Déficit del sistema político, límites de la descentralización
- Resumen
- Preámbulo a una situación
política inacabada - Una
gran tarea: reivindicar el poder local - El
valor del gobierno local: una fortaleza para la
democracia - Por
dónde empezar - Conclusiones
- Agradecimiento
- Notas
- Bibliografía
En el mundo de hoy, extensamente atravesado por la onda
de la democracia, resulta cada vez
más difícil referirse a las decisiones gubernamentales
planeadas y ejecutadas exclusivamente a través de las
líneas de poder tradicionales y
rígidamente centralizadas. Las transformaciones de la
democracia y las exigencias crecientes de los ciudadanos, hace
cada vez más justificable la introducción de formas de
gestión pública
más innovadoras, es decir, más descentralizadas,
flexibles y orientadas desde ámbitos más cercanos al
gobierno local. En Venezuela se viene explorando
con esta posibilidad, la de poner en marcha escenarios de
participación que se alejen en la medida de lo posible de la
estructuras jerárquicas
del poder. Sin embargo, las relaciones de intercambio y de
cooperación en el juego de la política, últimamente se han visto
interferidas por el bloqueo institucional y el retorno a un
centralismo presidencial de
magnitudes impresionantes. Palabras clave: democracia,
descentralización,
gobierno local, gestión pública, política
participativa.
Abstract
Late changes of the democratic system and more demanding
citizens, require newest, more flexible and descentralized forms
of managment, oriented towards local goverment´s closer
spaces. In Venezuela this possibility its being explored, however
the relationships of exchange and cooperation have been
interfired by the return of a impresive presidencial centralism
and institutional blokade.
Key words: democracy, descentralization, local
goverment, public management, participative policy.
El sistema político de
Venezuela vive hoy un momento de gran convulsión. El ciclo
histórico de la democracia partidaria orientado por el
"Pacto de Punto Fijo" llegó a sus límites y el nuevo
milenio nos presenta un escenario que obliga a redefinir las
estructuras institucionales. Desde 1998 se ha impuesto una alternativa, para
muchos venezolanos "innovadora", pero en el poco tiempo su desgaste en el poder
está mostrando y hasta reproduciendo tendencias negativas
como las de los gobiernos bipartidistas anteriores. En este
"nuevo proceso" las reglas de juego
de la democracia y las acciones del sector público aparecen
marcadas por la informalidad, la falta de coherencia, la ausencia
de consenso político pero, sobre todo, las instituciones tienen una
existencia precaria lo cual debilita aun más la
gobernabilidad del sistema político, e impide establecer
orden efectivo para regular las relaciones entre el Estado y la sociedad. A esta
situación se ha llegado luego de que los partidos políticos perdieran
su rol central como conductores de los intereses colectivos de
los ciudadanos, y por una acumulación de errores en cuyo
centro se ubican la corrupción y las redes clientelares. Así las cosas, la
estructura administrativa del
Estado ha sido puesta en una
situación de fragilidad extrema y los componentes guía
del aparato democrático aparecen en su expresión
más difusa.
Con base en esta preocupación nos proponemos ubicar
el componente político administrativo dentro del plano real
de la reciente experiencia de la democracia venezolana, la
reivindicación del poder local frente al centralismo, el
valor del gobierno local como
medio para fortalecer la democracia, y algunas orientaciones a
seguir para lograr estos propósitos.
Preámbulo a una
situación política inacabada
Vale la pena recordar que al esquema político
actual y al complejo escenario de la Venezuela de hoy no se llega
por simple casualidad. "Desde 1988, y específicamente desde
1993, el deterioro de los principales partidos y, en general, de
todos, se hizo evidente. Prestigiosas organizaciones políticas se convirtieron en
objeto de un masivo desprecio popular. En algún momento
dejaron de representar valores respetados y
apetecidos para convertirse en lo contrario. Después del
ascenso, vino la caída del bipartidismo como mecanismo de
gestión de la democracia venezolana; en sus razones y sus
procesos está una parte
sustancial del origen de la revolución encabezada por
Chávez"1.
No cabe la menor duda de que pocos gobiernos en
Venezuela han ostentado un gran capital político y
económico como el actual, pero ambas bases de apoyo han sido
insuficientes para evitar el deterioro del componente social. Los
venezolanos sienten que las instituciones no han mejorado y el
poder del Estado no está actuando con la diligencia ni la
premura necesarias para erradicar problemas sociales muy graves y
minimizar así los indicadores de riesgo que diariamente golpean a
la colectividad venezolana; en este momento a la deriva y con la
incertidumbre sobre qué hacer y cómo enfrentar unas
precariedades con efectos muy notables sobre la calidad de vida que a la larga
se convierten en caldo de cultivo para potenciales conflictos
sociales.
En este sentido, desde 1998 gran parte de los ciudadanos
venezolanos apostaron a un cambio radical, y en esta
perspectiva se comienza a ensayar con una estrategia política
"distinta", en principio apoyada ampliamente por un gran caudal
electoral, presentándose a los venezolanos como la
alternativa estrella con el objetivo de borrar el mapa
político del país con 40 años de corrupción. Al paso del
tiempo y con alguna exageración pero con gran sentido
crítico de preocupación se ha hecho la siguiente
afirmación "Los revolucionarios colaron por la puerta de
atrás lo que con enorme parafernalia aseguran estar echando
por la delantera"2. A un quinquenio detentando
oficialmente el poder, a la administración de la
"Revolución Bolivariana" se le ha hecho difícil
enmendar y corregir los errores del pasado y en líneas
generales, para asombros de muchos y la sorpresa de la ciudadanía, en muchos
sectores de la administración pública
se siguen reproduciendo prácticas atípicas de los
gobiernos execrados del pasado político.
Por otra parte las grandes estructuras del poder
también han dado muestras de resistencia al cambio. Estamos
ante un Estado que sigue siendo omnipresente pero lejos de
alcanzar la modernización, está ahogando en la
tradicionalidad las exigencias de un mayor desarrollo local. La pesada
carga de centralismo reflejada en la imposibilidad de articular
respuestas efectivas para la sociedad venezolana es una muestra irrefutable de lo
expuesto. Estas turbulencias exigen con gran premura mayores y
serios debates acerca de las modificaciones en la forma de
administrar los asuntos públicos, ante lo cual el poder
local está llamado a ser un campo privilegiado en este
sentido por ser uno de los niveles de gobierno que mejor se
acomoda a las exigencias de la nueva Gestión Pública.
"Un concepto de gestión
pública local establecería que éste es un proceso,
que construye un espacio de reactividad social, mediante el cual,
las políticas públicas se integran procesualmente al
ámbito territorial y a la temática de los asentamientos
humanos locales, rediseñándose a sí mismas,
adoptando las necesidades y prioridades que conquista la sociedad civil comunitaria, por
medio de sus procesos de empoderamiento y gobernanza y
produciendo grados crecientes de participación, centralizada
ésta, en la posibilidad de que los individuos, grupos y comunidades accedan al
control de los recursos e instituciones que
condicionan su cotidianidad física, social, cultural,
económica y política"3.
Una gran tarea: reivindicar
el poder local
La política venezolana en todos los niveles donde
se conciba se mueve en este momento dentro de una atmósfera inflada por las pasiones, las
expectativas y las frustraciones. Frente a ello, los cambios en
la sociedad internacional están marcando desafíos muy
importantes para la gobernabilidad de las democracias. "La
gobernabilidad democrática en América Latina está
seriamente comprometida. El agravamiento de las tensiones y
conflictos políticos, económicos y sociales, en un
contexto de cada vez mayor fragilidad de los estados e
indocilidad de las sociedades, está
socavando los fundamentos de los regímenes políticos
latinoamericanos"4.
Paralelamente el escenario de la sociedad venezolana
está siendo atravesado por nuevos ejes de problemas. Vivimos lo que un
politólogo en nuestro medio califica como el desconcierto de
la política5. Por tal razón las
políticas sociales del Estado, planteadas tal vez con buenas
intenciones, se muestran muchas veces inapropiadas e impotentes
para responder ante las nuevas situaciones, y la política
como institución se presenta como una estructura cada vez
más rara. Asimismo, se están acentuando otros problemas
que, sin ser nuevos, están tomando mayor fuerza, convirtiéndose en
una especie de "zonas grises" e incómodas para la
gobernabilidad de la democracia y para la preservación del
orden interno del Estado. Es allí justamente donde la
"democracia requiere de orientaciones estratégicas de una
gestión pública local para construir políticas
públicas orientadas a la
ciudadanización"6.
Adicionalmente y en los últimos años en
Venezuela estamos ante una realidad difícil de asimilar y de
comprender, colmada por un exceso de política. Pero se trata
de una política desarticulada, o sustentada en
organizaciones precarias que está obligando a replantear la
capacidad de acción del gobierno pues
para algunos analistas, críticos y no tan críticos, los
cambios que se tratan de impulsar recientemente en el país
lejos de solucionar los problemas sociales parecen agravarlos. No
hay consenso entre las diferentes fuerzas políticas para
llevar adelante proyectos sociales de
envergadura. Los resultados son muy tenues. La pobreza, por ejemplo, es
inmensa y aunque todos los países la padecen (aunque no en
iguales condiciones), son muchos los individuos y los grupos sociales que en
Venezuela se van quedando fuera de los circuitos redistributivos de
la economía del Estado y no
precisamente debido a la onda recesiva del ingreso petrolero sino
en tiempos de gran bonanza.
Siendo realistas, los países mejor organizados y
con instituciones sólidas son los que han podido encarar
este tipo de problemas con respuestas positivas a las
anomalías de la sociedad, que si bien pueden ser propias del
funcionamiento del capitalismo, de los cambios en
los modos de producción y de
propiedad que se viene
instaurando con el nuevo rumbo que está tomando la sociedad
internacional, la aceleración en la circulación de
capitales, bienes y servicios, en la sociedad
nuestra parecen aun más graves debido a las incoherencias
institucionales, a las inconsistencias de los programas de desarrollo asumidos,
al desaprovechamiento de recursos, a la improvisación, a la
excesiva dependencia del sector privado de las bondades del
sector público y a la ausencia de un verdadero proyecto nacional y de país
basado en un acuerdo pluralista para llevar estabilidad al
sistema político y que privilegie, en definitiva, lo
económico y lo social sobre lo político.
Los países con un alto nivel de
institucionalización también han puesto mayor
énfasis en la capacidad de la gestión pública
local para salir de crisis de naturaleza diversa y han
podido situar sus sistemas de gobierno en niveles
de alta intensidad democrática, pues reconocen que es en el
mencionado nivel donde se puede activar con mayores posibilidades
de éxito los mecanismos de
participación
ciudadana.
Formalmente en Venezuela el gobierno local ha venido
constituyendo, desde finales de la década de los años
ochenta del Siglo XX, uno de los componentes fundamentales para
la gobernabilidad democrática del Sistema Político
venezolano. Su funcionamiento ha sido concebido como un
instrumento guía para satisfacer con mayor premura las
demandas participativas de la sociedad, y hacer más
ágil el papel del Estado en diferentes espacios
intersectoriales donde el gobierno tenga que actuar. Este
podría ser un ámbito funcional notable del proceso de
descentralización, y en torno a este tema se ha creado el
ambiente político
propicio para acercar el poder municipal a los problemas de la
sociedad. Así se han venido construyendo unidades de
gobierno local con la finalidad de hacer más funcional el
papel del Estado.
Sobre esta base se podría entender también la
posibilidad de incrementar el interés por el llamado
"Nuevo Federalismo", para reorientar el
poder de decisión sobre aspectos cruciales como por ejemplo:
qué servicios prestar, en qué condiciones, de qué
modo financiarlos y producirlos, y hacerles el seguimiento
respectivo. Más allá de haber enriquecido las
expectativas de mejorar el rendimiento de la administración en
Venezuela, como en algunos otros países latinoamericanos, el
bienestar social y el ritmo de avance hacia el desarrollo a
partir de las transferencias de las funciones gubernamentales dejan
mucho que desear. Se carece de los elementos institucionales
autónomos frente al poder central, y se adolece de recursos
técnicos, organizacionales y financieros para hacer frente a
las necesidades de los grupos más vulnerables de la sociedad
que demandan mejores condiciones sobre aquello que en la
economía pública se suele llamar bienes preferentes, es
decir: educación, salud, empleo, etc.
Ello nos sitúa ante un escenario difícil,
lleno de temores, desesperanza y desilusión, más aun
cuando hay una evidente y notable carencia de herramientas de gestión
pública moderna, básicamente de aquellas que se
requieren para direccionar estrategias de desarrollo en el
ámbito territorial, local. Hace falta además "un nuevo
tipo de profesional que se comporte con una combinación
dialéctica de saberes técnicos y políticos y su
comportamiento diario sea una
sucesión de tácticas escalonadas holísticas, que
le permita integrar los ambientes naturales, construidos y
sociales"7.
En el centro del problema tenemos una economía en
decadencia, poco rentable y escasamente diversificada.
Agréguese a esto unas instituciones políticas que no
llegan a cumplir con las funciones mínimas para garantizar
la gobernabilidad y el control de los procedimientos
administrativos. Desde este punto de vista, y más
allá de un lenguaje puramente
determinista con el que se suele hablar de la
descentralización en Venezuela, no hay duda de que
gestiológicamente estamos ante una realidad administrativa a
medias, o, simbólicamente, ante una especie de mito modernizador,
básicamente si le medimos por la falta de voluntad y de
disposición para llevar adelante un proceso de cambios cuyos
resultados sean verdaderamente halagadores en lo social y en lo
económico.
Además, están muy marcadas las diferencias de
matiz o de énfasis entre lo que la mayor parte de la
sociedad quiere y lo que la minoría hace desde el gobierno
central para modernizar la gerencia pública y
adaptarla a los requerimientos de las nuevas tendencias
internacionales de una globalización cada vez
más desafiante, tentadora e inevitable que exige mayor
atención a la planificación de
estrategias locales. Aunque nos cueste entenderlo es urgente
potenciar factores de cambio para una sociedad cada vez más
necesitada de soluciones a sus problemas
domésticos. Este hecho no es sino un claro reflejo de las
tendencias de cambio propias de una sociedad internacional en la
cual, la centralización de la
autoridad ha entrado en
contradicciones, y donde los ciudadanos están en la
búsqueda de un reacomodo de sus demandas exigiendo nuevas
formas de gobernar, es decir, se aspira a un gobierno realmente
moderno y con una visión del bienestar social a ser cubierto
por todos los niveles de la administración
pública y particularmente en el plano de una mayor
cercanía que solo puede ser generado por la interacción participativa
entre los actores más próximos, es decir, entre los
gobiernos locales y los ciudadanos.
Desde esta perspectiva, en la historia política reciente de Venezuela
se ha hecho muy insistente el debate sobre la cultura participativa, y es
que desde 1989 las reformas políticas crean mayores incentivos de movilización
para promover un contacto más directo entre gobernantes y
gobernados, entre autoridades y ciudadanos. Más
recientemente el discurso oficialista de los
últimos años reivindica esta posición
participativa con un sentido "protagónico", y así se
deja plasmado en el mandato de la "Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela" de 1999.
Pero los argumentos formales van en una línea
antagónica con la realidad de la Administración
Pública en Venezuela que, desde la conformación
republicana y la aparición del Estado con sus
características conocidas, lleva consigo la marca de un estilo político
muy particular de gran arraigo centralista y excluyente del poder
local. "No es lo mismo tomar decisiones en un Estado centralista,
donde el centro predomina sobre la periferia, que en un Estado
federal, donde lo que predomina es la negociación entre niveles de
poder. En este sentido, la configuración institucional
condiciona los mecanismos de toma de decisión"8.
A decir verdad, las relaciones intergubernamentales y la
autonomía de los gobiernos regionales frente al gobierno
nacional en nuestro país siguen siendo verdaderamente
cuestionables.
En este punto es obligatorio resaltar como, el gobierno
local está cada vez más obligado a convivir en un medio
carente de políticas audaces para hacer frente a las
necesidades colectivas insatisfechas y además hay un cambio
de dirección, es decir un
desplazamiento considerable del poder en forma inversa desde
espacios ganados con la descentralización, hacia un Estado
cada vez más centralizado y continuamente cuestionado en las
funciones de articulación de respuestas para satisfacer el
interés general. En otras palabras, el gobierno local aun
cuando es exigido con exageración para que aumente sus bases
competenciales, resulta ser solo una instancia adicional y de
simple ejecución de decisiones mediatizadas por el control
financiero del poder central en los niveles superiores de
gobierno.
Escasamente, y a estas alturas del recorrido
democrático, solo en forma residual se puede hablar de
responsabilidades compartidas entre los diferentes niveles de la
administración pública venezolana. La autonomía de
los gobiernos locales se ve cada vez más amenazada, y aunque
cueste entenderlo, faltan explicaciones convincentes sobre la
democracia extensa, porque por un lado se habla de la innovación que
significaría la introducción de figuras
democráticas participativas, mientras por el otro hay un
evidente monopolio institucional de la
figura presidencial en la toma de decisiones, dejando poco
espacio para las instancias descentralizadas del poder
horizontal, a tal punto que las transferencias de servicios no se
corresponden con las transferencias monetarias para su financiamiento. La voz de los
gobernadores y de los alcaldes tampoco cuenta mucho, o cuenta
menos en los discursos y en los debates
sobre el desarrollo nacional. Esto demuestra sin duda cómo
la participación se agota sólo con los procesos
electorales.
Dadas estas circunstancias la institucionalidad
tradicional centralista no puede seguir siendo la única y
suficiente garantía para dar valor a los procedimientos de los ciudadanos
en una forma más profunda y efectiva. Ello lesiona la
continuidad, el seguimiento y el control a los programas de
gestión pública. El centralismo además hace fallar
los instrumentos de comunicación
política a la hora de canalizar los reclamos y las
exigencias sociales de los ciudadanos en forma oportuna para
generar las adecuadas respuestas que debe procesar el
gobierno.
Así el poder local está pasando en Venezuela
por una de sus mayores pruebas de fuego. Sin embargo
no puede seguir siendo un nivel de gobierno dócil e
indefenso frente al fenómeno centralista, debe ser sometido
a revisión y reivindicado, entendiendo que no puede
continuar siendo una estructura más dentro de las relaciones
administrativas y de intercambio que se producen en el sistema
político. No lo olvidemos, unas políticas públicas
guiadas exclusivamente por un poder político centralizado
vulnera las formas y los contenidos de la política
democrática, y dejan escaso margen para el control
público de la gestión a través de estructuras
comunes de acción política que muy bien podrían
crear mayores derechos y obligaciones para la clase política
gubernamental.
Esta apreciación va a contracorriente de los
escenarios democráticos internacionales, donde se está
haciendo cada vez más distante un abordaje de las acciones
de los gobiernos para solucionar grandes problemas desde
instancias de gestión centralizadas. Más bien y con una
mayor exigencia la tendencia es a favorecer la acción
pública en un terreno del poder local entendido como un
espacio estratégico del Estado para simplificar la
administración y reivindicar, como lo señalan
reconocidos analistas españoles, la gobernabilidad
democrática desde abajo, basada en instrumentos de
participación asociativa, personal y extensiva,
contribuyendo a diagnósticar problemas y proponer agendas de
solución9.
Así las cosas no estaría de más insistir
en el rescate poder local que en Venezuela se debe considerar,
siguiendo otros contextos de innovación institucional, "como
el escenario privilegiado desde el cual pueden desarrollarse
experiencias de participación ciudadana"10. Ahora
bien, las condiciones de gobernabilidad del país le han
impreso al poder local un sello muy particular y hasta
podríamos decir que, de hecho con el fortalecimiento
centralista de un presidencialismo muy absorbente de las
funciones de la administración pública, la acción
colectiva a ser cumplida desde el espacio local por la autoridad
municipal se mueve bajo esquemas dominados por una especie de
neutralidad administrativa que, vista en términos
minimalistas, está provocando la desmovilización
económica de estos micro gobiernos al precio de seguir ampliando las
fronteras entre un gobierno central omnipresente y todopoderoso
económicamente, y un poder local cada vez más exigido
de hacerse con las responsabilidades directas de los problemas de
la gente. Este nivel de gobierno tampoco cuenta con los recursos
ni con la logística operativa de
gestión adecuada para ejecutar políticas públicas
eficientemente y promover servicios públicos como
los ciudadanos lo esperan. La oferta de políticas
públicas va cada vez en aumento pero los recursos para
ejecutarlas están cada vez más mediatizados.
Últimamente en un agitado ambiente político y bajo el
pretexto de querer salvar la democracia se viene centralizando
aun más el poder, limitándose en forma alarmante a las
autoridades locales en su capacidad y maniobra para tomar
decisiones.
Se reafirma entonces la idea de que en Venezuela se
carece de políticas concertadas y se continúa
privilegiando una visión Estado céntrica de las
políticas públicas, excesivamente ligadas a la
disposición y voluntad del Poder Ejecutivo, instancia que
en definitiva determina cuáles son las necesidades sociales
a ser satisfechas, el tipo de respuestas a seguir, los recursos a
disposición para tal fin, y el momento de realizar los
procedimientos. Todo esto lleva a un gran al retardo en las
acciones, a la ineficiencia en la utilización de los
recursos, a la falta de seguimiento y monitoreo de los programas
sociales, y algo más grave, a la ausencia de control, de
responsabilidades y de sanciones a quienes resulten culpables por
omisiones y faltas administrativas de
manejos atípicos de los recursos públicos.
El valor del gobierno local:
una fortaleza para la democracia
La democracia se fortalece por una parte mediante un
aprendizaje constante y a
través de la formación de una cultura cívica, pero
al mismo tiempo esto se complementa mediante mejores respuestas a
los ciudadanos con acciones de gobiernos lo más
descentralizadas que se pueda. Correlativamente lo interesante de
la descentralización es que posibilita la
reorganización administrativa del Estado, permite un mayor
acercamiento entre las esferas clave del poder al focalizar la
solución de los problemas. Además crea nuevas redes de
mediación gubernamental para encarar respuestas, amplía
las expectativas para el financiamiento de proyectos, genera
posibilidades para un mayor control de los recursos públicos
y abre, en definitiva, los niveles subestatales a las
posibilidades de un desarrollo más autónomo. Esta forma
de administrar si se puede considerar como el "sello particular"
de tan buscado y no logrado proceso de innovación
gubernamental.
"Desde una perspectiva gerencial, el potencial de
mejoras de la productividad de las
políticas y programas sociales existente en la
descentralización tiene gran significado. La naturaleza de
estos programas requiere una gerencia adaptativa, abierta y
flexible, que encuentre su hábitat propicio en
modelos de gestión
descentralizados. Estos harán posible el contacto efectivo
con entornos tan fluidos y cambiantes como los de los programas
sociales. Sin embargo, las dificultades que surgen de la
práctica de la descentralización son considerables y
deben ser enfrentados sistemáticamente. Entre ellas se
encuentra el peligro del apoderamiento de los programas sociales
por parte de las elites locales. Si se superan estos y otros
problemas, los beneficios que se logren serán muy
importantes. De particular importancia son las perspectivas que
ofrecen en este sentido la municipalización de los programas
sociales"11.
En una forma de reingeniería
gubernamental igualmente innovadora, hoy día se está
hablando tanto en los Estados Unidos como en otros
países de menor trayectoria democrática, e incluso de
menor tradición pluralista como en el caso de México, del nuevo papel del
Estado dentro esquemas de mayor alcance gestiológico muy
cercanos al llamado nuevo federalismo, una categoría
analítica que por cierto no es la panacea, pero que muy bien
sirve para explicar y tratar de entender, por qué al menos,
"las estructuras más descentralizadas pueden favorecer una
mayor participación, así como realizar un ataque
más eficaz y eficiente a nuestros problemas. A partir de
dicho concepto podemos instrumentar variados mecanismos de
transferencias que otorguen mayor autonomía fiscal y presupuestal a los
estados, sin conducir a la desintegración nacional. Por
ejemplo, los potenciales problemas de ineficiencia recaudatoria y
administrativa no son razón para que la instancia nacional
casi monopolice los impuestos y decida sobre los
gastos. Su función es más bien
vigilar, evaluar, apoyar e incentivar la recaudación y
administración eficiente del ingreso y el gasto por las
otras instancias.
Ahora bien, el reto no es únicamente descentralizar
sino: a) lograr una distribución equilibrada y
apropiada de funciones entre las diferentes instancias que salve
adecuadamente varios dilemas implícitos en todo sistema de
relaciones intergubernamentales, y b) desarrollar estructuras y
actitudes conducentes a una
adecuada coordinación
intergubernamental"12.
Es posible admitir entonces, y sobre la base de lo
observado en la administración pública del Estado
venezolano, que hoy esta tendencia del nuevo federalismo busca
superar la parálisis política, pero la
descentralización sin ser un viaje inacabado a lo más
profundo de las estructuras sociales, sigue siendo concebida como
un conflicto de intereses donde
los poderes públicos, específicamente el Ejecutivo, se
niega a perder atribuciones frente a la administración de la
provincia. Así queda demostrado en las insistentes
polémicas por la administración de los recursos y en
las pretensiones por mantener unas estructuras de
coordinación con plena potestad discrecional y de
dirección impuestas desde el nivel central. Esta tendencia
obstaculiza el adelanto y la ejecución de proyectos con
interés público en los espacios regionales y hace
más rígida y dependiente del poder central la
estructura recaudatoria de los impuestos. Venezuela con una
tradición tributaria excesivamente centralista propia de la
reproducción de su
sistema presidencialista, sigue dejando muy poco espacio para la
autonomía de la administración pública
descentralizada.
Se agrega a ello una pobre y desarticulada capacidad de
los gobiernos locales para administrar y gestionar con mayor
autonomía sus recursos y también sus propios proyectos
de desarrollo. Otra cosa es que las gobernaciones y las
alcaldías no terminan de transitar por accidentados caminos
administrativos y han dejado de lado aquellas técnicas administrativas que
podrían servir para capacitar y estructurar un nuevo marco
de acción político administrativo, acorde con las
orientaciones estratégicas y técnicas esperadas para
dar fluidez a los programas de cooperación social en
instancias más próximas a los
ciudadanos13.
Mientras esto ocurre tampoco podemos perder de vista que
"una reforma del Estado que no tome en cuenta la
interrelación de los procesos de descentralización y
participación corre el riesgo de seguir un modelo que privilegia
meramente los aspectos cuantitativos del cambio social, y no
aquellos cualitativos que obedezcan a un proyecto racional y
previsible"14.
Otra limitación adicional y que desdice del buen
desempeño de la
democracia participativa en Venezuela, es la exagerada tendencia
a personalizar la gobernabilidad de la política. En
ningún país de alta democratización los intentos
de personalización de la política puede ser indicador
de la ampliación de la participación.
A partir de la toma de conciencia de la decadencia de
las viejas formas de gobernar y de hacer política en
Venezuela, es posible proponer ideas, estilos e instrumentos que
permitan impulsar la gobernabilidad para el
desarrollo15. Estamos frecuentemente enfrentados a las
insistentes amenazas de crisis que afectan la gobernabilidad de
la democracia venezolana. De allí la inevitable necesidad de
redefinir las reglas de juego de las prácticas
institucionales para revitalizar el papel de un Estado que parece
cada vez más vaciado de contenido en su capacidad de
reacción ante las exigencias colectivas. Un buen gobierno no
es aquel encargado solamente de hacer cosas, sino también de
hacerlas bien y que sabe negociar en todos los espacios de la
administración del Estado, es responsable internamente y
responde en positivo con eficiencia y prontitud a las
exigencias de los ciudadanos mediante la formulación de
propuestas convincentes y soluciones efectivas para un conjunto
verdaderamente significativo de la sociedad, sin dejar a un lado
los reclamos colectivos, sin marginar a sectores privados y de
oposición estratégicamente situados en el sistema de
representación de intereses.
Así y aunque parezca paradójico, cuanto
más se acentúan las contradicciones del gobierno
central, más se redescubre la necesidad fortalecer el
gobierno local, porque es aquí donde se reducen los espacios
de distanciamiento de los ciudadanos respecto de las
instituciones representativas. Sin embargo, y sin dudarlo mucho,
vale hacer la siguiente acotación, faltan mayores incentivos
tal vez de carácter cívico y de naturaleza
verdaderamente democrática para fortalecer una cultura
participativa que recién comienza a pedir su
reivindicación en el plano local. Esto requiere, sin duda,
de buenos equipos de consultores al servicio de la
administración de los municipios con capacidad de actuar en
diferentes áreas críticas o en todo caso
problemáticas, entre ellas está privilegiar el proceso
recaudatorio de los impuestos y ante el cual se impone favorecer
los procesos de automatización de la
información para
facilitar el manejo de datos y conocer más de cerca
las potencialidades de los sujetos susceptibles de ser
contribuyentes de la Hacienda Pública del Municipio y evitar
así la evasión tributaria. En esta dirección se
inclina el "Proyecto de Ley de Hacienda Pública
Estatal".
Son también urgentes las políticas
informativas y de comunicación interna para
monitorear el funcionamiento y la calidad de los servicios
públicos a través de bancos de datos susceptibles de
ser conocidos para formular soluciones a tiempo.
Lo anterior no implica para Venezuela, en absoluto, la
carencia de experiencias de gestión de gobierno local
interesantes, las hay y con muy buenos resultados. Sin embargo,
existe la necesidad urgente de superar las contradicciones
existentes entre las exigencias de los ciudadanos y lo realizado
efectivamente por las autoridades, entre las demandas y los
procesos de decisión; y por último, entre las
decisiones y el control de los resultados de la gestión
pública. Las consecuencias de no establecer los correctivos
necesarios han sido: la baja calidad de la gestión del
gobierno, la falta de transparencia en el manejo de los recursos
y el cuestionamiento de la legitimidad por rendimiento del
gobierno en la tarea de llevar adelante las políticas
públicas.
Las esperanzas para mejorar la situación no
están frustradas totalmente y como lo plantea Marcelo
Cavarozzi, "la participación es un recurso para la
gestión. La participación en las instituciones
públicas, apoyándose, entre otros, en mecanismos de
descentralización, de inclusión de los ciudadanos
consumidores en la regulación de servicios públicos
privatizados y de fomento de la accountability y de las
organizaciones de gobierno, podría permitir que recuperara
sentido la acción colectiva de los espacios
públicos"16.
Para hacer esto posible se requiere de una mayor
fortaleza institucional porque, como lo hemos manifestado en
líneas anteriores, mientras en los países desarrollados
donde las instituciones políticas han madurado más
tempranamente se está llegando a modelos de integración de gran organización y se promueven
los llamados gobiernos de tipo multinivel, en nuestro país
confrontamos las contradicciones de una realidad institucional
cada vez más fragmentada y atravesada por serias
dificultades, que amenazan diariamente con arrinconar y poner en
limitaciones extremas la capacidad de respuesta y la
autonomía del poder, básicamente la del poder
local.
Ante este panorama, la acción pública del
aparato administrativo del gobierno debe reforzarse en una
lógica de transferencia
de la autonomía, aislando el veto presidencial sobre todo en
momentos cuando los controles son vistos, en forma equivocada,
como elementos de perturbación y de debilidad para la
gestión pública. Se impone entonces la necesidad de
poner orden y límites a las deficiencias del sector
público para adelantar proyectos de avance en el campo
económico y social, con un mayor rendimiento y con una mejor
eficiencia en el manejo de los recursos. Temas como de la
gestión pública, la gobernabilidad democrática,
las redes participativas y el cambio en el papel del Estado en el
mundo actual son asuntos de especial interés y al mismo
tiempo motivo de atención especial por quienes con sentido
moderno piensan en: cómo enfrentar eficientemente las
prácticas administrativas mediante procedimientos que
involucren en verdad a los servidores públicos en todos
los espacios funcionales de los poderes públicos.
Igualmente se observa que los ciudadanos manejan un
volumen de información de
grandes magnitudes, están adquiriendo mayor conciencia del
papel que les corresponde en ámbito público y en este
sentido hacen más exigentes las tareas del gobierno que
décadas atrás. También es cierto que hay una
preocupación entre los estudiosos del tema de la
gestión pública acerca de la acción que el Estado
en el mundo actual está llamado a producir. Se trata de
adaptarse a los importantes cambios y a las nuevas demandas que
están surgiendo. En este sentido se requieren mayores
explicaciones relativas a los procedimientos acerca de las
líneas modernas de distribución presupuestaria,
¿cómo se canalizan los recursos?, ¿qué uso se
hace de ellos?, ¿qué resultados han justifican la
intervención del gobierno?, y por último
¿cuál es la calidad política de la
administración en términos de capacidad y su influencia
sobre las prestaciones de
servicios?
Desde este punto de vista, en Venezuela se vienen
promoviendo recientemente instrumentos de cooperación de la
ciudadanía con vistas a fortalecer la participación
local. Es el caso de los "Consejos Locales de Planificación
y Políticas Públicas", formal y constitucionalmente
llamados a ser instrumentos para fortalecer la gestión
pública local. Sin embargo en los intentos de ponerlos a
funcionar ya se viene observando una disparidad de criterios de
orden político que podrían terminar arruinando sus
propósitos esenciales, así como su capacidad operativa
y funcional, porque se pueden estar reproduciendo los vicios de
corrupción, clientelismo, decisiones tomadas en
círculos cerrados, frente a las exigencias de mecanismos
abiertos de participación de los ciudadanos y de
innovación para examinar y hacer seguimiento a las tareas y
los recursos destinados a los servicios locales como ha sido la
intención inicial.
Como faro orientador de una nueva visión para
fomentar la gestión local, si estas redes de apoyo logran
realizar eficientemente sus tareas participativas, se
podrían traducir definitivamente en componentes importantes
para la gobernabilidad democrática en niveles concretos y
probablemente se estaría llegando a optimizar la
autoorganización política para solucionar los problemas
de los ciudadanos. A fin de cuentas esta puede ser una forma
de innovar allí donde la administración está
cuestionada, de ampliar la legitimidad por rendimiento, de
fortalecer la participación y de encontrar mejores
resultados, elementos que por cierto constituyen ejes
transversales constantemente asociados con la valoración de
la calidad de la democracia.
Sin ser partidarios de que la administración
centralizada del Estado desaparezca o realice un papel
secundario, compartimos la idea de que es en todos lo niveles
administrativos donde el Estado debe innovar con el apoyo del
gobierno a fin de llegar más cerca de los ciudadanos, sin
olvidarse por supuesto de los cambios presentes. Pocos analistas
políticos ponen en duda la importancia de garantizar el
orden interno para limitar los riesgos que afectan la
estabilidad de la democracia, pero disolver los factores
conflictivos lesionadores de la cohesión de las relaciones
sociales implica mayor atención a quienes padecen grandes
necesidades.
En cualquier caso, hay una demanda impostergable de poner
control en las asimetrías sociales, pero se requiere de un
consenso entre los sectores más poderosos del país en
alianza con el sector público para instrumentar y fomentar
en la práctica política una intervención y
redistribución más amplia de los beneficios colectivos,
mucho más en épocas de crisis cuando la sensibilidad de
la clase política ante las necesidades colectivas no
encuentra los cauces adecuados, o las alternativas son bloqueadas
por una oposición desleal y obstruccionista, lo cual impide
superar las precariedades ocasionadas por las carencias de los
bienes más elementales de subsistencia. Por lo tanto la
política democrática, como bien lo expone Ramos
Jiménez, "siempre será una política doble: es
política institucional, cuando se expresa en las
organizaciones que crean y aseguran la representatividad de los
diversos intereses, y es política valorativa, cuando se
expresa como ejercicio de solidaridad que integra un
conjunto de normas y acciones orientadas
hacia la gobernabilidad, entendida esta última como el
resultado de la conciliación de intereses mediante
negociación"17. La gran lección la tenemos a
futuro, pero es hora de construir antes que derribar y hoy la
lucha debe orientarse a conseguir una sociedad con mejor calidad
de vida por medio de un Estado eficiente al servicio de la
comunidad y comprometido
mediante la reivindicación del poder local.
Todo hace suponer que más que nunca es el momento
de seguir promoviendo la transformación del sistema
político venezolano, porque aquí lejos de haberse
llegado a la profundización de la democracia, se está
entrando de una fractura política dramática de
consecuencias peligrosas e impredecibles. Nunca antes el formato
político gubernamental había sido puesto en entredicho
como ahora. Las críticas a los actores gubernamentales y de
oposición, así como los límites en los alcances de
la gestión pública son indicadores manifiestos del
problema.
Los frenos a la capacidad de acción del poder local
son causas de las insuficiencias de la democratización y la
ceguera con la cual la ingeniería política
ha fracturado el diseño institucional en
Venezuela que impide ver más allá del poder central.
Por el momento hablar de grandes innovaciones en el espacio del
gobierno local, resulta poco alentador. Vale hacer la
advertencia, si no hay una clara separación de poderes, no
podemos esperar una descentralización efectiva, ni una buena
relación entre gobernantes y gobernados como lo suponen las
reglas institucionales de la democracia representativa en los
distintos niveles de mediación política, más
allá de los intereses parciales de tendencias personalistas
circunstanciales.
El poder local sin ser necesariamente el sol que alumbra la
solución de todos los problemas de la comunidad, es tal vez
una de las formas reconocidamente importantes para lograr afirmar
la responsabilidad de los actores
políticos allí donde el gobierno central no llega, o lo
hace con gran debilidad. El gobierno local es entonces una
garantía para promover la democracia procedimental y obrar
eficientemente para encarar a las demandas de los ciudadanos. Un
enfoque moderno y comprometidamente democrático en la forma
de administrar el gobierno local y de hacer un buen uso de los
recursos públicos en las políticas públicas
redistributivas y de servicios sociales, debe también ser
asumido a partir de las motivaciones colectivas con actores
motivados de compromiso y responsabilidad gubernamental que vaya
más allá de lo logrado hasta ahora. Este reto pasa
necesariamente por afrontar obstáculos que parecen
insalvables como por ejemplo el centralismo presidencial, la
ausencia de una oposición organizada y sensible que plantee
alternativas coherentes y viables, las desigualdades sociales que
generan constantes situaciones de conflicto, la revisión a
los instrumentos políticos, técnicos, y gerenciales de
la administración local para mejorar el rendimiento del
poder municipal, y en definitiva ampliar los espacios para la
promoción de los
ciudadanos como sujetos activos en la toma de decisiones
del gobierno local. Esto pasa además por la construcción de redes
sociales participativas como forma de generar nuevas vías
para combatir problemas de marginación, pobreza, desempleo, economía
sumergida, etc.
Como corolario, en Venezuela la consolidación del
poder local resulta cada vez más pertinente y las
estrategias de la Nueva Gestión Pública pueden ayudar a
introducir herramientas de innovación para dotar a los
organismos públicos de una efectiva y operativa capacidad de
respuesta a fin de encarar los problemas administrativos con
parámetros de eficacia, eficiencia al menor
costo y en forma oportuna. De
allí que revitalizar el espacio institucional local y su
relación de proximidad con los ciudadanos significa partir
de la innovación en la gestión pública como forma
de organizar y modernizar este contexto de gobierno. El
interés no es otro sino la necesidad de promover nuevos
escenarios para la participación
política que contribuyan a fortalecer la gobernabilidad
democrática desde abajo, pues entre otras razones "un
sistema de gobierno local permite a los ciudadanos participar
más fácilmente en actividades públicas que afectan
su bienestar económico y social"18.
Este trabajo forma parte de un
Proyecto de Investigación
más amplio, que se realiza en el Grupo de Investigaciones de Gestión
Pública, Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas de la Universidad de los Andes, gracias
al financiamiento del CDCHT. Código:
D-183-01-09-A.
1. Blanco, 2002:35
2. Blanco, 2002:18
3. Díaz, 2002:181.
4. Medellín, 2002:164.
5. Véase Rivas Leone, 2003.
6. Díaz, 2002:175.
7. Díaz, 2002:184-185
8. Sor i Janè, 2000:21.
9 Sobre este punto véase el interesante trabajo de
Gomá y Font, 2001
10. Font, 2001:13-30 .
11. Kliksberg, 1999: 441 .
12. Méndez, 1996:2-3 .
13. Véase el reciente trabajo de Roa, 2003:62
.
14. Bordón, 2001:225.
15. Véase Bordón, 2001:224.
16. Cavarozzi, 2000:215.
17. Ramos Jiménez, 1999:18-19.
18. Rondinelli, 2001:298.
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Elys Gilbrando Mora Belandria (*)
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Universidad de Los Andes: http://www.saber.ula.ve./cieprol/provincia
(*) Profesor de la Facultad de
Ciencias Jurídicas, Penales y Criminalísticas,
Universidad de Los Andes.