La dirección en España en la segunda mitad del siglo XX – Del autoritarismo a la participación
- Diversos modelos de
dirección: neoliberal, buroprofesional y
participativo - De un modelo autoritario a otro
participativo - Modelo participativo versus modelo
neoliberal - Referencias
bibliográficas,
1.Artículo presentado al Congreso de Historia de la
Educación celebrado en Zaragoza (2000)
En esta comunicación desarrollo una
breve aproximación a la evolución de la dirección escolar en
los centros de primaria y secundaria en nuestro país en la
segunda mitad del siglo XX. Dada la complejidad del tema, ya que
está unido a múltiples variables
políticas, sociales y económicas, me
voy a ceñir a aspectos esencialmente educativos con breves
referencias al ámbito político y social. las
disposiciones legales me van a servir de punto de referencia para
el análisis, ya que son la concreción
de las intenciones políticas existenets en cada
momento.
Al tratar de analizar el modelo de
dirección que ha existido en nuestro país en la
segunda parte del siglo XX, en el marco del contexto
político en el que se ha desarrollado, no podemos dejar de
hacer una breve referencia a la situación actual en otros
países de nuestro entorno, con el fin de contextualizarlo
adecuadamente. Así pues, en primer lugar comento los
modelos de
dirección existentes para contextualizar el modelo
español
y explicar su desarrollo en la segunda mitad de este
siglo.
1.Diversos modelos de
dirección: neoliberal, buroprofesional y
participativo.
Podemos distinguir esencialmente tres variables que
determinan las características cada sistema de
dirección, como son el acceso al cargo, su
formación y perfeccionamiento, y la
estructuración de la función
directiva en el centro, y todo ello en el marco de una
mayor o menor autonomía, de un sistema centralizado o
descentralizado o de una mas o menos amplia capacidad de
participación en la comunidad
educativa, que se configura en cada país. Siguiendo a
S. Ball (1994), puedo agrupar los diferentes sistemas de
dirección en tres ámbitos. En primer lugar,
aquellos que se caracterizan por una tendencia neoliberal o de
mercado, con un Director de perfil empresarial, preocupado
esencialmente por las relaciones
públicas y los resultados del colegio, en los que el
concepto de
cliente es muy
importante. Sería el caso de Inglaterra y
U.S.A.. En segundo lugar, aquellos caracterizados por lo que ha
sido un modelo dominante en Europa desde
la segunda guerra
mundial, o sea el modelo buroprofesional, basado en la
centralización y la burocracia.
Indico el modelo francés como el ejemplo claro de esta
tendencia. Finalmente, lo que podríamos denominar como
modelo participativo, que S. Ball llama de
participación democrática, con una dirección
que busca esencialmente desarrollar un proyecto
común, que pretende dinamizar y coordinar la comunidad
educativa. En este modelo quedarían encuadrados, con
diferentes grados de participación, España,
Portugal y Suecia. Debo decir también que cualquier
intento de clasificar o agrupar a los diversos sistemas de
dirección debe tener en cuenta la dificultad de reducirlos
a un único modelo. Por poner un ejemplo, el sistema
español se puede afirmar sin ningún reparo que es
un sistema participativo, pero también tiene
características del modelo buroprofesional.
Cuadro 1: Discursos de
organización y participación. Modos
de tomas de decisiones.
Entrepreneurial Financial Professional
Quality
Macho management Performance management
(Marketing and
income maximisation) (Performance related to need)
and cost effectiveness
Consumers Clients
Patients Community
(Professional judgement) (Educative)
Old welfarism or
bureau-professionalism Participation and risk
Neoliberal o de mercado
Un curriculum
centralizado y una autonomía muy amplia en cada centro
caracteriza, aún dentro de la diversidad que puede existir
sobre todo en U.S.A., el marco en el que se mueve la
dirección en este modelo. La actuación del Director
queda inmersa en un contexto de libremercado más o menos
amplio, con más o menos fuerza, pero
en el que el cliente como consumidor de un
producto es lo
más importante y quién sirve de referencia para la
toma de
decisiones. Su perfil como Director sería claramente
de tipo empresarial, ¨centrado en el marketing y
preocupado por la autofinanciación del colegio, por las
relaciones públicas con la sociedad y por
el control y
evaluación de los resultados
académicos, de los cuales depende su supervivencia y la
supervivencia del centro¨ (Alvarez, 1996b, 328). En este
modelo podemos situar la dirección en U.S.A. e
Inglaterra.
Buroprofesional
Este modelo ha sido el modelo dominante en Europa desde
la segunda guerra
mundial, perviviendo en algunos de ellos aún con
bastante fuerza. El Director como representante de la
Administración que se responsabiliza de hacer cumplir
todas las disposiciones e intenciones que surgen de ella,
caracteriza la dirección en este modelo. Tanto las
decisiones de tipo curricular como el nombramiento de los
Directores recaen sobre instancias externas al centro escolar. Es
curioso constatar las fuertes críticas que recibe este
modelo desde los que están a favor de la gestión
¨tipo mercado¨,
acusándolo de no tener ninguna relación entre
financiación y resultados, de carecer de incentivos, de
ausencia de competitividad, o de tomar las decisiones en
función de los intereses de los que trabajan en el centro
sin tener en cuenta a los clientes. En
suma, la crítica
la resumen en que ¨todos estos aspectos determinan en
conjunto una disminución de los niveles de rendimiento e
inhiben la presión
hacia la excelencia¨ (S. Ball, 1994). Vemos en Francia un
ejemplo paradigmático de este modelo.
Participativo
Se podría decir que este modelo sería el
más complejo, ya que los grados, ámbitos y niveles
de participación difieren. Siguiendo el discurso de S.
Ball (1994), me refiero a un modelo que intenta desarrollar
escuelas que involucren la participación de los padres,
profesores y alumnos en un proceso
discursivo, que impliquen la participación de los mismos
en su gestión y que compartan un proyecto
pedagógico común. Estamos ante un Director
esencialmente dinamizador, coordinador, que tiene que ser capaz
de dirigir equipos con objetivos y
decisiones negociadas, que facilita la innovación, y que, sobre todo, tiene que
integrar a toda la comunidad escolar en un proyecto común
de trabajo.
En el marco de este modelo participativo se
podría señalar a España. Pero no siempre ha
sido así. Se han sucedido una serie de cambios
políticos y sociales que nos han llevado a este modelo,
que en estos momentos se encuentra en un equilibrio
difícil de mantener entre lo que sería un
desarrollo de la participación de la comunidad escolar y
una tendencia neoliberal de reforzar los cargos directivos
esencialmente.
2.De un modelo autoritario a otro participativo
Las disposiciones legales van estructurando la
intención política que en cada
momento un país quiere desarrollar. Por esto, voy a
explicar el desarrollo de la dirección en torno a las
leyes
más importantes que la han ido estructurando en la segunda
mitad de nuestro siglo, haciendo referencia brevemente a los
condicionantes sociopolíticos.
2.1.- La dirección antes de la Ley General de
Educación
Para comprender mejor cómo se estructuró
el tema de la dirección en la Ley General de Educación, creo
adecuado partir de dos disposiciones legales que estructuraban la
dirección en nuestro sistema
educativo y sentaron las bases del modelo hasta la Ley de
Educación de 1970, que, por cierto, en el ámbito
participativo no las modificó mucho.
Nos encontramos en estos momentos -años 60- con
una situación política, heredada aún de la
guerra civil,
pero con ciertos aires de aperturismo. La época "dura" ya
ha pasado, aunque en el sistema educativo se mantiene con
claridad esa estructura
autoritaria y escasamente participativa como reflejo del sistema
político.
Dos disposiciones caracterizan la dirección de
centros en esta época: la Orden de 10 de Febrero de
1.967, por la que se aprueba el Reglamento de Centros
Estatales de Enseñanza Primaria y el Decreto
985/1.967, de 20 de Abril, por el que se aprueba el
Reglamento del Cuerpo de Directores Escolares, que matizó
de algún modo la filosofía planteada en la orden
anterior.
Estas dos disposiciones plantearon un modelo de
dirección autoritario y burocrático, en el
que el Director ha accedido al cargo mediante una
oposición y mantiene su puesto de forma vitalicia. La
existencia de un cuerpo diferente de Directores escolares refleja
la jerarquía en la que se mueve este modelo en cada
centro. No tiene carga docente y asume todo el poder, es el
único cargo decisorio. Existe un órgano, denominado
Consejo Escolar, que no tiene nada que ver con el actual Consejo
Escolar, ya que es solamente consultivo. Es usual que todo
sistema autoritario disponga de algún órgano para
matizar el modelo. Es un modo de justificar una falsa
participación, acorde con el modelo político de
nula participación que existía en n ujestro
país.
Su ámbito de responsabilidad lo constituyen tareas
eminentemente burocráticas y administrativas. Si nos
fijamos en las funciones que le
asignan las disposiciones antes señaladas,
prácticamente el 80% son tareas burocráticas y de
relación con las familias de los alumnos.
Un curriculum centralizado, agrupamientos
rígidos, el individualismo del profesorado, la escasez de
recursos, una
concepción rígida de la disciplina, y
una cierta uniformidad de espacios y horarios, marcan el contexto
de este modelo de dirección, que, lógicamente,
responde a estas necesidades.
Asimismo, es un modelo que no regula de ningún
modo la situación de la dirección en los centros
privados, instituciones
que utilizó el "régimen" en su momento para
transmitir sus valores e
ideologizar a la población. Habría que decir que se
utilizaron mutuamente en beneficio de ambos.
2.2.- La dirección en la Ley General de
Educación de 1970
Aunque la Ley General de Educación supuso un
avance considerable, reconocido por todos, en la
racionalización y modernización de nuestro sistema
educativo, en el ámbito de la participación en la
gestión del centro no se avanzó demasiado. Fue el
sector opusdeista y más abierto del franquismo,pero,no
olvidemos, siempre dentro del franquismo, el que tomó las
riendas del poder en estos últimos años de la
dictadura, y
el que estuvo detrás de esta ley. La desaparición
del Cuerpo de Directores, una cierta consolidación del
Claustro, nuevas funciones del Director o la existencia del
Consejo Asesor, no justifican, a mi manera de ver, ningún
avance significativo hacia una dirección más
democrática. Sigue siendo el Director el que maneja todo
el poder en el centro, quedando el Claustro y el Consejo Asesor
como órganos consultivos o sin apenas capacidad de
decisión.
Como indica el art. 60.1 de la Ley general de
Educación, "todo centro de Educación General
Básica tendrá un Director, que estará
asistido por el Claustro de profesores y por el Consejo Asesor,
en el que estarán representados los padres de los alumnos.
El Director será nombrado, de entre los profesores
titulares del centro, por el Ministerio de Educación y
Ciencia, de
acuerdo con las normas
reglamentarias y oído el
Claustro y el consejo Asesor". Nos encontramos ya con un
Director que no accede al cargo por oposición, sino que es
nombrado por la Administración educativa. Desaparece el
Cuerpo de Directores como tal, aunque los Directores que forman
ese cuerpo siguen desempeñando su cargo en aquellos
colegios en los que lo ocupan. El cargo de Director pasa a ser un
cargo temporal, desempeñado por profesores que
después vuelven a su puesto anterior. Asimismo, el
Director va a tener que impartir también docencia,
aunque en una proporción escasa.
Así, durante quince años, hasta la puesta
en vigor la LODE, los centros podrán contar con un
Director no docente, del Cuerpo de Directores, o con otro
"político", ya que es nombrado por la Administración. Los Claustros podían
presentar una terna de profesores del centro, pero siempre el
poder de decisión lo tenía la
Administración. En ambos casos el Director suele contar
con la confianza de la Administración educativa, y, por
tanto, suelen representar una línea de actuación
muy conservadora en sintonía con el poder político.
Esta línea conservadora comenzó a cambiar a partir
de 1978, con el cambio
político producido en España.
El Director va a seguir siendo el que ostente el poder
del centro y el que disponga de toda la capacidad de
decisión. Como dice el art. 60.2 de la Ley general de
Educación, "El Director deberá dirigir,
orientar, y ordenar todas las actividades del centro. De una
manera especial asegurará la coordinación y el trabajo en equipo
de los profesores que requiera la actividad formativa unitaria y
equilibrada de los alumnos.". Lo cierto es que los centros
tampoco disponen de una gran autonomía para poder afirmar
que los Directores tienen un gran abanico para tomar decisiones.
Seguimos en un sistema muy centralizado tanto en el ámbito
administrativo como curricular.
El Director va a contar con dos órganos, el
Claustro y el Consejo Asesor, a los que si bien se les asignan
algunas funciones más o menos importantes, no pasaron de
ser unos órganos consultivos y de asesoramiento. Es cierto
que el Claustro participaba en la elección del Director
proponiendo profesores y que se implicaba más en las
actividades académicas del centro, pero si tomamos como
referencia los niveles de poder, la capacidad de decisión,
ésta sigue siendo mínima. El Consejo Asesor
está formado por "el Director, tres representantes de
la Asociación de Padres de Alumnos y tres representantes
de la Comunidad que, por su proyección a título
personal o
representativo de instituciones locales de carácter social, cultural o profesional,
sean designados por el Claustro" (Decreto de 30 de agosto de
1974), y no disponía de ninguna capacidad decisoria,
solamente servía como órgano consultivo.
Así pues, apreciamos un modelo de
dirección que se sigue manteniendo en un sistema
claramente autoritario, dentro de un modelo centralizado.
"Profesores, alumnos y padres no tienen otro derecho que el de
ser oídos o, en el mejor de los casos, asesorar, es decir,
carecen de cualquier capacidad decisoria sobre la gestión
general del centro. La ley excluyó expresamente a los
padres del terreno propiamente educativo, al limitar las competencias del
consejo asesor a las cuestiones de índole no
académica".(Fernández Enguita, M.,1992,
97).
2.3.- La dirección en la Ley Orgánica
del Estatuto de Centros Escolares: un cambio
matizado
La Ley Orgánica por la que se regula el Estatuto
de Centros escolares (Ley 5/1.980 del 19 de Junio, B.O.E. 27 de
Junio 1.980) apareció una vez aprobada la Constitución en el inicio del periodo
democrático de nuestro país. Con un democristiano
como ministro de educación, en un gobierno de
centro-derecha, la ley refleja los intereses especialmente de la
iglesia y de
las patronales de la enseñanza. No se avanza especialmente
en la participación ni en el modelo de dirección,
aunque se crea el Consejo de Dirección, con una
participación de los distintos elementos de la Comunidad
Escolar. Los puntos clave de esta ley fueron el papel
más profesional que se le otorgaba al Director, la
reducción del Claustro al ámbito exclusivamente
académico y la creación del Consejo
Escolar, que para unos era un órgano decorativo y para
otros con demasiadas competencias decisorias.
Un Director más profesional
Como indica el art. 25. 1. "La autoridad del
Director será en todo caso la propia de este cargo. El
Director será nombrado entre los profesores numerarios de
Educación General Básica, Bachillerato y
Formación profesional".
En la selección
y nombramiento del Director no intervienen directamente ni
profesores, ni padres ni alumnos. Es la Administración la
que decide. La intención es buscar un Director
profesional, en función de unos méritos
determinados. Los centristas, en el periodo de elaboración
de la ley, intentaron concretar en ella su ideología, o sea el plantear órganos
unipersonales decisorios y órganos colegiados de
carácter consultivo, lo que recibió en su momento
la oposición frontal de los socialistas, en ese momento la
principal oposición, que pretendían una ley mucho
más participativa para los profesores y los padres sobre
todo.
Por lo tanto, dispone de todas aquellas competencias
propias de un cargo de estas características y se enuncian
otras que no hemos llegado a conocer su desarrollo, ya que fue
una ley que quedó en suspenso pronto, porque cuando
llegaron lo socialistas al poder rápidamente comenzaron a
elaborar otra que la sustituyera. Fue una ley que no se
desarrolló, por lo que no hemos llegado a saber si la
concreción de las funciones del Director nos hubiera
llevado a un órgano con un excesivo poder o con un poder
más compartido. Lo que sí es cierto es que se
aprecia un Director esencialmente técnico,
profesional.
2.3.- Situación actual: un modelo
participativo
En esta evolución de la dirección en
nuestro sistema educativo, llegamos a la situación actual,
que se basa esencialmente en la LODE -Ley Orgánica 8/1985
de 3 julio, BOE del 4-7-85-, completada por la Ley
Orgánica de Participación y Evaluación y
Gobierno de los Centros Docentes (L.O.
9/1995 de 20 de noviembre,
BOE 21-11-95) y los Reglamentos Orgánicos (R.D. de 26 de
enero de 1996, BOE 20-2-96) que la desarrollan. Una vez que
accedieron al poder los socialistas, desarrollaron una de sus
iniciativas legislativas más polémicas por el
debate que se
abrió en ese momento en la sociedad española, con
posiciones encontradas entre los sectores progresistas y los
conservadores, entre la escuela
pública y la escuela
privada-concertada. "La derecha, sin embargo -o precisamente
por ello-, vio en la LODE lo que los socialistas en la LOECE,
pero al revés, y desencadenó en torno a ella una
verdadera guerra escolar." (Fernández Enguita, M.,
1992, 101).
De todos modos y a pesar de que se retrasó la
puesta en vigor de esta ley por disputas políticas e
ideológicas, la cuestión es que se llevó a
cabo con todas las consecuencias y se ha ido desarrollando en
múltiples disposiciones legales a lo largo de estos
últimos años, estructurando lo que es nuestro
sistema de dirección.
Así pues, la dirección actual de los
centros de enseñanza no universitaria tiene su base
inicial en la Ley Orgánica de Derecho a la Educación
-LODE (ley 8/1985 de 3 de julio, BOE 4-7-85), que
determinó en su momento el modelo de dirección por
el que se optaba en nuestro sistema educativo. Posteriormente se
desarrolló a través del Decreto de
órganos de gobierno (R.D. 2376/ 1985 de 18 de
diciembre . BOE 27-12-8 ) que fue derogado por el Reglamento
de las Escuelas de Educación Infantil y de los Colegios de
Educación Primaria (R.D. 819/1993 de 28 de mayo, BOE
19-6-93), así como de los Institutos de Secundaria
(R.D. 929/1993 de 18 de junio, BOE 13-7-93), adaptando la
organización de estos centros a las nuevas demandas de
los centros que surgen de la aplicación de la reforma
educativa. Posteriormente estos Reglamentos también han
sido derogados por otros nuevos, o sea el Reglamento
Orgánico de las Escuelas de Educación Infantil y de
los Colegios de Primaria (R.D. de 26 de enero de 1996, BOE
20-2-96) y el Reglamento de los Institutos de Educación
Secundaria (R.D. de 26 de enero de 1996, BOE 21-2-96), que
desarrollan la Ley Orgánica de Participación y
Evaluación y Gobierno de los Centros Docentes (L.O.
9/1995 de 20 de noviembre, BOE 21-11-95).
En el cuadro 2º podemos observar la
evolución de la dirección a lo largo de estos
años de forma esquemática.
Cuadro 2: Evolución de la
Dirección
* Hasta la Ley general de
Educación
Director : ………….. •
vitalicio
• sin carga docente
• único órgano decisorio
• burocrático
* LEY GENERAL DE EDUCACIÓN
(1970-80)
Director : ………….. •
temporal
• carga docente
• único órgano decisorio
• funciones: orientar, ordenar,
coordinar
Órganos colegiados:
Claustro
Consejo Asesor
* ESTATUTO DE CENTROS ESCOLARES ( 1980 – ….
)
Director : ………….. •
temporal
• carga docente
Órganos colegiados: Consejo de
Dirección
Claustro
± periodo de indefinición
±
* L.O.D.E. (1985)
Equipo Directivo: .. •
temporal
• carga docente
• Equipo Directivo : órgano
ejecutivo
• Director: coordinador y dinamizador
• Jefe de Estudios: coordinador actividad
académica
• Secretario: actividad administrativa
Órganos colegiados: Consejo Escolar
: órgano decisorio
Claustro
* L.O.G.S.E.(1990)
Equipo Directivo – Órganos
Colegiados
Se introduce el Administrador : recoge las
funciones del Secretario
* REGLAMENTOS ORGÁNICOS.(1993) :
derogados
* L.O.P.E.G.C.E.(1995) Refuerzo y apoyo a
la función directiva.
Director: . • acceso con perfil
previo y por cuatro años
• Incentivos económicos
• Refuerzo de su autoridad institucional
Órganos colegiados:Consejo Escolar
:Los alumnos no participan en Primaria
Claustro : refuerzo de sus competencias
académicas
* REGLAMENTOS ORGÁNICOS.(1996)
Desarrollan la L.O.P.E.G.C.E. reforzando la
función directiva.
Así pues, en el sistema educativo español
nos encontramos en los últimos 20 años una
tendencia hacia el logro de una mayor participación en la
gestión de todos los elementos que componen la comunidad
educativa en cada centro. Desde la Ley General de
Educación de los años 70, en pleno régimen
franquista, hasta la Ley de Ordenación General del Sistema
Educativo en 1990 y la Ley Orgánica de
Participación y Evaluación y Gobierno de los
Centros Docentes en 1995 se ha desarrollado de modo progresivo
toda una intención legislativa que propone la
participación como premisa esencial en el funcionamiento
de los centros. No solamente los profesores disponen del poder de
elegir su Director a través del Consejo Escolar, sino que
también los padres pueden intervenir en la gestión
y el control del centro a través del Consejo
Escolar.
Si partimos de la ley General de Educación
(Ley 14/1970 de 4 de agosto, BOE 6-8-70), podemos observar
cómo esta ley dio el carpetazo al Cuerpo de Directores
como grupo
diferenciado de los docentes, al que se accedía por medio
de una oposición, incorporando al cargo de Director la
función docente y eliminando su carácter vitalicio.
En todo caso, mantenía un alto grado de poder decisorio,
ejecutivo y control, puesto que el Claustro y el Consejo Asesor
poco podían hacer con las funciones que tenían
asignadas. Su gran aportación fue la de suprimir el cuerpo
de Directores, que dejaron de ser un cuerpo aparte, dejaron de
ser otros profesionales distintos de los docentes.
Una vez instaurado el sistema democrático en
nuestro país y aprobada su constitución (1978), con
el Estatuto de Centros Escolares (Ley 5/1980 de 19 de
junio, BOE 27-6-80) se intentó democratizar más los
centros, potenciando la participación a través del
Consejo de Dirección esencialmente y planteando un
Director más como coordinador y gestor. Su
aportación esencial fue la de crear un órgano
colegiado en el que estuvieran padres, profesores, alumnos y
personal no docente -Consejo de Dirección- con el fin de
crear una gestión más participativa.
Por avatares políticos el Estatuto de Centros
Escolares estuvo poco tiempo en
vigor y fue sustituido por la Ley Orgánica de Derecho a
la Educación Ley 8/1985 de 3 de julio, BOE 4-7-85),
que aporta a este camino hacia la participación la
formación del Equipo Directivo. Este equipo es
elegido por los propios miembros de la Comunidad Escolar,
superando la idea del Director como responsable único del
funcionamiento del centro, tanto en los ámbitos
académicos como administrativos y ejecutivos, e iniciando
un nuevo modelo más participativo en la gestión de
un centro.
Se puede afirmar, pues, que el modelo de
dirección español, establecido por la LODE en 1985,
se inclina decididamente por la participación de
profesores, alumnos y padres en la gestión de los centros.
Asimismo, la dirección deja de ser un asunto de uno
para pasar a ser una preocupación compartida de un
equipo. No es una dirección colegiada, en cuanto que
cada miembro del equipo tiene sus propias responsabilidades y hay
uno, el Director, que está por encima de sus
compañeros de equipo en cuanto a responsabilidad y poder.
Pero la responsabilidad global de que el centro funcione recae
sobre los tres miembros del equipo. Después, en la
realidad de cada día cada equipo funciona de una manera u
otra, de modo más o menos coordinado, de forma más
o menos colegiada. Es otro plano de análisis.
La Ley de Ordenación General del Sistema
Educativo – LOGSE – (Ley 1/1990 de 3 de octubre, BOE del 4 de
octubre), introduce una nueva figura "el Administrador",
aunque asume el modelo LODE y no introduce más
modificaciones. En la realidad esta figura se va a introducir en
los centros de Secundaria, por lo que va a ser una figura que no
va a tener constancia en los centros de Primaria.
La Ley Orgánica de Participación y
Evaluación y Gobierno de los Centros Docentes (Ley
9/1995 de 20 de noviembre) modifica parte de la LODE,
concretamente su titulo III, matizando la elección de
Director, exigiendo una acreditación para acceder al
cargo, dando más poder al Director y elaborando medidas de
apoyo a la función directiva. Así, entre otros
aspectos, puedo destacar que el Director será elegido por
el Consejo Escolar de entre aquellos profesores del centro que
hayan sido previamente acreditados para el ejercicio de
esta función -art. 17.1-, siendo esta acreditación
realizada por las Administraciones educativas -art. 18.c-, el
Jefe de Estudios y el Secretario serán designados por el
Director -art.23.1-, la duración del mandato será
de cuatro años – art. 24.1-, y se puede mantener parte del
complemento económico – art. 25.5-. Tal vez uno de los
aspectos que se le ha dado poca importancia o relevancia, pero
que la tiene y mucho, es el art. 21.d), en el que añade
como competencia del
Director "participar y colaborar con los órganos
superiores de la Administración Educativa", ya que da
una respuesta clara al eterno problema en los Directores
¿son representantes de la Administración o del
profesorado?. Desarrolla un modelo de dirección que busca
esencialmente mayores incentivos, tanto económicos
como profesionales, para los Directores.
En desarrollo de esta Ley se legislaron unos nuevos
Reglamentos Orgánicos para los centros de Infantil y
Primaria (R.D. 819/1993 de 28 de mayo, BOE 19-6-93),
así como para los de Secundaria (R.D. 929/1993 de
18 de junio, BOE 13-7-93), que han venido a derogar y sustituir a
los comentados. En todo caso, siguen el mismo discurso de apoyo y
refuerzo de las tareas directivas. En el desarrollo del modelo de
dirección explico detenidamente su contenido.
En resumen, vemos cómo al camino andado es mucho,
desde un sistema centralizado, autoritario y escasamente
participativo hasta otro muy participativo, lógicamente
unido al contexto sociopolítico que en nuestro país
se ha vivido en cada momento. Se puede observar que ha habido un
camino hacia un modelo de dirección participativo,
en el que los distintos componentes de la comunidad escolar
tienen su parcela de poder, disponiendo de unos cauces
determinados para ejercerlo. De todos modos, con la Ley de
Participación, Evaluación y Gobierno de los Centros
Docentes y los nuevos Reglamentos Orgánicos este modelo de
dirección se ha visto afectado hacia una mayor
concentración del poder en los órganos directivos
del centro, que, poco a poco, van asumiendo más
competencias y disponiendo de más autoridad, sin llegar,
en ningún caso, a las cotas de poder que dispone el
Director inglés,
americano o francés.
3.- Modelo participativo versus
modelo neoliberal
El modelo de dirección que configuró la
LODE y ha reorientado la LOPEGCE se caracteriza esencialmente por
ser muy participativo, modelar un perfil del directivo sobre todo
como coordinador y animador, instaurar una dirección
colegiada a través del equipo directivo, y actuar en el
marco de una autonomía reducida con una distribución del poder entre los distintos
elementos de la comunidad escolar, como observamos en el cuadro
3º.
Cuadro 3: Principio que configuran la
dirección.
En todo caso, estamos actualmente en una fase
inquietante, ya que el modelo LODE se va reorientando
según los principios
neoliberales condicionantes de la sociedad actual. Así,
como vemos en el cuadro 4º, distintas fuerzas están
pugnando por hacerse con el modelo inclinando la balanza hacia
una dirección o hacia otra.
Cuadro 4º: Tensiones en el desarrollo de la
participación
Distribución del poder st Concentración
del poder
Perfil de profesor st
Necesidad de formación
Autonomía del centro st Control de la
Administración
Colegialidad st Jerarquía piramidal
Esta situación no es solamente propia de nuestro
sistema educativo. Así, la diversidad de "roles"
que debe asumir un Director, su ambigüedad y el
conflicto que llevan inherentes esos roles, constituyen
problemas
comunes a todos los países. Como indica Michele Sellier
(Sellier, M., 1992), refiriéndose a los Directores de la
Comunidad Europea, los distintos roles que debe asumir
-administrativo, pedagógico, responsable de las relaciones
públicas, de gestión, como jefe, líder o
manager- le llevan a un conflicto de
intereses y de relaciones. Así, por ejemplo, deben
aparecer como representantes de las Administraciones Educativas
correspondientes, pero, a la vez, trabajan con un colectivo con
el que se tienen que identificar, y que, en muchas ocasiones,
está en lucha frontal con la Administración. Los
alumnos deben ser su referencia última, no olvidemos que
el objetivo de un
centro educativo en teoría
es educar alumnos, pero, al mismo tiempo, deben saber mantener un
clima de
disciplina que la sociedad le demanda, y
cada vez con más insistencia. Tienen que ser capaces de
responder a las necesidades específicas de su centro y de
la comunidad que se integra en él, pero, por otra parte,
sus decisiones están matizadas casi siempre de un tinte
político, ya que deben tener en cuenta y agradar a las
autoridades locales, de quienes dependen para su
nominación o continuación en el cargo.
Si, por un lado, el rol que desempeña el
directivo produce problemas semejantes en la realidad de cada
día en todos los países, por otro, se puede
realizar una distinción clara entre los diversos modelos
de dirección. Unos modelos exigen un Director que
esencialmente sea un empresario, un
manager que dirija el centro hacia aquellos objetivos que la
sociedad o las autoridades locales planten, en el marco de la
competitividad más o menos salvaje que pueda existir. Ese
Director podrá utilizar técnicas
más o menos participativas, podrá compartir las
decisiones, pero el poder lo tiene él solo. Se le pide que
dirija el centro, disponiendo de todo el poder y responsabilidad.
Se le demanda unos resultados determinados, que el Director
deberá procurar conseguirlos.
Otros modelos reclaman un Director que esencialmente
lidere el grupo que trabaja en el centro para lograr los
objetivos previstos. En este caso, el Director no dispone de todo
el poder, que debe compartirlo con la comunidad escolar, a
través de diferentes órganos, principalmente el
Consejo Escolar. Sus armas van a ser
la
motivación, el consenso, el convencer, etc.., que,
como podemos pensar fácilmente, difieren de las
técnicas que se pueden utilizar en los modelos
anteriores.
En todo caso, se aprecia una cierta
contradicción en la estructuración actual de
los modelos de dirección y sus perspectivas de futuro. En
la mayoría de los países se va hacia un modelo en
el que el Director sea esencialmente un "manager", con bastante
poder y no menos responsabilidad. Pero, por otra parte, hasta en
los países que disponen de un modelo más
autoritario o menos participativo, se está de acuerdo en
que es necesaria la participación e implicación del
profesorado, padres y alumnos en el centro, para lograr un mejor
funcionamiento y mayores garantías de éxito.
"Los Directores que están contentos y que prosperan, a
pesar de las muchas exigencias, a veces contradictorias, son los
que saben garantizar la participación activa del personal
desarrollando el incentivo y el apoyo de los profesores y del
personal no docente, igual que de los alumnos y de sus
padres." (Andreasson, Y., 1992,.92.). Son dos actuaciones que
se repelen entre sí, un modelo autoritario es casi
imposible que promueva una verdadera participación, y una
implicación en el centro debe ir enmarcada en un sistema
participativo.
Por otra parte, no podemos negar que, estemos de acuerdo
o no, el marco económico y cultural en el que nos movemos
viene fuertemente marcado por un sistema neoliberal cada vez
más global. Este modelo, coherentemente, demanda en el
ámbito educativo una figura, como es la de Director de
centros, que los dirija, gestione y organice en un marco en el
que la competitividad, la autonomía y los resultados sean
las variables esenciales, dejando de lado otros aspectos como
participación o implicación de la comunidad escolar
en el centro. Estamos hablando, por lo tanto, de un centro en el
que el poder reside esencialmente en el Director, que decide
cómo manejarlo o distribuirlo, en función de las
necesidades o contexto de su centro. Este modelo choca totalmente
con un modelo participativo, como el que se está llevando
a cabo en estos momentos en España, y, por otra parte,
también se contradice con los discursos de
participación e implicación de padres y profesores
en ciertos aspectos de la gestión del centro, que surgen
del mismo modelo.
Pienso que la realidad es así, la
contradicción existe y va a determinar el marco del modelo
de dirección y el desarrollo en los próximos
años. La situación peculiar de España reside
en que la educación ha sido el único campo en el
que el partido socialista en su momento aplicó el modelo
socialista, incorporando unas estructuras
casi asamblearias en la gestión de los centros, que chocan
actualmente con el modelo económico y social que impera en
nuestra sociedad. No se puede olvidar que todas las medidas
legislativas que se están tomando en los últimos
años van en la linea de dar mayor poder a los cargos
directivos y disminuir la función del equipo directivo
como equipo.
Para terminar no puedo dejar de mencionar unas palabras
de S. Ball (1994) en la ponencia presentada en el VI Congreso de
la F.E.A.E. (Zaragoza), con las que me identifico totalmente y
que configuran la tendencia hacia donde deberían ir los
modelos de dirección en un futuro, que desde luego no
coincide con la tendencia actual. ¨En cierto sentido,
quizás deberíamos empezar a ver las escuelas como
comunidades dialógicas, es decir, seres humanos
individuales que participen y que se reconozcan mutuamente. Esto
se conseguiría por las prácticas cotidianas del
diálogo,
de la conversación, de los discursos prácticos, de
la emisión de juicios. Estos son, para mí, los
elementos claves de esa comunidad dialógica. El objetivo
será saber en qué se pueden convertir las personas
y los procesos de
llegar a ser, de devenir, al no ser unas estructuras finales
planificadas de antemano. La participación en este caso
será un fin en sí mismo. Esto ocasionará
inevitablemente dos consecuencias, por un lado la
incertidumbre y por otro el riesgo, tanto para los
individuos como para las propias comunidades. Personalmente,
pienso que las escuelas se van a lanzar en nuestro mundo
postmoderno cada vez más en este enfoque, por lo que
deberán adoptar las cualidades esenciales de la
incertidumbre y del riesgo¨ (Ball, S., 1994).
BALL, S.J (1994). La escuela participativa en el
contexto de la política postmoderna y el "market" modelo
participativo en U.K. Ponencia presentada en el VI Congreso
de la F.E.A.E. (Zaragoza).
ALVAREZ, M. (1996b). Los estilos de
dirección y sus consecuencias. Bases para su
configuración como estrategia de
intervención. En DOMINGUEZ, G. y MESANZA,J. (Coord.)
(1996) Manual de
organización de instituciones educativas. Madrid,
Escuela Española, 303-346.
FERNANDEZ ENGUITA, M. (1992). Poder y
participación en el Sistema Educativo. Barcelona,
Paidós-Educador. Sellier, M., 1992
ANDREASSON, I. (1992). La dirección y la
gestión educativa en Suecia. En ALVAREZ, M. (Ed.) La
dirección escolar: formación y puesta al
día. Madrid. Escuela Española,
291-304.
José Luis Bernal