1850, 1920 y 1990 (6).

Tanto en la década de 1850, como en la de 1920 y 1990, fueron rebasados estos límites, cayeron gobiernos, se conformaron Comisiones y Tribunales que a nada llegaron, se produjeron convulsiones sociales y el péndulo histórico dio su centenaria vuelta en cada caso, con el advenimiento de gobiernos democráticos, pero efímeros.

Basadre señala en "La promesa de la vida peruana" (1958) que la vida peruana, idea tan deseada por próceres y patriotas, se ha visto traicionada por tres tipos de personajes nefastos, a los que pintorescamente llama los podridos, los congelados y los incendiados. Los primeros encarnan a la corrupción, el mal endémico latinoamericano y quisieran convertir al país en una ciénaga con sus viles manejos. Los segundos se quedaron congelados en el tiempo y sólo interactúan con los que consideran sus iguales o sus inferiores, es decir miembros de la llamada oligarquía cuya mentalidad no pasa de 1968. Los terceros son los que se "queman sin iluminarse", su máximo anhelo es hacer explotar todo y convertir al país en una inmensa hoguera.

Aparte de la clarividencia propia del autor, debemos reconocer que la Historia del Perú es cíclica o pendular y así como en sus palabras se puede reconocer fácilmente a Montesinos o Abimael Guzmán por ejemplo, también debemos aceptar que personajes como aquellos han existido y existirán en nuestro medio. Así, pasemos ahora a un período que tiene muchas semejanzas con la época de Augusto B. Leguía y que acabó de un modo similar.

Los sucesos acaecidos durante la caída del régimen de Fujimori son muy recientes y revelan la existencia de una compleja red de mafias en su interior, articuladas entre sí, pero desde 1998, con un claro dominio de Montesinos en el espectro. Es la primera vez que la corrupción en el poder toma un claro cariz delincuencial y objetivamente obvio.

Los diversos "caciques" (Fujimori, Montesinos, Camet) se reparten tajadas del poder y delimitan sus ámbitos de influencia, pero con intereses comunes que interceptan esas esferas. La prensa ataca duramente desde 1997 y su gobierno cae por la divulgación de un video (Kouri-Montesinos).

Igual que sucedió con el Oncenio de Leguía con el "crack" de 1929, la crisis de las bolsas de valores asiáticas arrastró al gobierno de Fujimori a una recesión que dura hasta hoy, mientras que el saqueo de los fondos públicos crecía acorde a la posición dominante que Montesinos iba asumiendo y poco a poco iba superando el treinta por ciento del presupuesto, por lo que no alcanzaba para cubrir las necesidades básicas de la población en materia alimentaria, de salud, de educación, etc.

Por ende, solamente cuando nos encontramos en una situación alimentaria deficitaria, reclamamos y protestamos, no porque defendamos la democracia. Mientras nos alimente, no importa cuanto robe, se dirán muchos, pero solamente cuando el desfalco atenta contra los subsidios estatales, ahí recién se emprenden las tardías protestas.

En el plano económico, muy determinante del proceso político nacional, observamos que los procesos de estabilización y ajuste estructural desarrollados durante los dos periodos gubernamentales de Alberto Fujimori, en los cuales se tomaron una serie de medidas orientadas a restaurar los equilibrios básicos de la economía, después del desbalance producido por la hiperinflación del gobierno de Alan García, recurriendo a un fuerte ajuste estructural, originaron la toma de una serie de decisiones políticas orientadas a promover la eficiencia y la competitividad del sistema económico y la consolidación de las instituciones del país.

Pero las decisiones respecto de la política económica y el ajuste estructural se realizaron sobre un horizonte cortoplacista, ya que, a pesar de lograrse en el corto plazo la estabilización macroeconómica ante la hiperinflación heredada del gobierno del APRA, no se implementó una estrategia de desarrollo integral y coherente que permitiera efectuar reformas estructurales a mediano y largo plazo, sobre todo respecto de las instituciones del Estado.

En vista de la poca coordinación intersectorial existente en el Poder Ejecutivo y de la carencia de un sistema de planeamiento estratégico que diese coherencia a las políticas gubernamentales, no se contó con la presencia de un elemento clave para ampliar los horizontes reformistas : las capacidades del gobierno no se han elevado significativamente, lo que no permite poner en práctica dicha reforma (quimioterapia institucional).

Durante el fujimorato, a pesar de mantenerse las principales decisiones de política económica en el tiempo, no se sentaron las bases de una reforma institucional, porque el estilo de conducción del gobierno no promovía una gestión transparente, además de existir escaso debate público y poca materialización en los procedimientos de consulta abiertos a sectores significativos de la sociedad peruana, todo esto aunado a la falta de planes y programas al respecto.

Asimismo, al eliminarse el Instituto Nacional de Planificación, dejó de funcionar una entidad planificadora central que evaluara el gasto público.

En suma, a pesar de que el gobierno de Fujimori consiguió éxitos al contener el deterioro de la calidad de vida y al disminuir el ritmo de aumento de la pobreza absoluta, las reformas económicas acentuaron la desigualdad del ingreso y del consumo y una creciente brecha entre ricos y pobres, lo que, aunado al deterioro originado por la crisis económica de fines de los años ochentas, debilitó aún más nuestro ya de por sí frágil sistema institucional, originando una especie de escalada en la corrupción al interior del aparato de poder, la que incluso superó a la mostrada por el gobierno aprista en cuanto a su organización criminal y poder político-militar.

Todo esto originó que la falta de claridad en el manejo del gasto público y las dificultades para fiscalizar su empleo durante el fujimorato desembocó en una explosión social, la que efectivamente se dio desde Septiembre del año 2000, cuando el país observó a través de los tristemente célebres "vladivideos", como se manejaban los fondos públicos.

Hasta el momento, las investigaciones en marcha a más de cuatro años después de la caída y fuga de Fujimori no concluyen y continúan los procesos entablados a por lo menos un millar de personas involucradas en hechos delictuosos dentro del poder, lo que nos da un atisbo acerca del grado y la profundidad de la corrupción en el manejo del poder en la década de 1990. Esperemos que no concluyan en el vacío, como el joven Basadre se quejaba cuando integraba el Tribunal de Sanción Nacional creado en 1930 para investigar y penar a los miembros de la corrupción de la década de 1920 o como ocurrió con la revisión de la escandalosa sobre valorización de los créditos de particulares contra el estado en tiempos de Echenique, cuando el Presupuesto alcanzaba apenas el millón de soles y dichas acreencias fueron infladas a veintitrés millones de soles.

En ambos casos los mayores saqueadores quedaron impunes y sólo encontraron su fin tanto Leguía como Castilla, en cierto modo asumiendo caracteres de tragedia griega, sumidos en la más profunda pobreza y carestía, el primero tísico en la prisión de El Callao y el segundo consumido por las fiebres sobre las ardientes arenas de su natal Tarapacá.

Ni Echenique ni los barones del azúcar o Mariano Ignacio Prado prófugo en 1879, tuvieron un fin parecido. En la actualidad, los peruanos que apostaron por la democracia no cuentan ni siquiera con un consuelo revanchista similar, toda vez que Fujimori se encuentra bajo la protección del gobierno nipón, negando ser peruano, sino afirmando su origen japonés y a la vez tentando la Presidencia para el 2006, con un apoyo ciudadano extrañamente elevado.

Todo esto se explica por la debilidad institucional peruana, siempre palpable, pero nunca tanto como en el período posterior a 1980, originando un desplome del sistema formal el 5 de Abril de 1992.

2.2.- Oralidad vs. Escribalidad

El mundo escribal, donde predomina la escritura, corresponde a una realidad netamente europea, tangible desde la invención de la imprenta (circa 1450) y originó una uniformización social que hasta hoy aglutina a los europeos, a pesar de cualquier diferencia nacional o regional. En esa atmósfera, donde el número de lectores crecía año tras año, fue más fácil que las instituciones profundicen en la psique colectiva, además de la ayuda del elemento religioso, con contenido fuertemente ético como el Protestantismo.

En nuestro medio, la conquista española creó un enorme corte traumático : la desaparición del Incanato y los tres siglos de Colonialismo nos marcaron para siempre. Una minoría letrada y escribal dominaba a una inmensa masa de aborígenes orales, tratando de imponer instituciones que no correspondían a las ya existentes desde hace siglos.

Un ejemplo de este choque cultural lo encarna el Padre Valverde, incitando a atacar a Atahualpa en Cajamarca porque la Biblia no significaba nada para él, proveniente de un mundo religioso no escrito y en el que los dioses provienen de una experiencia sensitiva directa con la naturaleza.

El desarrollo de la Institucionalidad en un contexto dominado por una cultura netamente oral, pasando ya a la cultura electronal, las que se asemejan más entre sí que con cualquier carácter de la cultura escribal, deberá pasar necesariamente por explotar un punto típico de la oralidad y de la electronalidad : la comprensión por cercanía, no por semejanza.

Es un directo mensaje a los políticos, la población no se identifica con ellos ni con su mensaje debido a que, a pesar de tener una extracción social similar y hasta étnicamente iguales, sus actitudes, su derroche, su alejamiento del sufrimiento cotidiano de las masas, originan un distanciamiento cada vez más grande y así los esfuerzos de la esfera oficial por enraizar instituciones escribales en las que casi nadie cree caen en el vacío porque ellos mismos no dan el ejemplo y se acercan a la ciudadanía.

Así, nadie entiende la prisa y la necesidad de firmar un Tratado de libre Comercio con los Estados Unidos ni piensa que es importante el denominado acuerdo Nacional, porque en ambos casos la población no ha sido consultada directamente y por ende no se siente representada en las esferas oficiales.

Concluimos que sí resulta posible fortalecer la institucionalidad en el Perú, si entendemos y aceptamos nuestro transfondo cultural. La razón fundamental por la cual un gran sector de la población añora a Fujimori o a regímenes autoritarios, radica en el hecho de la crónica debilidad institucional de nuestro contexto nacional. Debemos fortalecerlas y opinamos que para ello es necesario:

1. Revitalizar y reformular el Acuerdo Nacional (la llamada "concertación" de los años ochenta), para así dotar de consenso a la actuación del gobierno en materia de desarrollo nacional, acercando a la población no tanto su texto como sí su contenido, explicado de modo práctico y concreto, así como someterlo íntegramente a consulta popular.
2. Aumentar las capacidades del gobierno, reformando al Estado y especialmente al Poder Judicial, de lo contrario no se podrá llevar adelante ninguna reforma estructural a mediano o largo plazo. Debe reestructurarse la carrera pública (el Servicio Civil), reformulando una Ley del Escalafón de la Administración Pública con criterios modernos. Este reforzamiento de la burocracia, aislándola de las presiones políticas, así como la restauración de un nuevo ente rector de la planificación y supervisión del gasto público, constituyeron los dos pilares sobre los cuales se asentó la reforma institucional llevada a cabo por los países de nueva industrialización (NIC) de Extremo

Oriente. Tal vez así podrían extenderse los criterios de algunos "reductos de eficiencia" que existen en nuestra Administración Pública a todos los sectores de la misma.

3. Reforzar el desarrollo de la regionalización, la descentralización y de la participación ciudadana en los Gobiernos Locales, tema en los que ya existen avances, sobre todo en el aspecto edil, pero en el ámbito regional sólo la Región Lambayeque da señales de haber encontrado el camino para fortalecer su gobierno regional, mientras que los demás copian los ritualismos y arrastran los problemas del Gobierno Central.
4. Poner énfasis en la aplicación de las normas sobre transparencia fiscal y en la rendición de cuentas de los funcionarios públicos.
5. Vincular a los procesos de privatización con políticas de objetivos de mediano y largo plazo, predominando el criterio de calidad, oportunidad y cobertura en los servicios públicos. El caso de las empresas generadoras de energía de Arequipa fue un claro ejemplo de como no se debe proceder al respecto.
6. Aplicar a cabalidad la nueva Ley de Partidos Políticos y reglamentarla adecuadamente, cubriendo los temas que se dejaron pendientes de precisiones, como el relativo a los Partidos Regionales.
7. Modernizar la educación escolar, dotándola de contenido ético y entendiéndola como un medio para alcanzar el desarrollo personal y no como un fin en sí misma, fomentando reflexión y análisis, no el memorismo de textos que los escolares ya no leen.

Santiago de Surco, Febrero de 2005