- Incidencia
tributaria - Evolución tributaria
1900-1994 - Análisis de la
estructura tributaria - Impuesto general a la venta
(IGV) - Impuesto selectivo al consumo
(ISC) - Impuesto a la renta
(IR) - Impuesto al comercio exterior
(ICE) - Impuesto al patrimonio
(IP) - Otros
impuestos - Evaluación de la
estructura tributaria
Un objetivo clave
del análisis de la tributación es
identificar el o los grupos sobre los
que recae el pago de cada impuesto. Del
mismo modo es importante observar y cuantificar al grupo de
beneficiarios y al grupo de perjudicados de una
modificación o reforma tributaria.
En materia
tributaria debe distinguirse dos conceptos: transferencia
(traslación) e incidencia. La persona que paga
originalmente impuestos bien
puede no ser, la que en última instancia, efectivamente
esté afecta por dicha carga tributaria.
Por tanto, la incidencia tributaria será un
resultado del proceso de
transferencia o traslación de impuestos. Cuando hay un
proceso de transferencia de impuestos, éste puede ser
hacia atrás o hacia adelante.
La incidencia tributaria definida en términos
generales comprende el estudio de los efectos de la política tributaria
sobre la distribución del bienestar
económico. La colocación de impuestos afecta el
precio de los
bienes y/o la
retribución a los factores de producción. Para evaluar la incidencia
tributaria se tiene que conocer los efectos de ésta sobre
los distintos mercados y
agentes económicos.
La incidencia tributaria comprende varias dimensiones
tales como efectos de los impuestos en la distribución del
ingreso de los factores, sobre el grado de desigualdad del
ingreso, sobre el bienestar intergeneracional y sobre los
consumidores de diferentes productos.
Diferentes estudios señalan que las conclusiones
que se deriven del análisis de incidencia tributaria
dependerán del modelo de
equilibrio
elegido, además dichos resultados son generalmente
ambiguos si no se hacen precisiones sobre la naturaleza de
las preferencias y la tecnología de los
agentes económicos. Muchos de los principios
básicos de la incidencia tributaria pueden ilustrarse
sobre la base de un modelo de equilibrio parcial.
Estos modelos suelen
complementarse con estudios empíricos que evalúan
la incidencia del sistema
tributario. Cabe reconocer que este tipo de estudios
empíricos suelen enfrentar problemas,
siendo uno de los más relevantes el tener que formular
supuestos sobre la incidencia de varios tipos de impuestos. Una
limitación de los estudios empíricos sobre
incidencia es que éstos miden los impuestos recaudados por
el gobierno
procedentes de distintos grupos de ingresos; pero
esta recaudación puede diferir significativamente de la
carga tributaria que se le impone a cada uno de éstos
grupos.
Los modelos estáticos de equilibrio general
también permiten analizar la incidencia tributaria
principalmente en el corto plazo; por ejemplo, antes de ajustar
el stock de capital a los
cambios en precios
después de impuestos. Estos modelos asumen la oferta
agregada de factores en la economía como dada
(p.e. capital físico) y consideran que los cambios en los
precios de equilibrio provienen de los impuestos sobre los bienes
y factores.
Las elasticidades de la oferta y demanda
para factores específicos juega un rol relevante en el
análisis de la incidencia de tributación uniforme
de bienes y factores. Kotlikoff y Summers precisan que en caso
que exista una tributación diferenciada de bienes o
impuestos diferenciados a factores según industrias, la
estructura de
la demanda
industrial de factores es de gran importancia. La incidencia
tributaria de impuestos a factores, según industrias
específicas, dependerá no sólo de las
condiciones de demanda en las industrias gravadas (las cuales
tratarán de reducir la demanda del factor gravado), sino
también de las condiciones de demanda para dicho factor
por parte de las industrias no gravadas (las cuales
absorberán la liberación de dicho
factor).
El análisis de incidencia será más
completo en la medida que tome en cuenta la movilidad de los
factores, no sólo en términos nacionales sino
internacionales. Por ejemplo, el capital, es un factor cuya
movilidad internacional es creciente.
Los modelos dinámicos de incidencia tributaria
superan las limitaciones de los modelos estáticos, en la
medida que permiten analizar dos dimensiones importantes de la
incidencia tributaria. La primera son los efectos de los
impuestos sobre las decisiones de ahorro e
inversión, lo cual deriva en efectos sobre
el proceso de acumulación de capital. La segunda se
refiere a los cambios en los precios de los activos tanto
gravados como no gravados como consecuencia de los cambios en
impuestos. Estos modelos también permiten analizar la
incidencia intergeneracional de los impuestos. La política
tributaria puede gravar a miembros de diferentes generaciones de
una manera diferenciada, según el momento de la
adquisición del activo y de la imposición del
impuesto. Así, los modelos dinámicos permiten
analizar los efectos de la política tributaria en el
tiempo y su
incidencia en el patrón de acumulación de capital,
evolución de los precios de los factores de
producción y valor de los
activos, así como sobre la distribución
intergeneracional del bienestar.
La mayor parte de los estudios sobre incidencia
tributaria se desarrollan sobre la base de certidumbre, información perfecta y funcionamiento
adecuado del mercado. En la
medida que estos supuestos se relajen el análisis es
bastante más complejo; pero a su vez más rico. Un
aspecto importante en este análisis es determinar quien
asume la carga de los recursos que son
transferidos al gobierno a través de los
impuestos.
Choi y Roh, entre otros especialistas, señalan
que el estudio de la incidencia tributaria en un país
requiere de una data microeconómica bastante detallada
sobre el nivel y distribución del consumo de
determinados bienes. Dado que este tipo de información no
se elabora regularmente, sólo quedan aproximaciones
generales a través de estudios de casos.
Dichos autores, a partir de una sistematización
de estudios empíricos sobre la presión
tributaria en Corea, concluyen que la carga tributaria entre
estratos de ingreso es más o menos regresiva, es decir, el
sistema
tributario coreano no está actuando como un instrumento de
política mediante el cual se pueda reducir las diferencias
en ingresos.
En este contexto, el presente proyecto de
investigación se propone analizar la incidencia de la
estructura tributaria vigente a través del estudio de
casos en dos actividades económicas en particular:
minería
y agroindustria. Estos casos permitirán ilustrar el
comportamiento
de los agentes económicos en materia de inversiones en
el marco del régimen tributario vigente en el Perú,
en comparación con el anterior.
2.
Evolución Tributaria 1990-1994
El presente capítulo analiza la evolución
de la situación tributaria en el Perú a partir del
año 1990. Las variaciones en la misma son explicadas sobre
la base del entorno macroeconómico y de las modificaciones
legales efectuadas al respecto. Para tal efecto el presente
capítulo ha sido dividido en tres partes. La primera de
ellas ofrece un panorama general de la evolución
tributaria a lo largo del período en cuestión, la
segunda discute algunas relaciones básicas en el intento
de sistematizar la evolución de la recaudación, y
la tercera presenta un resumen comentado de la evolución
de la legislación tributaria.
2.2.1.
Análisis de la Estructura Tributaria
Los ingresos corrientes del gobierno central peruano
tienen como principal componente a los ingresos tributarios, los
cuales en promedio representan 90%. Es importante destacar que
estos ingresos tributarios han crecido sostenidamente (ver
Gráfico No. 2.1) y han aumentado su participación
con respecto al PBI, pasando de 9% en 1990 a 11% en 1994 (ver
Cuadro No. 2.1). Durante este período la estructura
tributaria ha estado
compuesta por el Impuesto General a las Ventas (IGV),
el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), el Impuesto a la Renta
(IR), los Impuestos al Comercio Exterior
(ICE), el Impuesto al Patrimonio
(IP) y otros
impuestos de menor importancia que se irán mencionando
oportunamente.
En los países en desarrollo,
los ingresos tributarios dan cuenta por aproximadamente 80% del
total de ingresos gubernamentales. La presión tributaria
(recaudación tributaria total sobre el producto
nacional) promedio de los países en desarrollo se
considera situada alrededor del 18% (que coincide con la de los
países latinoamericanos), mientras que la correspondiente
de los países desarrollados supera el 30%. No es pura
casualidad, entonces, que el Fondo Monetario
Internacional suela "exigir" a los países del primer
grupo que atraviesan procesos de
ajuste, y específicamente al Perú, medidas
tributarias que se orienten a conseguir el 18%
mencionado.
Debe mencionarse, sin embargo, que el promedio de
presión tributaria de los países en desarrollo
esconde una desviación estándar impresionante:
desde una presión mínima de 5.5% en Sierra Leona
hasta una máxima de 40.5% en Guyana.
Dentro de los ingresos tributarios, las principales
fuentes de
recaudación de los países en desarrollo son los
impuestos sobre bienes y servicios
domésticos (5% del PBI y 30% de los ingresos tributarios),
los impuestos al comercio
exterior, básicamente sobre las importaciones (5%
del PBI), y los impuestos a la renta, principalmente sobre
empresas (6%
del PBI). Por otra parte, en los países desarrollados, las
principales fuentes son los impuestos a la renta,
fundamentalmente sobre personas (11% del PBI y 36% de los
ingresos tributarios), impuestos sobre bienes y servicios
domésticos (9% del PBI), y las contribuciones para
seguridad
social (9% del PBI).
En el caso peruano entre los ingresos tributarios
más importantes destacan los impuestos a la
produción y al consumo: IGV e ISC. El IGV se desagrega en
IGV interno (afecta la venta de bienes y
servicios al interior del país) e IGV externo (afecta las
importaciones), mientras que el ISC está conformado por
aquél aplicado a los combustibles derivados del
petróleo (ISCcomb) y de aquél aplicado a otros
bienes y servicios (ISC otros) (ver el Cuadro No.
2.2).
Para fines de comparación internacional, una
aproximación al monto total de los impuestos sobre bienes
y servicios domésticos puede obtenerse de la suma del IGV
interno y del ISC, mientras que el monto total de los impuestos
al comercio exterior debe incluir (además de los impuestos
así denominados en las cuentas
oficiales) el IGV externo.
En función a
estos ajustes, los impuestos sobre los bienes y servicios
domésticos y los impuestos al comercio exterior
representaron en promedio durante el período de
análisis 4.8% y 2.4% del PBI, respectivamente, mientras
que para 1994 representaron 5.3% y 3.5% del PBI, respectivamente.
Por su parte, los impuestos a la renta representaron en promedio
1.4% del PBI y para 1994 2.3% del PBI.
La composición de los ingresos tributarios ha
variado significativamente (ver Gráfico No. 2.2). Por
ejemplo, en el caso del IGV se aprecia un crecimiento sostenido
de su importancia relativa, la que pasa de 22% en 1990 a 48% en
1994. El ISC ha seguido un comportamiento opuesto al anterior,
disminuyendo de 32% en 1990 a 19% en 1994.
De lo anterior se desprende el aumento en la importancia
de los impuestos a la producción y al consumo (del orden
de 13 puntos porcentuales).
El otro impuesto que ha mostrado un gran crecimiento en
su importancia relativa es el impuesto a la renta, el que se
duplicó llegando a 21% en 1994. La razón para ello
puede encontrarse en la simplificación de tasas
impositivas, en los operativos de la SUNAT, la puesta en marcha
del Registro Unico de
Contribuyentes (RUC) y la recuperación
económica.
Por último, el impuesto al patrimonio y los otros
impuestos han enfrentado una drástica reducción,
pasando de 7.2% y 20% de los ingresos tributarios en 1990 a 0.7%
y 3% en 1994, respectivamente. En el primer caso ello se explica
por su eliminación a partir de 1994; mientras que en el
segundo caso el resultado es consecuencia de la derogación
de diversos impuestos, como la contribución patrimonial de
solidaridad, lo
cual ha contribuido grandemente con la simplificación de
la estructura tributaria.
Con respecto al crecimiento de los ingresos tributarios,
éste fue moderado durante los tres primeros años,
acentuándose en 1994. El comportamiento descrito refleja
en parte el objetivo del actual gobierno de mantener un presupuesto
balanceado no financiado con emisión monetaria; para lo
cual era fundamental incrementar sus ingresos corrientes a
través de reformas y reajustes tributarios.
Es importante destacar que los incrementos más
bruscos experimentados por los ingresos tributarios se produjeron
durante el segundo semestre de 1990 y el primer semestre de 1994
(22% y 19% respectivamente).
En el primer caso, el resultado se sustentó
fundamentalmente en el crecimiento de la recaudación del
impuesto selectivo a los combustibles debido al exhorbitante
aumento en las tasas impositivas de los diversos combustibles,
con lo que su participación en los ingresos tributarios
pasó de 0.2% a 25%. La recaudación de todos los
otros impuestos, excepto los impuestos al patrimonio, se redujo
dicho semestre a causa de los efectos recesivos del ajuste
económico de agosto.
Por otro lado, el fuerte incremento de la
recaudación durante el primer semestre de 1994 se
debió a la conjunción de tres eventos. Primero,
el incremento de 38% en la recaudación del impuesto a la
renta con respecto al mismo semestre del año anterior, con
lo cual pasó a conformar el 22% de los ingresos
tributarios. Segundo, la elevada recaudación real del IGV
interno que experimentó un alza de 40% con respecto a
similar semestre del año anterior. Tercero, por primera
vez desde el primer semestre de 1991, la recaudación real
del ISC dejó de caer. Por el contrario, se
incrementó en 10%, especialmente a causa del ISC otros (el
que creció en 21%), a pesar de lo cual su
participación en los ingresos tributarios se redujo
ligeramente (de 20% a 18.4%). Los crecimientos anuales que
reflejan bastante bien estos comportamientos semestrales pueden
apreciarse en el Gráfico No. 2.3.
2.2.1.1
Impuesto General a las Ventas (IGV)
Durante el segundo semestre de 1990 tanto la
recaudación real del IGV (interno y externo) así
como su importancia relativa en los ingresos tributarios
alcanzaron su punto más bajo, a causa del ajuste
económico experimentado en dicho período (el
"shock" de agosto de 1990). Desde entonces la recaudación
real del IGV ha ido en constante ascenso hasta convertirlo en el
impuesto más importante en terminos de
recaudación.
Hasta mediados de 1990 la tasa del IGV era de 15 por
ciento (aunque el gravamen total era de 18 por ciento). En agosto
de dicho año la tasa del IGV se redujo a 11%, con un
gravamen total del 14%. Posteriormente, en agosto de 1991 dicha
tasa se incrementó a 14%, con un gravamen total del 16%.
Finalmente, en marzo de 1992, la tasa impositiva llegó al
16%, con un gravamen total de 18%.
El cambio
más brusco en la recaudación del IGV interno se
verifica el año 1993, cuando se obtuvo un crecimiento de
68% en términos reales (ver el Gráfico No. 2.5). La
explicación básica se encuentra en la
incorporación de los combustibles al pago de este tributo
a partir de febrero de tal año.
Por el lado del IGV externo, los incrementos más
importantes en su recaudación se produjeron en 1992 (49%)
y 1993 (50%). Lo ocurrido en el primer año se debió
tanto al relativamente pequeño monto de recaudación
inicial como al crecimiento de las importaciones.
Resulta extraño, sin embargo, el comportamiento
de 1993, toda vez que el valor de las importaciones fue muy
similar al del año anterior y la tasa impositiva no se
alteró.
2.2.1.2.
Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)
La paulatina pérdida de importancia de este
impuesto se debió a la reducción de las tasas
impositivas del ISCcomb y de los ISC otros. La reducción
de las tasas del ISC se realizó en concordancia con la
mayor importancia que fue tomando el IGV; de esta forma se
evitó reducir la recaudación total de los ingresos
tributarios.
El ISCcomb cobró importancia a partir de agosto
de 1990 en que surgió como solución a la necesidad
del gobierno central de obtener ingresos corrientes, en un
momento en que dada la coyuntura económica era previsible
que la recaudación de todos los demás impuestos se
iba a reducir notablemente. Así el ISCcomb al gravar
bienes con una demanda muy inelástica se convirtió
durante 1990 y 1991 en la principal fuente de ingresos
tributarios para el gobierno central. Desde entonces la
recaudación por concepto del
ISCcomb ha superado a la del ISC otros.
En el segundo semestre de 1990 se estableció la
tasa promedio del ISC en 134%, con lo que la recaudación
alcanzó 1108 miles de soles de 1994, lo cual
representó el 25% de los ingresos tributarios. Por el
contrario, durante el primer semestre de 1992 la tasa promedio se
redujo a 93%, con lo cual la recaudación del ISCcomb se
redujo en 30% respecto al semestre previo, con lo que
representó el 19% de los ingresos tributarios. De igual
manera, a fines de 1992 la tasa promedio sufrió una
reducción adicional bajando hasta niveles del 70%, con lo
cual la recaudación durante el primer semestre de 1993 se
contrajo en 37% con respecto al semestre previo (con lo que se
redujo su importancia al 12%).
El ISC otros experimentó una fuerte
reducción en 1993 (ver el Gráfico No. 2.6), la cual
se fundamenta en la exoneración de los servicios del ISC
(servicios de crédito
que involucren ganancias de capital por parte de instituciones
financieras, seguros,
servicios telefónicos, entre otros).
Es importante resaltar el hecho de que a partir del
primer semestre de 1994 se revierte la tendencia decreciente de
la recaudación total del ISC, debido a los incrementos en
las tasas aplicables a los combustibles, a las modificaciones de
las bases de cálculo
para gravar la cerveza y los
cigarrillos, y al elevado crecimiento
económico experimentado en dicho
año.
2.2.1.3
Impuesto a la Renta (IR)
Una preocupación constante del gobierno central
ha sido el ampliar la base de contribuyentes sujetos al IR,
incorporando a las pequeñas unidades productivas y de
servicios. Con esta finalidad se han creado y derogado diversos
regímenes especiales del IR. Así, a fines de 1991
se creó el Régimen Simplificado del IR, el cual
incorporó a las unidades productivas con ingresos netos
totales inferiores a 100 UIT en el ejercicio fiscal
precedente. La tasa del impuesto fue del 30%. Estos
contribuyentes no estuvieron afectos al Impuesto al Patrimonio
Empresarial ni al Impuesto Mínimo a la Renta.
A fines de 1993 se creó un segundo régimen
especial del IR. Este fue el Régimen Único
Simplificado (RUS). Este reemplazó tanto al IR como al IGV
e incorporó a las personas naturales y jurídicas
que percibieran durante 1994 ingresos brutos mensuales inferiores
a 8,400 soles (100,800 soles anuales que equivalían a 59.3
UIT). El tributo se fija sobre la base de una tabla elaborada por
el Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF), y no en función a una tasa específica. Los
sujetos de este régimen no pueden hacer uso del
crédito fiscal.
A fines de 1994 se creó el Régimen
Especial del Impuesto a la Renta (RER) al tiempo que se deroga el
Régimen Simplificado del IR. Los requisitos para
incorporarse a este régimen fueron los mismos que los
establecidos para el caso del RUS, con la posibilidad de pasar de
un régimen a otro. En este caso el tributo por concepto
del IR es el 1% de los ingresos brutos, exonerándoseles
del Impuesto Mínimo a la Renta. Adicionalmente deben pagar
el IGV, con opción a utilizar el crédito fiscal.
Las personas naturales y jurídicas pueden inscribirse en
este sistema siempre y cuando las rentas brutas anuales no
superen los 144 mil soles, equivalentes a 72 UIT de
1995.
La recaudación del IR presenta un comportamiento
estacional. Las recaudaciones de los primeros semestres de cada
año superan a las de los segundos. Ello se debe a que los
pagos del IR se concentran en el mes de abril, debido a la
regularización anual del mismo.
Con respecto a los movimientos más bruscos en la
recaudación, estos ocurrieron en el año 1992 y
1994. En 1992, la recaudación del IR se incrementó
en 65%, a pesar de la recesión económica (el PBI se
contrajo en 2.8%).
Dicho incremento se explica por dos razones: la
creación del Impuesto Mínimo a la Renta y de la
Unidad de Referencia Tributaria (URT) en reemplazo de la Unidad
Impositiva Tributaria (UIT). El valor de la URT fue
aproximadamente la mitad que el de la UIT. Dado que todas las
tasas y exoneraciones del IR se aplicaban en función de la
URT, lo que sucedió en la práctica fue que la tasa
promedio ponderada del IR se elevó sustancialmente. El
crecimiento de la recaudación en 1994 fue de 45% y se
explica por la significativa recuperación del producto (el
PBI creció 12.5%).
2.2.1.4.
Impuestos al Comercio Exterior (ICE)
Los ICE están conformados fundamentalmente por
los impuestos a las importaciones (aranceles) y
también por los impuestos a las exportaciones.
Sin embargo, a partir de 1992 quedaron derogados estos
últimos.
La contracción inicial en la recaudación
del ICE guarda estrecha relación con las medidas tomadas
durante 1990 con motivo del ajuste económico, así
como con la fuerte recesión que se enfrentó.
Algunas de estas medidas fueron: la eliminación de la
sobretasa a la importación del 10% del valor CIF, la
eliminación de la sobretasa a la importación del 1%
del valor CIF, la eliminación de la sobretasa a la
exportación del 4 por ciento ad-valorem FOB
(2% para el Fondo de Defensa y 2% para el Fondo de Ganaderos), la
reducción del número y del nivel de las tasas
arancelarias (las que quedaron en sólo tres: 15%, 25% y
50%.).
A partir de 1991 la recaudación real por concepto
de ICE ha ido aumentando lentamente. Por otro lado, su
participación en los ingresos tributarios también
ha ido incrementándose ligeramente hasta estabilizarse
alrededor del 12% desde 1993.
Los ICE presentan un comportamiento estacional, en el
cual la recaudación es siempre superior en el segundo
semestre de todos los años (excepto en el segundo semestre
de 1990). Algunas causas probables de este comportamiento son la
mayor concentración de importaciones de bienes de consumo
(por ejemplo por fiestas) y el mayor gasto
público (dado el usual superávit fiscal del
primer semestre) que ocurren tradicionalmente durante la segunda
mitad del año.
Una manera de ver la importancia de las fuentes externas
como determinante de la recaudación tributaria es agrupar
los montos percibidos por concepto del ICE y del IGV externo, los
que pasaron de representar el 24% de los ingresos tributarios
durante 1990 al 31% durante 1994. Para lograr este resultado
dichos impuestos debieron enfrentar tasas de crecimiento
importantes en su recaudación, sobre todo en los
años 1992 y 1993 (ver Gráfico No. 2.7).
2.2.1.5
Impuestos al Patrimonio (IP)
Los componentes fundamentales de los IP han sido el
Impuesto al Patrimonio Personal y el
Impuesto al Patrimonio Empresarial. Sin embargo, a partir de 1990
dadas las necesidades de financiamiento
del gobierno central, diversos impuestos de emergencia se aunaron
a los dos mencionados.
A partir de 1991, tanto la recaudación real como
la importancia relativa de los IP ha disminuido en forma
constante. Así, en 1991 la recaudación real
ascendió a 577 mil soles (lo que representó el 6.6%
de los ingresos totales), mientras que en 1994 dicha
recaudación fue de 88 mil soles (equivalente al 0.7% de
los ingresos tributarios).
La fuerte recaudación por concepto de IP de 1990,
que fue muy similar a la de 1991, se debió especialmente a
la creación de la Contribución Patrimonial de
Solidaridad. Dicha contribución sólo estuvo vigente
durante dicho año. En 1991, para evitar la caída en
la recaudación de los IP se creó la
Contribución Extraordinaria sobre el Patrimonio Personal y
además se amplía la base imponible del Impuesto al
Patrimonio Empresarial (la base incorporó además
del patrimonio neto el 50% de los créditos obtenidos de terceros).
Los cambios más notorios en la recaudación
se dieron en 1992 y 1994, años en los que se dieron
contracciones de 35% y 73% respectivamente. La caída de
1992 se explica fundamentalmente por la eliminación de la
Contribución Extraordinaria sobre el Patrimonio Personal y
por la modificación de la base imponible del Impuesto al
Patrimonio Empresarial, la que volvió a ser tan
sólo el patrimonio neto de las empresas. La caída
en la recaudación durante 1994 se explica por la
derogatoria del Impuesto al Patrimonio Empresarial en diciembre
de 1993.
Este rubro agrupa tributos de
poca importancia no incorporados en ninguno de los rubros
previos, tales como los ingresos producto de las amnistías
tributarias y la revaluación de activos. Sin embargo,
especialmente durante 1990 este rubro cobró gran
importancia (representó el 20% de los ingresos
tributarios). Desde entonces, su relevancia se ha reducido
considerablemente.
La recaudación de 1990 se explica principalmente
por la creación de dos nuevos impuestos durante el mes de
agosto de dicho año. Primero, la contribución
patrimonial de bienes asegurados; este impuesto gravó a
los titulares de pólizas de seguros con el 1% sobre el
monto total asegurado de bienes patrimoniales. Segundo, el
impuesto a los débitos en cuentas corrientes bancarias.
Este impuesto gravó dichos débitos con una tasa del
1%.
A pesar de la creación de la contribución
especial sobre acciones y
participaciones, la recaudación de este rubro se redujo
considerablemente durante 1991. Una posible explicación de
ello es la eliminación de la contribución
patrimonial de solidaridad. La nueva contribución
gravó con el 1% la propiedad de
acciones comunes y laborales. Esta contribución
sólo estuvo vigente durante 1991.
3.
Evaluación de la Estructura
Tributaria
El Perú no ha sido la excepción en
términos de los problemas que se enfrentaron al inicio de
los intentos de reforma tributaria. Es así que entre las
características iniciales del sistema tributario pueden
mencionarse las siguientes: dependencia excesiva de unas cuantas
fuentes tributarias (sobre todo del petróleo y derivados y, en menor medida, de
los derechos
aduaneros); bases tributarias estrechas (principalmente en el
caso de la renta); gran número de impuestos (alrededor de
sesenta); impuestos indirectos complicados (por la maraña
legal), administración débil, sector
agropecuario de subsistencia considerable (sobre todo en
términos de número de trabajadores) y sector
informal extendido y creciente.
Quizás el sector económico más
difícil de gravar con impuestos en los países en
desarrollo es el agrícola, debido a una serie de razones
entre las que pueden mencionarse su enorme diversidad,
dispersión, primacía de la ruralidad, cantidad y
calidad de
empleo y
característica de los bienes producidos. Una posibilidad
es el impuesto a la
tierra.
Dicho bien cuenta con una oferta inelástica, es
visible, inmueble y es un buen indicador de riqueza, lo que
teóricamente (criterio de eficiencia,
equidad y
capacidad administrativa) constituye una buena base para ser
gravada. Sin embargo, el problema de la calidad de la tierra (que
suele ser muy diversa) afecta el cumplimiento de la inelasticidad
de la oferta y, por tanto, determina el alejamiento de la
eficiencia tributaria.
Además, es un impuesto que suele enfrentar gran
resistencia donde
se aplica, lo que ha causado recaudaciones poco significativas y
decrecientes. En la práctica, por razones administrativas
y distributivas, este impuesto ha operado usualmente con algunas
exoneraciones, como por ejemplo la determinación de
límites
de áreas por debajo de las cuales el dueño
está exento del pago de la obligación. Ello ha
creado un incentivo para dividir las tierras entre familiares,
amigos y/o testaferros ficticios para evitar o reducir el
compromiso tributario.
En función a lo anterior, llama la atención la reciente aprobación en
el Congreso Peruano de un impuesto de esta naturaleza con
exoneraciones en función a zonas geográficas y a
áreas máximas. Específicamente, dicho
impuesto debiera ser pagado sólo por las tierras
costeñas que excedan de las 3,000
hectáreas.
El país tampoco ha sido la excepción en
cuanto a algunas de las medidas que se han tomado para corregir
los problemas tributarios señalados anteriormente. En
particular, la política de liberalización comercial
y financiera ha llevado a reducir la importancia de la
tributación comercial (aranceles), conjuntamente con una
disminución de la tasa impositiva aplicable a las
utilidades empresariales (buscando atraer inversión
externa). Sin embargo, si se añade a la recaudación
por aranceles la correspondiente al IGV externo (que afecta
exclusivamente a las importaciones), la tributación de
fuentes externas ha aumentado su importancia relativa.
Como se mencionó en la introducción de este capítulo, un
aspecto muy favorable de las modificaciones tributarias ha sido
la considerable reducción del número y complejidad
de los impuestos de alcance nacional. En este sentido, la
estructura tributaria peruana se ha acercado bastante a la de
Taiwán (al menos en cuanto a número de impuestos),
la que es tomada como ejemplo de simplicidad y de cercanía
a la estructura de un país desarrollado (ver el Cuadro No.
3.1). La diferencia fundamental reside en la importancia de los
impuestos directos, muy superior en el caso de Taiwán
(donde es la principal fuente de ingresos tributarios), y en la
inexistencia del impuesto al valor
agregado de ámbito nacional en este último
país.
La evidencia empírica internacional parece
sugerir que conforme es mayor el grado de desarrollo de un
país los impuestos que predominan dejan de ser los
indirectos, ocupando su lugar los directos. Así, por
ejemplo, además de Taiwán es ilustrativo el caso de
Corea del Sur, por no mencionar los casos de los países
tradicionalmente industrializados.
Sin embargo, lo que llama la atención del caso
coreano es la gran diversidad de impuestos nacionales, los que
suman 15 (los impuestos locales son otros tantos, de tal manera
de sumar un total de 30 impuestos), muchos de los cuales son tan
poco significativos que resulta difícil justificar su
mantenimiento.
Aparentemente Corea sería uno de los casos en
donde se habría incurrido en la tentación de crear
impuestos para incrementar los gastos
públicos, generando a través del tiempo un sistema
tributario inconvenientemente complejo.
Asimismo, al interior de los países en desarrollo
aquéllos más pobres enfrentan muchas limitaciones
para gravar incluso los bienes y servicios
domésticos.
Estos hechos pueden ilustrarse con estructuras
tributarias donde priman los impuestos a las importaciones (en
los países africanos), impuestos a los bienes y servicios
domésticos (en los países latinoamericanos), e
impuestos a los ingresos personales y contribuciones a la
seguridad
social (en los países industriales).
En línea con lo anterior, la evidencia
internacional muestra que los
países con buen desarrollo de mecanismos de
tributación doméstica no hacen demasiado uso de las
importaciones como base tributaria, en cambio los países
con problemas de tributación en sus fuentes internas le
asignan una gran importancia a los impuestos sobre las
importaciones.
Lo anterior puede resultar bastante obvio, pero resulta
interesante comprobarlo estadísticamente. Por ello, en la
ecuación (15) se presentan los resultados de la
regresión de la participación de la
recaudación tributaria por fuentes externas sobre el
producto nacional en función a la participación de
las importaciones sobre el producto, al ingreso per cápita
y a la participación de la recaudación tributaria
por fuentes domésticas sobre el producto. A su vez, en la
ecuación (16) se presentan los resultados de la misma
regresión corregidos por el problema de
autocorrelación que aparece en la situación
anterior.
Se aprecia que la tributación por fuentes
externas sobre el producto está relacionada de manera
directa y muy significativa con la importancia relativa de las
importaciones sobre el PBI, como era de esperarse, y de manera
inversa (negativa) con el producto per cápita y con la
tributación por fuentes domésticas con respecto al
PBI. La relación inversa entre esta última variable
independiente y la dependiente corrobora en cierta medida la
afirmación efectuada en las primeras líneas del
párrafo
anterior, y puede interpretarse como que la mejora en la
administración tributaria doméstica ha afectado
la importancia relativa de la tributación por fuentes
externas, específicamente la referida a los
aranceles.
Por último, la relación negativa entre el
ingreso per cápita y la variable dependiente reafirma lo
anterior, en el sentido que la mejora en la primera variable
permite que el sistema tributario dependa menos de la
recaudación por fuentes externas (básicamente
aranceles).
En relación a este último punto, la
evidencia internacional es categórica: conforme mejora el
ingreso por habitante, una economía va pasando de una
mayor importancia de las fuentes tributarias externas hacia las
internas.
Sin lugar a dudas, la tributación es uno de los
campos que mayores modificaciones ha enfrentado en los
últimos años en la economía peruana. Las
contínuas marchas y contramarchas y la escasa durabilidad
de no pocas medidas han provocado la carencia de consistencia y
estabilidad, de tal manera que los agentes económicos han
venido enfrentando un entorno incierto en materia tributaria, lo
cual habría afectado sus decisiones, por ejemplo, en
política de inversiones.
Al respecto, la creación del impuesto
mínimo a la renta de 2% sobre el valor de los activos
netos ha ido en contra de la disminución de la
presión tributaria sobre las empresas, motivando señales
confusas sobre la dirección de la política
tributaria.
Otra señal brindada por el propio gobierno que
avala la existencia de un escenario de incertidumbre ha sido la
celebración de contratos de
estabilidad tributaria con los principales inversionistas, para
"garantizarles" a los mismos que las reglas de juego
seguirán siendo las prevalecientes en el momento de
celebración del contrato,
aún cuando éstas cambien posteriormente.
Ello ha llevado a pensar (lo que incluso ha sido
corroborado por declaraciones de funcionarios públicos de
la más alta jerarquía) que el objetivo principal ha
sido y sigue siendo la recaudación, lo que si bien en un
primer momento puede haber sido lo más recomendable (dada
la prioridad de estabilización), en las condiciones
actuales limita el crecimiento y sobredimensiona el tamaño
que debería tener el gobierno central en una
economía de mercado.
Adicionalmente, se ha optado por incluir
regímenes tributarios especiales, buscando recoger la
diversidad presente en el mercado laboral y,
específicamente, incorporar al sector informal.
Lamentablemente, estos regímenes especiales constituyen
mecanismos que funcionan, en la práctica, como algo
parecido a las exoneraciones tributarias, en términos que
implican algún tipo de "subsidio" o "fomento" al sector,
agente o producto favorecido. Ello va tanto contra la eficiencia
como contra la simplicidad que debieran caracterizar a un buen
sistema tributario.
La conclusión inmediata de lo anterior es la
eliminación de todos los regímenes tributarios
especiales, en particular del RUS y del RER. En todo caso, si en
realidad se hacía imprescindible introducir una nueva
alternativa impositiva para captar a las pequeñas unidades
productivas y de servicios, dado el poco éxito
del RUS, la pregunta es por qué no se optó por
efectuar un reemplazo de impuestos (el RE por el RUS), en lugar
de mantener ambos con lo que se vuelve a complicar un sistema que
se supone iba en camino de la simplificación.
La cuestión de equidad no debería
preocupar demasiado pues, como se explicó con
anterioridad, se puede lograr vía el gasto público
bien manejado. Lo que debe preocupar, más bien, es no
perder al grupo de nuevos contribuyentes que se ha captado (o se
piensa captar), una vez derogados los regímenes
especiales.
Para ello, la alternativa más directa y eficiente
es, una vez más, la reducción de las enormes tasas
impositivas vigentes en la actualidad, fundamentalmente las
referidas al IGV y al impuesto a la renta. De esta manera, se
reduciría significativamente el beneficio de la
evasión de impuestos, lo que aunado a la efectiva
aplicación del Código
Tributario (con relativamente altas tasas de castigo),
debería llevar a una mayor base tributaria.
Es pues en la tributación directa sobre las
empresas donde el Perú parece haberse alejado de lo
efectuado en otras economías, las que han priorizado una
imposición más racional de ampliación de
base gravable, es decir, menos distorsionadora y
discriminatoria.
Además, algunos de estos últimos casos han
tendido a integrar los sistemas de
tributación sobre ingresos empresariales y personales,
bajo la sencilla premisa que las empresas son, en última
instancia, propiedad de personas. Del mismo modo, son varios los
casos donde se han incluido dentro de la base gravable las rentas
por intereses financieros, ganancias de capital y dividendos. De
esta manera, si se llegase al extremo de eliminar la
tributación directa empresarial, sólo se
estaría gravando las utilidades distribuidas, con lo que
se eliminaría el sesgo contra el financiamiento
patrimonial y se incentivaría la
inversión.
En cambio, en la tributación indirecta el
país ha seguido más de cerca la tendencia
internacional. Por un lado, ya ha sido mencionada la
reducción de las tasas arancelarias. Por otro lado,
el
petróleo y sus derivados parecen haber perdido
importancia a través de los impuestos específicos
que se cobran sobre ellos (impuestos selectivos al consumo),
aunque sus tasas continúan siendo muy elevadas. Por
último, otra similitud entre la economía peruana y
las externas es que el impuesto al valor agregado (IGV) ha
adquirido progresivamente mayor importancia y las exoneraciones
se han ido disminuyendo, aunque todavía subsiste un
número importante.
Ahora bien, el hecho que existan estas similitudes no
debe ser interpretado como que la situación actual en
materia de tributación indirecta en el país es la
ideal desde el punto de vista de la eficiencia. Es así
que, sobre la base de la discusión efectuada en la
sección anterior, la estructura tributaria puede mejorarse
significativamente combinando apropiadamente un IGV que sea
efectivamente general (para lo cual tendrá que tener una
tasa considerablemente inferior a la actual), con impuestos
selectivos que tiendan a gravar al ocio, así como de una
manera adecuada a las externalidades negativas.
En relación con lo anterior es importante
realizar una aclaración. En la medida que la
pérdida de importancia del ISC a los combustibles ha
coincidido con la incorporación de estos bienes al
régimen del IGV, no resulta tan claro que haya ocurrido
una significativa disminución de la dependencia de los
ingresos del gobierno central con respecto al petróleo y
a sus derivados, lo que sería una diferencia importante
con lo que ha ocurrido en otros países.
Una consecuencia de continuar dependiendo demasiado de
este tipo de recursos podría darse en términos de
afectar negativamente a la estabilidad macroeconómica,
como sostienen Burgess y Stern.
Lamentablemente no se cuenta con información
desagregada del IGV que permita apreciar la participación
de los combustibles en su recaudación. A pesar de ello,
puede resultar interesante medir el grado de inestabilidad
macroeconómica que habría generado por sí
sólo el ISC de los combustibles. De esta manera, se ha
efectuado un conjunto de regresiones de la importancia relativa
de este impuesto (y también de la de los otros más
importantes) sobre la recaudación total como variables
independientes, tomando como variables dependientes por ejemplo a
la producción, a la inflación y al ahorro en cuenta
corriente del gobierno.
La principal conclusión del análisis
econométrico es que el ISC de los combustibles es una
fuente potencial de generación de inestabilidad tanto en
el ahorro del gobierno como en precios, más no en
producción.
Los otros impuestos (el IGV y el impuesto a la renta) no
constituyen causa de algún tipo de inestabilidad
macroeconómica.
Fuentes Bibliográficas:
Mankiw, Gregory. Principios de Economía. 3a. ed.
MacGraw-Hill, 1999.Pag. 535
Samuelson, Paul A.; Nordhaus, William D. Economía
Madrid:
McGraw-Hill, 1995.Pag. 951
Miller, Roger LeRoy; Meiners, Roger E. Microeconomía.2a. ed. Bogotá:
McGraw-Hill, 1990.Pag. 703
Fuentes Electrónicas:
http://www.adex.com.pe
http://www.docentes.up.edu.pe/RUrrunaga/propidrc.html
Autor:
CANAVAL SAAVEDRA, JESUS
O´ HIGGINS, RENZO
UNIVERSIDAD DE SAN MARTIN DE PORRES LIMA –
PERU
CURSO: MICROECONOMIA