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CONSTRUCCIÓN DE CUENTAS DEL SECTOR INSTITUCIONAL GOBIERNO GENERAL
4.1 CONTABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La normatividad contable aplicada en el Perú, tiene su fundamento en normas legales y técnicas, cuyo origen está dado por la Ley N" 24680 que creó el Sistema Nacional de Contabilidad, y que en su contenido determina:
- Funciones, objetivos y estructura de los organismos y órganos integrantes de dicho Sistema, instituido por el Artículo 145 de la Constitución Política del Estado
- Los mecanismos de coordinación de la contabilidad,
- Relaciones del Sistema Nacional de Contabilidad con otros organismos del Sector Público y Privado,
- Su autonomía, administrativa y funcional, teniendo la responsabilidad de investigar y formular la normatividad contable para el Sector Público y el Sctor Privado; y la elaboración de la Cuenta General de la República.
El Sistema Nacional de Contabilidad según su estructura orgánica, está integrado por la Contaduría Pública de la Nación, el Consejo Normativo de Contabilidad, los Organismos Públicos conformantes del Sistema; y los Organismos representativos del Sector No Público constituidos por personas naturales y jurídicas que desarrollan actividades económicas y financieras.
Entre sus principales objetivos y funciones se encarga de uniformizar la contabilidad en los sectores público y privado; dictar normas de contabilidad que deben regir en el país tanto en el sector público y privado; evaluar la aplicación de las normas de contabilidad; y elaborar la Cuenta General de la República. El ente rector del Sistema Nacional de Contabilidad recae en la Contaduría Pública de la Nación.
La normatividad de la Contabilidad Gubernamental tiene su base legal en la Ley N" 26484 Ley Marco del Proceso de la Cuenta General de la República, cuya elaboración se constituye en el instrumento de información y fiscalización de las finanzas públicas que contiene los resultados presupuestarios, financieros, económicos, y de inversión de la Administración Pública en un ejercicio fiscal, por lo que su proceso de elaboración se realiza en el marco de los principios, norma política y usos contables contenidos en los Instructivos emitidos por la Contaduría Pública de la Nación.
Con la finalidad de elaborar la Cuenta General de la República y de contribuir a la elaboración de las Cuentas Nacionales del país, se promulgó mediante Resolución del Consejo Normativo de Contabilidad Nº 010-97-EF/97.03, el Nuevo Plan Contable Gubernamental, que en su estructura recoge los lineamientos del Sistema de Contabilidad Gubernamental, sustentado en los principios y normas internacionales de contabilidad.
El nuevo Plan Contable Gubernamental contiene la normativa y dinámicas de las cuentas, permitiendo asegurar la obtención de información económica, financiera y presupuestaria concordante con los clasificadores del Ingreso y Gasto Público, para su utilización por el Sistema Integrado de Administración Financiera SIAF, y asimismo mostrar la transparencia de la gestión gubernamental en todos sus niveles, registrando las operaciones financieras que realiza el Estado, las transacciones en cantidad y valor de bienes y servicios que se da en la Administración Pública, y que contablemente deben ser registrados y controlados, permitiendo la elaboración de los estados financieros y presupuestarios que permita analizar y evaluar la gestión de la Hacienda Pública.
4.2 FUENTES DE CONTABILIDAD PÚBLICA PARA LAS CUENTAS NACIONALES:
Las fuentes de información estadística disponibles en el Perú sobre la actividad gubernamental, es esencialmente de naturaleza contable-presupuestaria, y la información económica y financiera contenida en los Estados Financieros de los organismos de la Administración Pública esta basada en Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados y Normados según un Plan Contable Gubernamental. Adicionalmente, se complementa con información básica proveniente de los diversos registros administrativos que elaboran y publican las instituciones del Sector Público.
En la elaboración de los agregados macroeconómicos del Gobierno se debe realizar un análisis previo de la información disponible proveniente de las diversas fuentes de la contabilidad pública, para su adaptación al análisis macroeconómico en el marco del Sistema de Cuentas Nacionales. Cuando existe una información completa, coherente y equilibrada proveniente de estas fuentes, se debe realizar su explotación en forma centralizada, ya que contienen abundante información valiosa a utilizar en la elaboración de las cuentas del Gobierno y sus subsectores.
La existencia de un Plan Contable Gubernamental en el país, constituye un valioso instrumento para la elaboración de las cuentas nacionales, cuya aplicación permite disponer de balances de apertura y de cierre, de la cuenta de gestión o resultados, información complementaria y anexos.
La elaboración de los Estados Financieros en las diversas instituciones de la Administración Pública, se basa según se ha señalado, en la normatividad contable dada por los organismos encargados de normar el sistema de contabilidad de la nación, la preparación de estos Estados Financieros se nutre de las transacciones económicas y operaciones financieras que se registran en la contabilidad de una institución, referidos a un ejercicio fiscal.
Estos Estados Financieros son generados automáticamente por el sistema de base de datos del SIAF-SP a través de la "validación", que significa corregir los errores que nos presenta el reporte SIAF-SP de validación, para luego obtener un reporte corregido y debidamente validada, para luego pasar al proceso de "generar secuencia", que significa ordenar a la base de datos que registre en el sistema las Notas de Contabilidad, Registros Auxiliares, Registros en los Libros Principales: Diario, Mayor, Balance de Comprobación, Balance Presupuestario, Balance General y Estado de Gestión.
A partir de los Estados Financieros y la información presupuestaria, generados a partir de la Base de Datos del SIAF, se elabora la Cuenta General de la República, y esta misma base de datos será utilizada para la elaboración de las Cuentas del Gobierno en el marco del Sistema de Cuentas Nacionales.
Dichos Estados Financieros revelan la situación económica-financiera en valores monetarios, y da cuenta de la gestión de la Administración Pública, y son los siguientes:
- Balance General (F-1)
- Estado de Gestión (F- 2),
- Estado de Cambios en el Patrimonio Neto (F-3)
- Estado de Flujos de Efectivo (F-4)
- Notas a los Estados Financieros (F-5)
Asimismo, el SIAF genera Estados Presupuestarios, cuya información revela la ejecución presupuestal de las entidades gubernamentales, y son los siguientes:
- Balance Presupuestal (AP-1)
- Estado de Fuentes y Usos de Fondos (AF-2)
- Clasificación Funcional (AP-3)
- Programación y Ejecución del Gasto (AP-4)
- Programación del Presupuesto de Ingresos (PP-1)
- Programación del Presupuesto del Gasto (PP-6)
Una de las principales fuentes de información o insumo para la elaboración de las cuentas del Gobierno lo constituye el Balance Constructivo (HT-1), generado también a partir de la Base de datos del sistema SIAF, y que es una hoja de trabajo contable, que presenta los saldos acumulados de las cuentas del balance de un período anterior, el movimiento anual de las mismas, y los nuevos saldos que se obtienen al cierre del período contable con la finalidad de mostrar los asientos de regularización patrimonial, ajustes por corrección monetaria y la determinación del superávit o déficit obtenido al final del período.
El Balance Constructivo es el elemento básico para la elaboración al final del año de los Estados Financieros y notas complementarias de las entidades del Gobierno, y a la vez se constituye en la principal materia prima para elaboración de las Cuentas del Gobierno, tanto de las Cuentas Corrientes como las Cuentas de Acumulación y las Cuentas de Balanace descritas por el Sistema de Cuentas Nacionales propuesto por Naciones Unidas. Esta hoja de trabajo muestra tres partes bien definidas: la información patrimonial, la información presupuestaria y la información a través de las Cuentas de Control.
4.3 CUENTAS INTERMEDIAS DEL SECTOR GOBIERNO
Para responder a las necesidades del Sistema de Cuentas Nacionales para la elaboración de los agregados macroeconómicos del Sector institucional del Gobierno General, se desarrolla un "Sistema Intermedio" como una etapa en el proceso de adecuación de la información contable para fines de cuentas nacionales. Estos sistemas intermedios consisten en presentaciones económicas de la contabilidad de los agentes económicos y pueden ser establecidos para todos aquellos para los cuales su contabilidad es organizada según las normas de un Plan Contable.
La información contable financiera organizada a través del Plan Contable Gubernamental, prioriza la información para privilegiar las necesidades de gestión interna de las instituciones de la Administración Pública, y responden en forma parcial las necesidades de elaboración de las cuentas del sector Gobierno, en el marco del Sistema de Cuentas Nacionales, para explicar su comportamiento económico, por lo que se hace necesario adecuar y complementar la información.
En el caso particular del Gobierno, su Sistema Intermedio comprende el marco contable y los índices o ratios que lo integran, que se utilizan para elaborar las Cuentas del Sector Gobierno General y sus subsectores, y para los cuales se dispone de contabilidad completa y detallada a nivel de cuentas divisionarias y subdivisionarias a nivel de cinco dígitos del Plan Contable Gubernamental, contenida en la base de datos del Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público SIAF-SP. Las cuentas y resultados obtenidos toman el nombre de "Cuenta Intermedia".
El marco contable del Sistema Intermedio del Gobierno se constituye a partir de un conjunto de cuentas y cuadros divididos en dos grandes categorías:
- Datos relativos a los flujos de gestión del período contable.- Operaciones que tienen por objeto analizar la formación del resultado del ejercicio. Esta información es proporcionada o extraída de las cuentas que integran el Estado de Gestión o de Ganancias y Pérdidas de la contabilidad Gubernamental.
- Información relativa al patrimonio de la institución y sus modificaciones.- Operaciones descritas a través de un cuadro de financiamiento, constituido a partir de los balances relacionados a dos ejercicios o períodos contables consecutivos.
La información contable presentada por las entidades del gobierno a los organismos encargados de la normatividad de la contabilidad gubernamental se rige en los principios y reglas de contabilización aceptadas internacionalmente . La obligatoriedad de llevar registros contables sistematizados a través del Plan Contable Gubernamental, permite disponer de balances de apertura y de cierre, del estado de gestión o resultados, información complementaria y anexos, insumos principales para la elaboración de las cuentas del Gobierno.
La generación de los Estados Financieros en las diversas instituciones de la Administración Pública, referidos a un ejercicio fiscal, es realizado automáticamente por el Sistema de Base de Datos del SIAF. A partir de los Estados Financieros y la información presupuestaria, generados a partir de la Base de Datos del SIAF, se procede a definir los procedimientos metodológicos para integrar o enlazar la información contable gubernamental a la contabilidad nacional o cuentas nacionales; como segundo paso se llevó a cabo el proceso de sistematización.
La metodología comprende dos aspectos principales para la elaboración de las cuentas nacionales del sector Gobierno: compatibilizar u homologar los rubros de los estados contables a términos de cuentas nacionales y luego reconstruir el valor de cada una de las variables de acuerdo a los normas y definiciones del Sistema de Cuentas Nacionales .
4.5 ETAPAS PARA LA ELABORACIÓN DE LAS CUENTAS DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA INFORMACIÓN CONTABLE
- Incorporación y agregación de la información contable: En esta etapa, la información contable financiera de las cuentas que intervienen para la generación del Balance, el Estado de Gestión y los diversos anexos complementarios a los Estados Financieros, suministradas por la hoja de trabajo del Balance Constructivo, a valores históricos, se incorpora y consolida en un marco único a el mayor nivel de detalle de las cuentas según la apertura del Plan Contable Gubernamental, buscando mantener la coherencia y consistencia de la información suministrada con los Estados Financieros consolidados.
Compatibilizar
los datos contables.- En esta etapa se realiza una equivalencia o correspondencia
de las Cuentas que intervienen en la generación del Balance y del Estado
de Gestión con las categorías de variables para el sector Gobierno
en el marco del Sistema de Cuentas Nacionales. Algunas cuentas del activo
y del pasivo no tienen correspondencia o significado alguno en el Sistema
de Cuentas Nacionales por tratarse de ajustes de valores o regularizaciones
y no corresponder a transacciones que modifiquen el balance y por lo tanto
no deben ser consideradas en la elaboración de las cuentas nacionales.
La información requerida para esta etapa proviene de la información registrada a través del Balance Constructivo, para lo cual se toma información de la columna Asiento Referencial de Reapertura y la columna de Saldos a valores históricos después de haberse realizado los Ajustes y Regularización Patrimonial, información que corresponde al año n-1 y al año n respectivamente. Cabe señalar que esta información no contiene los ajustes por corrección monetaria que se ha realizado en dicho período contable.
En esta parte del proceso es importante la agregación y equilibrio de la información contable de los activos, pasivos, ingresos y gastos; para lo cual se debe verificar en forma sistemática la coherencia de los datos, en particular:
å Activos = å Pasivos
å D Activos = å D Pasivos
Resultado del Ejercicio (Balance) = å Ingresos - å Egresos (Ganancias y Pérdidas)
Si existen algunos datos contables en los que no se puede determinar su clasificación en el Sistema de Cuentas Nacionales por desconocer su contenido, como es el caso del rubro otros en las diversas cuentas, se consideran como parte de la discrepancia estadística, y cuyo nivel se conoce y puede controlarse, y explicar de esta manera la diferencia existente entre el préstamo neto que resulta entre la cuenta de capital y la cuenta financiera.
3. Reconstruir el valor de las datos contables para fines de Cuentas Nacionales: el valor de dato contable de los Estados Financieros no siempre corresponde o tiene una equivalencia directa con el valor de una variable de las Cuentas Nacionales, para ello se tiene que realizar una serie de operaciones con la finalidad de reconstruir a partir de las cuentas que integran el Balance y el Estado de Gestión, el valor de las variables para las Cuentas Nacionales. Así por ejemplo, para calcular el consumo intermedio se agregan los rubros del estado de Gestión clasificados con esta variable en la cuenta 60 Consumo de suministros y 64 Servicios prestados por terceros, pero hay que hacer una reclasificación de algunas de estas cuentas que no corresponden a consumo intermedio en las Cuentas Nacionales, como es el caso de los materiales de distribución gratuita registrada en la cuenta 607, y que debe disminuirse y agregarse como parte del gasto de consumo final del Gobierno; asimismo debe detraerse los servicios no personales cuenta 64601 que van a formar parte del Valor Agregado como componente de la variable remuneraciones, y efectuar un análisis del vestuario (602)y alimentos para personas (60401) para su adecuada clasificación como parte del consumo intermedio o del Valor Agregado.
4.6 CASO PRÁCTICO APLICADO A UNIDAD INSTITUCIONAL DEL GOBIERNO CENTRAL
El desarrollo de la metodología propuesta por Naciones Unidas a través del Sistema de Cuentas Nacionales SCN93, se complementa con un caso práctico de una unidad institucional del Gobierno Central, correspondiente al Pliego del Ministerio de Salud , para cuya implementación y desarrollo se dispone de información correspondiente al ejercicio fiscal del año 2001, disponiéndose de sus Estados Financieros y Presupuestarios y anexos complementarios para dicho período.
A continuación se presenta los resultados obtenidos del procesamiento de la Base de Datos de la información contable financiera del Ministerio de Salud, obteniéndose las Cuentas Corrientes y Cuentas de Acumulación para dicha Unidad Institucional del Sector Gobierno Central. El procesamiento de dicha información se realizó con el mayor detalle de desagregación, habiéndose procesado cerca de seiscientos variables económicas y financieras.
Los resultados obtenidos del Ministerio de Salud, como producto de la aplicación de la metodología propuesta por Naciones Unidas para elaboración de las Cuentas del Sector Institucional Gobierno General, nos indica para el año 2001, que su mayor producción, que ascendió a 1,126 millones de nuevos soles, corresponde en su mayor parte a la producción no de mercado de bienes y servicios que constituyó el 73,7% del total de su Valor Bruto de Producción.
Para la generación de dichos bienes y servicios brindados por el Ministerio de Salud, se insumieron 468 millones de nuevos soles, en la adquisición de bienes no duraderos y servicios requeridos para poder producir los bienes y servicios que dicho Pliego del Sector Público, brindó a los hogares y a la comunidad. De dicho consumo, el 59% correspondió al consumo de suministros y bienes no duraderos, y 41% a la prestación de servicios por terceros, obteniéndose un coeficiente técnico de 41,6%.
El Valor Agregado Bruto, es decir deducido el consumo intermedio de la
producción total, generado por el Ministerio de Salud representó
el 58% de su producción, y se obtuvo una relación capital –producto
de 6,8%. Asimismo, deducido el consumo de capital fijo se obtuvo su Valor
Agregado Neto, es decir los recursos que generó como resultado de
su actividad productiva, y con los cuales destinó el 99,9% al pago
de remuneraciones, y 0,03% se destinó al pago de otros impuestos sobre
la producción.
El ingreso disponible que dispuso el Ministerio de Salud para destinarlo al consumo y parte al ahorro, alcanzó a 997 millones de nuevos soles, cuyos recursos provinieron en su mayor parte de transferencias corrientes recibidas del Tesoro Público por 1182 millones de nuevos soles, y donaciones corrientes provenientes de la Cooperación Técnica Internacional por 23 millones de nuevos soles, donaciones corrientes internas por 3 millones y recursos corrientes provenientes de tasas de multas y sanciones por 10 millones de nuevos soles.
Cabe señalar que parte de los recursos obtenidos producto de su actividad
productiva y
de transferencias y donaciones se emplearon para el pago de prestaciones sociales tales como pensiones y subvenciones por 233 millones de nuevos soles; y por las transferencias corrientes y diversas pagadas a otras entidades públicas por 40 millones de nuevos soles.
El saldo de Ingreso disponible que obtuvo el Ministerio de salud fue utilizado para cubrir por 830 millones de nuevos soles su gasto de Consumo Final, para prestar principalmente bienes y servicios no de mercado en salud, y que otorgó en forma gratuita o a precios economicamente no significativos a los hogares y a la comunidad; obteniéndose un Ahorro de 167 millones de nuevos soles.
El grado de participación del Gasto de consumo Final respecto a su Valor Agregado Neto generado fue del orden del 74%, cuyo destino como se mencionó fue en forma prioritaria destinada a la atención de prestaciones de salud a los hogares y a la comunidad.
La tasa de ahorro registrada por el Ministerio de Salud expresada como porcentaje de su Valor Agregado Neto fue de 27.4%, y cuyo importe de Ahorro Neto registrado se utilizó para financiar sus gastos en inversión bruta fija por 45 millones de nuevos soles, que representa un 7.3% de su Valor Agregado Neto. Según los resultados obtenidos, el Ministerio de Salud, en el año 2001 obtuvo una capacidad de financiamiento al registrar un Préstamo Neto de 144 millones de nuevos soles que utilizó para cubrir sus gastos de Formación Bruta de Capital, y para la adquisición de activos financieros por 42 millones de nuevos soles, del orden de 6,9% de su Valor Agregado Neto.
Cuentas Corrientes y de Acumulación del Ministerio de Salud
- La implementación de las Cuentas Integradas del Sector Gobierno y de un sistema automatizado en su elaboración permitirá, mejorar la calidad, consistencia y oportunidad de las indicadores macroeconómicos, constituyéndose en un soporte fundamental para la medición de las magnitudes macroeconómicas del Gobierno y la descripción cuantitativa de la actividad gubernamental .
- La elaboración de la Cuenta Financiera y la Cuenta de Capital del Sector Gobierno, constituye una innovación importante para la medición de su actividad económica . Al relacionar ambas cuentas, se proporciona valiosa información sobre el proceso de ahorro-inversión, y la forma de financiamiento de esa brecha mediante la disposición de activos financieros, la emisión de pasivos o una combinación de ambas transacciones. El desarrollo de estas cuentas para los demás sectores institucionales, con periodicidad anual y trimestral, se constituye en una valiosa innovación tecnológica para medir, desde el punto de vista real y financiero, la actividad económica del país.
- La implementación de las recomendaciones internacionales planteadas en el Sistema de Cuentas Nacionales de Naciones Unidas SCN93 en la elaboración de las Cuentas del sector Gobierno, permitirá disponer de una mayor descripción detallada de sus transacciones económicas, y se logrará conocer y evaluar con mayor precisión, cual es la magnitud de su producción de bienes y servicios, y cuales son los mecanismos de financiamiento que utiliza para el desarrollo de sus actividades económicas.
- Para fortalecer y mejorar la elaboración de las variables macroeconómicas del Gobierno General, y de los otros Sectores de la economía, es indispensable desarrollar e implementar un programa de actividades estadísticas por parte del Instituto Nacional de Estadística, órgano rector del Sistema Nacional de Estadística. Dicho programa debe tender a impulsar el fortalecimiento y mejoramiento de las estadísticas de base a nivel sectorial, buscando mejorar la calidad, y oportunidad de la información y a la transparencia en la elaboración de los indicadores, con el propósito de que el país disponga de éstos en forma oportuna, para evaluar los resultados de la política económica.
José Huertas Chumbes
jose.huertas[arroba]inei.gov.pe
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- Informe de Misión sobre elaboración de las Cuentas de los Sectores Institucionales, Marión Libreros, Instituto Nacional de Estadística e Informática INEI, Lima-Perú, 2001.
- Manual de Estadísticas Monetarias y Financieras, Fondo Monetario Internacional FMI 2000.
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- Resumen Metodológico del Cambio de Año Base de las Cuentas Nacionales del Perú, Instituto Nacional de Estadísticas e Informática INEI, Lima - Agosto 2000.
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- Sistema de Cuentas Nacionales de México, Gobiernos Estatales, Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática INEGI, México 2001.
- Medición del Gobierno en el Sistema de Cuentas Nacionales: Método y Aplicación al caso de Perú, José Huertas Chumbes, Universidad San Martín de Porres, Lima, Perú 2003.
- Informativos Estudios Caballero Bustamante, Lima Perú 2001-2003
- Información Contable financiera del Ministerio de Salud, 2001
- Bases de Contabilidad Nacional, Cortés Arévalo Mariana, Pinzón Santos Rómulo; DANE, Colombia, 3ra. Edición, 2003
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