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Estructurando bienes y servicios públicos en Argentina, Chile y Brasil




Enviado por Luis Roniger



     

     

    Apareció en la revista
    Estudios Interdisciplinarios de América
    Latina,
    2002

    Luis Roniger

    Un bien público es todo aquél que, por su
    carácter generalizado y universal, no puede
    ser denegado a nadie una vez en existencia. Vale decir, aquel
    bien o producto que,
    al ser consumido por ciertos individuos, está
    automáticamente a disposición de otros,
    independientemente de si hubieren contribuido al financiamiento
    de su producción o no. La calidad del
    aire que
    respiramos, la salubridad o el estado de
    la seguridad
    personal en la
    vía pública son ejemplos paradigmáticos.
    Existen además bienes cuya distribución implica una
    intervención pública, en el enmarque y la
    regulación de servicios
    públicos o en su provisión a distintos grupos e
    individuos de acuerdo a criterios que difieren de los de mercado. Ello
    puede implicar precios
    diferenciales para distintos grupos, más allá de
    considerandos de mercado (como en la educación o en el
    consumo de
    electricidad y
    agua
    corriente).

    En el pensamiento
    que sustenta la actual fase de desarrollo de
    mercados libres,
    se ha discutido poco el impacto de la supuesta o real
    retracción de los estados sobre la configuración de
    bienes y servicios públicos. Así, la mayoría
    de los estudios sobre privatizaciones debaten el cambio de
    estructura de
    la propiedad y la
    supuesta o efectiva corrupción
    coetánea, pero dicen bien poco respecto de sus efectos
    sobre la calidad y el alcance de los bienes y servicios
    públicos. De manera similar, existen numerosos estudios
    sobre cambios en las condiciones laborales que se refieren
    especialmente a su impacto en términos de
    flexibilización laboral, pero no
    elaboran su impacto sobre la esfera pública y la
    posibilidad de debatir alternativas en la configuración de
    las políticas
    económicas. Es especialmente en el plano de los estudios
    sobre los servicios sociales que los investigadores suelen
    referirse en forma explícita al tema. En lo que sigue,
    ligaré los distintos planos, contribuyendo en forma
    preliminar al análisis de las imágenes y
    prácticas contemporáneas en este campo en
    Argentina, Chile y Brasil. Más que un estudio comparativo
    sistemático, los casos proveen ejemplos y permiten
    discutir distintas constelaciones de factores en la
    articulación de mercados, sociedades y
    estados y sus efectos en la configuración de bienes y
    servicios públicos y regulación de mercados en la
    actualidad.

     

    Las cambiantes relaciones
    entre estados y mercados

    A partir de la crisis del
    modelo de
    capitalismo
    desarrollista ligado al estado
    protector, proteccionista y/o populista, los países
    analizados se han movido en mayor o menor medida hacia modelos
    capitalistas ‘neo-liberales.’

    Aunque suele considerarse que el cambio se produjo a
    través del impacto del efecto de demonstración
    internacional de las políticas de Thatcher y Reagan y de
    las presiones de organismos ligados al consenso de Washington,
    debemos recordar que los precedió la implantación
    del Plan Ladrillo a
    partir de 1975 en el Chile gobernado por el General Augusto
    Pinochet. Es por ello importante no olvidar analizar el anclaje
    local del cambio, tema al cual retornaré en la
    sección siguiente.

    En Chile, a pesar del alto precio social
    de implantación de tal orientación, el
    régimen militar logró superar la crisis de inicios
    de la década de los 80, llegando a una transferencia
    institucionalizada de su modelo político y
    económico durante la transición a la democracia.

    Argentina sólo llegó a esa línea
    económica bajo democracia, en el gobierno de
    Carlos Menem, una vez
    que se enfrentó con las consecuencias de la crisis de la
    deuda externa
    y la hiperinflación de fines de la década
    de los 80.

    En Brasil, la adopción
    del cambio de dirección macro-económica fue
    impulsada a partir del gobierno de Itamar Franco, bajo la
    dirección económica de Fernando Henrique Cardoso,
    que luego reforzó en forma pragmática dicha
    línea al asumir la presidencia de la
    República.

    Existen, pues, diferencias sustanciales entre los tres
    países en el contexto, los tiempos y modos de
    adopción de las políticas económicas. No
    obstante ello, se puede afirmar que uno de los rasgos
    fundamentales compartidos por los diferentes casos es la
    transformación que se ha producido e impulsado en el
    imaginario social respecto de los roles del estado y sus
    relaciones con los mercados. En primer lugar, el estado
    pasó a ser percibido como parte del problema del
    desarrollo y el bienestar público, no ya como parte de la
    solución al problema. Aún cuando en la
    práctica los estados continuaron desempeñando roles
    de envergadura en los tres países a fines del siglo XX e
    inicios del actual, en el imaginario social ha primado la idea
    del estado en retirada y la auto-regulación de los
    mercados de bienes, de capital y de
    trabajo. En
    parte, tales imágenes reflejan el colapso del capitalismo
    autárquico y la ISI como ideas de desarrollo
    hegemónicas. En parte, legitiman un proceso que se
    ha dado a medias en América
    Latina.

    En países ligados desde hace siglos al
    ámbito universal tanto por su orientación y lazos
    efectivos como por sus expectativas y modelos de organización, la respetabilidad de la idea
    de los mercados libres a nivel global reforzó tendencias
    internas en tal sentido. Es así que varios procesos se
    dieron al unísono:

    (a) la difusión del mercado y el consumo como
    prácticas sociales que se generalizan o al menos se
    ansían alcanzar; vale decir, la masificación de
    los estilos de vida como objetivo,
    aunque de hecho no exista equidad en
    el acceso al consumo ni a los canales de decisiones
    políticas relativas a la economía;

    (b) difusión de la idea del mercado como
    mecanismo auto-regulador; y

    (c) difusión de la idea de retracción
    del estado, aunque en la práctica el estado conserva y
    reformula funciones.
    Existen así constelaciones variables de
    ingerencia del estado en la regulación de aspectos
    básicos de la economía tales como la
    regulación de los mercados cambiarios, la
    protección de la propiedad y la formulación del
    marco legal (e.g. de funcionamiento de firmas y
    corporaciones).

    (d) el surgimiento de una nueva cultura
    política
    (NCP). Esta nueva cultura política difiere en
    América Latina de aquélla que se configura en los
    países desarrollados. En Estados Unidos,
    Canadá, Japón
    y Europa
    Occidental, los trabajos de Terry N. Clark, Ronald Inglehart y
    Vincent Hoffman-Martinot identificaron la NCP en base a una
    serie de características, entre ellas la
    distinción creciente entre temas fiscales y sociales,
    poniendo énfasis en los sociales y en el individualismo,
    tendiendo a debates políticos en lugar de lealtades
    partidarias. La NCP es allí apoyada especialmente por
    los jóvenes, mejor educados y de mayor poder
    adquisitivo, que a la par demandan eficiencia en
    los servicios y menores impuestos. En
    forma paralela, tales capas sociales se inclinan hacia valores
    "post-materialistas". Aunque tales temáticas no se
    hallan ausentes en América Latina, en este caso la NCP
    que pasó a ser dominante en sociedades con democracias
    restauradas, esferas públicas a menudo limitadas y
    sociedades con brechas sociales pronunciadas. Así, la
    NCP se ve distorsionada por una constante preocupación
    por sobrevivir en un entorno de marginalización,
    desempleo,
    opacidad institucional y falta de confianza
    pública.

     

    El anclaje local del
    cambio

    Los cambios en la articulación de estados y
    mercados se ligan a transformaciones muy profundas en la
    concepción del rol y la contribución de la
    política en la esfera pública. Nada más
    distante que la visión actual respecto de lo que fue la
    visión hegemónica una generación
    atrás. Como bien los caracterizó la crítica
    literaria chilena Ana Pizarro, los años 1960 y
    comienzos de los ‘70 fueron

    años de "ejercicio del criterio" en la ciencia
    social: teoría
    de la dependencia frente a desarrollismo, crítica
    y contra-crítica, diálogo
    con los africanos que comenzaban a emerger de su proceso de
    descolonización. Años de fortalecimiento de las
    organizaciones
    populares, tiempo de la
    Revolución
    Cubana, dinámica inusitada de integración latinoamericana y del Caribe,
    resurgimiento del sentimiento anti-imperialista, brote de la
    futura Teología de la Liberación, reivindicaciones
    de las minorías a nivel internacional, emergencia del
    feminismo.

    El énfasis se ponía entonces en el proceso
    de cambio radical. Los derechos humanos
    se analizaban en clave de la liberación humana. Pongamos
    como ejemplo un libro que bajo
    ese título ["Human Rights and the Liberation of Man in the
    Americas"] fue publicado en 1970, en el que se pueden leer frases
    como las siguientes:

    Espero que logremos crear un frente o coalición
    de conciencia entre
    todos nosotros… A fin de fomentar la revolución; no como un acto de violencia
    (aunque la revolución puede ser acompañada por
    violencia) sino como un acto de redención humana que lleve
    a la realización de los derechos humanos. Violencia
    no es lo que debemos poner en cuestión, aun cuando
    deberíamos tener presente …que quienes impiden la
    violencia revolucionaria transforman a la violencia
    contra-revolucionaria en inevitable

    Aun quienes se oponían a la violencia no dudaban
    entonces de los proyectos
    colectivos en pos de la justicia
    social y de la necesidad de lograr un cambio impulsado
    políticamente. La retórica de la guerra y el
    activismo no estaba ausente en quienes se oponían
    explícitamente a la violencia. Hélder Camara,
    arzobispo de Olinda y Recife y uno de los voceros de la
    no-violencia en Brasil, sugería en 1970:

    Cuándo podremos captar que el problema
    número uno que la humanidad enfrenta no es el choque entre
    el Este y el Occidente, sino entre el Norte y el Sur – vale
    decir, entre el mundo desarrollado y el mundo subdesarrollado?
    Cuándo lograremos hacer que todos entiendan que la miseria
    es el mayor esclavizador, el asesino por excelencia, y que la
    guerra contra la miseria debe ser la primera y única
    guerra en la que debemos focalizar nuestra energía y
    recursos.

    José Joaquín Brunner describió el
    prisma intelectual chileno hasta 1973 como estructurado en base a
    tres ejes: el eje de un cambio revolucionario y la
    refundación social; el eje de elaboración de
    utopías; y el eje de centralización del estado y la
    política como focos de cambio. El primer eje creó
    básicamente la escisión entre la social-democracia
    y las izquierdas que proyectaron modelos alternativos de
    configuración social, cuya consecuencia práctica
    fue la percepción
    de la derecha liberal-conservadora de verse amenazada por quienes
    impulsaban un cambio total. Al combinar el rol central de la
    política con un énfasis en el futuro
    utópico, la sociedad
    chilena funcionó en su universo
    ideológico como produciendo un "escape permanente hacia el
    futuro". Dice Brunner que hasta 1973

    los contenidos utópicos primaban sobre los
    contenidos orgánicos de la realidad. La historia pasó a ser
    percibida como puro terreno de lucha ideológica y no como
    el lugar de sedimentación de las tradiciones. El pasado
    era la crisis que se manifestaba en el presente y que, por tanto,
    necesitaba superarse. La densidad de las
    experiencias acumuladas era continuamente desvalorizada en
    función
    de las propuestas que prometían un futuro mejor. La
    cultura intelectual de la intelligentsia, con la
    excepción de un delgado segmento en la intelectualidad de
    derechas, miró casi exclusivamente hacia el presente y en
    dirección al futuro, suprimiendo el pasado como un peso o
    inercia conservadora.

    La pasión política, el énfasis en
    la praxis
    política, la devoción a los sujetos
    históricos, la lucha entre modelos sociopolíticos
    alternativos a escala mundial y
    regional, el compromiso solidario con las clases populares, por
    parte de las izquierdas eran, por otra parte, reflejados en las
    derechas en una no menor pasión política, revestida
    de connotaciones doctrinarias, que exhortaba a defender valores
    sacrosantos (vg. patria, nación,
    familia,
    religión,
    estado). La posición de principio que los extremos del
    espectro político tomaron implicó para los intelectuales
    la necesidad de una toma de posición, donde la neutralidad
    perdía credibilidad a partir de comienzos de los
    ’70.

    Cuando los resultados de tal confrontación se
    pusieron de manifiesto en toda su severidad sobre el trasfondo
    internacional de la Guerra
    Fría y la magnitud de la represión pudo ser
    conocida y reconocida públicamente, muchos de los
    intelectuales habrían de replantearse sus visiones de
    otrora sobre el rol formativo de la violencia en la constitución de la historia.

    En efecto, la violencia y la coerción
    constituyeron las bases de los procesos de cambio institutional y
    reorganización nacional de los ’70 y ’80 en el
    Cono Sur. Las dictaduras militares fueron una nueva etapa –
    de brutalidad aún desconocida en los sectores medios
    en una larga serie de gobiernos regidos por regímenes de
    emergencia, frente a las crisis económicas y
    políticas. Ya sea a instancias de sectores de la sociedad civil o
    bien en base a sus propios designios, los militares llegaron al
    poder después de haber derrotado a la guerrilla (al menos
    en Argentina) y aún en Brasil y Chile, con relativa
    facilidad.

    Con el poder concentrado en sus manos, se abocaron no
    sólo a terminar con todo abate de rebeldía
    izquierdista sino a reformular tanto política como
    socioeconómica y culturalmente los fundamentos de estas
    sociedades. Como justificación hicieron uso de las bien
    conocidas doctrinas de Seguridad Nacional, que se sustentaban en
    las percepciones de la Guerra Fría y los peligros de la
    infiltración comunista, pero iban mucho más
    allá del ámbito administrativo y político,
    en torno a visiones
    de un cambio profundo de la sociedad, la economía y la
    cultura.

    La visión organicista de los militares no era
    ajena a ciertas vertientes más amplias en dichas
    sociedades, algunas católicas ultramontanas, otros de
    cariz populista o comunitaria. Los militares en efecto se
    creían destinados por vocación y profesión a
    salvar la nación.
    Las imágenes eran propias de un discurso
    médico, que ante el peligro de difusión de
    infecciones y gangrenas, debía intervenir
    quirúrgicamente, extirpando la causa del mal. Que, ante la
    presencia de gérmenes amenazantes, debía
    neutralizarlos a cualquier precio. Que, ante la presencia de
    tejidos
    contaminados, debía efectuar un tratamiento a fondo.
    Investigadores como Marguerite Feitlowitz y Hugo Achugar, entre
    otros, han elaborado magistralmente los peligros y altos precios
    de tal uso del lenguaje como
    mecanismo articulador de la represión.

    Es indudable que muchos sectores de la sociedad civil,
    incluyendo la intelectualidad liberal y de centro, no se
    opusieron al proyecto de los
    generales, sino que al contrario, aplaudieron como en el caso de
    Ernesto
    Sábato en mayo de 1976 la "amplitud de criterio y la
    cultura del presidente" (Videla). Fue tal apoyo inicial
    comprometido que llevó a una futura fractura del
    diálogo en el campo intelectual. Asimismo y generalizando,
    podemos afirmar que, en su mayoría, las fuerzas
    políticas y los círculos intelectuales emergieron
    del período militar en común acuerdo en rechazar la
    violencia como fundamento de la vida pública y las
    ideologías. Difiriendo empero en la interpretación de los orígenes de la
    violencia, sus causas y la profundidad histórica de la
    violencia endógena a sus sociedades y en la visión
    respecto del camino a seguir en pos de un respeto efectivo
    de los derechos humanos sobre bases institucionales y
    culturales.

    Tras la transición se produjeron cambios notables
    en la relación de fuerzas políticas y sociales y el
    nuevo carácter de las esferas públicas, que son
    cruciales para entender la nueva estructuración de los
    bienes y servicios públicos. Los organismos de derechos
    humanos, así como muchos políticos e intelectuales
    que se abrieron a ese discurso durante el período militar
    y propusieron una redefinición ética de
    la política, perdieron vitalidad. Los viejos estilos de
    las clases políticas volvieron a cobrar centralidad en
    determinar el rumbo a tomar en cuestiones relativas a las
    víctimas de la represión militar, la justicia y la
    formulación de políticas. Bajo la fórmula de
    reconciliación nacional, formula constructiva de bajo
    costo
    político, las fuerzas políticas en el gobierno
    llevaron adelante procesos de cerramiento del tema, que
    desarmaron y marginaron a los intransigentes que siguieron
    demandando justicia y principios como
    fundamento de la política. Una nueva evaluación
    del pasado pasó a dominar la visión de los
    intelectuales, por ejemplo en la Argentina, donde muchos
    contemplaron sus experiencias de antaño con culpa, como
    admitiera José Pablo Feinmann:

    se vive con culpa la militancia de los años
    ’70. Es como si las luchas de los ’70 significaran
    el error absoluto. Y del error absoluto, la única
    consecuencia que se puede sacar es la inacción absoluta.
    Hemos pasado de "el que no milita es un idiota", como se
    decía en la década del setenta, a "el que milita
    está fuera de moda", como
    se dice hoy en día. Incluso hay palabras que han quedado
    desprestigiadas. Imperialismo, dependencia, socialismo,
    revolución. Ya nadie habla de éso.

     

    Feinmann observa que los intelectuales se refugian a
    partir de los ’90 en su condición de intelectuales
    como en una corporación, dedicándose a ella como a
    una carrera, consiguiendo becas, trabajando en los institutos de
    las multinacionales, siendo subsidiario del estado, difundiendo
    un discurso sutil pero desesperanzado. "La gran derrota, unida a
    la gran represión, han llevado a un inmovilismo
    histórico," concluye Feinmann. De manera similar, Ricardo
    Piglia indica que

    se discute mucho la teoría del consenso y del
    pluralismo como lugar donde los sujetos intercambian ideas, como
    modelo. No se tiene en cuenta que el elemento que define a esos
    consensos es la amenaza, que circula en el presente como una
    prolongación del terror militar."

    A la observación de Piglia se deberían
    sumar, para el caso argentino, las consecuencias funestas del
    período de hiperinflación y la etapa de
    estabilización con fuertes tasas de desempleo y falta de
    seguridad ocupacional que le siguieron. En una línea
    coincidente, León Rozitchner consideró que, en los
    ’90, la democracia argentina

    [e]s una democracia aterrorizada: surgió de
    la derrota de una guerra. No la que nosotros ganamos adento,
    sino la que ellos perdieron afuera. El terror, ley originaria
    de esta democracia, sigue todavia vigente, interiorizado en
    cada ciudadano, espada que pende sobre nosotros, siempre
    presente. Ese terror, negado en la sociedad política,
    corroe desde dentro la subjetividad de los argentinos. El
    ocultamiento del terror que recorre la sociedad – terror
    al poder armado, terror a la desocupacion, la quiebra o
    la pobreza en
    la economía – es el fundamento a través del
    cual el sistema niega,
    desde cada uno, aquello mismo que anima. El terror militar
    refrenó cruelmente lo que antes la sociedad civil habia
    expandido y ganado como experiencia colectiva. La amenaza de
    muerte nos
    hizo dóciles y cobardes. El terror hizo que nos
    consideremos, en la paz vencidos… Algo que se palpa en
    la diseminación y dispersión de la gente, en la
    violencia que la expropiación económica ejerce
    sin que se le oponga resistencia, en
    la acentuación de las formas fascistas en la educación, en los programas de
    radio y
    televisión, en los
    diarios.

    Finalmente, Piglia es de la opinión
    que

    la política se ha convertido en la
    práctica que decide lo que una sociedad NO puede hacer.
    Los políticos son los nuevos filósofos: dictaminan que debe entenderse
    por real, qué es lo posible, cuáles son los
    límites de la verdad. Todo se ha
    politizado en ESE sentido. También la cultura. La
    política inmediata define el campo de la
    reflexión. Parece que los intelectuales tienen que
    pensar los problemas
    que les interesan a los políticos.

     

    Consecuencias del cambio en
    los bienes públicos

    Varias son las consecuencias de las transformaciones
    anteriores en el enmarcamiento de la provisión de bienes y
    servicios públicos. En esta sección me
    referiré a los bienes públicos como la salubridad y
    la seguridad personal, analizando los servicios públicos
    en la sección siguiente.

    Existen consecuencias relativas a la responsabilidad estatal y otras a la cambiante
    relación de la población con la política y con las
    esferas públicas. En cierto sentido, lo que sucede en uno
    de estos ejes repercute sobre el otro. La idea existente en el
    imaginario social de que el estado ha dejado de jugar el rol
    central que poseía en la etapa del estado protector,
    proteccionista y/o populista afecta ante todo la responsabilidad
    estatal frente a los bienes públicos. En Argentina, por
    ejemplo, se han generado problemas generalizados en situaciones
    donde, ante un eventual fracaso de los mecanismos de mercado, los
    consumidores no encuentran canales apropiados de apelación
    institucional.

    Tomemos el caso de los productos
    alimenticios. En muchas ocasiones, los consumidores descubren que
    los productos adquiridos no guardan un mínimo de
    salubridad. A lo largo de los 1990s se dieron numerosos casos de
    indigestión como consecuencia del consumo de productos
    insalubres adquiridos en distintos establecimientos, desde bares
    a redes de
    supermercados, con centenares de casos que han requerido la
    internación en salas de emergencia de hospitales. Un
    testimonio entre muchos otros:

    Nos sentamos en el bar de la esquina en la Plaza de
    Flores [Buenos Aires].
    Pedimos morcillas y chorizos. Después de comer casi media
    morcilla, siento algo duro entre los dientes. Miro y descubro un
    clavo de unos siete centímetros, doblado y herrumbrado. La
    llamo a la moza y le muestro. Su reacción fue una risa
    incontenible. Lo llama al jefe del bar y le muestra. El jefe
    se ríe menos, pero se muestra igualmente divertido. Hasta
    entonces, dice, nunca le había aparecido un clavo de ese
    tamaño. Se disculpa y me ofrece otra morcilla en su lugar.
    Por supuesto que se me fue el apetito. Me hubiera podido morir
    allí mismo… Pero en el ambiente de
    impunidad que
    existía en esos momentos, mi ‘mala suerte’ fue
    motivo de festejo e hilaridad…

    Casos similares proliferaron en Buenos Aires en 2000 y
    2001, involucrando a grandes cadenas de supermercados cuyos
    pollos ‘al spiedo’ fueron causante de casos masivos
    de indigestión, así como aún a la empresa
    MacDonald’s, cuyos sandwiches MacPollo pasaron a ser objeto
    de sarcásticos chistes entre
    los porteños.

    En países con códigos normativos
    diferentes y canales apropiados de apelación
    institucional, como los Estados Unidos o países de Europa
    occidental, casos similares hubieran llevado a litigios
    judiciales y demandas de compensación monetaria. En el
    caso argentino, se han traducido a lo sumo en disculpas y en
    algunos casos, ni a eso, limitándose a una sonrisa
    condescendiente. Entre el consumidor y el
    proveedor/vendedor debería existir una relación de
    confianza (trust) en la idoneidad del consumo que, al ser
    rota, debería poder elevarse a instancias superiores para
    su adjudicación.

    De existir tal modalidad, se aseguraría que el
    lado afectado siguiera actuando bajo el convencimiento de que
    quienes infrinjan el mandato de idoneidad y responsabilidad
    (accountability) recibirán una pena pertinente a la
    infracción. Tal reacción tendría así
    un efecto doble: ante todo, el efecto de reparar el daño
    causado y más aún, de recomponer las expectativas
    amplias de una conducta adecuada
    y proba.

    Cuando tal posibilidad no existe, como en la Argentina
    en los ‘90, se consolidan expectativas de impunidad que son
    nefastas para la confianza pública tanto en los mercados
    como en las instituciones
    que deberían regular tales casos de fracaso de
    transacciones mercantiles (market failures). El problema
    no se restringe a los límites nacionales, sino que puede
    llegar a repercutir en el ámbito internacional.
    Ningún estado puede desentenderse de crear condiciones que
    garanticen la calidad de los productos alimenticios de su
    población sin correr el riesgo de perder
    credibilidad y capacidad de penetrar mercados
    externos.

    Cómo proteger los bienes públicos –
    asegurando su calidad o, al menos, compensando por su falta
    – se transforma así en un problema central que
    afecta la agenda estatal y social de los países
    analizados. En Brasil, el tema de la calidad del agua potable o
    el suministro ininterrumpido de energía
    eléctrica ya se transformaron en un tema de
    envergadura. En el Gran Buenos Aires argentino o determinadas
    áreas de Brasil, el tema de la seguridad pública ha
    adquirido aspectos alarmantes. Aunque tradicionalmente
    existía violencia ligada a focos criminales, la brecha
    social creciente — en sociedades donde las clases medias y
    medias bajas han sufrido un desclasaje considerable — ha
    acentuado el problema en los últimos
    años.

    Ello es aún más acuciante allí
    donde una ética de impunidad se ha proyectado al seno de
    las fuerzas del orden, particularmente ciertos sectores de la
    policía argentina, muchos de cuyos miembros han sido
    acusados de abusos, extorsión de pagos extra-legales
    (coimas) y uso excesivo de la fuerza, tanto
    en el ámbito de los derechos civiles como en el plano de
    la aplicación de la ley. La participación de
    fuerzas policiales en la rutinaria extorsión de coimas en
    plena Capital Federal, la colaboración de policías
    con los perpetradores de los atentados contra la Embajada
    israelí
    en 1992 y la sede de la Asociación Mutual Israelita
    Argentina (AMIA) en 1994 y numerosos ejemplos de gatillo
    fácil y abusos fueron detallados en los reportes anuales
    del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) de Buenos Aires.
    Los estilos de actuación de las fuerzas del orden
    aún bajo democracia han contribuido a que sean vistas con
    descreimiento en sectores amplios de la ciudadanía.

    El impacto del cambio se refleja aún más
    en el ámbito de las empresas
    privatizadas y su relación con la provisión de
    servicios públicos.

    Las privatizaciones y los servicios
    públicos

    En Argentina las privatizaciones de las empresas
    públicas fueron impulsadas por los objetivos
    económicos de lograr un equilibrio en
    las cuentas
    nacionales, superponiéndose al déficit
    crónico, así como por las necesidades acuciantes de
    pago de la deuda nacional. En 1990 el estado no contaba con
    acceso a financiamiento externo e interno, sufriendo el impacto
    destabilizador y deslegitimante de la hiperinflación. En
    tal marco, las privatizaciones habrían de permitir una
    reubicación frente a los acreedores y organismos
    internacionales.

    A nivel de neutralización de la oposición
    popular, se jugaron empero argumentos relativos a la necesidad de
    atraer inversiones a
    fin de modernizar los servicios y mejorar su calidad y
    eficiencia. Un factor de fondo en el éxito
    logrado por el gobierno de Menem en llevar adelante la
    política de privatizaciones radica en la situación
    de profunda crisis que se prolongó tras la
    hiperinflación desatada bajo la anterior administración de Alfonsín, luego de
    los fracasos de distintos planes estabilizadores heterodoxos como
    el ‘Australito’ (febrero de 1987) o el
    ‘Primavera’ (1988) y la consecuente pérdida de
    credibilidad estatal y suspensión del crédito
    internacional.

    El sentido de urgencia que Menem elaboró
    retórica y efectivamente le permitió neutralizar a
    quienes otrora se hubieran opuesto a leyes como la de
    la Reforma del Estado y las implicaciones de la Ley de Emergencia
    Económica. El poder
    ejecutivo cobró por la primera medida facultades para
    intervenir, modificar y privatizar las empresas públicas,
    mientras que a través de la segunda medida obtuvo el poder
    necesario para implementar las reformas económicas que
    habrían de terminar, entre otras medidas, con la discriminación del capital extranjero y con
    los subsidios a los proveedores
    estatales. Ellos fueron complementados en enero de 1990 por el
    "Plan Bonex" de convertibilidad de depósitos mayores de
    500 dólares a bonos en
    dólares a diez años y por la profundización
    en la de-regulación de la economía (incluyendo las
    importaciones y
    la cancelación de aranceles
    proteccionistas a la industria
    local). Desde enero de 1992 el Plan de Convertibilidad plena se
    hizo efectivo, a fin de reducir el déficit público,
    reducir la deuda externa, mediante la emisión de bonos que
    pudieron ser usados para la adquisición de las empresas
    privatizadas, el retiro del estado de áreas
    económicas claves y el alza intentado en la
    recaudación impositiva.

    El paquete liberalizador fue adoptado e implementado a
    través de mecanismos hasta entonces inexistentes y que
    fueron tácitamente aceptados por la población y las
    fuerzas vivas de la sociedad a partir de la situación de
    grave crisis económica y falta de credibilidad
    institucional. Por un lado, el uso inusitado de los
    decretos-leyes por parte del presidente, eje de una administración centralizada, personalizada
    y a menudo discrecional. Por el otro, el cohesivo equipo
    técnico del Ministro Cavallo, que logró estabilizar
    la economía y restablecer las buenas relaciones con los
    acreedores internacionales, lo cual pudo ser interpretado
    localmente como un signo de éxito en la política
    económica, revirtiendo el ciclo incremental de
    pérdida de confianza institucional que se había
    producido en los 1980s.

    Las privatizaciones fueron presentadas al público
    en términos de la superioridad del mercado como proveedor
    eficiente de productos y servicios. Los argumentos en contra de
    las empresas públicas eran sumamente verosímiles,
    pues éstas eran percibidas ampliamente como ineficientes,
    poco productivas y generadoras de déficit fiscales,
    mientras sus servicios se deterioraban. Roberto Cortés
    Conde calculó que, en 1985, los gastos de las
    empresas estatales representaban el 20 por ciento del PBI
    mientras sus entradas eran el 3,28 por ciento del PBI.

    En la práctica las privatizaciones se usaron para
    confrontar el problema fiscal y de la
    deuda externa, para lograr recursos en las arcas estatales, a fin
    de aliviar las presiones de la deuda externa y obtener su
    refinanciación. Una vez llevadas a cabo, la distancia
    entre las expectativas de beneficio amplio y la forma efectiva en
    que las privatizaciones se llevaron a cabo creó
    desasosiego popular.

    En la primera época, las privatizaciones
    tuvieron un altísimo consenso, se creó un clima, se hablaba
    de corrupción de todo tipo en las empresas
    públicas, desde el personal que cobraba coimas por reparar
    cosas hasta el sistema de compra y suministro de las empresas.
    Basándose en hechos ciertos, la campaña que se
    inició en aquellos años, tuvo un altísimo
    consenso popular. Hoy en día las encuestas
    muestran un altísimo grado de insatisfacción de los
    usuarios con los servicios, por las altas tarifas, por problemas
    de delivery de los servicios, las encuestas muestras más
    de un 50 porciento de insatisfacción con los resultados de
    la privatización… Por el otro lado, se
    hizo efectivamente un traslado de ingresos del
    sector usuario hacia las empresas. …Según estudios
    financiados por el Banco Mundial,
    se estima un sobreprecio del 16% en las tarifas y de un 20% en el
    caso de los sectores menos favorecidos de la población. Un
    sobreprecio que significa unos 1000 millones de dólares de
    transferencia neta de los usuarios a las empresas. Todos los
    indicadores
    muestran que las empresas que más ganaron en la Argentina
    son las empresas atractivas, empresas líderes todas ellas,
    de manera que ello es parte de las consecuencias esperadas, no
    son consecuencias unintended. Y luego por supuesto un sector
    concentradísimo del capital tiene otras condiciones de
    negociación, y nosotros hemos visto en los
    últimos tiempos renegociaciones de contrato etc,
    para mantener esta situación privilegiada.

    Toda privatización implica preguntas relativas a
    la transparencia, la regulación y las consecuencias de las
    decisiones económicas. La urgencia y forma en que se
    llevaron a cabo los procesos de privatización en la
    Argentina implicaron serias fallas en el ámbito de la
    regulación y en el funcionamiento y provisión de
    servicios en las privatizaciones. Ello fue notable especialmente
    en la primera etapa en que el imperio de la celeridad
    permitió obviar la supervisión de los procedimientos,
    fenómeno que dio lugar a un clima de corrupción y
    escándalos que abarcaron a altos funcionarios del
    gobierno, sus familiares y asociados.

    Según estimaciones de agencias consultoras
    internacionales, Argentina ha perdido desde entonces 19 billones
    de dólares por falta de transparencia, un índice
    que refleja normas
    jurídicas, regulaciones y niveles de corrupción.
    Según las mismas fuentes,
    Brasil ha perdido 40 billones de dólares, mientras que
    Chile se muestra como el menos "opaco" a nivel normativo. Tales
    estimaciones deben evaluarse en base al monto de las
    privatizaciones en cada caso. Según la CEPAL, entre 1990 y
    1999 las privatizaciones alcanzaron un paquete estimado en 24
    billones para la Argentina, 72 billones para el Brasil y 2,5
    billones de dólares para Chile. Además, es
    indudable que en el momento de entrada de los inversionistas
    extranjeros, la supuesta falta de transparencia fue compensada
    por los altos niveles de rentabilidad
    asegurados por los términos de compra de las empresas
    estatales.

    La urgencia del proceso determinó asimismo que el
    estado asumiera costos de
    reestructuración a fin de facilitar la venta y que
    adoptara el sistema de privatización completa del paquete
    accionario, a pesar de que la experiencia internacional y el
    know-how de los expertos aconsejaban que el estado
    retuviera parte del paquete de acciones.

    Respecto del funcionamiento efectivo tras la
    privatización, existen variantes dispares, como el de
    Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) y el
    problemático caso de Aerolíneas Argentinas. En este
    último caso, se privatizó sin transparencia plena,
    por ejemplo pidiendo a Iberia precios menores que los ofrecidos
    anteriormente por la compañía SAS en el fallido
    intento previo. Asimismo, con la falta de liderazgo en
    la empresa, que
    luego llevó a conflictos
    laborales – especialmente de parte de los aeronavegantes
    – que dificultaron la adopción de planes de
    racionalización ocupacional, impidieron lograr mayor
    eficiencia y productividad y
    crearon un funcionamiento conflictivo y con pérdidas, que
    amenazó provocar el cierre de la empresa. En el caso de
    Repsol-YPF, a pesar de ser visto como un caso de funcionamiento
    efectivo tras la privatización, han surgido
    críticas acerbas a que la nafta sea vendida
    en el mercado interno a precios exorbitantes sin que sean
    controlados por un ente regulador de la explotación de
    hidrocarburos,
    como en los Estados Unidos. Asimismo, se ha criticado la opacidad
    de la privatización, el aumento incontrolado de las
    exportaciones y
    la merma en la exploración de nuevos
    yacimientos.

    Más allá de la especificidad del proceso
    de privatización se destaca así otro problema
    relativo a sus consecuencias. Me refiero a la separación
    de la decisión de inversión en los servicios públicos
    de la responsabilidad de operación y mantenimiento
    de los mismos. En los casos donde no se evitó tal
    separación se introdujeron fuentes de ineficiencia en la
    asignación de recursos. Ello ha sido particularmente
    visible en Argentina en la transmisión de electricidad y
    en el transporte
    ferroviario de pasajeros, incluyendo los
    subterráneos.

    En el caso de la transmisión de electricidad no
    se estableció cómo se aseguraría la
    reposición de la infraestructura y los equipos, con las
    empresas transportistas actuando sobre la infraestructura de
    líneas y equipos existentes. En dicho ámbito no
    quedó claro, afirman Chisari y Rodríguez Pardina,
    si el ‘mantenimiento’ a que están obligadas
    las empresas se aplica sólo al servicio o a
    la sostenibilidad a largo plazo de ese servicio. Ello deriva al
    tema más amplio, que es la reposición de los
    costos de
    producción del bien o servicio a proveer. Asimismo, si
    el usuario debe ser quien pague los costos de producción
    sin que exista una garantida competencia,
    existen pocos incentivos para
    incrementar la eficiencia, dado que no existe incentivo a largo
    plazo para que la empresa que presta el bien y servicio prevea
    que deberá preservar la infraestructura. Ello es
    particularmente crítico cuando existe un monopolio
    ‘natural’. En caso de tener que asumir tales costos
    futuros para la reposición, ello induciría a que la
    empresa privada generara ahorros de costos y creara una
    relación óptima entre el mantenimiento y la
    inversión a mediano y largo plazo.

    Otro aspecto importante es la obligación de
    prestar un servicio universal – existente cuando se debe
    "suministrar un conjunto de servicios bajo determinados
    términos y condiciones que, en muchos casos, toman la
    forma de transacciones no voluntarias". Ejemplos son los
    servicios para los jubilados e incapacitados que deberían
    suministrarse bajo las mismas condiciones que, para el resto de
    la población, aunque bajo un precio
    diferenciado.

    En el caso argentino, durante las privatizaciones, se
    puso énfasis en el aumento de la oferta y la
    mejora de la calidad en la provisión de los servicios.
    Después de un largo período de incapacidad o falta
    de voluntad del estado de invertir en la modernización de
    los servicios públicos, la imagen de las
    empresas públicas era equivalente a la ineficiencia y
    falta de oferta flexible para atender a las necesidades
    crecientes (por ejemplo en telefonía). Una vez adoptada la
    privatización, se ampliaron las redes pero aumentaron los
    costos al consumidor. Resultó claro entonces que uno de
    los problemas más agudos – debido a la inexistente
    previsión de mecanismos reguladores adecuados al principio
    universal – derivaban de la incapacidad de los usuarios
    más pobres en asumir los costos de la infraestructura y
    las nuevas tarifas.

    Así, el intento de llevar agua corriente y redes
    de cloaca a barrios pobres, aún cobrando cargos
    mínimos de infraestructura, ha llevado al traslado de
    residentes a zonas más marginales. Quienes enfrentan la
    desocupación estacional se ven obligados a
    cargar con costos mayores por iguales servicios, derivados de los
    cargos de desconexión y reconexión así como
    de los intereses por morosidad en el pago de las facturas. En el
    área de la salud y la protección
    del medio
    ambiente, los mecanismos reguladores del estado
    deberían asegurar la conexión obligatoria al agua y
    la red de cloacas en
    términos de bienestar general y prevención de
    enfermedades, sin
    dejarlo en el dominio de la
    rentabilidad empresarial. Podría ser financiado con las
    ganancias de expansión de la red en áreas mas
    acomodadas. Mientras que en el área de telefonía,
    gas y
    electricidad el bien público se ve sólo
    indirectamente afectado por la sustracción de servicios,
    en el ámbito de la salubridad y el medio ambiente, las
    consecuencias directas e indirectas determinan gastos
    públicos innecesarios. Por otra parte, existen ganancias
    sociales en el acceso y uso generalizado de los servicios
    provistos por la red (los economistas hablan aquí de
    "externalidades positivas implícitas"). Sería
    necesario, por tanto, según afirman Chisari y
    Rodríguez Pardina, buscar fijar un precio suficientemente
    bajo como para minimizar la autoexclusión de los
    consumidores.

    Lo anterior se relaciona con el tema de la equidad y el
    acceso generalizable a servicios y bienes propios de los
    así llamados "derechos de tercera generación", como
    la salud y la educación. Peter Knapp y sus asociados,
    entre otros, han destacado la importancia de dichos
    ámbitos, afirmando al respecto que "existe un nivel de
    desigualdad más allá del cual ideales
    básicos de iguales oportunidades, igualdad
    social y comunidad
    inclusiva se transforman en una vacía
    pretensión."

    Uno de los correlatos de las nuevas políticas
    sociales es la descentralización, especialmente en los
    países de dimensiones continentales y estructura federal,
    como la Argentina y Brasil. En forma paralela, uno debe
    preguntarse si las nuevas políticas derivan en la
    configuración de un sistema dual, bajo el cual las capas
    de altos ingresos accederían a los servicios privados, de
    calidad, mientras los sectores de bajos ingresos deberían
    restringirse a un sistema público subfinanciado. Pasemos a
    reveer rápidamente tal dinámica en la salud y la
    educación.

    Evaluando el ámbito de la salud y comparando los
    tres países, destaca el caso chileno, donde a partir de
    1980 se creó el ISAPRES que privatizó el sistema. A
    pesar de que Chile no aumentó desde 1980 los gastos en
    salud – que permanecen en 1997 en torno al 2,3 por ciento
    del PBI frente a gastos que en los otros casos pasaron de 1,6% a
    4,0% (Argentina) y de 1,3% a 3,0% (Brasil) – en
    índices de probabilidad de
    muerte, expectativa de vida, mortalidad infantil, acceso a agua
    potable y acceso rural y urbano a sanitación, así
    como ciertas enfermedades como la tuberculosis, la
    situación en Chile es mejor que la situación en los
    otros dos países. El gasto en Chile es mayoritariamente
    público, en contraposición al caso de Brasil y
    Argentina.

    El problema, al menos en Argentina, no deriva de la
    falta de gasto en salud, sino básicamente de la
    deficiencia en la estructura institucional de la salud, que
    impide un gasto efectivo, como aquél que en Chile se
    focalizó en la reducción de la mortalidad infantil
    durante el gobierno militar. Un estudio sobre la cobertura de la
    salud en las provincias argentinas identificaba en 1994 una
    cobertura femenina de 75% en Río Gallegos y Paraná,
    entre el 64 y el 69% en Gran San Miguel de Tucumán, Gran
    Rosario, Gran Buenos Aires y Gran Mendoza y de sólo el 60%
    o menos en Corrientes, Santiago del Estero-La Banda, Salta,
    Neuquén y Gran Resistencia. Un indicador del deterioro
    creciente estaba dado por el hecho de que las mujeres menores de
    30 años se encontraban en forma sistemática debajo
    del promedio regional de cobertura. La falta de cobertura se liga
    a gastos crecientes y relativamente inflexibles en el área
    de salud, como por ejemplo pagos por parto. Entre
    un 27 y un 50% de las mujeres – según las distintas
    regiones – debió pagar por el parto, total o
    parcialmente. Ello aún tomando en cuenta que las mujeres
    con necesidades básicas insatisfechas (NBI) acudieron
    mayoritariamente al sector de salud
    pública. Otro indicador de pobreza creciente
    con incidencia en los índices de salud en la Argentina es
    el número de niños
    menores de 6 años en hogares con NBI. Por ejemplo en
    Corrientes constituían un 46% del grupo de edad;
    en Resistencia, Santiago del Estero y Tucumán conformaban
    alrededor del 50% y aún en Paraná, Rosario y el
    Gran Buenos Aires el porcentaje iba de 41 a 36%.

    En Brasil los servicios eran sumamente desiguales hasta
    fines de la década de los ’80, siendo minada por
    servicios deteriorados, corruptos y mal-administrados. Con la
    sanción de la nueva constitución en 1988, se
    fortaleció el sistema mixto público-privado de
    salud y se intentó fortalecer la parte de salud
    pública mediante la descentralización de los
    servicios a nivel de los estados y municipios, con los fondos
    provenientes del gobierno federal. Además, se creó
    una división de trabajo entre el Ministerio de Salud
    Pública, encargado de la medicina
    preventiva y el Ministerio de Bienestar Social, a cargo de los
    tratamientos médicos. Finalmente, se intentó crear
    un sistema desligado de las antiguas formas de intercesión
    clientelista. La descentralización se llevó a cabo
    en un marco diferenciado por estados, a fin de cubrir los costos
    diferenciales en las distintas regiones del país,
    transferidos en base al número de habitantes por estado y
    los costos básicos de salud en cada región. En
    forma complementaria, se erigieron comisiones locales y estatales
    de contralor de los gastos a fin de asegurar eficiencia en el uso
    de los recursos. A pesar de que Brasil aún se halla a la
    rezaga en comparación con Chile y Argentina, el nuevo
    sistema ha generado mejoras en los índices de
    salud.

    La educación es el otro ámbito importante
    para analizar el tema de la equidad y el acceso generalizable a
    recursos, un ámbito que es crucial para plantear un
    desarrollo sostenido y movilidad social vertical e
    inter-generacional.

    Sistemas altamente abarcantes a nivel primario y
    relativamente abarcantes a nivel secundario han visto mermados
    sus alcances niveladores, especialmente en zonas rurales y
    marginales, como consecuencia de las privatizaciones en la
    Argentina. En dicho caso, las escuelas han sido transferidas a la
    jurisdicción provincial y municipal sin destinar los
    recursos apropiados, la descentralización ha resultado en
    índices crecientes de ausentismo escolar y
    repetición de grado. Allí donde la
    descentralización ha estado unida a guarismos
    presupuestales, e.g. en Chile y Brasil, no se ha registrado un
    deterioro en la calidad de la educación, aunque como en el
    caso de Brasil, los índices destacan aún un largo
    camino por recorrer. La descentralización no debe, pues,
    ser tomada como indicador de eficacia. Al
    contrario, puede ser coetánea de una menor eficiencia en
    la provisión de los servicios y de mayores oportunidades
    de corrupción a nivel municipal y regional. Lo que
    determinará el impacto de la descentralización es
    el marco cultural y normativo prevaleciente en cada
    caso.

    El marco normativo es determinante al evaluar las
    consecuencias de las reformas en el plano de la efectividad, el
    alcance y la transparencia institucional. Un país como
    Chile, que se destaca por el mayor compromiso de la clase
    política y administrativa respecto de los cánones
    de imparcialidad que deben primar en la esfera pública
    aseguraron la posibilidad de centralizar un pensamiento
    generalizado en el raciocinio institucional, aún en
    épocas de supuesta retirada del estado. De manera similar,
    en Brasil el gobierno creó mecanismos que aseguraran
    mejoras a nivel regional y local, tal como afirmaron Fernando
    Henrique Cardoso y su esposa, la socióloga de la
    educación Ruth Cardoso:

    En el área social hicimos una fuerte
    descentralización. En educación, salud, reforma
    agraria, asistencia social. Básicamente, lo que hace el
    gobierno central son las reglas, hace un tipo de incentivo y pasa
    los fondos a la
    administración estadual y de los municipios.
    (Sólo en educación universitaria el sistema es
    más federal que estadual). Entonces hicimos dos cosas:
    descentralizamos y quebramos el vínculo clientelista con
    los partidos. No les voy a decir que está totalmente
    quebrado pero nos estamos esforzando mucho y tratando de hacer
    inversiones directas de fondos en la educación y el
    sistema de salud. En la educación hicimos un gran esfuerzo
    y hoy casi un 97% de los niños están en escuelas.
    De ese porcentaje, hay regiones donde la situación es
    peor. Entonces creamos un fondo que obliga a los estados a pasar
    a las municipalidades plata para aumentar el sueldo de los
    profesores y crear más escuelas. Eso produjo un efecto muy
    fuerte, al mejorar el interés
    por la educación. (Explica Ruth Cardoso) La
    distribución de fondos para la educación en los
    estados es per capita, por alumno que estudia. Por otra parte,
    los fondos van más a los estados pobres que a los estados
    más ricos como Sao Paulo, que ya tiene un buen sistema
    educacional y sueldos más altos para los profesores. El
    principio federativo se enfoca así hacia la
    redistribución…

    Otro problema relativo a los servicios públicos
    deriva del carácter de la regulación de precios y
    calidad de servicios, allí donde existen entes
    regulatorios, como es el caso chileno. Chile privatizó,
    por ejemplo, las rodovías para facilitar el transporte
    nacional, a fin de asegurar una más efectiva
    conexión con las regiones distantes. La concesión
    del derecho de recaudación de tarifas por el paso
    rodoviario en la ruta nacional posibilita por una parte el
    mejoramiento del transporte motorizado, pero es por otra parte un
    impuesto
    regresivo, ya que no existen vías alternativas de comunicación – lo cual garantiza un
    control
    monopólico sobre la carretera – y no toda la
    población usuaria está en iguales condiciones de
    pagar la tarifa requerida.

    De forma similar, las privatizaciones de servicios
    públicos se ha efectuado en algunos casos bajo condiciones
    que aseguraron un margen de ganancia demasiado elevado a los
    concesionarios, produciendo la descapitalización indirecta
    del mercado interno. Así, a pesar del aumento en la
    productividad ligado a la privatización, los precios
    regulados de la telefonía local en Chile aumentaron en un
    35% entre 1987 y 1996 (los de larga distancia se redujeron empero
    en un 50%). Los precios de la electricidad al consumidor pasaron
    de 8,05 centavos de dólar por kWh en 1988 a 13,13 centavos
    de dólar en 1995. Igualmente, el nuevo sistema tarifario
    de los servicios sanitarios chilenos subió el pago en un
    80% entre 1990 y 1994, aunque un subsidio estatal fue introducido
    para las familias más pobres hasta un consumo de 15 metros
    cúbicos y hasta el 85% de la facturación. Eduardo
    Bitrán y Pablo Serra indican que, a diferencia del caso
    argentino en el cual el apremio por privatizar en condiciones de
    crisis llevó a garantizar ganancias a los inversiones
    (tanto en el módulo de adquisición como en el
    funcionamiento futuro), en el caso chileno se tomaron medidas de
    regulación antes de privatizar.

    Sin embargo, los entes de regulación han sido
    incapaces de cumplir con su función en defensa de los
    consumidores, por dos razones fundamentales. Ante todo, por la
    incapacidad de poder establecer los precios de los servicios de
    una manera que refleje los costos de producción bajo
    condiciones de cambiante eficiencia, lo cual genera un proceso de
    negociación para determinar los precios.

    A ello se suma el talón de Aquiles de los entes
    de regulación pública: los salarios bajos de
    sus empleados, lo cual determina la incapacidad de emplear a
    gente altamente capacitada o bien aumenta el riesgo de
    captación de los más capacitados por parte de las
    empresas privadas, con lo cual se reduce considerablemente su
    autonomía como representantes del interés
    público. Consecuentemente, se produce cierta
    descapitalización de los usuarios. Los precios se reducen
    sólo allí donde existe competencia (en lugar de
    alta concentración), v.g en la telefonía a larga
    distancia.

    Tal problemática, justificada por la necesidad de
    atraer inversores a países "pobres" o carentes de
    estabilidad económico-institucional, indican la dificultad
    de evaluar a largo plazo las consecuencias de la falta de
    protección de los consumidores en la etapa de
    adopción de políticas económicas de
    ‘libre mercado.’

    Entre las reformas más importantes suele citarse
    la reforma del sistema de pensiones. En un caso, el argentino,
    las reformas se estructuran en un sistema que tradicionalmente
    era excesivamente oneroso e inoperante en el largo plazo, con
    niveles de pensión altos y edades de jubilación
    relativamente bajas (60 para los hombres y 55 para las mujeres).
    Tal norma no pudo ser mantenida en el largo plazo, llevando a
    reducciones de 25% entre 1981 y 1988 y un adicional 30% entre
    1988 y 1991. El nuevo sistema, aunque más eficiente y
    rentable, ha sido restringido por la inestabilidad y
    terciarización laboral, mientras las pensiones bajo el
    sistema previo se han visto mermadas a sumas insignificantes. Las
    personas de edad han contemplado con impotencia cómo su
    protesta no ha podido evitar la reducción de sus haberes
    mensuales. En el film "Caballos salvajes" (1995) el cineasta
    Marcelo Piñeyro
    muestra en forma realista la desazón de quienes se ven
    estafados y a la par en forma alegórica cómo uno de
    esos ‘viejitos’ desata nuevas esperanzas por medio de
    una acción
    no convencional. En el caso chileno, la reforma del sistema de
    pensiones tiende hacia el sistema de capitalización
    individual, donde los haberes se determinan por los
    depósitos y por la actuación de los fondos de
    pensión (AFP) a los cuales los individuos se hallan
    asociados. El sistema parece haber permitido reducir la
    distorsión de los ingresos, estableciendo reservas y
    fortaleciendo el mercado local de capitales a través de la
    directiva a las AFPs de tener que invertir en el mismo. Al
    competir entre sí, las AFPs aumentan sus costos
    administrativos. En el largo plazo, la pregunta central sobre su
    sostenibilidad depende de la posibilidad de enmarcarse el
    país en un desarrollo sostenido, que asegure la
    capitalización de los depósitos hasta el momento de
    la jubilación de camadas mayoritarias de la
    población.

     

    El mercado
    laboral

    Otra área en la cual se han producido cambios
    notables es el mercado laboral. Mientras que en el pasado tal
    mercado se estructuraba en torno a lograr posiciones de planta,
    con todos los beneficios de estabilidad y servicios sociales
    acurrentes, en la actualidad se ha producido una
    proliferación de situaciones de precariedad
    laboral.

    En parte, ello va ligado y refuerza la pérdida de
    protagonismo político del sindicalismo.
    En parte, como en Chile, ello deriva de la destrucción de
    los sindicatos
    sectoriales por Pinochet y la imposibilidad del sector de
    ‘hacer política.’ En parte, como en la
    Argentina, ello resulta de la incapacidad política de los
    sindicatos de resistir la nueva política económica
    luego de la crisis hiper-inflacionaria de los
    ‘80s.

    En el marco de un incrementado desempleo, han cambiado
    las posibilidades de negociación de los trabajadores. Ello
    se sostiene asimismo por la creciente flexibilización del
    mercado laboral sustentada por el retiro del estado como
    regulador de las condiciones laborales. Es así que
    fenómenos de terciarización han devenido
    típicos de áreas enteras de trabajo.

    En mi campo la empresa tiene una relación
    peculiar con quienes nos ocupamos de la contaduría. En
    realidad trabajamos en relación de dependencia, en la
    empresa, pero facturamos por el servicio prestado como
    profesionales. …Hacen éso para evitar cargas
    sociales y tener compromisos menores en caso de ruptura, no
    correr con el costo del seguro laboral.
    Ello crea mucha tensión y un sentimiento de inseguridad,
    más evidente aún porque las empresas se manejan
    al estilo argentino, aún aquéllas de capital
    europeoo mixto. Me refiero a que aquí se maneja mucho lo
    de tener un padrino, alguien que te dé una palanca para
    entrar y progresar. No hay control de personal como el que
    conocí cuando trabajaba en CC [sucursal local de
    una empresa
    norteamericana]. En la empresa donde trabajo entra gente por
    méritos, pero uno siempre está compitiendo con
    gente que entra y permanece por relaciones. La tensión
    que ello crea es inmensa y se traduce en horarios de trabajo
    que se prolongan hasta la noche, tareas excesivas que no pueden
    discutirse, etc. etc.

    Los efectos de tales cambios se perciben en el campo de
    los servicios:

    En el pasado, cuando pedías línea
    [telefónica] llevaba meses y años recibirla. Hoy la
    empresa te la da enseguida. Pero como han privatizado todo, llega
    el que supuestamente debe instalarte la línea y te pide
    una escalera y herramientas,
    porque la empresa no le da auto y como debe viajar en colectivo
    [bus], el
    señor no puede ir cargando una escalera y cosas por el
    estilo, con lo poco que le pagan.

    Los cambios en el mercado laboral han tenido efectos
    inmediatos diversos. Por un lado, efectos en el sindicalismo,
    donde los fenómenos de cuentapropistas en relación
    de dependencia laboral y de terciarización de tareas
    productivas han creado un vaciamiento en la capacidad
    organizativa del sindicalismo tradicional. Ello va ligado a la
    reducción en la autonomía de sectores que
    tradicionalmente poseían seguridad laboral y marcos
    colectivos de defensa de derechos logrados en el marco del estado
    benefactor.

    Otro efecto fundamental se percibe en el área de
    las demandas de los trabajadores, con un cambio de énfasis
    hacia la lucha por el desempleo en lugar de las más
    tradicionales formas de defensa de salarios y mejoras en las
    condiciones laborales. Una clase obrera desagregada y no
    representada por el sindicalismo tradicional empezó a
    valorar mucho más la estabilidad del empleo que el
    mejoramiento de condiciones laborales y reinvindicaciones
    salariales. La reinvindicación principal se
    transformó en conservar la fuente de trabajo.

    Aunque suele suponerse que bajo tales condiciones el
    sindicalismo necesariamente se ve mutilado en su capacidad
    organizativa, en la nueva etapa, han surgido ya iniciativas
    destinadas a superar la precarización del mercado laboral.
    Entre otras, sobresalen las llevadas a cabo por la CTA liderada
    por Víctor De Genaro, que ha ideado formas novedosas de
    sindicalización de sectores hasta entonces desorganizados,
    como las trabajadoras del área de la prostitución o la sindicalización de
    vecinos en áreas de alto desempleo. Ideas similares han
    sido recientemente lanzadas por algunas de las fuerzas sindicales
    en la CUT de Brasil.

    Por otra parte han surgido novedosas redes alternativas
    en el ámbito de una sociedad que se articula en forma
    autónoma a fin de subsanar la carencia o parcialidad en la
    provisión de bienes públicos y en la capacidad de
    penetrar los mercados de bienes a partir de la precariedad.
    Aunque menos organizada que lo que la literatura de las ciencias
    sociales atribuye como característica de la sociedad
    civil, el fenómeno indicaría una
    restructuración social fuera del ámbito de la
    disgregación social, tal como Hernando de Soto y otros han
    enfatizado. Oscar Oszlak describe tal proceso para el caso
    argentino:

    [Podemos observar] la constitución de lo que
    yo llamo el cuarto sector en la Argentina, un sector
    todavía informalizado, que no son las organizaciones de
    la sociedad civil, en el sentido de identidades reconocidas,
    bajo una figura jurídica, sino que son redes informales
    de todo tipo para resolver problemas de lo que se ha tenido que
    encargar la gente, en gran medida como parte o resultado de
    esta política global del gobierno argentino. Por
    ejemplo, las redes de trueque que han crecido enormemente,
    muchísima gente cambia un tipo de servicio por otro,
    usando unos vales precarios, cambiando una torta por un corte
    de pelo, no literalmente, pero en base a bonos. Esto se
    está generalizando, hay decenas de miles de personas que
    están funcionando en ese tipo de redes, lo cual es mucho
    mas fácil en un pueblo que en la ciudad de Buenos Aires,
    aunque funciona en el gran Buenos Aires también. Por
    supuesto redes de autoconstructores en zonas localizadas,
    patrullas de vecinos que se hacen cargo de la seguridad porque
    ha aumentado la inseguridad como consecuencia de la
    precarización, el desempleo etc. Por lo tanto formas de
    organización vecinal que no llegan a ser aún de
    la sociedad civil, pero son redes informales. Y por supuesto,
    todas las redes de parentesco, intercambio, de gente que cuida
    bebés, que atiende ancianos, una gran
    proliferación de ese tipo sistemas de
    autoayuda y ayuda mutua.

    De forma similar, en Brasil, colectores de basura en las
    favelas de Sao Paulo y otros centros urbanos la reciclan.
    Formando parte de la economía informal, las dimensiones
    del fenómeno crecen con cada ola recesiva. Los habitantes
    son apoyados por gobiernos municipales emprendedores y en otros
    casos por ONGs de apoyo como el Instituto de Estudos,
    Formaחדo e Assessoria en Políticas Sociais
    (POLIS), creada en 1987 y activa en la identificación de
    estrategias
    destinadas a mejorar los recursos públicos, trabajando en
    conjunto con los gobiernos municipales y las asociaciones
    comunitarias que organizan a la población en las ciudades.
    Marcos municipales y de ONGs tales ofrecen cursos de capacitación, asesoría
    técnica, formación y difusión. Otros
    mecanismos de fortalecimiento civil han sido elaborados, por
    ejemplo en Curitiba, donde se ofrecieron pasajes de bus y vales
    para la compra de comida a cambio de basura reciclada.
    El programa
    creó conciencia y llevó a 16,000 familias a sumarse
    al proyecto. Programas educativos fortalecieron tal conciencia de
    reciclaje,
    llegando a alcanzar a un 70% de los habitantes de la ciudad
    (frente a un 10 a 15% de la población de Nueva
    York).

     

    Conclusiones

    Este artículo analiza los profundos cambios
    operados en Chile, Argentina y Brasil en la articulación
    de estados y mercados, con especial énfasis en la esfera
    de los bienes y servicios públicos. A través del
    análisis he identificado una serie de aspectos
    problemáticos en la operación de los servicios
    públicos privatizados y en el carácter de los
    bienes públicos. Primero, la debilidad de los canales
    institucionales de apelación ciudadana ante fallas en la
    protección de bienes públicos. Segundo, problemas
    de transparencia y regulación efectiva de la
    operación de servicios públicos. Tercero, la
    separación entre inversiones en la responsabilidad de la
    operación y en el mantenimiento de los servicios. Cuarto,
    cómo establecer precios diferenciales para distintos
    sectores de la población, a fin de asegurar de esta manera
    el acceso generalizado a los servicios, teniendo en cuenta
    problemas de equidad en sociedades con brechas sociales
    pronunciadas. Quinto, el problema de la regulación de
    precios y la calidad de los servicios. Sexto, la posibilidad de
    negociar las condiciones que aseguraron márgenes de
    ganancia demasiado elevados a los concesionarios, especialmente
    en situaciones de provisión cuasi-monopólica de
    servicios. Por último, la debilidad relativa de los entes
    de regulación de los servicios públicos.

    Los cambios analizados en la articulación de
    estados y mercados se relaciona con transformaciones en la
    concepción del rol y peso de la política. En
    efecto, el cambio efectuado en las últimas décadas
    ha conllevado la posibilidad de ‘de-politizar’ el
    ámbito económico. Así, a diferencia del
    pasado, temas particulares pueden resolverse en la actualidad
    dentro de su ámbito y no llevan a la politización
    inmediata, tan nefasta en pasadas décadas. Lo negativo
    deriva de la proyección de una visión de mundo, de
    acuerdo a la cual las decisiones económicas no deben ser
    producto de debate
    político y en la esfera pública. Ello
    implicaría, como en efecto ha sucedido a menudo, la
    imposibilidad política de plantear alternativas y de
    debatirlas en la esfera pública. Según Martin
    Hoppenhayn de la CEPAL,

    el lado bueno que tiene es que no convierte
    ningún problema específico en uno que desborda
    por todos lados. …[Pero] hay una relación entre
    la política y la economía donde la
    economía es tan fuerte, es tan estructural, está
    tan enraizada, que ya no es una mera ideología que se transmite
    discursivamente sino que está incorporada en los
    comportamientos cotidianos. Es ideología encarnada.
    Entonces, la política o los políticos o algunos
    de ellos tienen que hacer un esfuerzo tremendo para frenar esa
    tendencia al devenir meramente instrumental y
    tecnocrático de la política, y es un esfuerzo que
    de alguna manera está condenado al fracaso pero por el
    otro lado hay que hacerlo para generar cierto espacio de
    resistencia a la total tecnocratización.

    De forma similar, hace años el cientista
    político Atilio Borón afirmaba que es ilusorio
    aspirar a democratizar el mercado bajo la lógica
    de los intereses privados, ya que bajo su eje no cabe dar
    prioridad a criterios de justicia retributiva. Borón
    sugería entonces optar por el camino de la política
    y sumarle el protagonismo de la sociedad civil a fin de
    "desprivatizar" el estado, neutralizar los efectos disgregadores
    del mercado y afianzar el control público en pos del
    bienestar, el imperio de la justicia y las libertades
    públicas.

    Tomando en cuenta tales críticas
    deberíamos evaluar el paradojal hecho de que países
    donde la aplicación de políticas neo-liberales fue
    relativamente dura – como la Argentina – presentan
    logros menores que países como Brasil, en los que
    siguió primando la política, entre otras cosas como
    un ámbito donde alternativas pudieron debatirse.
    Paradigmático ha sido el cambio del presidente del
    Banco de
    Brasil a raíz de la decisión del presidente de la
    República, a fin de lograr agilizar las decisiones
    relativas a la tasa de
    interés de tal forma que se adecuaran a las
    líneas directrices de la política nacional. Aunque
    las prácticas sean más ambiguas, especialmente en
    el área social, Brasil sobresale entre los tres
    países al reflejar un discurso que no rechaza la
    intervención de la política en la economía
    Es posible atribuir a tales prácticas una mayor eficiencia
    en flexibilizar directrices de acuerdo al cambiante mercado
    internacional, reduciendo en la medida de lo posible la
    vulnerabilidad económica.

    A ello se suma el punto clave de la necesidad de
    reforzar la confianza institucional en países en los
    cuales tradicionalmente dicha confianza se ha visto socavada una
    y otra vez debido al fracaso de políticas
    económicas, a la falta de credibilidad de gobernantes, a
    la corrida hacia divisas
    (más pronunciada en Argentina que en Brasil) y a la
    opacidad en el funcionamiento de las instituciones. Un
    ámbito clave que refleja tal falta de confianza
    institucional radica en la debilidad de la recaudación
    impositiva, especialmente pero no sólo en la Argentina,
    donde la evasión ha sido hasta bien recientes tiempos,
    casi generalizada, siendo estimada en el rango del 60 por ciento
    de los ingresos imponibles.

    Desde la perspectiva de análisis de este
    artículo, el ámbito de los servicios
    públicos y el cuidado en la calidad de los bienes
    públicos constituye un eje fundamental para operar los
    cambios necesarios en la confianza institucional de amplios
    sectores de la población. A fin de modernizar los mercados
    no basta con privatizar, sino que considero fundamental
    fortalecer los servicios públicos y, por su intermedio,
    afianzar la confianza pública.

    Uno de los requisitos principales para lograr tales
    objetivos es llevar al centro de las decisiones económicas
    y políticas un pensamiento que tome en cuenta no
    sólo costos y ganancias en el corto plazo, sino una
    perspectiva más generalizada que realce la
    configuración y el fortalecimiento de los bienes
    públicos y la calidad y acceso a los servicios
    públicos. Ello es esencial en cualquier sociedad
    capitalista y es más aún vital en sociedades con
    brechas sociales pronunciadas como Argentina, Brasil y
    Chile.

     

    Luis Roniger

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