- I.
Introducción - II. La
deuda externa pública durante la
convertibilidad - III. La
deuda luego de la cesación parcial de
pagos - IV. La
renegociación post default - V. Las
políticas alternativas sobre la
deuda - Cuadernos publicados
La Argentina entró en cesación de pagos
(default) de su deuda externa pública a fines de 2001,
cuando se desató la crisis de gobierno derivada de
la pueblada del 19 y 20 de diciembre y la renuncia del gobierno
del Dr. Fernando De la Rúa. En rigor, la suspensión de
pagos alcanzó sólo a los acreedores privados externos
con tenencia de títulos públicos, ya que a los
organismos financieros internacionales (FMI, BM y BID) y a los organismos
oficiales (Club de París y gobiernos externos) se les
siguió pagando hasta fines de 2002, cuando ya era un hecho
el acuerdo transitorio suscrito entre el gobierno de la Argentina
y el FMI durante enero de 2003, donde se suspendían los
pagos hasta agosto de 2003.
Vale considerar que la deuda externa pública a
diciembre de 2001 ascendía a 144.279 millones de
dólares, de los cuáles, en títulos públicos
se registraban 57.310 millones de dólares (40%); como deuda
de los organismos financieros internacionales y oficiales la suma
ascendía a 36.831 millones de dólares (26%) y a
Bancos comerciales y otros
acreedores principalmente locales una cifra de 50.138 millones de
dólares (34%).
En estos tres tramos de la deuda externa pública se
siguió una política diferenciada. En el primer
tramo recayó el default. El tercero fue pesificado en buena
parte, con las condiciones de 1 dólar equivalente a 1 peso y
actualizado por el Coeficiente de Estabilización de
Referencia (CER) más una tasa de interés. El segundo
tramo recibió a través del año 2002 unos 4.300
millones de dólares para cancelación de cuotas de
capital e intereses. Todo el
año 2002 estuvo dedicado a negociar con el FMI un acuerdo
marco para renegociar el conjunto de la deuda.
II. LA DEUDA EXTERNA
PÚBLICA DURANTE LA CONVERTIBILIDAD
El régimen de convertibilidad se inició el 1
de abril de 1991 y por eso podemos considerar al periodo de 1992
a 2001 como homogéneo a los fines comparativos de los
registros del endeudamiento
externo. Además, desde 1988 el país estaba en
cesación de pagos y había comenzado a realizar pagos
parciales desde mediados de 1990 para avanzar en un acuerdo con
los acreedores externos, el Plan Brady, finalmente suscripto
en marzo de 1993. La convertibilidad se propuso al comienzo del
ciclo ordenar los pagos de la Argentina con el exterior y
terminó en la misma situación de imposibilidad de hacer
frente a los vencimientos, ni siquiera de los intereses. Debe
consignarse que es el periodo de privatizaciones de empresas públicas,
utilizadas en parte para cancelar y capitalizar endeudamiento
externo.
Es interesante verificar que a fines de 1992 el
país reconocía una mora de capital e intereses por la
cesación de pagos del orden de 9.232 millones de
dólares (16%) sobre un total adeudado de 59.357 millones de
dólares. La mora vuelve a aparecer en el stock de deuda a
marzo de 2002, como consecuencia del default, y se reconoce a
septiembre de 2002 por capital e intereses atrasados unos 7.367
millones de dólares (6%) sobre un total de 129.794 millones
de dólares. Se supone que este valor crecerá hasta la
materialización de los acuerdos con los acreedores externos
privados que hoy se tramita con asesoramiento de un banco francés y según
sea el resultado de las negociaciones con el FMI al final del
acuerdo transitorio con vencimiento en agosto de 2003.
Al comienzo de la convertibilidad se inicia un proceso de renegociación
de la deuda, donde los préstamos se reemplazan por
títulos públicos. De ese modo se modifica el tipo de
acreedor. Si a comienzos de 1993 los principales acreedores son
los bancos comerciales extranjeros, luego del plan Brady,
éstos transforman sus acreencias con renovados títulos
que colocan en el mercado secundario.
De ese modo, la titularización de la deuda externa
pública argentina pasó al anonimato, liberando a los
bancos transnacionales acreedores, del riesgo de una declaración de
nulidad, no pago, o moratoria indefinida de la deuda.
Se puede observar en el cuadro Nº 3 el
fenómeno de titularización del endeudamiento
público. En efecto, los títulos pasan de 11.852
millones de dólares a fines de 1992 a 36.430 millones de
dólares tres meses después. Valor que seguirá en
ascenso en los registros trimestrales siguientes.
Más notoria aún, es la disminución del
valor de acreencia que registran los bancos transnacionales, que
de 21.996 millones de dólares contabilizados en diciembre de
1992, el monto se reduce a 1.781 millones de dólares en el
trimestre siguiente y continúa la reducción hasta los
1.542 que figuran a fines de 1993. Los organismos financieros
internacionales y los oficiales inscriben un registro en crecimiento desde los
15.777 millones de dólares a los 20.501 millones de
dólares entre diciembre de 1992 y 1993.
Vale recordar que uno de los argumentos principales para
obtener consenso en torno de la renegociación
del Plan Brady estuvo dada por la quita de capital que
representaba. Aspecto que puede verificarse en los tres
trimestres siguientes, pero que analizada de punta a punta, al
cierre de 1993 el stock total de deuda ya superaba el registro de
un año previo. Luego del Brady (marzo de 1993) se normalizan
los pagos, desaparece la mora y son diversos y dispersos los
nuevos tenedores de la deuda externa pública de la
Argentina. Los bancos habían logrado eliminar de sus
balances una deuda incobrable valuada entre el 12% y el 20% en el
mercado de capitales y
habían iniciado la transferencia de esos títulos a
cambio de empresas
públicas argentinas y a inversores particulares a ellos
vinculados.
Los datos arriba consignados dan
cuenta de la ascendente evolución de los
títulos públicos hasta fines de 2000. Al mismo tiempo, puede constatarse una
leve modificación del stock de préstamos hasta el 2000.
Para 1995 empiezan a sentirse los límites de la
reestructuración de deuda y comienza a registrarse un
endeudamiento externo de corto plazo que se expresa en los valores de la última
columna del cuadro anterior.
Es un financiamiento en Letras del
Tesoro (LETES). Durante el año 2001 la situación se
hace más compleja y se desarrollan varias operaciones de canje de
títulos por préstamos garantizados con recaudación
fiscal, realizándose
así una operación inversa a la procesada en 1993 con el
Plan Brady. Si en 1993 se pasó de préstamos con bancos
transnacionales a títulos públicos, ahora se trataba de
rescatar los títulos públicos y canjearlos por
préstamos con la banca local y garantizados con
recaudación del Estado nacional.
El canje de títulos por préstamos garantizados
se realiza en noviembre de 2001, a días de la crisis
desatada con la pueblada de diciembre de 2001. Se realiza con
entidades locales (Bancos y Administradoras de Fondos de
Jubilación y Pensiones), nominados en pesos y con
vencimientos en 2005, 2008, 2010, 2011, 2013 y 2019. Estas
obligaciones del Estado
nacional serán pesificadas a comienzo de 2002, considerando
1 dólar equivalente a 1 peso. Eso explica la
disminución del monto total de deuda entre diciembre de 2001
y el registro de marzo de 2002.
III. LA DEUDA LUEGO DE LA
CESACIÓN PARCIAL DE PAGOS
En rigor, el último dato cierto de stock de deuda
es a fines de 2001. Los registros posteriores son insuficientes,
derivado de aspectos en suspenso, varios de los cuales se
encuentran en la Justicia. Uno tiene que ver
con la pesificación de los préstamos que aún no
aceptaron las AFJP. Otro se vincula a la demanda de los bancos por
compensaciones diversas reclamadas al Estado (pesificación
asimétrica de depósitos y préstamos bancarios,
retiros de depósitos por amparos judiciales), estimadas en
21.000 millones de dólares según un estudio de la
Universidad de Buenos Aires (UBA). También
deben computarse las compensaciones que finalmente resulten para
los depositantes del sistema financiero a quienes
se les restringió el retiro de sus depósitos desde
fines de noviembre de 2001 y que aún subsiste a marzo de
2003.
Todos estos conceptos deberán adicionarse a los
registros de endeudamiento cuando finalmente se resuelvan.
Según el diario londinense The Economist (Diario La Nación, 5/04/03), durante
el periodo gubernamental de Eduardo Duhalde, la deuda externa
pública se habría incrementado en 27.000 millones de
dólares, principalmente motivado en las compensaciones para
restablecer el funcionamiento del Sistema Financiero. Del mismo
modo, si en las renegociaciones se operara alguna quita de
capital adeudado, la misma deberá restarse del monto
total.
Nuestro comentario apunta a pensar lo ocurrido con la
negociación suscripta
bajo el Plan Brady, la que se licuó antes del año de su
inicio. Puede anticiparse que algo parecido pueda ocurrir con la
renegociación en curso por el gobierno argentino a comienzos
de 2003. Con ello sostenemos que el último dato que registra
la deuda externa pública (30/09/2002) no permite ponderar
adecuadamente su incidencia en el conjunto de la cuentas fiscales y
económicas de la Argentina.
Si observamos el cuadro Nº 6 veremos que hay una
disminución de la deuda externa pública en los
registros oficiales entre diciembre de 2001 y marzo de 2002. Ello
resulta de la pesificación de una parte de la deuda externa,
particularmente la que se tenía con los bancos que operan
localmente y las AFJP y que hemos dicho, es un proceso abierto en
la justicia.
Debe consignarse a su vez el crecimiento operado en el
stock de deuda en los registros de junio y septiembre de 2002,
especialmente en éste último, donde se destaca una
importante expansión de la deuda. La diferencia se explica
básicamente por la emisión de Bonos (BODEN) para compensar a
bancos y ahorristas por 14.404 millones de dólares, de los
cuáles se destinaron a los bancos bonos por 8.995 millones
de dólares y 5.409 millones de dólares en bonos para
los depositantes. Los registros se completan con sumas y restas
de variaciones y ajustes de valuación de títulos y
préstamos más los atrasos correspondientes al periodo.
Ya hemos consignado que para la UBA y hasta marzo de 2003 la suma
ascendería a 21.000 millones de dólares, que aún
no incorporan los registros oficiales del Ministerio de Economía.
Un dato relevante es la comparación del peso de la
deuda externa pública en septiembre de 2002 con
relación al PBI de diciembre de 2001. La devaluación de la moneda
elevó el ratio de menos del 50% al 145%, con lo que
transforma a la Argentina en uno de los países que tiene
más comprometida su potencial producción de riqueza con
relación a la deuda. Es un dato preocupante que ratifica el
carácter de hipoteca
ilevantable de la deuda externa pública. Mantener la
ilusión de su cancelación le permite a los acreedores
externos, en tanto parte de las clases dominantes en la
Argentina, condicionar la política económica en
su conjunto y definir las tendencias de la acumulación de
riquezas, de ganancias y de poder.
IV. LA RENEGOCIACIÓN
POST DEFAULT
Se destaca en este sentido el Memorando de entendimiento
entre el gobierno argentino y el FMI suscripto en enero de 2003.
El documento contiene 32 puntos, divididos en 5 capítulos.
El primero dedicado a los objetivos de política
económica resalta que «Los objetivos claves del
programa de transición
consisten en garantizar la solidez fiscal, monetaria y bancaria y
restablecer la confianza de los inversores nacionales y
extranjeros manteniendo un tratamiento igualitario para todas las
partes, protegiendo los derechos contractuales y defendiendo el
estado de derecho.» Son
objetivos que excluyen cualquier consideración sobre
la pobreza o el empleo, temas privilegiados
por la población según
surge de múltiples encuestas de opinión en
torno a los problemas que preocupan a la
sociedad en la
Argentina.
En el segundo capítulo se establecen las metas
macroeconómicas para el 2003, de crecimiento económico
entre el 2 y el 3%, control inflacionario a menos del
35% y un superávit de la cuenta corriente de 6.500 millones
de dólares, mantenimiento de las reservas
en torno de los 9.500 millones de dólares y la
recepción de préstamos por parte de los organismos
financieros internacionales «para cubrir vencimientos de
obligaciones contraídas ante dichos organismos durante el
periodo enero – agosto 2003, incluyendo la regularización de
los atrasos.» Se plantea un incremento del superávit
primario (base caja) de 2,5% del PBI. Está claro que el
privilegio pasa por recomponer la capacidad de pago a los
acreedores de la deuda externa pública. En este
capítulo se fijan además del marco macroeconómico,
las políticas de
recaudación y de gastos del gobierno federal,
confirmando en ambos casos el carácter regresivo de la
política fiscal. En
materia de política social se confirma
el plan para jefes y jefas de hogar desempleados para 1.700.000
beneficiarios. Se incluyen también metas del ajuste en las
provincias, la política monetaria
restrictiva y el desmantelamiento de los controles cambiarios que
fueron establecidos durante el 2002 ante el crecimiento del
precio del dólar.
Finalmente se suscribe la asistencia del Banco Mundial «para
revisar la situación financiera de las empresas de servicios públicos
privatizadas y para ayudar a desarrollar un nuevo marco
regulatorio que podría reemplazar los controles de precios y tarifas actuales y
facilitaría la reestructruación de las deudas por parte
de las empresas prestadoras.» El capítulo tercero alude
al marco de mediano plazo y reestructuración de la deuda. Se
asume el compromiso de una reforma tributaria y de los mecanismos
de coparticipación federal, con el objeto de ampliar la base
de recaudación. El compromiso asumido es negociar la deuda
con los acreedores privados y para ello se confirma la línea
de obtener asesoramiento externo y asegurar la consulta con
acreedores privados de EE.UU., Europa y Japón.
El cuarto capítulo está vinculado a las
reformas del sistema financiero, el que debe sanearse luego de la
crisis desarrollada a lo largo de 2001 y hasta el presente. Se
estimula en el documento una reestructuración inducida desde
el BCRA, asegurando la inmunidad (impunidad) de los funcionarios
del BCRA. Se anticipan los mecanismos de compensación a la
banca y a los depositantes del sistema bancario y se establecen
plazos estrictos para la presentación de balances y planes
de negocios para el futuro
cercano al conjunto de los bancos. El propósito claro es
analizar la viabilidad de sustento de cada entidad financiera y
las sugerencias correspondientes de adecuación en los
capitales mínimos requeridos.
Mención especial merece el tratamiento de la banca
oficial con la perspectiva de la privatización, aún
parcial por la vía de «capitalización a
través de la emisión pública de acciones. Mientras tanto, se
limitan las actividades de préstamo de los bancos
públicos principales exigiendo un cofinanciamiento
mínimo del 50% con un banco nacional privado para todos los
préstamos superiores a 1 millón de
pesos.»
Finaliza el documento con un capítulo dedicado a la
reforma legal y la reestructuración societaria. El tema de
fondo aquí tratado apunta al «restablecimiento de la
confianza de los inversores nacionales y extranjeros en el estado de derecho y la
inviolabilidad de los contratos.» Completa el
compromiso señalando que «El gobierno también se
encuentra trabajando en pos de un programa integral para
respaldar arreglos extrajudiciales entre empresas con problemas
financieros y sus acreedores.» Todo ello sujeto a nuevas
reformas a legislación de quiebras, que como es conocido
presionara oportunamente el FMI para evitar el mantenimiento de
cláusulas dilatorias de los mecanismos de ejecución. El
memorando se acompaña de un detallado anexo técnico con
metas precisas sobre evolución de las cuentas fiscales y
monetarias.
El estado de la deuda externa pública que registra
el Ministerio de Economía al 30/09/2002 puede seguirse en el
cuadro Nº 7, en la página siguiente.
V. LAS POLÍTICAS
ALTERNATIVAS SOBRE LA DEUDA
Son varias las organizaciones sociales y
políticas que sustentan posiciones alternativas sobre que
hacer en materia de endeudamiento externo. Quizá, las que
tienen más sustento académico sean las que se
manifiestan en el Plan Fénix, una propuesta elaborada por un
grupo de Profesores de la UBA
y la de los Economistas de Izquierda, que integran intelectuales provenientes de
ese arco político.
Los primeros propugnan una suspensión de los pagos
y los segundos hacen un planteo más radicalizado de no pago
y de retiro del FMI, para evitar el condicionamiento de las
políticas económicas. Entre los candidatos
presidenciales en las próximas elecciones de abril,
sólo las fórmulas de izquierda sostienen propuestas
convergentes con este arco de proposiciones. El resto de las
propuestas, principalmente aquellos con posibilidad de ser
gobierno, sostienen matices dentro de la reestructuración de
la deuda negociada por el gobierno actual en los marcos del
paraguas del FMI.
Evidentemente, la cuestión de la deuda externa
tiene solución en el marco de la política. No es un
tema esencialmente «económico». Con la deuda
externa se ha facilitado la transferencia de recursos desde la Argentina al
exterior y ha sido además, un mecanismo indispensable para
favorecer la concentración de riqueza y de poder. Las clases
dominantes han utilizado el endeudamiento externo público
para transferir al conjunto de la sociedad el financiamiento de
la acumulación concentrada del plusvalor generado con el
trabajo social y eso es poder
político.
Desde la perspectiva de las clases subalternas se
reconoce que el límite a una propuesta alternativa está
en la posibilidad de conformar un proyecto político que
anteponga la satisfacción de las necesidades populares por
delante de las demandas de los acreedores externos. Todo camino
en ese sentido implica la confrontación con las clases
dominantes y de su proyecto transnacionalizador. Por ello, un
proyecto alternativo tiene perspectiva antiimperialista y
anticapitalista. La conflictividad social y política
dinamizada desde fines de 2001 anima a pensar en la posibilidad
de rupturas de una hegemonía por el ajuste y la regresiva
reestructuración capitalista que está vigente en la
Argentina desde mediados de los 70. A su vez, es la posibilidad
de reinstalar la potencialidad de la propuesta
socialista.
Buenos Aires, 14 de abril de 2003
(*) Solo incluye la suma de $ 27,4 millones por deudas
del ex-Instituto Nacional de Reaseguros(INDER) y no incluye el
"Bono Consolidado del Tesoro Nacional 1990" en cartera del Banco
Central de la República Argentina por un valor original de $
881,5 millones. Dicho Bono es el resultado de la
consolidación de los adelantos transitorios y otras
financiaciones que el Banco Central realizó al Gobierno
Nacional a lo largo de su historia.
(**) Saldos netos de activos financieros
(***) Importe neto de Certificados de Crédito Fiscal (CCF).
(****) Garantías en proceso de constitución.
1. Julio Gambina, Informe sobre las elecciones
presidenciales en Argentina (24 de octubre de
1999).
2. Daniel Campione. Antonio Gramsci. Breves apuntes
sobre su vida y pensamiento. 3. Daniel
Campione. Algunos términos utilizados por
Gramsci.
4. Julio C. Gambina. Estabilización y reforma
estructural en Argentina.
5. Daniel Campione (Presentación, revisión del
texto y notas. Juan
Ferlini. Un marxista revolucionario en el Concejo deliberante
Participación en los debates del Concejo Deliberante de la
Capital Federal. Enero y Febrero de 1919.
6. Daniel Campione. ¿Neutralidad o ruptura?
¿Reforma o Revolución? El debate previo a la
fundación del Partido Socialista
Internacional.
7. J. C. Gambina, B. Rajland, D. Campione, P. Imen, G.
Rodríguez, A. Wilkis, O. Sotolano. Rebeliones y
Puebladas. Diciembre de 2001 y Enero de 2002. Viejos y nuevos
desposeídos en Argentina.
8. J. C. Gambina, B. Rajland, D. Campione, P. Imen, G.
Rodríguez, L. S. López. Argentina, un año
después…
9. Julio C. Gambina. Sobre la deuda externa
pública de la Argentina. ¿Que hace el gobierno y que
debe hacerse?. Abril de 2003.
Abril de 2003 CUADERNO Nº 9 (2º SERIE) –
CUADERNOS DE LA FISYP (FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES SOCIALES Y
POLÍTICAS)
Editado por la FISyP (Fundación de Investigaciones
Sociales y Políticas). Corrientes 1543 – Piso 5º –
Buenos Aires – 5077-8039. e-mail: fisyp[arroba]rcc.com.ar;
página web: http:\fisyp.rcc.com.ar
Julio Gambina