- Resumen
- Descentralización
- Asociacionismo
municipal - Concepto
- Características
- Los
consorcios en el régimen local - Conclusión
- Notas
Este trabajo hace referencia a la
figura del consorcio administrativo, entendiendo por tal a una
asociación entre entes públicos de diferente orden y la
participación de alguna entidad privada sin ánimo de
lucro con intereses concurrentes con dichos entes
públicos.
Los escenarios para la creación de consorcios
administrativos locales pueden ser variados, siguiendo la
orientación del derecho comparado:
difusión y disfrute del patrimonio musical; el
estudio, formación, investigación y proceso en las relaciones del
personal al servicio de la administración local;
prestación del servicio de recogida y tratamiento de
residuos sólidos;
protección del medio ambiente; etc. Si
nuestros legisladores y administradores se ponen de acuerdo para
interpretar los signos de los tiempos al
configurar las instituciones necesarias para
que nuestra Administración Pública
transite por el siglo XXI con fluidez y eficacia, pueden permitir la
incorporación de esta especial figura del consorcio
administrativo al servicio de la administración
pública local. Palabras clave: consorcio
administrativo, municipios, servicios públicos,
gestión
pública.
Abstract
This paper makes reference to the concept of the
administrative consortium, understanding it as an association
between different publics entities and some private entity with
non profit motive but with the same interests than public
entities. The Scenes for the creation of this local
administrative consortiums can be diverse, following the
comparative law orientation: musical patrimony spreading and
enjoying, study, education, investment and process in the
relations of the local government employs; refuse collection and
treatment, environment protection, etc. If our lawyers and
administrators put together to interpret the signs of the time to
configure the necessary institutions to let our public
administration can go throw the century XXI with fluency and
efficacy, so it could let the incorporation of this special
concept, the administrative consortium, just for serving the
local public administration.
Key words: administrative consortium,
municipality, public services, public labor.
Está de moda en el país la figura de
los consorcios mercantiles para ejecutar importantes cometidos,
pero especialmente para participar en procesos licitatorios y en
concesiones públicas. Debemos aclarar que esta figura no
está recogida en forma autónoma y descriptiva en el
ordenamiento mercantil nacional. Es más, la Ley de Inversión Privada bajo el
Régimen de Concesiones determina que las empresas formarán un
consorcio para participar en una determinada licitación,
pero la misma ley ordena la transformación de dicho
consorcio en una sociedad anónima
mercantil para efectos del contrato de concesión
correspondiente, cuando se haya triunfado en la licitación.
Por tanto estamos ante una figura de hecho, que asocia a
diferentes empresas mercantiles para un fin concreto.
En este trabajo nos referiremos a la figura del
consorcio administrativo, entendiendo por tal a una
asociación entre entes públicos de diferente orden con
participación, en su caso, de alguna entidad privada sin
ánimo de lucro con intereses concurrentes con dichos entes
públicos. Es el prototipo de corporación
interadministrativa y es un ente instrumental de derecho público. En nuestra
legislación de derecho público no está recogida
esta figura, aunque si ampliamente en el derecho comparado.
Esperamos que con la adaptación del ordenamiento
jurídico a la Constitución de 1999 en
cualquiera de los bloques de legalidad correspondientes se
incluya esta importante figura. Especialmente en la ley que sobre
el Poder Público Municipal
se adelanta en la Asamblea Nacional.
¿Para qué se constituye un consorcio? En
principio habría que responder que para resolver asuntos de
interés común o
concurrente con las administraciones públicas consorciadas.
La funcionalidad típica del consorcio no vendría
determinada con las materias que constituyen su objeto (ambiente, gestión de
residuos urbanos, transporte, mataderos,
abastecimientos de aguas, etc). La funcionalidad del consorcio
estaría dirigida a la eficaz satisfacción de
necesidades singulares en las que coexisten competencias concurrentes de
administraciones públicas de diferente orden.
Muchos se preguntarán qué diferencia hay entre
una mancomunidad y un consorcio, ya que tienen ambos como
finalidad en el ámbito municipal la prestación más
eficaz de servicios
públicos.
En principio la mancomunidad es una forma asociativa de
derecho público conformada únicamente por entidades
locales de naturaleza homogénea
(municipios). Y los consorcios estarían compuestos por
entidades públicas de naturaleza heterogénea
(gobernaciones, institutos autónomos, fundaciones, etc), y
por entidades privadas sin fines de lucro. Pero la diferencia
esencial en nuestra opinión, radica en su distinta
funcionalidad típica. La mancomunidad se constituye para la
realización de una finalidad plural que normalmente incluye
la realización de numerosos objetivos comunes a los
municipios que agrupa. El consorcio se constituye para realizar
una obra o servicio determinado en el que están interesadas
diversas Administraciones.
Estamos conscientes que la complejidad de las
actividades de las Administraciones Públicas requiere un
esfuerzo cada vez más intenso en orden a la
articulación, diseño,
experimentación y puesta en práctica de nuevas técnicas organizativas que
faciliten la gestión eficaz y eficiente de la cosa
pública.
Si nuestros legisladores y administradores se ponen de
acuerdo para interpretar los signos de los tiempos al configurar
las instituciones necesarias para que nuestra Administración
Pública transite por el siglo XXI con fluidez y eficacia,
pueden permitir la incorporación de esta especial figura del
consorcio administrativo al servicio de la administración
pública local.
La Constitución de l999 establece como principio
rector de la actuación de todas las administraciones
públicas el de descentralización, expresándose
así la voluntad constitucional de que los entes
públicos se organicen de forma que el ejercicio del poder
sea el más próximo posible a los
ciudadanos.1
En la Administración local la
descentralización va unida al principio de subsidiariedad,
de acuerdo con el cual la prestación de los servicios
públicos debe llevarse a cabo por la Administración que
se encuentre en mejores condiciones para ello y más
próxima al ciudadano; el nivel administrativo superior
actuará sólo cuando la acción del inferior
resulte insatisfactoria o ineficaz.2
En el ámbito local las posibilidades de
descentralización se producen básicamente a dos
niveles: a nivel territorial, y, por tanto de
auténtica descentralización en el sentido material del
término, mediante la creación de entes de base
corporativa; y a nivel institucional, de gestión de
los servicios, con la finalidad, bien de optimizar su eficacia,
bien de posibilitar la participación ciudadana.
Pero también es posible hablar de una tercera modalidad de
descentralización cuyo calificativo de cooperativa, a
lo mejor cometiendo una herejía ante cierto sector de la
doctrina nacional, denota una dimensión que trasciende los
límites meramente
administrativos, para significar el germen político que
alberga el consorcio en tanto que entidad pública producto de la asociación
voluntaria de municipios y otros entes públicos y privados,
cuya autonomía goza de reconocimiento constitucional
(Art.170). En un sentido amplio podemos incluir los consorcios en
los procesos de descentralización, considerándolos como
supuestos de transferencia de competencias que se producen desde
la entidades locales, no tanto en aplicación de criterios
territoriales o funcionales, sino sobre la base del consenso
intergubernamental.3
En nuestro régimen local actual existen entidades
descentralizadas funcionalmente del municipio según la
previsión de los artículos 43 y 49 de la LORM:
Institutos Autónomos municipales, Empresas municipales,
Fundaciones municipales y Asociaciones civiles municipales.
Pero estos entes no son de base ni carácter asociativo
intermunicipal.
El derecho de asociación es piedra angular y punto
de referencia de todo el sistema de derechos y libertades, resultando su
amplitud y profundidad, indicador inequívoco del desarrollo democrático de
una sociedad.4
Sin el reconocimiento del derecho de asociación a
los municipios y su plena efectividad, no puede haber
fortalecimiento de la democracia local. Así lo
entiende la Carta de la Autonomía
Municipal Iberoamericana, aprobada en el XX Congreso
Iberoamericano de Municipios celebrado en Caracas en l990, al
decir: "La consolidación de los procesos de
recuperación municipalista tiene que contar con el impulso
del asociacionismo municipal en todos los
países…".
Dos son los grandes ámbitos del asociacionismo
municipal, singularizados inicialmente por el fin que en cada
caso se persigue y que dan lugar a figuras de régimen
jurídico, potencialidades y efectos bien
diferentes:
1. Asociacionismo municipal para el ejercicio más
eficaz de sus competencias, realizando en común obras o
servicios determinados.
2. Asociacionismo municipal para la protección y
promoción de intereses
comunes.
En el primer ámbito, los municipios crean una nueva
entidad local, con potestades propias para el ejercicio de unas
competencias específicas que le atribuyen. El proceso
asociativo cristaliza pues, en una entidad administrativa cuya
finalidad es el ejercicio de competencias públicas y
sometidas plenamente al régimen local. En el segundo, se
trata de asociaciones de interés, que no conforman una
entidad local, ni, en principio, atienden al ejercicio de
competencias públicas.5
Las mancomunidades y otras fórmulas de
asociacionismo municipal para el ejercicio de competencias,
realización de obras y prestación de servicios, tienen
en Venezuela un reconocimiento
constitucional expreso: "Los Municipio podrán asociarse
en Mancomunidades o acordar entre sí o con los demás
entes públicos territoriales, la creación de
modalidades asociativas intergubernamentales, para fines de
interés público relativos a materias de sus
competencias" (Art. 170 de la Constitución del
99).
Se reconoce expresamente a los municipios el derecho de
asociación, entre sí y con otros entes públicos,
lo que apunta a fórmulas de carácter consorcial.
Resulta interesante y sumamente positivo un reconocimiento de tal
rango, si bien contrasta con la efectividad real de estas
figuras, incluso con los débiles perfiles con que está
trazado su régimen jurídico y financiero.
Al no estar prevista esta figura en nuestra
legislación necesariamente tenemos que acudir para su
conceptualización a la doctrina y al derecho comparado.
Así en España el artículo 87
de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local se
refiere a los Consorcios Administrativos de la siguiente manera:
"Las Entidades Locales pueden construir consorcios con otras
Administraciones Públicas para fines de interés
común, o con Entidades privadas sin ánimo de lucro que
persigan fines de interés público, concurrentes con los
de las Administraciones públicas."
Para Eva Nieto Garrido, en una reciente y actual
obra, el Consorcio Administrativo en nuestros días es una
asociación entre entes públicos de diferente orden con
participación, en su caso, de alguna entidad privada sin
ánimo de lucro con intereses concurrentes con dichos entes
públicos.6
Puede ser que se considere a los consorcios como una
modalidad de gestión de servicios. Evidentemente no es
así, por dos razones fundamentales: el carácter de
entidad asociativa y la personalidad jurídica,
así como el hecho de que, una vez constituido el Consorcio,
"podrá utilizar cualquiera de las formas previstas en la
legislación de Régimen Local, para gestionar los
servicios de su competencia". Los consorcios
no son meros convenios, pues su constitución tiene consigo
una nueva organización con personalidad jurídica
propia.
El consorcio está conformado por tres notas o
características que lo definen. Asociacionismo,
instrumentalidad y es una entidad de Derecho
Público.
a) Asociacionismo
El Consorcio es una entidad asociativa con personalidad
jurídica propia, que se regirá por sus normas particulares de
constitución, reflejo del acuerdo entre las entidades que
voluntariamente lo constituyen.
En este sentido, es una figura muy próxima a las
mancomunidades. Pero éstas están únicamente
constituidas por municipios, mientras que el Consorcio puede
integrar entidades locales de distinto orden, otras
administraciones públicas e incluso entidades privadas sin
ánimo de lucro. Las mancomunidades son un instrumento de
cooperación intermunicipal y los consorcios
intergubernamentales, aunque su finalidad es la misma: aunar
esfuerzos para la mejor prestación de servicios
públicos.
En ambos casos estamos en presencia de una integración voluntaria, que
origina una nueva entidad con personalidad jurídica, regida
por sus Estatutos, que podrá gestionar servicios
públicos con arreglo a las distintas formas o modalidades
contempladas en la legislación de régimen
local.
b) Una Entidad de derecho público
Esto no sólo es claro cuando están
constituidas exclusivamente por entidades públicas, sino
también cuando integran entidades privadas sin ánimo de
lucro. Ello porque lo determinante es el fin perseguido, siempre
de interés público. Existen numerosos ejemplos en el
derecho comparado de entes y órganos de integración
mixta, que por desarrollar funciones públicas,
están sometidas al régimen administrativo. Su
consideración o no como entidad local no parece
excesivamente relevante.
Lo cierto es que, si un consorcio aparece constituido
por entidades locales, se le aplicaría plenamente la
normativa de régimen local, pudiendo considerarse una
entidad local. En caso de estar constituido por entidades locales
y otras, también se aplicaría el régimen local en
todo lo posible. En todo caso, si nos lo dice la norma, en la
elección y desarrollo de las formas de prestación de
los servicios, que es lo esencial. La constitución y
aprobación de sus Estatutos sigue el mismo procedimiento que las
Mancomunidades, al menos en lo que se refiere a los entes
locales.
c) Instrumentalidad
Estamos en presencia de un instrumento de
cooperación intergubernamental y social. La cooperación
económica, técnica y administrativa entre la
Administración Local y las demás Administraciones del
Estado se desarrollará
con carácter voluntario, mediante los consorcios o convenios
administrativos que se suscriban.7
Los convenios se suscriben, los convenios se
constituyen. No es lo mismo. Son instrumentos distintos, pero
como señala la doctrina responden a una misma finalidad:
gestionar las políticas
intergubernamentales.
La resolución de los problemas sociales y la eficaz
prestación de los servicios requieren la más amplia
colaboración y cooperación entre todos los poderes
públicos. Las políticas públicas son casi siempre
políticas intergubernamentales y por ello los instrumentos
jurídicos y organizativos que permiten llevarlas a efecto,
tienen una creciente importancia.
Otro de los fenómenos más característicos
de la actual sociedad abierta, es la colaboración
público-privada, para la gestión de intereses
concurrentes o compartidos, de interés general, bajo el
liderazgo de los
gobiernos.
Por ello, el hecho de que en los consorcios puedan
integrarse entidades privadas sin ánimo de lucro, lejos de
constituir un problema, abre una posibilidad interesante,
positiva. Además no es una figura de las típicas que
presuma una huída del Derecho
Administrativo.
Consideramos que la figura de los consocios ofrece, en
su diseño actual unas potencialidades nada desdeñables.
El primer paso para un municipio de escasos recursos y medios es acudir a la eficacia
de la vía asociativa, configurándose los consorcios
como un instrumento decisivo para la prestación de servicios
de calidad.
Observamos que en Venezuela la estructura municipal, en
términos de población por municipio
es racional. Pero la idoneidad del municipio para prestar
servicios de calidad no depende sólo de la población,
sino de un conjunto de factores que constituyen lo que la
doctrina8 denomina base estructural:
población, dispersión de la misma, comunicaciones, así como
de la articulación de medios humanos, técnicos y
financieros.
Las carencias en este sentido son muchas. La gran
mayoría de municipios no está en condiciones de prestar
servicios de calidad y en esa circunstancia, el factor
asociativo, aunando medios, capacidades y recursos, pueden
contribuir decisivamente a mejorar.
Los consorcios en el
régimen local
La figura del consorcio no está contemplada de
forma expresa y como tal en la normativa de régimen local
venezolano. Podemos entenderla comprendida entre las
"demás formas asociativas" a que se refiere el Art.
13 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal y de forma
aun más clara, entre las "otras modalidades asociativas
intergubernamentales, para fines de interés
público" del Art. 170 de la Constitución del
99.
Al amparo de esta normativa, el
consorcio puede tener un lugar como instrumento para la
descentralización y prestación de servicios
públicos, y de hecho lo tiene. Debe ser un instrumento para
la cooperación intergubernamental en la
prestación de servicio públicos, en una verdadera
descentralización cooperativa, en el mejor
lenguaje solidario de la
Constitución de l999.
Los escenarios para la creación de consorcios
administrativos locales pueden ser variados, siguiendo la
orientación del derecho comparado: difusión y disfrute
del patrimonio musical; el estudio, formación ,
investigación y progreso en las relaciones del personal al
servio de la administración local; prestación del
servicio de recogida y tratamiento de residuos sólidos;
tratamiento regional del transporte público; protección
del medio ambiente; procesos administrativos y
nuevas tecnologías,
etc.
Los Municipios venezolanos se enfrentan al reto de
prestar servicios de calidad, con cierta debilidad estructural y
fuertes carencias de medios humanos, técnicos y financieros.
Muchos proyectos de servicios, tienen
tal envergadura, que requieren el concurso de varios municipios y
de otras Entidades públicas e incluso privadas. En esta
situación, mancomunidades y consorcios, pueden ser
instrumentos muy válidos.
La figura del consorcio debe y puede ser regulada en
Venezuela. Existe base constitucional muy clara para que así
sea. La figura de las mancomunidades, ya reconocida expresamente,
debe mejorar su ordenación básica. El legislador tiene
en ello un campo de actuación importante.
En cuanto a los gobiernos, deben impulsar políticas
de fomento, para hacer realidad una estructura organizativa
intergubernamental o intermunicipal, que sea capaz de gestionar
servicios de calidad.
1. BREWER-CARIAS, Allan R.: Federalismo y Municipalismo en la
Constitución de l999, Editorial Jurídica
Venezolana-Universidad Católica del
Táchira, Caracas 2001.
2. RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime: El Ministerio de
Administraciones Públicas y la Descentralización, en la
obra Autonomías Locales, Descentralización y
Vertebración del Estado, OICI, Madrid l998.
3. MARTÍNEZ ALONSO, J. L. Los procesos decisionales
en la descentralización cooperativa, Memorias del V Congreso
Iberoamericano de Municipalistas, Granada 2000.
4. RODRÍGUEZ GARCIA, Armando: Las Asociaciones
municipales, PH Editorial,
Caracas1995.
5. MERINO ESTRADA, Valentín: Mancomunidades y
Consorcios para el fortalecimiento del Poder Municipal
(mimeografiado).
6. NIETO GARRIDO, Eva. El consorcio Administrativo,
Cedecs, Barcelona l997.
7. RIVERO ISERN, José Luis. Manual de Derecho Local, Civitas,
Madrid l993.
8. Vease VILLEGAS MORENO, José Luis. Los servicios
públicos municipales, en la obra colectiva Los Servicios
Públicos Balance y perspectivas, Vadell Hermanos, Caracas
l999.
José Luis Villegas Moreno
En Revista virtual Provincia
Nº 8, enero-junio 2002. pp. 99-109
http://www.saber.ula.ve./cieprol/provincia
Centro Tachirense de Estudios Municipales, Universidad
Católica del Táchira