- La Comisión de la Verdad y
los derechos de los pueblos
indígenas - Los mecanismos tradicionales de
resolución de conflictos - El concepto de pueblo
indígena - Las Comunidades Campesinas y
Nativas - Las Rondas
Campesinas - Las Rondas Campesinas y
los Comités de Autodefensa - Las Rondas Campesinas y la
jurisdicción especial
indígena - Las Rondas Campesinas y los
Pueblos Indígenas - La Ley N° 27908 y las Rondas
Campesinas - Tareas
pendientes
En los últimos años en nuestro país
han surgido diversos conflictos
vinculados a la explotación de los recursos
naturales, entre empresas mineras
y organizaciones de
la sociedad civil.
De alguna manera, a nivel internacional, las pautas y estandares
de tratamiento de tal situación ha sido contemplada en las
denominadas "Normas sobre las
responsabilidades de las empresas transnacionales y otras
empresas comerciales en la esfera de los derechos
humanos", aprobadas por la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas
en agosto del 2003. Por su parte, a nivel nacional, entre otros
aspectos, dicha problemática ha determinado se retome un
importante debate sobre
la naturaleza jurídica de las rondas campesinas,
especialmente en los ámbitos de la seguridad y la
justicia.
En principio, el rol y funciones de las
rondas campesinas en materia de
seguridad
ciudadana ha sido regulado meridianamente mediante la
Ley N°
27933, Ley del Sistema Nacional
de Seguridad Ciudadana, y su Reglamento, en las que se reconoce
su contribución a través de sendos representantes
elegidos en los Comités Provinciales y en los
Comités Distritales de Seguridad Ciudadana. No debe
obviarse que para tales efectos, la participación de las
rondas campesinas se realiza en el contexto del concepto de
Seguridad Ciudadana, entendida como la acción
integrada que desarrolla el Estado, con
la colaboración de la ciudadanía, destinada a asegurar su
convivencia pacífica, la erradicación de la
violencia y la
utilización pacífica de las vías y espacios
públicos, así como para contribuir a la
prevención de la comisión de delitos y
faltas
(Artículo 2° de la Ley N° 27933).
Sin embargo, el reconocimiento del innegable papel que
cumplen las rondas campesinas en el ámbito de la resolución
de conflictos y administración de la justicia hasta la
fecha no resulta pacífico. Las posiciones doctrinales al
respecto se encuentran divididas, con diversos matices, entre los
que sostienen que las rondas campesinas tendrían relativas
facultades de colaboración en las funciones
jurisdiccionales y policiales; los que plantean que las rondas
campesinas constituyen instancias informales de resolución
de conflictos; y quienes afirman que las rondas campesinas tienen
y deben ejercer de manera plena funciones
jurisdiccionales.
La multiplicidad de interpretaciones sobre el rol de las
rondas campesinas en materia de justicia, entre otros factores y
en gran parte se ha visto acrecentado por la existencia de un
marco jurídico impreciso y contradictorio, tanto en lo que
se refiere a los instrumentos internacionales vigentes en nuestro
ordenamiento interno, como a nivel constitucional y en la
legislación ordinaria. De esta manera, sin la
intención de dirimir en la polémica –que por
lo demás sería una pretension ilusoria-, pero
sí con el propósito de aportar algunos elementos
históricos, fácticos y normativos al debate sobre
este importante tema, se realizará un suscinto inventario de las
principales normas sobre las rondas campesinas, se
establecerá las diferencias conceptuales y fácticas
con otras formas de organización social y, finalmente, se
destacará sus potencialidades y debilidades, precisando
algunas tareas pendientes a nivel normativo y jurisprudencial
para los operadores jurídicos.
La Comisión de
la Verdad y los derechos de los pueblos
indígenas
En este punto, es necesario destacar que, en la
última conclusión (171) del valioso Informe Final de
la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR),
se afirma categóricamente que la reconciliación
nacional tiene como meta general "… la edificación de
un país que se reconozca positivamente como
multiétnico, pluricultural y multilingüe."
Señalando, además, que "…tal
reconocimiento es la base para la superación de las
prácticas de discriminación que subyacen a las
múltiples discordias de nuestra historia republicana",
como es el caso del trágico conflicto
armado interno sufrido en el período 1980-2000.
En este sentido, la CVR propone que el gran horizonte de
la reconciliación nacional sea el de la ciudadanía
plena para todos los peruanos y peruanas, e interpreta la
reconciliación como un nuevo pacto fundacional entre el
Estado y la
sociedad
peruana, y entre los miembros de la sociedad. De esta manera, el
nuevo pacto fundacional debe comprender ineludiblemente la
constitución de un nuevo haz de relaciones
permanentes y democráticas entre el Estado, por una parte,
y a los pueblos indígenas, las comunidades campesinas, las
comunidades nativas y a sus organizaciones representativas, de
otro lado. La agenda del nuevo pacto social entre los pueblos
indígenas y el Estado, no puede desconocer las importantes
recomendaciones que la CVR propone en materia de reformas
institucionales.
Tal como lo advierte la propia CVR, "… las reformas
institucionales del Estado que propone… no constituyen ni
deberán constituir una propuesta de reforma del Estado
integral, que es responsabilidad de otros organismos y actores.
Tampoco es el esbozo de un programa de
gobierno" (p. 111), por estar circunscritas y en referencia a
los sucesos luctuosos que vivió el país en las dos
últimas décadas. Sin embargo, las mismas por su
propia naturaleza, toda vez que constituyen propuestas serias de
"… cambios o modificaciones de la pauta, institucionalidad o
normativa vigente con impactos en un determinado ámbito,
actividad o sector de la acción del Estado, deben implicar
la responsabilidad de una reforma profunda del Estado y deben
indudablemente influir en la configuración actual del
sector
público nacional". Ellas se deberán
expresar necesariamente como "… cambios organizacionales o
como lineamientos de política
pública, a través de reformas constitucionales,
leyes, u otras
normas o políticas
de gobierno,
dependiendo de su nivel y de su profundidad…"
Entre las diversas propuestas de reforma institucional
en favor de los pueblos indígenas planteadas en el Informe
Final de la Comisión de la Verdad y la
Reconciliación (CVR) del Perú del año 2003,
luego de más de dos años de investigación de las causas, el proceso y las
secuelas del conflicto armado interno del período
1980-2000, destaca la recomendación referida al
reconocimiento e integración de los derechos de los pueblos
indígenas y sus comunidades en el marco jurídico
nacional, materializado en el reconocimiento del derecho a
la
administración de justicia indígena de acuerdo
a los derechos humanos y el acceso a la justicia ordinaria con
juzgados especializados en materia indígena y el
reconocimiento de mecanismos tradicionales de justicia
alternativa(págs. 118-119), así como la de
fortalecer la institucionalidad de las Rondas y Comités
de Autodefensa (CAD), adecuadamente reglamentada (pág.
115), para lo cual "… es muy importante normarlas
adecuadamente, de modo de evitar la criminalización de sus
miembros por el ejercicio de sus prácticas de autodefensa,
desarrollo
comunal, resolución de conflictos y de administración de justicia. Deberá
evaluarse la posibilidad de seleccionar a los miembros de los CAD
para que, previa calificación, constituyan los primeros
destacamentos de la policía rural, en estrecha coordinación con la Policía
Nacional. Esta posibilidad adquiere gran importancia dada la
experiencia y calificación de los miembros de estas
organizaciones, que podrían aprovecharse en el contexto
actual, para asegurar la pacificación."
El fundamento inmediato de tales recomendaciones radican
en las dimensiones que alcanzó el conflicto armado en
nuestro país, donde las estadísticas grafican rotundamente la
existencia de una notoria relación entre situación
de pobreza y
exclusión
social y probabilidad de
ser víctima de violencia, en la que la población indígena
–léase campesinos y nativos, esencialmente- fue la
principal víctima del conflicto armado interno
(asesinados, ejecutados extrajudicialmente, desparecidos,
torturados, desplazados, etc.).
Así, el 79% por ciento del total de
víctimas reportadas vivía en zonas rurales, el 56 %
se ocupaba en actividades agropecuarias, el 75 % tenía el
quechua u otras lenguas nativas como idioma materno, el 68 % de
las víctimas tenía un nivel educativo inferior a
la
educación secundaria, aproximadamente el 70 % del
total de desplazados internos fue población de procedencia
rural e indígena, esencialmente bilingües,
pertenecientes a comunidades campesinas, comunidades nativas y de
grupos
étnicos que mantenían una especial relación
con sus tierras y territorios, etc.
Los mecanismos
tradicionales de resolución de conflictos
Sin perjuicio de las vigentes recomendaciones de la CVR
en materia del derecho al acceso a la justicia y el
reconocimiento de los mecanismos tradicionales de justicia, debe
indicarse que el primer reconocimiento a una población
indígena para que solucione ella misma sus conflictos
aplicando su derecho consuetudinario se realizó en el
año 1978, mediante el artículo 19° de la Ley
Nº 22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario
de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, vigente hasta la
actualidad, al disponer que:
"Artículos 19.- Los conflictos y
controversias de naturaleza civil de mínima
cuantía que se originen entre los miembros de una
Comunidad
Nativa, así como las faltas que se cometan, serán
resueltas o sancionadas en su caso, en forma definitiva por sus
órganos de gobierno.
En los procesos
civiles y penales los Tribunales Comunes o Privativos,
según sea el caso, tendrán en cuenta al resolver,
las costumbres, tradiciones, creencias y valores
socio-culturales de las Comunidades."
Por su parte, en la Ley Nº 24656, Ley General de
Comunidades Campesinas, del año 1987, no se
reconoció a tales comunidades la facultad o posibilidad de
solucionar ellas mismas su conflictos aplicando su derecho
consuetudinario. Sólo existe una declarativa
mención a la obligación estatal para respetar y
proteger los usos, costumbres y tradiciones de la Comunidad,
propiciando el desarrollo de su identidad
cultural (Art. 1°, literal. d). Apenas se facultaba a su
Asamblea General para constituir rondas campesinas (Art.
18º, literal k) y proponer candidatos ante la autoridad
competente para los nombramientos de Jueces de Paz no Letrados
dentro de su comunidad (Art. 18º, literal m). Lo anterior
significaba que únicamente se seguiría aplicando el
derecho moderno. Así:
"Artículo 18.- Son atribuciones de la
Asamblea General:
(…)
k) Constituir, cuando lo considere necesario,
Rondas Campesinas, de conformidad con lo establecido en la Ley
Nº 24571;
(…)
m) Proponer candidatos a la autoridad competente
para los nombramientos de Jueces de Paz no Letrados, Gobernador
y Teniente Gobernador en su
jurisdicción."
En la misma línea del reconocimiento de los
mecanismos tradicionales de justicia de los pueblos
indígenas, con la Constitución Política del
Perú de 1993 se reconoce el carácter pluriétnico y pluricultural
de la nación
peruana (Art. 2º, inc. 19), elevando a la categoría
de derecho fundamental el derecho a la identidad étnica y
cultural, que a su vez funda y sostiene el derecho "al propio
derecho", expresado a través el reconocimiento de la
jurisdicción especial indígena, previsto en el
artículo 149º de la Constitución
Política del Perú, que señala:
"Las autoridades de las Comunidades Campesinas y
Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden
ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su
ámbito territorial de conformidad con el derecho
consuetudinario, siempre que no violen los derechos
fundamentales de las personas. La ley establece las formas de
coordinación de dicha jurisdicción especial con
los Juzgados de Paz y con las demás instancias del
Poder
Judicial."
Resulta innegable que la disposición contenida en
el artículo 149º de la disposición
constitucional peruana, ha recibido una influencia notoria del
artículo 246º de la Constitución de Colombia de 1991,
tal como se aprecia:
"Artículo 246. Las autoridades de
los pueblos indígenas podrán ejercer funciones
jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de
conformidad con sus propias normas y procedimientos,
siempre que no sean contrarios a la Constitución y las
leyes de la República. La ley establecerá las
formas de coordinación de esta jurisdicción
especial con el sistema judicial nacional."
El concepto de
pueblo indígena
En forma pareja al reconocimiento constitucional de las
funciones jurisdiccionales para las comunidades campesinas y
nativas, el año 1993 el Estado peruano ratificó el
Convenio N° 169 de la
Organización Internacional del Trabajo sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes, que introduce el concepto jurídico de
pueblos indígenas, indicando que:
"Artículo 1
1. El presente Convenio se aplica:
(…)
b) a los pueblos en países independientes,
considerados indígenas por el hecho de descender de
poblaciones que habitaban en el país o en una
región geográfica a la que pertenece el
país en la época de la conquista o la
colonización o del establecimiento de las actuales
fronteras estatales y que, cualquiera que sea su
situación jurídica, conserven todas sus propias
instituciones sociales, económicas,
culturales y políticas, o parte de ellas.
2. La conciencia
de su identidad o tribal deberá considerarse un criterio
fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las
disposiciones del presente Convenio".
Sobre el particular, debe indicarse que para la ONU la
definición de Poblaciones Indígena denota a las
comunidades, pueblos y naciones indígenas que, teniendo
una continuidad histórica con las sociedades
anteriores a la invasión y precoloniales que se
desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos de
otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos
territorios o en parte de ellos. Constituyen ahora sectores no
dominantes de la sociedad y tienen la determinación de
preservar, desarrollar y transmitir a futuras generaciones sus
territorios ancestrales y su identidad étnica como base de
su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios
patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas
legales.
Esa continuidad histórica puede consistir en la
continuación, durante un período prolongado que
llegue hasta el presente, de uno o más de los siguientes
factores:
a) Ocupación de tierras ancestrales o al menos
parte de ellas;
b) Ascendencia común con los ocupantes originales
de esas tierras;
c) Cultura en
general, o en ciertas manifestaciones específicas (tales
como religión, vida bajo un sistema tribal,
pertenencia a una comunidad indígena, trajes, medios de
vida, estilo de
vida, etc.);
d) Idioma (ya se utilice como lengua
única, como lengua
materna, como medio habitual de comunicación en el hogar o en la familia, o
como lengua principal, preferida, habitual, general o
normal);
e) Residencia en ciertas partes del país o en
ciertas regiones del mundo; y
f) Otros factores pertinentes.
Desde el punto de vista individual, se entiende por
persona
indígena toda persona que pertenece a esas poblaciones
indígenas por autoidentificación como tal
indígena (conciencia de grupo) y es reconocida y
aceptada por esas poblaciones como uno de sus miembros
(aceptación por el grupo). Eso preserva para esas
comunidades el derecho y el poder soberano de decidir
quién pertenece a ellas, sin injerencia
exterior.
Sin perjuicio de las formulaciones conceptuales
anteriores, en relación a la problemática y el
reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas,
la Organización de Estados Americanos afirma que "el
tratamiento tradicional de sus derechos como minorías, o
por la vía de la prohibición de discriminación, no es suficiente, pues
desconoce la naturaleza y complejidad de los pueblos
indígenas. Se trata de un tema más complejo y
completo que el de las minorías, o incluso el de un
grupo
étnico. En efecto, los indígenas configuran una
historia, y unas culturas, lenguas, diversidades étnicas,
cultos o religiones propias,
tradiciones artísticas, instituciones propias,
regímenes jurídicos y de administración de
justicia, etc. En fin, dicha realidad rica y compleja es mucho
más que una minoría o una raza. Además, los
pueblos indígenas tienen una doble dinámica simultánea consistente en
la interconexión entre los derechos individuales y
colectivos."
Las Comunidades
Campesinas y Nativas
De esta manera, las recomendaciones post conflicto
interno formuladas por la CVR, la citada disposición
constitucional, las referidas normas comunales
pre-constitucionales peruanas, el Convenio Nº 169 de la OIT
y los estudios conceptuales de la ONU y la OEA, deben
interpretarse y aplicarse sobre la particular realidad del
Perú, en la que existen 72 etnias (7 ubicados en el
área andina y 65 en el área amazónica), las
cuales se agrupan en 14 familias lingüísticas
indígenas. Los grupos étnicos caracterizan a la
población indígena o a los pueblos indígenas
de nuestro país, que, a 1993, ascendían
aproximadamente a 7´805,193 pobladores
(representando aproximadamente el 35% de la población
total nacional), distribuidos de la siguiente manera: campesinos
7´505,975 (96.2 %) y nativos 299,218 (3.8 %).
Los pueblos indígenas del Perú
están organizados mayoritariamente en 5,666 comunidades
campesinas -andinas y costeñas- reconocidas y 1,265
comunidades nativas -amazónicas- inscritas. De acuerdo a
la misma fuente, las comunidades campesinas ocupan una
extensión superficial de 16´706,952.7557 has. y
agrupan aproximadamente a 1´041,587 familias. Las
comunidades nativas ocupan una extensión superficial de
9´269,332.3145 has. y agrupan aproximadamente a 45,791
familias.
Adicionalmente, debe señalarse que la distinta
regulación de las comunidades campesinas y nativas no se
basa en la simple diferencia de que las primeras están
ubicadas en la Costa y Sierra, mientras que las segundas en la
Selva amazónica. A partir de la ubicación
geográfica se gestan una serie de características
propias que van a determinar una aplicación diferencia del
pluralismo jurídico, aparte del hecho que su
denominación ha respondido a una idea de clase social
antes que de grupo étnico.
Como es de conocimiento
público, las Rondas Campesinas surgieron como
organizaciones de autodefensa, con funciones básicas del
cuidado de bienes y
control del
abigeato, ante la ausencia de las autoridades estatales o por su
poca capacidad y legitimidad para resolver los conflictos
sociales, a mediados de la década del 70 del siglo pasado
en las provincias de Chota y Bambamarca (Cuyumalca), del
departamento de Cajamarca, al norte del Perú,
extendiéndose en la siguiente década hacia otras
importantes zonas del país.
A pesar que la Constitución Política del
Perú de 1979 no contempló expresamente la
situación de las Rondas Campesinas, desde fines de 1986,
año en que se promulgó la Ley Nº 24571 que las
reconoció, el desarrollo legislativo experimentado por
esta institución campesina se realizó bajo el manto
de dicho cuerpo constitucional, que definió la
obligación estatal de respetar y proteger la
autonomía organizativa y las tradiciones de las
Comunidades Campesinas y Nativas (Art. 161º). De esta
manera, la Ley Nº 24571 reconoció legalmente a las
Rondas Campesinas, ya sea que pertenecieran o no a una Comunidad
Campesina, como organizaciones autónomas de defensa al
servicio de la
comunidad o colectividad en general, con capacidad para cooperar
con las autoridades en la eliminación de los
ilícitos penales que afecten el orden interno, debiendo
sujetarse a las normas constitucionales y civiles que regulan a
las comunidades campesinas, y sus miembros estar acreditados ante
la autoridad política competente, conforme se advierte de
su único artículo:
"Artículo Unico.- Reconózcase a las
rondas campesinas pacíficas democráticas y
autónomas, cuyos integrantes están debidamente
acreditados ante la autoridad política competente, como
organizaciones destinadas al servicio de la comunidad y que
contribuyen al desarrollo y a la paz social, sin fines
políticos partidarios.
Tienen además como objetivos,
la defensa de sus tierras, cuidado de su ganado y demás
bienes, cooperando con las autoridades en la eliminación
de cualquier delito.
Su estatuto y reglamento se rigen por las normas de
las comunidades campesinas que establecen la
Constitución y el Código
Civil."
El Reglamento de la Ley de Rondas Campesinas de 1988
contradijo sustancialmente a ésta, afectando su
carácter democrático y autónomo, al
pretender convertir a las rondas en un brazo auxiliar de la
Policía y el Ministerio del Interior, lo que dio lugar a
su cuestionamiento judicial por organizaciones campesinas, siendo
dejado sin efecto el referido Reglamento el año 1993 por
otra norma administrativa del sector defensa.
Posteriormente, a través de la Ley General de
Comunidades Campesinas de 1987 (Ley Nº 24656) y su primer
Reglamento de 1991, se reguló la constitución y
naturaleza jurídica de las Rondas Campesinas, organizadas
al interior de las comunidades campesinas, al establecer como
atribución de la Asamblea Comunal aprobar su nacimiento e
indicar su naturaleza de Comité Especializado de
carácter consultivo, asesor, ejecutivo y de apoyo de la
comunidad, dependiente de la Directiva Comunal de las comunidades
campesinas.
Las
Rondas Campesinas y los Comités de
Autodefensa
A partir de 1991, en el marco de la estrategia
contrasubversiva del Estado, se expidió el Decreto
Legislativo N° 741 para regular las relaciones de los
Comités de Autodefensa, entendiéndolas como un
soporte estratégico en la lucha contra la
subversión en el campo, y las instituciones del sistema de
defensa nacional. Asimismo, se reconoció a las Rondas
Campesinas, ubicadas dentro del ámbito territorial de las
zonas en estado de emergencia, la posibilidad de adquirir y usar
armas para
apoyar a las fuerzas de seguridad en la situación de
conflicto armado interno, así como convertirse voluntaria
y transitoriamente en Comités de Autodefensa, bajo la
autorización y el control de las autoridades
militares.
Lamentablemente, para las Rondas Campesinas la
voluntariedad y libertad para
su conversión en Comités de Autodefensa fue
desnaturalizada con el DS Nº 002-93-DE/CCFFAA, al establecer
su adecuación forzada u obligatoria a la mencionada forma
organizativa de autodefensa promovida por las fuerzas de
seguridad, sin tener sustento en norma legal alguna de mayor
jerarquía.
Desde el punto de vista histórico y
normativo-funcional, las Rondas Campesinas se diferencian de los
Comités de Autodefensa en que, las primeras, surgen para
el combate de la delincuencia,
el mantenimiento
del orden interno y la resolución de conflictos comunales,
son autónomas y permanentes y, las segundas, se originan
para enfrentar a los grupos subversivos como parte de la
estrategia estatal contrainsurgente, con el carácter de
transitorios y dependientes de las Fuerzas Armadas.
La falta de un adecuado conocimiento sobre los límites
normativo del ámbito de actuación de las Rondas
Campesinas y los Comités de Autodefensa, ha determinado la
existencia de conflictos con las autoridades estatales, haciendo
pasibles a los integrantes de los institutos ronderos y de
autodefensa de denuncias, acusaciones y criminalización
judicial, principalmente por sus actividades de resolución
de conflictos.
Las
Rondas Campesinas y la jurisdicción especial
indígena
Tal como se ha señalado anteriormente, la
Constitución de 1993, en su artículo 149º,
bajo la configuración constitucional del Estado Peruano
como una nación
pluricultural y multiétnica, al regular el rol de las
Rondas Campesinas, se afilió al espíritu de la
regulación del instituto rondero contemplado en la Ley
General de Comunidades Campesinas de 1897 y en cierta medida
recogió la alusión a las Rondas Nativas del
Reglamento de Organización y Funciones de los
Comités de Autodefensa de 1992, puesto que
reconoció su carácter de órganos de apoyo
(auxilio) de las autoridades comunales –campesinas y
nativas- en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales,
dentro de su ámbito territorial, conforme a su derecho
consuetudinario y con el límite de no violar los derechos
fundamentales de las personas.
Sin embargo, del texto
constitucional no aparece una mención expresa a las Rondas
Campesinas organizadas fuera del ámbito de las Comunidades
Nativas y de la Comunidades Campesinas, que, según la
primera Ley de Rondas Campesinas de 1986, se rigen en lo que sea
pertinente por la legislación de las comunidades
campesinas –sin que por ello se conviertan en tales
comunidades- y tienen como funciones esenciales la defensa de sus
tierras, el cuidado de su ganado y demás bienes,
así como la cooperación con las autoridades en la
eliminación de cualquier delito.
Aunque en la práctica la Rondas Campesinas vienen
efectuando actividades que han desbordado el enfrentamiento al
abigeato, tales como la realización de obras de
infraestructura de interés
para la comunidad, la vigilancia e intervención sobre
conductas anti-sociales de manera amplia; normativamente se puede
sostener, por un lado, que las Rondas Campesinas organizadas
fuera del ámbito de las Comunidades Campesinas sólo
tendrían relativas facultades resolutivas de conflictos de
orden penal, en cooperación con las autoridades, y, de
otra lado, que las Rondas Campesinas creadas al interior de las
Comunidades Campesinas y Nativas tendrían facultades de
apoyo para el ejercicio de las funciones jurisdiccionales por las
autoridades comunales, las cuales se ampliarían a la
directa administración de justicia y resolución de
conflictos, en la medida que los dirigentes de este tipo de
Comité Especializado formen parte –y no sean
dependientes- de la Directiva Comunal de una Comunidad
Campesina.
Las Rondas
Campesinas y los Pueblos Indígenas
Teniendo en cuenta, por un lado, que el concepto
normativo sobre los pueblos indígenas ha sido formulado y
adoptado en el ámbito de los organismos internacionales
multilaterales con el propósito de regular las medidas
nacionales que puedan adoptarse y afectar la futura existencia de
los indígenas en el ámbito de los Estados; y, por
otro lado, que la conciencia de identidad indígena o
autoidentificación constituye un criterio fundamental para
determinar los grupos e individuos a los que se aplica el
concepto de indígena y las disposiciones normativas
especiales dictadas en su beneficio; podemos llegar a concluir
–objetivamente y para efectos operativos-, a pesar de que
en gran medida el término indígena tiene una
acepción peyorativa de carácter histórico
para el sector campesino
ubicado en la Costa y Sierra del Perú, que las Rondas
Campesinas organizadas al interior de las comunidades campesinas
pueden ser consideradas como grupos humanos asimilables al
concepto de pueblos indígenas, en la medida que se
autoidentifiquen como tales.
Sin embargo, la situación de las Rondas
Campesinas surgidas fuera de las comunidades -como es el caso de
Cajamarca-, ya sea en los caseríos u otras formas de
organización social y jurídica, se complica para
efectos de reconocerles el estatus de pueblo indígena, en
razón de no haber desarrollado suficientemente expresiones
de autoidentificación étnica en tal sentido y
considerando que el tratamiento normativo del instituto rondero
se orientó hacia la aplicación supletoria de la
legislación de las comunidades campesinas, a pesar de no
tener la calidad de
tales.
Distinta es la situación de las Rondas Nativas y
de los Comités de Autodefensa surgidas al interior de las
Comunidades Nativas o conformadas con la participación de
nativos pertenecientes a distintas comunidades, de manera
espontánea o promovidas por el Estado, que
histórica y objetivamente se han venido autoidenficando
como indígenas, razón por la cual se puede afirmar
que tales organizaciones de autodefensa y resolución de
conflictos formarían parte de los pueblos
indígenas.
La Ley N° 27908 y las
Rondas Campesinas
Sin embargo, el contexto normativo e interpretativo
antes descrito, experimentó una variación
sustancial con la promulgación de la nueva Ley N°
27908, Ley de Rondas Campesinas el año 2003, esencialmente
en términos de incremento del reconocimiento de derechos
para tales organizaciones sociales. Esta Ley de Rondas Campesinas
fue reglamentada el 30 de diciembre del 2003.
Preliminarmente, se puede afirmar, por un lado, que la
nueva Ley de Rondas Campesinas constituye un significativo avance
en cuanto al reconocimiento de personalidad
jurídica y derechos a las organizaciones ronderas; y, por
otro lado, respecto al rol y funciones de las rondas campesinas
en materia de justicia, presenta serias deficiencias en su
consistencia interna, por la existencia de disposiciones
contradictorias, regulación que al ser interpretada y
aplicada a casos concretos es sumamente probable que debilite la
institucionalidad de las rondas campesinas, situación no
deseable y que resultaría incompatible con las
recomendaciones de la CVR sobre el particular.
Entre las bondades de la Ley de Rondas Campesinas, se
pueden mencionar –entre otras- la disposición
según la cual se reconoce "…personalidad
jurídica a las Rondas Campesinas como forma
autónoma y democrática de organización
comunal, …" (Art. 1°); los derechos y deberes de
sus miembros (Art. 3°); el derecho a la no
discriminación (Art. 4°); el derecho de
participación, control y fiscalización en los
programas y
proyectos de
desarrollo que se implementen en su jurisdicción comunal
(Art. 6°); la coordinación con autoridades y
organizaciones sociales (Art. 8°); la coordinación y
apoyo con autoridades jurisdiccionales (Art. 9°);
etc.
De otro lado, en la Ley de Rondas Campesinas se
enfatizan las funciones relativas a la seguridad (Art. 1°),
que en forma casi simultánea fueron contempladas por la
Ley N° 27933 del 2003 y el Decreto Supremo N°
012-2003-IN, relativos al sistema nacional de seguridad
ciudadana, que a grandes rasgos vinieron a reafirmar la tendencia
legislativa sobre el particular desde el año
1986.
Sin embargo, la normativa de la Ley de Rondas Campesinas
se complica en lo que se refiere al papel de las rondas
campesinas ante la administración de justicia.
Así, en la línea de la posición
doctrinal que sostiene que las rondas campesinas tienen relativas
facultades de colaboración en el ejercicio de las
funciones jurisdiccionales por parte de las comunidades, la Ley
de Rondas Campesinas declara que, éstas "…apoyan
el ejercicio de funciones jurisdiccionales de las Comunidades
Campesinas y Nativas…" (Art. 1°), postulado que, a
su vez, resulta coherente con la disposición conforme a la
cual donde existan comunidades las rondas están
subordinadas a aquéllas (Art. 2°).
Por su parte, afiliándose en forma prudente a la
concepción que levanta el argumento de que las rondas
campesinas configuran instancias informales de resolución
de conflictos, encontramos otra formulación normativa en
la Ley de Rondas Campesinas, según la cual las
organizaciones ronderiles "…colaboran en la
solución de conflictos y realizan funciones de conciliación extrajudicial conforme a la
Constitución y la Ley…" (Art.
1°).
De otro lado, acercándose aparentemente al
planteamiento que propugna que las rondas campesinas tiene y
ejercen de manera plena funciones jurisdiccionales, en la Ley de
Rondas Campesinas se contempla que éstas tienen
"…funciones relativas…a la paz comunal dentro de
su ámbito terrritorial" (Art. 1°). Este
último aspecto es desarrollado por la misma norma legal al
tratar las actividades en beneficio de la paz comunal, de la
siguiente manera: "Las Rondas Campesinas en uso de sus
costumbres pueden intervenir en la solución
pacífica de conflictos suscitados entre miembros de la
comunidad u organizaciones de su jurisdicción y otros
externos, siempre y cuando la controversia tenga su origen en
hechos ocurridos dentro de su jurisdicción comunal"
(Art. 7°).
Finalmente, la interpretación de las facultades y derechos
atribuidos a las rondas campesinas, que han sido reseñadas
en los tres párrafos anteriores, se ve perturbada en mayor
medida con la fórmula contenida en la referida Ley de
Rondas Campesinas, por la cual "Los derechos reconocidos a los
pueblos indígenas y comunidades campesinas y nativas se
aplican a las Rondas Campesinas en lo que les corresponda y
favorezca" (Art. 1°, in fine).
En este nivel del análisis, resulta inevitable el surgimiento
de diversas interrogantes sobre el sentido, significado y
alcances de la disposición citada anteriormente. Sin
ningún orden especial se plantean las mismas.
- ¿Son las Rondas Campesinas instituciones
equivalentes o comparten la misma naturaleza jurídica
que las Comunidades Campesinas y Nativas, en términos
históricos, sociales y jurídicos? - ¿Es posible aplicar y "transferir" derechos
por mandato legal de un sujeto de derecho (Comunidades
Campesinas y Nativas) a otro (Rondas Campesinas), el primero de
los cuales tiene un plexo de derechos reconocidos
constitucionalmente y en instrumentos internacionales, y a
pesar que el segundo responde a una realidad histórica
diferente y tiene una naturaleza jurídica
particular? - ¿A partir de la vigencia de la Ley N°
27908, los derechos reconocidos a los Pueblos Indígenas
y Comunidades Campesinas y Nativas se aplicarán
únicamente a las Rondas Campesinas formadas y sostenidas
al interior de las comunidades, a pesar que aquéllas no
tendrían una personalidad jurídica
autónoma y están subordinadas a las
comunidades? - ¿A partir de la vigencia de la Ley N°
27908, los derechos reconocidos a los Pueblos Indígenas
y Comunidades Campesinas y Nativas se aplicarán
también a las Rondas Campesinas organizadas en los
lugares donde no existan o no sean predominantes las
comunidades, a pesar de que sus miembros no se identifiquen
como indígenas o pertenecientes a pueblos
indígenas? - ¿La atribución constitucional conferida
expresamente a las autoridades de las Comunidades Campesinas y
Nativas para ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su
ámbito territorial, también se extiende a las
Rondas Campesinas en aplicación de la fórmula
legal "…en lo que corresponda y favorezca", a
pesar que la disposición constitucional sólo
enuncie "…,con el apoyo de las Rondas
Campesinas,…"? - ¿Ya sea en ejercicio de las funciones
jurisdiccionales y/o de la potestad de intervenir en la
solución pacífica de conflictos, reconocidas a
las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas y a las
Rondas Campesinas, respectivamente, dicha organizaciones
sociales tendrían competencia
para conocer toda controversia que surja en su territorio
(competencia territorial), sobre cualquier materia (competencia
material) y respecto de cualquier persona (competencia personal)?
Si bien es cierto que las inquietudes e interrogantes
anteriormente descritas han sido planteadas en términos de
aportes a un debate, aún inconcluso, sobre la naturaleza
jurídica de las Comunidades Campesinas y Nativas y de las
Rondas Campesinas respecto de su competencia, funciones y
límites en el derecho reconocido a la
administración de justicia y a los mecanismos
tradicionales de resolución de conflictos, no menos cierto
es que el panorama descrito demanda de los
operadores jurídicos y de justicia iniciativas de diverso
orden para su esclarecimiento. En ese sentido, a modo de pistas
que contribuyan a fortalecer el sistema de administración
de justicia a nivel nacional en la perspectiva de construir un
modelo de
justicia "inclusivo", se sugieren algunas acciones
concretas –que no son todas las necesarias-, con independencia
de las responsabilidades específica de los actores, la
duración de los procesos que demande efectivizar las
mismas y del nivel en que se adopte las medidas. Así se
sugiere:
- La discusión y elaboración de un
Anteproyecto
de reforma constitucional del artículo 149º de la
Constitución Política de 1993, en consulta con
las poblaciones interesadas, para introducir el término
de pueblos indígenas como titulares de la
jurisdicción especial y, de ser el caso, defina la
situación de las Rondas Campesinas ubicadas fuera de las
Comunidades Campesinas y Nativas que ejercen funciones de
resolución de conflictos, sea en el mismo
artículo constitucional reformado o en uno
independiente. - La necesidad de discutir y aprobar una norma legal
que reglamente y desarrolle el artículo 149º de la
Constitución, que permita formalizar el reconocimiento
de las potestades jurisdiccionales de las comunidades
campesinas y nativas, vale decir, de la Ley de
Coordinación, que esencialmente defina las competencias de
la jurisdicción ordinaria y la denominada
jurisdicción especial indígena, los
procedimientos, materias, límites, la eficacia y
validez de las decisiones y los órganos de
resolución de conflictos entre ambas jurisdicciones,
entre otros aspectos. - La discusión y aprobación de una nueva
Ley de Rondas Campesinas –la tercera-, que corrija las
incoherencias destacadas y la lógica civilista prevista para su
reconocimiento e inscripción. - .La masiva difusión ante las autoridades de la
Administración Pública
(policía, militares, jueces y fiscales) de la
normatividad que reconoce derechos a las Comunidades
Campesinas, Comunidades Nativas, Rondas Campesinas y los
Comités de Autodefensa, para evitar la
criminalización de sus miembros por el ejercicio de sus
prácticas de resolución de conflictos y
administración de justicia. - La capacitación de las organizaciones
campesinas, indígenas y rondas campesinas, sobre los
alcances de la normatividad que reconoce el funcionamiento de
la justicia comunal, la conciliación y los mecanismos
tradicionales de resolución de conclictos. - El diseño de un curso modelo de pluralismo
jurídico para estudiantes de derecho y la
implementación del mismo en sus respectivas
facultades. - La exigibilidad del deber legal para que las
autoridades de la jurisdicción ordinaria (jueces y
fiscales) establezcan relaciones de coordinación con los
dirigentes de las Rondas Campesinas respetando las
autonomías institucionales propias, conforme a lo
dispuesto en el artículo 9° de la Ley de Rondas
Campesinas. - El establecimiento de un mecanismo que permita dar
cumplimiento a la atribución reconocida a los dirigentes
de las Rondas Campesinas para que puedan solicitar el apoyo de
la fuerza
pública y demás autoridades del Estado en el
ejercicio de sus derechos, según lo reconoce el
artículo 9° de la Ley de Rondas
Campesinas.
J. Fernando Bazán Cerdán
Juez del Segundo Juzgado Especializado Penal de
Cajamarca
Setiembre de 2005