La vigencia del Municipio
Ni el modelo de
gobierno
centralizado que determinó en Europa y en
Latinoamérica el nacimiento y la
consolidación de los Estados Nacionales, ni el surgimiento
de las provincias o regiones como fórmula intermedia han
terminado con la antiquísima forma de gobierno local que
se expresa en el Municipio, y está definido en el
artículo 25 de la Constitución de la República de
Venezuela como
"la unidad política primaria y
autónoma de la
organización nacional".
Es al gobierno local a quien corresponde, en primer
término, atender los asuntos que afectan e interesan
directa y personalmente a la gente en la realización de su
vida cotidiana, porque es el que está más cerca, el
que tiene al alcance de la mano, el que está en
condiciones de conocer en forma personal y de
relacionarse con sus actores sin intermediarios. Esta
cercanía del gobierno municipal define varias de sus
características: su tamaño relativamente
pequeño que se asienta en la misma ciudad, con una
jurisdicción territorial no muy extensa sobre la cual vive
un número de personas más o menos modesto.
También define la naturaleza de
los servicios que
debe prestar y las competencias que
debe tener para poder cumplir
aquellos con eficiencia.
Los gobiernos locales de las sociedades
primitivas, que siguen existiendo en muchas partes del mundo, se
ocupaban de las cosas comunes de las poblaciones que poco a poco
dejaban la vida nómada y se asentaban de manera permanente
en algún pedazo de tierra: de
la
administración de las tierras de pastoreo y la
solución de los problemas que
surgían entre los pobladores; del agua de riego;
de organizar la defensa del poblado y sus habitantes, de las
prácticas culturales, del orden en la comunidad. Por
ello los jefes municipales, llámense hallak huinic,
ayllú, justicia mayor
o alcalde, tenían atribuciones diversas entre las que
destacan las de presidir el Concejo y las judiciales. (Cfr.
Orduña. Revista
PROVINCIA N°1. 1996: 11). A medida que crecen las comunidades
urbanas y las funciones que
cumplen, las comunidades amplían las demandas a sus
gobiernos locales en términos de servicios y otras
actividades propias de la vida local: agua potable y
disposición de aguas servidas; organización de las actividades
industriales, artesanales y comerciales; regulación del
intercambio de bienes y
mercancías con otras comunidades; atención de los problemas de la salubridad;
control de
precios; orden
urbano; festejos populares; servicios de salud, educación, vivienda y
muchos otros.
Con el tiempo las
cosas cambian y la vida cotidiana de los vecinos se hace
más y más complicada porque la afectan diferentes
asuntos como consecuencia de la convivencia en términos
mucho más amplios, del avance tecnológico, del
crecimiento de la ciudad, de la interdependencia a niveles cada
vez mayores. Surgen nuevas necesidades y nuevas demandas que
significan nuevos desafíos a los gobiernos locales, que
deben apelar a nuevas y complicadas técnicas
para atenderlos con eficiencia. Algunos de esos asuntos escapan a
las posibilidades reales de los municipios y surge la necesidad
de trasladarlo a otras instancias del gobierno, de la sociedad: a la
provincia, a la región o a la instancia nacional en donde
existen mejores posibilidades para dar respuestas adecuadas. El
Municipio entonces ya no es la única instancia
política y de gobierno sino que comparte con otras
unidades la atención de las demandas de los
pobladores.
Las cada vez más complicadas y costosas demandas
de las comunidades, abstracción hecha por ahora de las
doctrinas filosóficas y políticas,
que serán tratadas en otro momento, fueron arrinconando a
los gobiernos locales que llegaron a ofrecer una imagen
raquítica, incapaces de dar respuestas eficientes, pobres
en sus haciendas, desguarnecidos de poder, usurpadas sus curules
por caudillos locales e incapaces de descifrar el lenguaje
que poco a poco iba imponiendo una nueva y agresiva tecnología. Pero
aún así, disminuido y pobre, el Municipio
sobrevivía con penuria y desempeñaba el modesto,
pero a la larga fundamental papel de escuela primaria
de la acción
política. Nunca cedió ni ha enajenado jamás
su condición representativa de las comunidades y tampoco
ha renunciado nunca a cumplir con las pocas atribuciones que los
procesos
políticos le han dejado.
El Municipio ha sido marginado y disminuido en distintas
épocas históricas y en casi todos los lugares, pero
jamás ha dejado de existir porque es una célula
política básica de la sociedad, la propia comunidad
organizada, y para los venezolanos, la raíz de la
República, como lo afirma Gabaldón Márquez
(1977) en su libro El
Municipio, Raíz de la República.
Después de la euforia de los Estados Nacionales
que asumieron y centralizaron todo tipo de competencias y
funciones públicas; del triunfo rotundo y que
parecía eterno de la Razón y el Individualismo, se
vuelve la vista a las lecciones que brotan de la naturaleza y se
busca en ella la sabiduría que encierran sus procesos. El
crecimiento
económico ilimitado, la sobreexplotación de los
recursos
naturales, la conversión de todos los bienes en
mercancías, la transformación del hombre desde
su dignidad para
reducirlo a consumidor, todo
el complejo de acciones
generadas desde las doctrinas del liberalismo
económico han puesto en peligro al planeta. No obstante,
es necesario reconocer que el tiempo no ha transcurrido en vano y
que nunca antes en la historia de la humanidad
el hombre
había alcanzado tanto bienestar y había logrado
resolver con tanta calidad los
problemas de su existencia. También es cierto que
jamás se habían puesto tan en evidencia las grandes
desigualdades entre los grupos humanos y
en consecuencia se habían establecido tantas diferencias
en los cometidos estatales de un lugar a otro del
planeta.
La enorme asimetría entre las sociedades actuales
determina a su vez la asimetría entre los Estados y sus
gobiernos. Dentro de las fronteras nacionales también
existen grandes asimetrías, en unos más y en otros
menos, que determinan a su vez significativas diferencias entre
sus instituciones
políticas, en particular sus municipios. En esencia, el
Municipio es igual en todas partes por tratarse de una
institución definida en sus elementos fundamentales,
conceptualizado e institucionalizado de manera inequívoca.
Pero no hay duda de las enormes diferencias que existen entre
ellos como consecuencia de diversos factores, principalmente el
tamaño de su territorio y de su población; su naturaleza rural o urbana; la
definición de su cultura local;
la función
que desempeña en términos sociales y
económicos. También en cuanto a la amplitud de sus
competencias y las posibilidades de atenderlas en forma
eficiente.
El geógrafo Francisco González
señala dos grandes macrotendencias que marcan el fin del
siglo XX: La
globalización de los estilos de vida y la
"lugarización" o descentralización de la gestión. "La primera, dice,
obedece a la estandarización del consumo ya la
generalización de unos mismos usos, modas, estilos o
prácticas que hacen que ahora en todo el mundo, casi
todos vistan de una misma manera, coman las mismas cosas, oigan
la misma música, vean las
mismas películas y escuchen los mismos noticieros. La otra
es la contrapartida a esa tendencia homogeneizadora que, por el
contrario, busca la identidad
personal y local y privilegia lo autóctono, lo
vernáculo, lo natural y lo singular Tiende a la
heterogeneidad". (Bases Geohistóricas del Federalismo en
Venezuela. 1995: p. 46). Al desarrollar la idea de
"lugarización" dice que el lugar es una "síntesis
geohistórica concreta" y en consecuencia la
lugarización es un proceso de
revalorización de lo local que tiene sus expresiones
concretas en el reencuentro con la persona; el
interés
por las artesanías y las expresiones de lo pequeño
y manual, por una
"economía a
escala
humana" Cfr. Schumacher. 1978). También en la vida
comunitaria, la vuelta al campo y a la escala vecinal, lo que
tiene una expresión política concreta en la
valorización de las estructuras
políticas descentralizadas donde se pueden encontrar
mayores opciones participativas, respuestas más concretas
y funcionarios más accesibles. Esto por supuesto conduce a
la heterogeneidad.
Pero las diferencias y simetrías no son
obstáculos para que, en la búsqueda de nuevas
respuestas, el mundo se reencuentre con la vieja
institución municipal que ha permanecido allí, como
a la espera de tiempos mejores para salir con nuevos bríos
a responder por el hombre, por la comunidad, por los equilibrios
que nunca han debido romperse, a repotenciarse con nuevas formas
organizativas y nuevas respuestas técnicas; para adaptarse
a su realidad concreta y buscar mecanismos y formas
novedosas.
Hoy, el Municipio tiene vigencia e intenta reacomodarse
en un mundo globalizado, dominado por la técnica y regido
por la ley de la
eficiencia, para dar respuestas concretas y efectivas a las
viejas y nuevas demandas de la sociedad civil.
Junto al viejo mazo, al arcaico bastón de mando, los
blasones y las formas seculares se acomodan los ordenadores. Las
solemnes expresiones del lenguaje
tradicional coexisten con el de la cibernética y la computación. Ahora, en el tiempo de la
polución y de las grandes aglomeraciones humanas, el
Municipio es la instancia idónea para preservar los
espacios íntimos, los lugares propios, el territorio
vital. El pensamiento
filosófico de la postmodernidad
apunta en ese sentido. Un repaso a vuelo de pájaro por
algunos de sus representantes aclara el camino. Alwin Toffler
señala tres macrotendencias que caracterizan el mundo
postindustrial:
1. Mayor diversidad y desarrollo de
la
personalidad, los estándares impuestos durante
la era industrial darán paso a la flexibilización
personalizada que conducirá a la liberación del
hombre de la esclavitud de
horarios, modelos en
serie y prácticas homogéneas.
2. Participación, descentralización y
dinamismo de los procesos, lo que significa una mayor
posibilidad de influencia efectiva de las personas en los
procesos de toma de
decisiones, incluso mediante los usos de las nuevas
tecnologías de la
comunicación.
3.- Cambios políticos profundos que se
manifestarán en un sistema de poder
dividido en subsistemas que se retroalimentan y operan en
equilibrios relativos, manejan los conflictos con
sentido positivo y valorando la importancia de la diversidad, con
límites
definidos para que se ejerza un gobierno efectivo que impida la
anarquía y la concentración excesiva de¡
poder (Cfr. Toffler. 1978).
Por su parte, Allain Touraine (1995), que a diferencia
de Toffler tiene una sólida formación
humanística, dentro de la misma búsqueda
señala la emergencia de la sociedad civil que demanda una
mayor democratización y un mayor respeto a la
persona humana. En este mismo orden de ideas, Zampetti (1981)
critica la democracia
representativa formal que caracteriza las democracias
occidentales y propone la democracia participativa, como
alternativa de la sociedad postconsumista. En este planteamiento
coincide con Norberto Bobbio, cuyo pensamiento tiene hoy una
influencia determinante; quien define la democracia como un
conjunto de reglas de procedimiento
para la formación de decisiones colectivas, en las cuales
está prevista y facilitada la participación
más amplia posible de los interesados. Para Bobbio, la
democracia es el gobierno de las leyes en
contraste con el gobierno de los hombres (Bobbio.
1985).
La participación tiene ahora contenidos precisos
que tienen que ver con la conciencia de los
derechos, la
responsabilidad ciudadana y el
conocimiento. La diversidad y la heterogeneidad se
corresponden con la tolerancia como
expresión de la acción política. La
organización del Estado se
refiere a la necesidad de un poder fuerte pero limitado y a la
eficiencia, lo que conduce a la definición del principio
de la subsidiaridad como fórmula para colocar las
competencias donde deben estar. Los ámbitos
políticos se ven desde esas perspectivas desde las cuales
el Municipio recupera indudablemente su espacio.
Otra macrotendencia que se observa en estos tiempos de
fin de milenio es el fortalecimiento del Estado de Derecho
como garantía del pleno ejercicio de la libertad.
Más no el Estado de
Derecho puramente formal de los códigos y leyes, que
también rigen en las dictaduras y que siempre han sido
garantía de los gobiernos oligárquicos y de las
diferencias sociales. Allan Touraine señala: "Lo que,
aún hoy en día, opone un pensamiento autoritario a
un pensamiento democrático es; que el primero insiste
sobre la formalidad de las reglas jurídicas, en tanto que
el otro procura descubrir, detrás de las formalidades del
Derecho y el lenguaje del poder, elecciones y conflictos
sociales". (Touraine. op. cit: 36). De lo que se trata ahora no
es sólo del Estado Normativo, que no dejará de
serlo, pero desde la perspectiva de los derechos surge la
concepción más horizontal de un Estado de Los
Derechos en el cual el formalismo jurídico no ahogue los
derechos individuales, sociales, colectivos o medio
ambientales.
Y la otra macrotendencia es la preocupación por
el ambiente,
lugar donde habitamos todos los seres bajo unas condiciones de
equilibrio que
está seriamente amenazado.
La vigencia de las instituciones
jurídicas El Derecho como forma solemne
de consagración de las normas de
convivencia social tiene hoy más fuerza que
nunca. El Estado Moderno se sustenta sobre tres principios que
expone con propiedad el
Dr. Allan R. Brewer Carías: El principio de la
limitación del poder del Estado que determina su distribución horizontal y vertical; el
principio de la legalidad que
significa el sometimiento del Poder Público a las leyes; y
el reconocimiento de derechos y libertades fundamentales. (Cfr.
Brewer Carías. 1980: 49 y ss.). Las aspiraciones de
libertad y bienestar que siempre han significado los argumentos
claves del drama de la existencia humana, y las nuevas para
disponer de espacios para la intimidad y para el disfrute del
tiempo libre presuponen un orden social que sólo el
Derecho está en condiciones de garantizar.
Ese Derecho que sigue revestido de solemnidad y formas
sacramentales, pero que es objeto de reclamos de la gente para
que cada vez esté más cerca, tenga contenidos
más densos, sea más efectivo y tenga un sentido
más práctico. El ideal de justicia ya no se ubica
en sueños y aspiraciones más o menos difusas e
imprecisas sino en cuestiones tangibles y concretas: mi acceso a
buenos servicios, mi seguridad y la de
mis bienes, mi tranquilidad, mi vida cuando alcance la tercera
edad, mi libertad, mi intimidad.
Estos reclamos al sistema jurídico se
corresponden con unas demandas de organización
institucional. El Estado tiene la obligación primaria de
atender a la gente, a los ciudadanos. Ya no tanto como antes a
sí mismo, como lo anotaba Maquiavelo. De
allí que el Estado se reorganice y tienda hacia la
consideración de nuevos espacios que le permitan atender
mejor las nuevas demandas: Espacios supranacionales mediante
mecanismos de integración que abren nuevos horizontes
para la plena realización del hombre, borran fronteras que
interponen obstáculos hoy francamente superados, crean
nuevas posibilidades de cooperación e intercambio sin los
recelos característicos de los nacionalismos rabiosos de
principios de siglo. En esas nuevas instancias surge un Derecho
fresco tan riguroso y formal como cualquiera, incluso más
porque ahora se cuida del lenguaje técnico que incorpora
elementos de inseguridad. Y
espacios infranacionales que responden al principio de
lugarización: regiones, provincias, comarcas,
ciudades, municipios donde hay un Derecho que recoge como ninguno
las tradiciones, las prácticas seculares, los
caracterismos y en cuya elaboración hay más
calor
colectivo, más participación.
Las viejas instituciones jurídicas gozan hoy de
mayor vigencia y los principios que lo definieron desde Roma siguen
incólumes. La sociedad postindustrial, postmoderna o
postconsumista tiene en el Derecho una de sus bases más
sólidas, como lo reconoce Allain Touraine cuyo pensamiento
abre con buena luz el panorama
de lo que nos depara el siglo venidero: Estado de Derecho, reglas
objetivas, Gobierno de las Leyes como dice Zampetti. Lo nuevo se
refiere a la validez formal del Derecho y los derechos
fundamentales, los derechos de las personas, los derechos
colectivos, los "derechos" del ambiente. El Derecho no es un
patrimonio del
Estado ni para imponerlo ni para administrarlo a su arbitrio, tan
sólo para reconocerlo en la compleja red de relaciones sociales,
darle la formalidad que lo distingue, y aplicarlo conforme al
principio de pertenencia a un orden natural en el que cada
individuo
tiene idénticos derechos, y en el que se relaciona con los
demás y con su entorno.
El ambiente como el signo de los tiempos La IV
Conferencia
General del Episcopado Latinoamericano se reunió en Santo
Domingo, la capital de la
República Dominicana, para celebrar el V Centenario del
Descubrimiento de
América, o como lo denominaron los obispos desde su
perspectiva: El V Centenario de la Evangelización de
América. Se propusieron estudiar los
grandes temas que preocupan al mundo actual (Cfr. CELAM. 1992.).
Dos puntos específicos de aquella reflexión deben
ser apuntados ahora: La ecología (2.2.2) y la
ciudad (3.3.2).
Los obispos toman el mensaje de la Conferencia de las
Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente
y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro, que "ha
puesto de relieve en el
ámbito mundial la gravedad de la crisis"
ecológica. Desde esa perspectiva señalan que el
desarrollo tiene que estar subordinado a criterios éticos:
Una ética
ecológica implica el abandono de una moral
utilitaria e individualista.
Más adelante, en el mismo documento, los obispos
latinoamericanos se refieren a las dos mentalidades opuestas con
relación a la tierra y
advierte que ambas son distintas a la cristiana: a) La
visión indígena que ve a la tierra como lugar
sagrado, de convivencia en armonía con los antepasados y
con Dios. Hay en esta visión un gran respeto por la
tierra. b) La visión mercantilista que considera a la
tierra en relación exclusiva con la explotación y
el lucro (CELAM. Op. cit: 123). En su reflexión posterior
los obispos vuelven a la visión teocéntrica y
antropocéntrica y proponen orientar los recursos hacia la
promoción humana. Sin embargo, el hombre
para los obispos latinoamericanos es el administrador y no
el dueño absoluto de la tierra y en consecuencia tiene la
responsabilidad de preservarla como bien de la humanidad, no
sólo de los que viven hoy.
Los obispos latinoamericanos reconocen que la ciudad es
la sede y el motor de la nueva
civilización universal y agregan que las relaciones del
hombre urbano consigo mismo hacen que valorice su libertad,
su autonomía, la relación científica
tecnológica y, de modo general, su subjetividad, su
dignidad humana y sus derechos (CELAM. Op. cit: 154). En medio
del fenómeno urbano la relación del hombre con la
naturaleza es completamente distinta a la de quien aún
habita en el campo.
Arturo Eichler, uno de los pioneros en los estudios
sobre la conservación del ambiente apuntaba en 1965 lo
siguiente: "La facultad única de intervenir en el orden
natural dinámico que lo rodea, ha tenido para el hombre un
doble efecto, que actualmente nos es fácil comprobar ha
logrado, por una parte, aumentar su influencia sobre la
naturaleza en una medida extraordinaria, al punto de que en
nuestra generación, extendió su brazo hacía
el mismo fuego del universo; y ha
producido, por otra parte, profundas alteraciones en la
naturaleza que sustenta su vida y sus obras. Pero este mismo
privilegio de intervenir en el medio ambiente, lo ha colocado
ante problemas y alternativas que jamás conoció en
todo su pasado histórico. En el carácter contradictorio de esta
situación creada por él mismo, con propósito
deliberado y en principio alentador, tenemos que buscar el origen
y la finalidad de la conservación." Aparte, agrega
esta idea central: " Toda la historia del hombre ha sido la de
protegerlo de la naturaleza, de someter a ésta a las
necesidades humanas. Ahora viene a añadirse un
capítulo nuevo, y de ello nuestra época sólo
gradualmente cobra conciencia: la necesidad de proteger a la
naturaleza contra la agresión del hombre"
(Eichler. 1965: 3, subrayado nuestro).
La premonición de Eichler fue acertada: Los
mayores esfuerzos que se realizan a escala planetaria y que de
una manera o de otra enrolan a todos los habitantes de la tierra
es esa lucha a la que se refería por proteger la
naturaleza de las agresiones que sufre, desde la amenaza de un
colapso global por la peligrosa acumulación de armas nucleares,
pasando por la preocupación de reducir la capa de ozono
de la atmósfera, la preservación de los
bosques de la amazonía, hasta la salvación de
especies amenazadas de extinción. La Exposición
Mundial de Lisboa se dedica exclusivamente al estudio de los
océanos que el hombre ha convertido en vertederos
planetarios.
La batalla por la preservación del ambiente
adquiere cada día más importancia y hay ya clara
conciencia en el mundo de la necesidad de parar la masiva
destrucción de los recursos naturales. Esta
preocupación mundial por los valores
ambientales ya ha ganado algunas batallas importantes, como la
que se libró con particular vehemencia durante los
años 80 y primeros de la década de los 90 para la
eliminación de las pruebas
nucleares que ha culminado con la drástica
reducción del número de bombas y la total
eliminación de las explosiones.
A niveles más modestos, en el ámbito
territorial de los Municipios tanto en las ciudades como en el
medio rural, la lucha por la preservación del ambiente se
ha convertido en una de las primeras preocupaciones de los
particulares y de los gobiernos. Los esfuerzos a estas instancias
se centran en el control de los desechos sólidos, de
afluentes contaminados, de emisiones de humo y gases, de
ruidos y de las actividades susceptibles de degradar el ambiente.
También en la preservación de los recursos
naturales o culturales con atributos ambientales urbanos. Estas
actuaciones puntuales que se realizan en las ciudades y campos
así como son fundamentales para la preservación y
mejoramiento del ambiente local, contribuyen con los objetivos
planetarios porque a fin de cuentas todas las
actividades contaminantes o degradantes del ambiente se realizan
en un espacio determinado, en la jurisdicción de
algún Municipio. Cuando la autoridad
local toma medidas para eliminar o reducir la emisión de
humo y gases, por ejemplo, no sólo logra mejorar la
calidad ambiental de la ciudad sino que además reduce las
emisiones que destruyen la capa de ozono.
La preocupación por el ambiente es un tema
planetario, continental, nacional, regional, provincial y local.
En cada uno de estos ámbitos se han constituido
instituciones que elaboran el discurso
ambiental del fin del milenio. También en cada una de esas
instancias se produce el hecho jurídico ambiental, se
generan normas de obligatorio cumplimiento que armonizan unas con
otras mediante la definición de competencias y esferas de
actuación. En la base de todo el esfuerzo teórico,
jurídico y en actuaciones prácticas y concretas
está el Municipio, institución política de
gobierno local que se asoma al siglo XXI con renovado optimismo.
La globalización presenta al ambiente como una
preocupación planetaria que mueve a la opinión
pública mundial, a los organismos multilaterales y a
los gobiernos nacionales. Mientras que por su parte la
lugarización nos ofrece el tema ambiental como un asunto
que atañe a cada persona en su espacio vital, en el lugar
donde vive, que reclama actuaciones individuales, mueve a la
participación de las comunidades organizadas y demanda la
atención de las instancias locales de la administración
pública.
Estos enfoques aparentemente contradictorios y de
sentido contrario llevan a una reconsideración de la
función de la política, de los fines del Estado y
del Derecho. La política no es un asunto exclusivo ni de
los políticos, ni de los partidos, ni del gobierno sino un
eje transversal que está allí medio desdibujado por
el desprestigio, pero que adquiere nuevos significados y
novedosos mecanismos en los que juegan papeles importantes tanto
los medios de
comunicación de masas como la trama corporativa en que
se ha convertido la sociedad de fin de siglo. La democracia
conserva los viejos valores de la
representación, el sufragio y la
alternabilidad, se refuerzan en forma inusitada los atributos de
la responsabilidad del propio Estado y de los funcionarios, y
surgen con fuerza otros valores como la tolerancia, la eficacia, la
participación y la transparencia. De allí que el
Estado pierda mucho de sus "razones" y vincule más sus
fines y objetivos a las nuevas demandas de la sociedad
civil.
El Derecho, egoísta y privado, aunque parezca una
contradicción en tiempos de exagerado individualismo,
tiene que expandir su brazo público y tratar de encontrar
principios que le permitan establecer un nuevo orden, a riesgo de ser
desplazado por las reglas de juego
establecidas por las grandes corporaciones industriales y
comerciales. Un nuevo orden donde los valores urbanos y
ambientales tengan la posibilidad de entrar en los tribunales por
derecho propio. Ni de la mano del Estado que en muchas ocasiones
es el agresor, ni adosados a los intereses individuales, actuales
y cuantificables propios del viejo Derecho Privado. Este Derecho
nuevo, como el Estado nuevo, se va dibujando lentamente al cincel
de las demandas de la sociedad civil. Las sociedades
desarrolladas que han satisfecho a plenitud las necesidades
esenciales y se preocupan más de la calidad de
vida y del uso del tiempo libre, también han
caído en cuenta del significado de las amenazas para su
propio bienestar que provienen de las amenazas y agresiones al
ambiente aunque se produzcan lejos de sus lugares, por coexistir
en un mundo cada vez más interrelacionado y mutuamente
condicionado. Saben que la pobreza, el
arsenal atómico, la sobreexplotación de los
recursos naturales, las dictaduras, la intolerancia y
demás males del planeta no son sólo problemas
localizados en algún lugar lejano, sino serias amenazas
que afectan o pueden afectar tarde o temprano a sus propias
amenidades. Las sociedades desarrolladas presionan sobre las
vetustas estructuras del Estado Liberal sostenido sobre las bases
de un Derecho egoísta y antropocéntrico, en
demandas de respuestas a estos formidables desafíos, uno
de los cuales y quizás el más universal es el
ambiente.
La globalización se manifiesta en el campo de lo
político con la apertura de espacios supranacionales cada
vez más definidos que cuentan con instituciones
estructuradas de formas complejas, con poderes más y
más amplios basados en un Derecho que se impone por sobre
los sistemas
jurídicos nacionales. El Derecho Comunitario Europeo es el
ejemplo más claro y contundente de esta mega tendencia de
fin de milenio. Es este mismo Derecho Comunitario Europeo el que
ha establecido el principio político de la subsidiaridad,
que consiste en colocar las competencias públicas y la
administración de los servicios lo
más cerca posible de la gente, de abajo hacia arriba, en
el nivel que ofrezca la mayor posibilidad de atención
eficiente. De manera que tanto desde el ángulo de la
globalización como de la lugarización se produce un
reencuentro con el Municipio que se convierte así en un
punto de llegada de la nueva política, en la estructura de
gobierno más idónea para atender cuantos asuntos
atañen más directamente a la gente, y en la base
territorial de un Derecho Urbanístico y un Derecho
Ambiental que antes de ser consagratorio de nuevos poderes
estatales, significa el establecimiento de un orden que busca
garantías para la plena realización personal, para
que lo público no quede entrampado en lo estatal y para
que el abuso de lo privado no siga devolviéndose contra la
misma gente.
Los años postreros del siglo XX muestran un
Municipio con grandes fortalezas y no menos importantes
debilidades. Cargado de historia, de tradiciones, de figuras y
formas seculares, no tiene alternativa que insertarse como
elemento básico del sistema
político del nuevo siglo. La Carta de
Autonomía Municipal Iberoamericana reconoce que "Los
municipios constituyen una sociedad natural, formada por cuerpos
vivos, anteriores a la voluntad del Estado, cuya existencia se
reconoce en nuestros días como institución
político-social de participación popular,
democrática y autónoma." (Memorias del
XX Congreso Iberoamericano de Municipio. Madrid. 1991.
Pag. 403) En Venezuela el Municipio ha salido fortalecido de las
últimas reformas introducidas en su régimen. El
Alcalde, que había dormido en el desván de las
instituciones derogadas, aparece con renovadas energías y
se ubica como la institución más exitosa entre
cuantas habían sido diseñadas por el legislador
nacional. Investido por el mandato popular uninominal y colocado
como único jefe y responsable de la administración local, surge como un
líder
que se afianza al frente de los asuntos locales, se debate en
medio del tormentoso ambiente político que caracteriza
estos tiempos de crisis profundas y sufre sus consecuencias,
pero que muestra claramente las potencialidades que la
figura tiene como órgano fundamental del gobierno local,
capaz de salir airoso del conflicto
social y político que afecta y transforma las
instituciones del Estado.
Pero el Municipio está amenazado por sus propias
debilidades y por el proceso de fortalecimiento de las instancias
provinciales y regionales que se realiza en muchas partes del
mundo, en particular en Venezuela. El Municipio tiene su espacio,
definido por la historia y centrado de manera inequívoca
por la cultura política. Pero su hacienda ha sido
empobrecida, sus competencias invadidas y usurpadas y el
desarrollo tecnológico no ha llegado o llega con
dificultad a sus administraciones. A estos problemas se les une
el clientelismo y el populismo: El
primero impide la conformación de un funcionariado
estable, capacitado y motivado y determina la sustitución
de la actividad administrativa pública por el
proselitismo; mientras el populismo impide la planificación, el cumplimiento de objetivos
y metas institucionales y de largo plazo, la continuidad de los
planes; todo lo cual se desplaza por la satisfacción de
demandas coyunturales del grupo
político y de las alianzas circunstanciales. A estos males
contribuye de manera determinante el sistema electoral que ha
conducido la conformación de los Concejos Municipales
sólo con activistas políticos que han desplazado
casi totalmente la representación de la sociedad
civil.
Las fortalezas, debilidades y amenazas del Municipio
como partícipe del discurso ambiental, remarcadas ahora
pero que están presentes y analizadas en toda la
exposición precedente, indican los caminos a seguir como
propósitos políticos. La Carta de
Autonomía Municipal Iberoamericana reconoce el papel
protagónico del Municipio cuando señala en el punto
décimo lo siguiente: "Debe considerarse obligatoria la
presencia de los poderes municipales en la toma de medidas
protectoras del entorno físico ambiental, como partes
implicadas muy directamente en la cuestión, tanto por su
responsabilidad, como por constituir la base que soporta los
efectos perniciosos del deterioro ambiental de manera más
inmediata." ( Ob cit. Pag. 405).
Lo primero que demanda la atención es el tema de
las competencias, su asignación, delimitación,
ejercicio y financiamiento. El proceso de
descentralización venezolano ha sido orientado
acertadamente al fortalecimiento de los niveles provinciales de
gobierno, que sólo tenían asignadas algunas
competencias adjetivas y residuales, y al fortalecimiento de los
municipios. Los objetivos de la reforma de Estado que se impulsa
de manera determinante durante el gobierno provisional de
Presidente Ramón J.
Velásquez, tal como señala el Informe Sobre la
Descentralización, "están orientados a la
reformulación de¡ esquema federal y el
establecimiento tanto de un Nuevo Federalismo como de un Nuevo
Municipalismo"(Pag. 53) Observa el Dr. Allan
R. Brewer Carías en el Informe en referencia, que la
evolución constitucional venezolana
muestra un
progresivo crecimiento del listado de competencias asignadas al
Poder Nacional, y una progresiva disminución de las
competencias atribuidas a los Estados. La
descentralización se propone colocar la gestión de
los asuntos operativos en los niveles provinciales y locales de
gobierno, el mejoramiento de las capacidades públicas para
trazar y administrar políticas, supervisar y controlar
procesos, asignar recursos y para hacerle el seguimiento y
evaluar las políticas públicas. También
implica la consecución de nuevas fórmulas
institucionales de participación y concertación.
(Cf. Informe sobre la Descentralización. Pag 67 y sig.)
Los objetivos políticos propuestos en el referido Informe
son los siguientes:
"a) Afianzar los legítimos mecanismos de poder
de las localidades, municipios y en las entidades
federales.
b) Incrementar la legitimidad y representatividad de
los Gobernadores, Alcaldes y demás miembros de los
organismos deliberantes (Juntas Parroquiales, Concejos
Municipales, Asambleas Legislativas y Congreso
Nacional).
c) Impulsar la participación ciudadana y de la Sociedad
Civil organizada.
d) Transferir poder de decisión desde el
Gobierno Central a los Estados y Municipios y mejorar sus
capacidades de gestión.
e) Fortalecer la función política y de
control del poder central.
f) Crear adecuados mecanismos de coordinación a nivel central e
intergubernamental.
g) Mejorar la capacidad técnico-financiera de
las Gobernaciones y Alcaldías.
h) Contribuir a mejorar la economía local y
regional.
I) Profundizarla democracia"
La democracia, para que sea eficiente, requiere que cada
ámbito territorial de gobierno y cada órgano del
Estado tenga asignadas unas determinadas competencias y
atribuciones, de manera que puedan exigírseles las
responsabilidades por su ejecución. Esto no niega sino que
por el contrario fortalece el principio de la colaboración
entre las distintas ramas y órganos del poder
público, más necesaria mientras más
específicas estén unas y otras. La
delimitación es en consecuencia uno de los asuntos que
deben abordarse para poder lograr mayores niveles de calidad en
la gestión pública municipal. En materia
ambiental significa colocar las competencias para establecer
políticas, normas y procedimientos
técnicos, mecanismos de financiamiento y el control de las
competencias atribuidas a los Estados y Municipios en el nivel
territorial nacional. En el ámbito provincial se deben
situar la asistencia técnica e institucional, la
prestación de servicios y la construcción de obras que por su enorme
complejidad o por rebasar el ámbito municipal deben ser
colocados allí; y la gestión del ambiente y la
policía ambiental le deben corresponder al ámbito
municipal.
La gestión municipal del ambiente demanda la
superación del espejismo de las normas y de las
competencias, atendidos como deben ser dichos asuntos, para
abocarse a la realización de planes, programas y
proyectos; la
consecución y administración de medios y
personal adecuados; la realización de infraestructuras de
saneamiento y protección; la búsqueda de mecanismos
novedosos de financiación que a la vez pueden ser
útiles para el control de las actividades no deseadas,
como los impuestos específicos a este tipo de actuaciones;
y la policía ambiental. El instrumento idóneo puede
ser el Plan Ambiental
Local que comprenda las políticas locales ambientales;
defina las estrategias de
corto, mediano y largo – plazo y las formas de
colaboración interinstitucionales; desagregue los
programas y proyectos específicos; e identifique los
mecanismos de financiamiento. También debe usarse el
sistema de planes de ordenación urbana que sin duda
constituyen valiosos instrumentos
técnico-normatívos de gran importancia y
efectividad. El apoyo institucional lo puede dar una unidad
administrativa de línea, convenientemente colocada en el
nivel y bajo la jerarquía adecuadas según el grado
de complejidad de la organización municipal, bajo la
responsabilidad de un profesional del área. También
es recomendable la integración de una Comisión
Permanente de Ambiente que permita la participación de las
personas e instituciones vinculadas con la cuestión
ambiental, preste asesoría y asistencia, y le brinde apoyo
político a la gestión del ambiente.
La gestión local del ambiente significa un
desafío de grandes proporciones porque demanda capacidad
para generar actuaciones en el corto plazo, imaginación
para ampliar las posibilidades efectivas de salvaguardar los
valores ambientales de su término municipal, voluntad para
colocar los intereses colectivos por sobre los egoístas.
Significa la realización de un gran esfuerzo intelectual
para buscar nuevas bases jurídicas, novedosas formas
institucionales y efectivos mecanismos de participación
que permitan una gestión
ambiental exitosa. Y por fin, la realización de
esfuerzos de toda naturaleza y en todos los órdenes, en
particular educativos, para generar una conciencia colectiva
ecológica inclinada por la defensa de los valores
ambientales y el patrimonio natural y cultural local, herencia que
habrá de conservarse y enriquecerse para asegurar la
felicidad de las actuales y las futuras generaciones.
Dr. FORTUNATO GONZALEZ CRUZ (*)
(*) DIRECTOR DEL CIEPROL
En Revista virtual Provincia.
Universidad de Los Andes:
