Dificultades en la interpretación

2. Equilibrio
3. Universalidad
4. Unidad
5. Exclusividad
6. Claridad y
   Transparencia
7. Periodicidad
8. Continuidad
9. Flexibilidad

Los principios revisten especial importancia en el campo
de la presupuestación y por ello antes de enunciarlos es
necesario recordar que se trata de guías
específicas o de "moderadores de criterio" de la persona encargada
de elaborar los presupuestos
institucionales del sector
público.

Un principio se define de diferentes maneras. El
diccionario
ilustrado de la lengua
española dice: "Cada una de las primeras verdades que
sirven de fundamento a una ciencia".
"Máximas particulares por donde cada cual se rige en sus
actuaciones".

Los principios del control
presupuestal serán esas causas primarias que dieron
nacimiento a la técnica de la presupuestación y que
el hombre debe
observar y utilizar en el desarrollo de
su actividad específica.

Refiriéndose fundamentalmente al presupuesto en
el ámbito del sector público boliviano, Las
Normas
Básicas del Sistema de
Presupuesto establecidas mediante Resolución Suprema No.
217095 de 4 de julio de 1997, establecen ocho principios a los
que deben sujetarse las entidades públicas durante todo el
proceso
presupuestario, es decir en las fases de la formulación,
ejecución, control y evaluación.

En el proceso de capacitación de servidores
públicos que se imparten en el Centro Nacional de
Capacitación de la Contraloría General de la
República, en mi calidad de
facilitador, he tenido la oportunidad de intercambiar ideas e
inquietudes con funcionarios públicos que trabajan en el
área de la administración financiera del Estado, sobre
las dificultades en la aplicación de los principios
presupuestarios establecidos en la norma.

Como corresponsable de la elaboración del
proyecto de la
norma referida, considero muy importante comentar algunos
aspectos sustanciales que subyacen en los principios que en la
Normas Básicas del Sistema de Presupuesto, solo
están enunciados.

A manera de analizar la aplicabilidad correcta de estos
principios en los presupuestos institucionales del sector
público es necesario dar una correcta interpretación a cada uno de ellos, en este
sentido describiremos e interpretaremos dichos
principios:

Equilibrio

"El presupuesto debe mantener el equilibrio
entre los recursos y
gastos"

El cumplimiento de este principio asegura
fundamentalmente que el presupuesto este debidamente financiado
si es que es deficitario; o que, cuando es superavitario tenga
aplicaciones de fondos (uso de fondos).

La formulación presupuestaria normalmente se
inicia proyectando los gastos de una gestión, y posteriormente se procede a
formular los recursos estimados. Cuando se verifica que estos
últimos son insuficientes, no es fácil efectuar
ajustes (recortes) en gastos, por lo que un presupuesto, cuyos
gastos no estén financiados, infringe este principio y por
tanto se lo considera no ejecutable, porque no debemos olvidar
que a la ejecución de un gasto, siempre le precede la
ejecución de un ingreso (salvo que se trate de una
disminución de disponibilidades de caja de gestiones
anteriores, en cuyo caso tendrá que estar respaldado por
el visto bueno del Tesorero y del Contador de la
Institución).

En tanto no se ejecute el ingreso será imposible
la ejecución de un gasto previsto, por lo tanto no cabe la
posibilidad de que un presupuesto no muestre la igualdad entre
ingresos y
gastos.

Cuando los ingresos corrientes y/o de capital
previstos superen los gastos corrientes y/o de capital estimados,
se dice que el presupuesto es superavitario y que a los fines de
cumplir con este principio es necesario que estos excedentes
previstos (superávit) tengan necesariamente una
aplicación financiera en el presupuesto, esto significa
que el excedente sea registrado en una partida de gastos que
represente un uso de fondos. La partida de gastos normalmente
afectada se denomina "Incremento de Caja y Bancos" que es
una partida financiera que no se refiere a un gasto efectivo en
compra de bienes y/o
servicios para
el proceso productivo, sino a una apropiación
contable.

Esta apropiación tiene dos connotaciones,
primero, podría estar reflejando una deficiencia en la
Programación Operativa de Operaciones, pues
es difícil concebir que una institución
pública que atiende una demanda
creciente de servicios
públicos por parte de la población no sea capaz de identificar
objetivos y
metas de gestión que suponen la ejecución de
gastos, o segundo, que por razones administrativas y de
cumplimiento de etapas administrativas no tenga certeza de la
ejecución de gastos ( por ejemplo proyectos de
inversión que no han sido identificados ni aprobados
oportunamente, antes de la aprobación legal de los
presupuestos) y que por esta razón se este apropiando a
una partida de gastos denominada " Transferencias de Capital al
Sector Privado"(práctica utilizada en la
formulación de algunos proyectos del
Programa
Nacional de Inversiones) a
sabiendas de que el gasto no se ejecutará por esta
partida, pues se prevé, durante la ejecución, un
traspaso presupuestario a la partida correcta, cuando los
proyectos estén en condiciones de ejecutarse.

Esta práctica adoptada en los presupuestos de
instituciones
públicas se evidencia cuando el financiamiento
esta asegurado y que sin embargo no se pueden afectar partidas de
gasto por no haberse completado el proceso técnico de
aprobación de proyectos.

Sea como fuere, el principio mencionado exige que exista
una identidad
entre ingresos y gastos y que las entidades públicas
cumplen el momento de aprobarse sus presupuestos, pero que pueden
esconder asignaciones presupuestarias "forzadas", las mismas que
requieren de una labor meticulosa de los profesionales auditores
que tengan la responsabilidad de analizar y emitir
dictámenes de auditoria.

Universalidad

"El presupuesto
público debe comprender todos y cada uno de los
elementos económicos financieros que hacen posible la
producción de bienes y prestación de
servicios de responsabilidad directa del Estado".

El principio descrito requiere de una mayor
explicación. La producción de bienes y servicios de
las entidades públicas, se refieren a procesos
productivos que no necesariamente tienen connotaciones
industriales, donde es posible conocer con certeza los
requerimientos de insumos en cantidades y calidades
determinadas.

Los procesos productivos de las entidades publicas
tienen mayormente un carácter administrativo y normativo, por
esta razón, cuando un funcionario público no conoce
en detalle la amplia normativa sobre administración financiera gubernamental
así como sus implicancias de orden administrativo en lo
que se refiere a las contrataciones de personal, la
adquisición de bienes y servicios, la compra de activos reales,
el pago del servicio de la
deuda
pública así como las disposiciones
gubernamentales para otorgar transferencias, es muy posible que
se formulen los presupuestos de gastos subestimando gastos, es
decir no considerando todos los elementos económicos y
financieros inherentes a una transacción
financiera.

A manera de ejemplo pueden citarse algunos aspectos que
incumplen el principio de Universalidad:

Unidad

"Los presupuestos de todas las instituciones del sector
público debe sujetarse a la política
presupuestaria única definida y adoptada por el
órgano rector en todas las etapas del proceso
presupuestario y cumplir un régimen único expresado
en la normatividad de sistema"

El principio exige que el presupuesto público
deba sujetarse a una política presupuestaria única
y cumplir un régimen único expresado en la
normatividad del sistema. Dentro de esta normatividad se puede
citar a las Normas Básicas del Sistema de Presupuesto, el
Reglamento de Modificaciones Presupuestarias, La Ley de Administración Presupuestaria, Los
Clasificadores Presupuestarios y las Directrices de
Formulación Presupuestaria que son de aplicación
obligatoria por todas las entidades públicas.

Si la política presupuestaria no es única,
no se garantiza la consecución de las metas y objetivos
señalados en el presupuesto público. Por ejemplo si
se ha decidido restringir el gasto corriente en determinada
gestión, y en particular las contrataciones de
consultorías no justificadas, así como el gasto
indiscriminado por telefonía móvil por funcionarios
públicos, esta política debe ser respetada durante
la gestión por todas las entidades públicas, porque
responde a una política presupuestaria que garantiza la
consecución de objetivos fiscales sobre reducción
del déficit.

Sobre el cumplimiento de la normatividad única
existe una clara conciencia de su
aplicabilidad, sin embargo sobre la sujeción a una
política presupuestaria única que garantice un
equilibrio fiscal
adecuado, existen discrepancias de orden técnico, por
ejemplo surgen las siguientes interrogantes: ¿Como
podremos lograr los objetivos y metas plasmadas en la
Programación Operativa Anual si los recursos del
presupuesto son altamente restringidos? ¿Si La
Programación Operativa Anual debe ajustarse a las
restricciones presupuestarias, entonces la formulación del
presupuesto precede a la formulación del Programa
Operativo Anual? ¿Existe una contradicción entre
las Normas del Programa Operativo Anual y el Presupuesto, porque
la primera, dice que "la asignación de recursos
financieros se efectuará en función de la demanda
de recursos físicos establecidos en el POA?" (Art. 10
Normas Básicas del Sistema de Programación de
Operaciones).

Ante estas discrepancias y razones expuestas, es
necesario aclarar los conceptos que se establecen en las normas
señaladas:

En primer lugar se entiende como Política
Presupuestaria Global del sector Público a la
definición de niveles globales de ingresos y gastos
públicos, nivel y composición del déficit
del sector público, nivel y composición del
endeudamiento y principales prioridades sectoriales e
institucionales en base a parámetros
macroeconómicos previamente definidos, destinados a
orientar las decisiones de las instituciones públicas en
su gestión presupuestaria.

El concepto se refiere a la elaboración, en el
más alto nivel de gobierno de una
"Plan
Financiero", que refleje los ingresos y gastos globales
así como el déficit público y su
financiamiento. Este Plan financiero es un instrumento
útil a través del cual se define el déficit
del sector público y las posibilidades de financiamiento;
es por tanto un documento sobre el cual se decide la política
fiscal compatible con la política
macroeconómica del país, que tienen el
propósito de garantizar la estabilidad de la economía.

Una vez definida esta política (Plan Financiero),
se procede a la asignación de recursos por sectores
(educación,
salud, vivienda, etc.) para finalmente asignar recursos (techos
financieros) a las instituciones, Por lo tanto las restricciones
financieras obedecen a una política
macroeconómica.

Evidentemente los techos financieros asignados a las
instituciones nunca podrán ser suficientes para cumplir
metas y objetivos anuales, sin embargo de lo que se trata, es de,
lograr el máximo rendimiento de las entidades sujeto a
recursos escasos. Si se logra estos propósitos se
habrá trabajado con criterios de eficacia,
eficiencia, y
efectividad.

En consecuencia el proceso es el siguiente: a) Se define
la Política Presupuestaria Global, b) Se asignan recursos
a las entidades en función a determinadas restricciones
financieras y c) La entidades elaboran sus Programas
Operativos Anuales considerando estas restricciones para luego
traducirlos en el Presupuesto Institucional.

Exclusividad

"El presupuesto debe delimitar su ámbito de
aplicación excluyendo todo lo que no constituya materia
inherente del mismo"

El concepto tiene que ver fundamentalmente con las
funciones y competencias que cumplen las entidades
públicas, establecidas en su norma legal de
creación.

Este principio puede ser infringido cuando una
institución efectúa asignaciones que no tiene nada
que ver con sus competencias asignadas. Es decir, que no
solamente interesa que un gasto este debidamente apropiado a una
partida, sino, que ese gasto sea inherente a un programa o
proyecto que apoya una política gubernamental.

El cumplimiento de este principio exige que los
administradores del presupuesto y los auditores (cuando les
corresponda fiscalizar la gestión) conozcan en detalle las
disposiciones y el papel que cumple el Estado en
la sociedad. En
nuestro país, rigen actualmente reformas en la
administración del Estado que se expresan, por ejemplo
en la Ley del Organización del Poder
Ejecutivo (LOPE), Ley de Descentralización Administrativa, Ley de
Participación Popular, Ley de Capitalización, La
Ley de Reforma Educativa, todas ellas con sus respectivas
reglamentaciones y toda otra disposición que determine el
ámbito de acción
de las entidades públicas.

Es una práctica del control
interno, verificar si la ejecución del presupuesto ha
cumplido con los procedimientos en
los distintos momentos del gasto establecidos en el reglamento de
ejecución presupuestaria, vale decir, que un gasto haya
cumplido con las fases de la afectación preventiva,
compromiso, devengado y pago. Adicionalmente corresponde
también verificar si ese gasto es pertinente a las
funciones y competencias que cumple una institución
analizando la estructura
programática del presupuesto vinculado al Plan General de
Desarrollo
Económico y Social del país (PGDES).

Claridad y
Transparencia

"El presupuesto debe elaborarse y expresarse de manera
ordenada, permitiendo su fácil comprensión y
aplicación así como presentar información nítida y
accesible"

El Sistema de Clasificaciones Presupuestarias insertos
en los sistemas
informáticos (SIGMA) que son de uso obligatorio por las
entidades públicas, comprenden muchas codificaciones que
identifican conceptos inherentes al programa, la partida o rubro,
el origen, el destino, la fuente de financiamiento de los
recursos, asimismo identifican al organismo financiador,
organismo de transferencia y la localización
geográfica.

Esta codificación hace que cuando se presenta el
documento presupuestal, uno se encuentre con una complejidad de
códigos (muy importantes por cierto) que es difícil
interpretar para un usuario común, o para el propio
ejecutivo de una institución que tiene que tomar
decisiones, por lo que permanentemente requerirá la
participación de los funcionarios
especialistas.

Sin desmerecer toda la codificación establecida,
de lo que se trata es de presentar el presupuesto de una manera
sencilla, comprensible y clara. Obsérvese los siguientes
cuadros que corresponden a una misma institución por el
mismo periodo:

INSTITUCION: 0190 SUPERINTENDENCIA NACIONAL
Y

DEPARTAMENTAL DE MINAS

PRESUPUESTO INSTITUCIONAL POR
CATEGORIA

PROGRAMATICA Y FUENTE DE
FINANCIAMIENTO

(En bolivianos)

GESTION 2002

Fuente: Presupuesto General de la Nación
Gestión 2002

INSTITUCION: SUPERINTENDENCIA NACIONAL Y
DEPARTAMENTAL DE

MINAS

GESTION 2002

Fuente: Presupuesto General de la Nación,
Gestión 2002

Dependiendo del tipo de usuario que analice la
información, los estados expuestos tienen
información útil, sin embargo claramente se
advierte que el segundo documento es más comprensible para
el análisis
financiero del presupuesto, por lo que el principio
señalado obliga a que en la presentación del
presupuesto se acompañe resúmenes ejecutivos claros
y transparentes.

Periodicidad

"El presupuesto debe estar enmarcado en el ejercicio
presupuestario anual"

El ejercicio presupuestario anual se refiere al periodo
comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre, es
decir el periodo fiscal, lo que significa que los presupuestos
institucionales deben ser elaborados para este
periodo.

Definido este periodo, entonces corresponde cerrar los
presupuestos institucionales al 31 de diciembre de cada
año, por tanto en la formulación presupuestaria
debe tomarse muy en cuenta que a esta fecha quedan inconclusos
muchos trámites de gastos que es necesario identificarlos
y registrarlos correctamente en el presupuesto.

El 31 de diciembre es una fecha muy fugaz, así
como lo es cualquier periodo de tiempo, es
decir que el 31 de diciembre es como cualquier fin de mes que
pasa inmediatamente, sin embargo para fines de asignaciones
presupuestarias, un programador deberá tener muy en cuenta
que a esa fecha los procesos del gasto no siempre se cierran en
todo su circuito (compromiso, devengado y pago), vale decir, que
algunos gastos se quedarán en etapas intermedias, algunos
gastos solo se habrán comprometido y otros se
habrán devengado.

Como mencionan las normas de contabilidad, un gasto se
considera ejecutado cuando se lo ha devengado. Se entiende como
el momento del devengado en gastos, a aquel momento en el que se
han recibido los bienes y servicios proporcionados por terceros y
se ha generado una obligación de pago.

Como la formulación del presupuesto se realiza
con anterioridad al inicio el periodo, la asignación de
gastos a las partidas y rubros correspondientes, requieren que un
programador del presupuesto conozca con bastante certeza lo que
pueda ocurrir al final de la gestión, aspecto que no
siempre es fácil de determinar, porque requiere de una
coordinación efectiva entre el responsable de la
Tesorería y de Contabilidad.

No se debe olvidar que aunque se tenga previsto la
ejecución de un determinado gasto o ingreso, los procedimientos
administrativos que de hecho son bastante
burocráticos, así como la incertidumbre por efectos
de cambios tecnológicos, sociales o políticos,
pueden originar que los cálculos previstos no sean exactos
y por lo tanto se proceda a registrar asignaciones sobrestimadas
u subestimadas que afectan los resultados económicos de
una gestión.

A manera de ejemplo podemos citar que si una
institución estima que hasta el 31 de diciembre se
tendrán que devengar y pagar gastos por concepto de
ejecución de obras y proyectos por administración
delegada, los mismos serán imputados en el momento de la
formulación, como un gasto devengado; pero que si dichas
obras, por diversos imprevistos, no se cumplen y solo quedan
avances de obras, la ejecución presupuestaria
mostrará afectaciones de gastos por montos desembolsados
solo en calidad de "anticipos a contratistas" y no proyectos
ejecutados.

Es fácil advertir por tanto que existirá
una diferencia sustancial entre lo que se estimó y lo que
realmente se ejecutó en el presupuesto, los resultados de
la gestión serán distintos y el informe de
evaluación presupuestaria tendrá que considerar
estos factores condicionantes.

En consecuencia, el principio señalado obliga a
los administradores del presupuesto a desplegar un esfuerzo para
estimar lo mas certeramente posible la asignación de
recursos, considerando estos periodos de cierre de
gestión, labor que obliga a una eficaz coordinación
entre la planificación, la tesorería y el
departamento de contabilidad; aspecto que no siempre se cumple en
nuestras entidades públicas

Continuidad

"Las previsiones del ejercicio presupuestario deben
apoyarse en resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta
las expectativas de ejercicios futuros"

El principio tiene un nexo estrecho con el anterior,
acá nos señala que la formulación de un
presupuesto corresponde a una periodo fiscal, y que este periodo
fiscal de ninguna manera representa un estanco separado de los
periodos precedentes o posteriores, como se ha indicado las
fechas 1º de enero y 31 de diciembre, son instantes de
tiempo que convencionalmente se los toma para la
elaboración, presentación y cierre de los Estados
Financieros. La administración no tiene porque
detenerse el 31 de diciembre de cada año. En consecuencia
todos los gastos que se hayan devengado en gestiones precedentes,
deberán ser incorporados al presupuesto actual para
concluir el ciclo del gasto.

Considerar estimaciones que son solo inherentes a la
gestión constituye claramente una infracción al
principio de continuidad.

Flexibilidad

"El presupuesto debe ser lo suficientemente flexible
para posibilitar modificaciones dentro de los límites
financieros aprobados y que de acuerdo la coyuntura puedan
presentarse en el ejercicio presupuestario"

Durante la gestión fiscal pueden surgir
imprevistos, por razones de avance de la tecnología, que
benefician a la entidad, por ejemplo la adopción
de un sistema computarizado de contabilidad, o aspectos negativos
tales como inesperados desastres
naturales que afectan el desenvolvimiento de la entidad
(torrenciales lluvias que han ocurrido en nuestro medio que han
obligado a los Gobiernos Municipales una atención inmediata). Se pueden mencionar
otros ejemplos, como los referidos a la atención de
demandas sociales de la población que presionan al
gobierno el cual cede ante los diversos tipos de
reivindicaciones. Estos son algunos casos en los que es necesario
efectuar ajustes al presupuesto formulado, para que su
ejecución se sujete a normas establecidas.

A este efecto, las normas vigentes sobre modificaciones
presupuestarias especifican los tipos de partidas que pueden ser
modificadas y las instancias de aprobación que requieren
estos ajustes (Resolución Administrativa,
Resolución Ministerial, Resolución Biministerial, o
Ley del Congreso).

En este sentido este principio otorga flexibilidad al
presupuesto, de tal manera que la rigurosidad con la que se ha
formulado no signifique un impedimento para que las entidades
públicas cumplan con sus responsabilidades adicionalmente
encomendadas.

Sin embargo de esta aclaración, cabe mencionar
que varias entidades acostumbran apoyarse en este principio, para
efectuar ajustes, producto de su
incapacidad de previsión, o de una inadecuada
formulación de los planes operativos, recurriendo
permanentemente a "remiendos presupuestarios" que son el producto
de una falta de planificación institucional y una falta de
coordinación intrainstitucional entre las áreas de
planificación y presupuesto.

En un afán de conciliar criterios, considero que
las apreciaciones mencionadas puedan servir de sustento para que
en el momento de evaluar los presupuestos o para fines de
auditoria, se tomen en cuenta estos aspectos, de tal manera que
los dictámenes y recomendaciones de auditoria cuando
corresponda, se sustenten en aspectos que no siempre son
fáciles de interpretar porque como se observó, las
Normas Básicas del Sistema de Presupuesto, simplemente
enuncian los Principios del Presupuesto Público, por lo
que los mismos requieren de un análisis en su aplicación y que
cuando el caso amerite complementarlos y ajustarlos, se
reflexione sobre su magnitud e implicancias administrativas y
económicas.

Juvenal Espejo D.

Bolivia