Bases constitucionales de las relaciones intergubernamentales en Venezuela

Resumen

Siendo Venezuela un
Estado Federal
Descentralizado como lo define la Constitución de 1999, se impone el
establecimiento de mecanismos para la atención eficaz de los cometidos estadales
y el ejercicio de las competencias
exclusivas y concurrentes por cada uno de los tres niveles
territoriales de gobierno. La
coordinación intergubernamental es
indispensable. Los principios de
coordinación, solidaridad y
cooperación están consagrados en la
dogmática constitucional, y los mecanismos concretos que
se diseñaron en el texto
constitucional son el Consejo Federal de Gobierno y los Consejos
Estadales de Planificación y Coordinación de
Políticas Públicas. Palabras
clave: Federalismo,
descentralización, coordinación,
cooperación, solidaridad.

Abstract

Venezuela as a Decentralized Federal State, defined in
the Constitution of 1999, needs the establishment of mechanisms
for the effective attention of provincial and local functions
which can be exclusive or concurrent. The intergovernmental
coordination is indispensable. The principles of coordination,
solidarity and cooperation are consecrated in the dogmatic part
of the constitution, and the concrete mechanisms that were
designed in the constitutional text are Government's Federal
Council (Consejo Federal de Gobierno) and Consejo Estadal de
Planificación de Políticas
Públicas.

Key words: Federalism, decentralization,
coordination, solidarity.

Todo Estado Federal requiere mecanismos que aseguren las
relaciones entre los tres niveles territoriales de gobierno, dado
que supone una distribución equitativa de competencias y
recursos en cuyo
ejercicio y administración concurren en forma
solidaria. Aún en un estado unitario se da cierta
distribución territorial de competencias y recursos, lo
que también impone relaciones entre provincias y
municipios, sólo que los términos competenciales
son distintos.

La Constitución venezolana en su parte
dogmática establece unos principios fundamentales que
comprometen el desarrollo
orgánico del propio texto constitucional, y el posterior
desarrollo legislativo nacional, estadal y municipal. El objeto
de este trabajo es
exponer las bases de las relaciones intergubernamentales
establecidas en la Constitución, y los mecanismos
institucionales creados en ella para tales fines.

El Preámbulo de la Constitución venezolana
define a la República Bolivariana de Venezuela como un
"Estado de justicia,
federal y descentralizado". En el mismo sentido se establece en
el Artículo 4 cuyo texto es el siguiente:

Artículo 4. "La República
Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal descentralizado
en los términos consagrados en esta Constitución,
y se rige por los principios de integridad territorial,
cooperación, solidaridad, concurrencia y
corresponsabilidad." Por su parte, el Artículo 6 dispone
que "El gobierno de la República Bolivariana de
Venezuela y de las entidades políticas que la componen
es y será siempre democrático, participativo,
electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista
y de mandatos revocables".

En correspondencia con las definiciones anteriores, el
Artículo 16 de la Constitución señala lo
siguiente:

Artículo 16. "Con el fin de organizar
políticamente la República, el territorio
nacional se divide en el de los Estados, el del Distrito
Capital, el
de las dependencias federales y el de los territorios
federales. El territorio se organiza en Municipios. La
división político-territorial será
regulada por ley
orgánica, que garantice la autonomía municipal y
la descentralización político administrativa.
Dicha ley podrá disponer la creación de
territorios federales en determinadas áreas de los
Estados, cuya vigencia queda supeditada a la realización
de un referendo
aprobatorio en la entidad respectiva. Por ley especial
podrá darse a un territorio federal la categoría
de Estado, asignándole la totalidad o una parte de la
superficie del territorio respectivo."

Y en el mismo sentido se inscribe el Artículo
136, que dice:

"El Poder
Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder
Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional
se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y
Electoral.

Cada una de las ramas del Poder Público tiene
sus funciones
propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio
colaborarán entre sí en la realización de
los fines del Estado".

Mediante las disposiciones anteriores, la
Constitución define a la República de Venezuela
como Estado Federal, y consagra los siguientes
principios:

– Del Estado Federal: Integridad territorial,
cooperación, solidaridad, concurrencia y
corresponsabilidad.

– Del Gobierno: Democrático, participativo,
electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y
de mandatos revocables.

– De la
organización territorial: Se divide en Estados, un
Distrito Capital, dependencias federales y los territorios
federales. El territorio se organiza en Municipios. Consagra
además la garantía de la autonomía municipal
y la descentralización político
administrativa.

El principio de integridad territorial establece una
política
de unidad nacional al disponer que la República de
Venezuela es un solo Estado, integrado por partes diferenciadas
pero sobre las cuales se ejerce la soberanía. La existencia de dos niveles
territoriales subnacionales no rompe la unidad, sino que reconoce
aunque con timidez la diversidad nacional, con lo cual se
fortalece la estabilidad del sistema de
gobierno, permite la gobernabilidad democrática y abre
caminos para la expresión de la riqueza cultural de la
nación.
Este principio es ratificado por el artículo 159 que
dispone que los Estados son iguales entre sí y quedan
obligados a mantener la independencia,
la soberanía y la integridad del territorio nacional,
así como cumplir y hacer cumplir la Constitución y
las leyes de la
República.

Mediante los principios de cooperación y
concurrencia se define la política de participación
e interdependencia de los tres entes territoriales en la
realización de los fines del Estado. Se refiere
básicamente a las competencias en cuya realización,
y en la prestación de los servicios que
le son inherentes, deben acudir dos o los tres niveles
territoriales de gobierno. Semejante régimen
competencial impone una interdependencia política
entre ellos, una distribución de funciones dentro de cada
competencia que
deben ser atendidas por cada nivel y que tienen necesariamente
que coordinarse. La cooperación intergubernamental debe
contar con instituciones
que la hagan posible como el Consejo Federal de Gobierno, los
Consejos Estadales de Coordinación de Políticas
Públicas, los Consejos Locales de Planificación
Pública; y alguna institución que facilite el
financiamiento.

El federalismo venezolano se define fundamentalmente por
la asignación de competencias exclusivas muy escasas a los
Estados y abundantes al Poder Nacional y a los Municipios, lo
cual impone una política de descentralización si se
quiere dar contenido a la declaración de Estado Federal
Descentralizado, y el establecimiento de relaciones
intergubernamentales que son inherentes a la existencia de
niveles territoriales autónomos, con potestades
legislativas, administrativas y tributarias. Esta política
puede desarrollarse mediante los mecanismos de
coordinación sin olvidar que en cuanto al ejercicio de las
competencias exclusivas, cada nivel goza de plena
autonomía, no existen relaciones de subordinación
sino intergubernamentales que conduce a acuerdos de naturaleza
política, no meramente administrativa.

El principio de la concurrencia se refiere al concurso
de los diferentes niveles de gobierno en la realización
del logro de los fines del Estado. De aquí surge la
política de la corresponsabilidad de la República,
los Estados y los Municipios en la consecución de los
grandes objetivos
nacionales. Uno de los retos mayores del trabajo legislativo
será el cumplimiento de esta política en las leyes
de base y orgánicas que se sancionen para desarrollar los
principios de la Constitución. Entre estas leyes
tendrán que estar la Ley Orgánica de Régimen
Federal y la Ley Orgánica de Régimen Municipal,
entre otras.

La solidaridad es un principio novedoso en el Derecho
Constitucional Venezolano. Se trata de un principio que
conduce a una política de solidaridad interinstitucional
que orienta hacia la definición de mecanismos de comunicación en el trabajo
legislativo y administrativo que asocian a la totalidad del
Estado y del Gobierno, es decir, a cada ente territorial y a cada
institución pública, con la causa común
venezolana. De esta manera, los principios de la
separación de los poderes, de la distribución
territorial de competencias y de la desconcentración
administrativa quedan sujetos a este principio de adhesión
que requiere de un adecuado desarrollo doctrinario y
jurisprudencial. Esta política conduce necesariamente al
establecimiento de eficaces mecanismos de relaciones
intergubernamentales.

En cuanto al principio de la autonomía municipal
y de los Estados, tal como lo reconoce el constituyente Allan
Brewer Carías (2000), lo ratifica la jurista Hildegard
Rondón de Sanso (2002) y queda claro en un estudio
anterior (2000), la misma resultó menguada y altamente
comprometida por existir una excesiva ingerencia del Poder
Nacional en asuntos propios de la vida local y de las
competencias estadales. La descentralización más
que un principio es una política de Estado, tal como lo
reconoce el artículo 158 que dice textualmente lo
siguiente:

Artículo 158. "La
descentralización, como política nacional, debe
profundizar la democracia,
acercando el poder a la población y creando mejores condiciones,
tanto para el ejercicio de la democracia como para la
prestación eficaz y eficiente de los cometidos
estatales."

Del artículo trascrito se concluye que la
descentralización consiste en un proceso de
asignación de nuevas competencias y responsabilidades a
los Estados y a los Municipios, en régimen de exclusividad
o de concurrencia, para lograr una efectiva democracia
participativa, que es el fin del principio de la subsidiaridad.
La declaración de los principios federales ha debido
conducir a una asignación generosa de competencias
exclusivas a los Estados y a los Municipios. Esto no fue
así, por lo que existe una incongruencia entre los
principios de la Constitución dogmática y su
desarrollo orgánico. Los Estados tienen muy pocas
competencias exclusivas y carecen de recursos propios, por lo que
es de suponer que una ley orgánica desarrolle los
principios constitucionales y llene esos dos
vacíos.

En cuanto a los mecanismos específicos de
coordinación, la Constitución crea dos
instituciones que tienen específicamente esa función.
Son el Consejo Federal de Gobierno y los Consejos Estadales de
Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas. Las disposiciones constitucionales están
concebidas en los siguientes términos:

Artículo 185. "El Consejo Federal de
Gobierno es el órgano encargado de la
planificación y coordinación de políticas
y acciones
para el desarrollo del proceso de descentralización y
transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados
y Municipios. Estará presidido por el Vicepresidente
Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva e integrado por los
Ministros o Ministras, los gobernadores o gobernadoras, un
alcalde o alcaldesa por cada Estado y representantes de la
sociedad
organizada, de acuerdo con la ley.

El Consejo Federal de Gobierno contará con una
Secretaría, integrada por el Vicepresidente Ejecutivo o
Vice Presidenta Ejecutiva, dos Ministros o Ministras, tres
Gobernadores o Gobernadoras y tres Alcaldes o Alcaldesas. Del
Consejo Federal de Gobierno dependerá el Fondo de
Compensación Interterritorial, destinado al
financiamiento de inversiones
públicas para promover el desarrollo equilibrado de las
regiones, la cooperación y complementación de las
políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas
entidades públicas territoriales, y apoyar especialmente
la dotación de obras y servicios esenciales en las
regiones y comunidades de menor desarrollo relativo. El Consejo
Federal de Gobierno, con base a los desequilibrios regionales,
discutirá y aprobará anualmente los recursos que
se destinarán al Fondo de Compensación
Interterritorial y las áreas de inversión prioritaria a las cuales se
aplicarán dichos recursos." Artículo 166.
"En cada Estado se creará un Consejo de
Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas, presidido por el Gobernador o Gobernadora e
integrado por los Alcaldes o Alcaldesas, los directores o
directoras estadales de los ministerios;
y una representación de los legisladores elegidos o
legisladoras elegidas por el Estado a
la Asamblea Nacional, del Consejo Legislativo, de los
concejales o concejalas y de las comunidades organizadas,
incluyendo las indígenas donde las hubiere. El mismo
funcionará y se organizará de acuerdo con lo que
determine la ley."

El Consejo Federal de Gobierno es el organismo que crea
la Constitución para el establecimiento de las relaciones
intergubernamentales en el ámbito nacional. Es un
organismo de planificación y de coordinación.
Genera políticas públicas para el cumplimiento de
los principios que definen al Estado como federal y
descentralizado. De acuerdo con la naturaleza que le ha sido
definida en la Constitución, le correspondería al
Consejo Federal de Gobierno el establecimiento de
parámetros para medir los desequilibrios territoriales,
aprobar los criterios de asignación de los recursos que se
destinarán al Fondo de Compensación
Interterritorial, los programas para la
descentralización de competencias y la transferencia de
servicios del Poder Nacional a los Estados y a los Municipios. La
Ley de creación tendrá que definir si es suficiente
la aprobación del Consejo Federal de Gobierno para el
traspaso efectivo de competencias y servicios a los Estados y
Municipios, o si por el contrario se requeriría de una
posterior aprobación de la Asamblea Nacional.
También tendrá que definirse en la Ley la forma
como los alcaldes elegirán de entre ellos a quienes los
representarán en el Consejo, y también cómo
las comunidades organizadas designarán su
representación.

A cuatro años de vigencia de la
Constitución, pese al mandato contenido en las
Disposiciones Transitorias de la Constitución, no se ha
sancionado la Ley Orgánica del Consejo Federal de
Gobierno, por lo que a la fecha (enero del 2004), este mecanismo
de coordinación no existe.

En cuanto a los Consejos Estadales de
Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas, se trata de un organismo cuyas funciones no
están definidas en el texto constitucional, pero que por
su denominación ubicamos como el mecanismo de relaciones
intergubernamentales definido por el constituyente.

La Ley de los Consejos Estadales de Planificación
y Coordinación de Políticas Públicas fue
sancionada el 1º de agosto del 2002, y en el artículo
9 se definen sus funciones, aunque por un error de técnica
legislativa denomina "competencias", y son las
siguientes:

Artículo 9. "Las competencias de los
Consejos Estadales de Planificación y
Coordinación de Políticas Públicas son las
siguientes:

1. Discutir, aprobar y modificar el Plan de
Desarrollo Estadal, a propuesta del Gobernador o Gobernadora,
de conformidad con las líneas generales aprobadas por el
Consejo Legislativo Estadal, en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo y del correspondiente Plan Nacional de Desarrollo
Regional.

2. Establecer y mantener la debida coordinación
y cooperación de los distintos niveles de gobierno
nacional, estadal y municipal, en lo atinente al diseño y ejecución de planes de
desarrollo.

3. Evaluar el efecto económico y social del
gasto
público consolidado en el Estado, de conformidad con
los planes de desarrollo.

4. Evaluar el cumplimiento del Plan de Desarrollo
Estadal a través de informes que
deberán ser remitidos al Consejo Legislativo
Estadal.

5. Formular recomendaciones y observaciones a los
Planes de Desarrollo Local de acuerdo a los Planes de
Desarrollo Estadal.

6. Emitir opinión sobre programas y proyectos
presentados al Fondo Intergubernamental para la
Descentralización por el Gobernador o la
Gobernadora.

7. Proponer ante el Consejo Legislativo Estadal la
transferencia de competencias y servicios desde los estados
hacia los municipios y comunidades organizadas.

8. Promover, en materia de
planificación del desarrollo, la realización de
programas de formación, apoyo y asistencia
técnica al recurso humano institucional y a la comunidad
organizada.

9. Dictar su propio Reglamento de Funcionamiento y de
Debates.

10. Conocer el informe
anual de gestión del Gobernador o
Gobernadora.

11. Las demás que le sean asignadas por
ley."

En cuanto a su integración, la ley dispone que los presida
el gobernador del Estado, y están integrados por los
alcaldes, los directores de las oficinas estadales de los
organismos nacionales, un tercio de los diputados nacionales, un
tercio de los legisladores estadales, una representación
de los concejales de acuerdo con el número de Municipios;
un representante de las organizaciones
empresariales, sindicales, campesinas, de la comunidad
universitaria, de defensa del ambiente y el
patrimonio
histórico, de las organizaciones vecinales y de las
comunidades indígenas. Habrá que estudiar en cada
caso, Estado por Estado, las disposiciones constituciones y
legales que regulen con más detalle el funcionamiento de
estos mecanismos de relaciones intergubernamentales y de participación ciudadana. En fin, es
pertinente señalar el retraso grave en que ha incurrido la
Asamblea Nacional al no aprobar dentro de los plazos
señalados en las Disposiciones Transitorias, las leyes que
se refieren a la Hacienda Pública Estadal, al
Régimen Municipal, al Consejo Federal de Gobierno y a las
demás materias que deben desarrollar el principio de la
descentralización. Tales disposiciones son la Transitoria
cuarta y la Transitoria sexta, que se transcriben a
continuación:

Disposición Transitoria Cuarta. "Dentro
del primer año, contado a partir de su
instalación, la Asamblea Nacional
aprobará:…

6. Una ley que desarrolle la hacienda pública
estadal, estableciendo, con apego a los principios y normas de esta
Constitución, los tributos que
la compongan, los mecanismos de su aplicación y las
disposiciones que la regulen".

7. La legislación que desarrolle los principios
constitucionales sobre el régimen municipal. De
conformidad con ella, los órganos legislativos de los
Estados procederán a sancionar los instrumentos
normativos que correspondan a la potestad organizadora que
tienen asignada con respecto a los Municipios y demás
entidades locales y a la división
políticoterritorial en cada jurisdicción. Se
mantienen los Municipios y Parroquias existentes hasta su
adecuación al nuevo régimen."

Sexta. La Asamblea Nacional en un lapso de dos
años legislará sobre todas las materias
relacionadas con esta Constitución. Se le dará
prioridad a las leyes orgánicas sobre pueblos
indígenas, educación y fronteras.

Bibliografía

Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela. Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela. Nº 5.453 Extraordinario.
Caracas, viernes 24 de marzo del 2000

Brewer Carías, Allan. 2000. La
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Combellas, Ricardo. 2000. Derecho Constitucional. Una
Introducción al estudio de la
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Venezuela. Caracas. Mc. Graw Hill.

Rondón de Sansó, Hildegard. 2002.
Análisis de la Constitución Venezolana de
1999. Parte Orgánica y Sistemas.
Caracas. Ex Libris.

Fortunato González Cruz (*)

(*) Director del Centro Iberoamericano de Estudios
Provinciales y Locales (CIEPROL). Universidad de
Los Andes.

En Revista
virtual Provincia. Nº 10, enero-diciembre 2003. pp.
27-37.

Universidad de Los Andes: