I. La tradición
federalista venezolana y la federación
centralizada
1. Las precarias
competencias exclusivas de los Estados y su ejercicio
conforme a la ley nacional
2. Las competencias
concurrentes y su ejercicio con sujeción a la ley
nacional
III. La limitada y limitable
autonomía de los estados
IV. La ausencia de igualdad
institucional de los estados por la eliminación del
senado
V. La centralización
tributaria y la dependencia financiera de los
estados
1. El régimen de las
competencias tributarias de los Estados y sus
limitaciones
2. El financiamiento
nacional a los Estados
1. Los principios de las
relaciones intergubernamentales
La gran transformación política que
debió haberse producido en el proceso
constituyente de 1999 para perfeccionar la democracia,
era efectivamente sustituir la forma estatal de la
Federación Centralizada por una Federación
Descentralizada. Grandes esfuerzos se hicieron en la materia, pero
la reforma y profundización de la descentralización política como
forma de perfeccionar la democracia que debió ser el tema
central del debate
constituyente, no pasó del nominalismo expresado tanto en
el Preámbulo como en el artículo 4 de la Constitución, el cual precisa que "La
República Bolivariana de Venezuela es
un Estado federal descentralizado en los términos
consagrados por esta Constitución". Palabras clave:
Descentralización, Estado Federal, Constitución de
1999.
The most significative political trasnformation that
should have hapened in the constituent process of 1999, in order
to improve democracy, was to trasnform the state form a central
federation into an real federation. Big efforts were made in
order to achieve so, but this issue ended just as a nominal
formula expressed in the preamble and article 4 as follow: "The
Bolivarian Republic of Venezuela is an federal descentralized
state in the terms express in this constitution".
Key words: Descentralization, Federal State,
Venezuelan Constitution of 1999.
I. La tradición
federalista venezolana y la federación
centralizada
El primer país del mundo que adoptó la
forma federal del Estado, la cual venía de ser
recién creada en Norteamérica a partir de 1787, fue
Venezuela en la Constitución Federal para los Estados de
Venezuela sancionada el 21 de diciembre de 1811, como
consecuencia de la Declaración de Independencia
de España
que desde 1810 fueron formulando las antiguas Provincias que
conformaban la capitanía General de Venezuela.
La forma federal del Estado puede decirse que ha
perdurado hasta nuestros días, aún cuando no
siempre con la efectividad descentralizadora que han expresado
los textos constitucionales. En particular, la
Constitución de 1999 que califica el Estado
federal como "descentralizado", es la más centralista de
todas cuantas se han dictado en los casi doscientos años
de existencia del Estado.
En efecto, el Estado venezolano se constituyó
formalmente cuando el Congreso General de las Provincias de
Venezuela, luego de adoptar la Declaración de los Derechos del Pueblo el 1 de
julio de 1811 y de declarar la independencia de España el
5 de julio del mismo año, en diciembre de 1811
sancionó la antes mencionada Constitución Federal
para los Estados de Venezuela, conformada por 228
artículos, la cual incluso, precedió a la
Constitución de Cádiz de 1812. Venezuela, por
tanto, nació como una federación de siete
provincias las cuales se habían declarado independientes
de España y sucesivamente se habían constituido
como Estados soberanos y autónomos a partir del 19 de
abril de 1810, cuando se inició el proceso de
independencia. Fue, en consecuencia, el primer país en el
mundo moderno después de los Estados Unidos de
América, en adoptar la forma federal del
Estado en cuya formulación, sin duda, influyeron las
concepciones federalistas que se habían formulado en
Norteamérica.
Esa primera Constitución de 1811 tuvo corta
vigencia debido a las guerras de
independencia (1812-1824); pero a pesar de las críticas de
Simón Bolívar a
la Federación y del fuerte contenido centralista de la
Constitución de Angostura de 1819, la cual tampoco tuvo
mayor duración por la integración de Venezuela a lo que se
llamó la Gran Colombia en 1821;
lo cierto es que cuando se reconstituyó la
República de Venezuela (separada de Colombia) a partir de
1830, reaparecieron los principios
federalistas en un sistema que los
constituyentes de la época denominaron como producto de un
pacto centro-federal.
En las Constituciones posteriores la forma federal del
Estado concretizada en la distribución vertical del Poder
Público, se comenzó a expresar formalmente en la
Constitución de 1858, en la cual se estableció que
"El Poder Público se divide en Nacional y Municipal" (Art.
9). Posteriormente, en la Constitución de 1901 se
retomó la fórmula expresándose que "El Poder
Público se distribuye entre el Poder Federal y el Poder de
los Estados" (Art. 29), la cual se repitió en todas las
Constituciones posteriores hasta la de 1925, en la cual se
agregó al Poder Municipal así: "El Poder
Público se distribuye entre el Poder Federal, el de los
Estados y el Municipio" (Art. 51).
La norma se repitió en las Constituciones
subsiguientes invirtiéndose sin embargo la
enumeración de los poderes en la Constitución de
1947, así: "El Poder Público se distribuye entre el
Poder Municipal, el de los Estados y el Nacional…" (Art.
86), buscando apuntar hacia el nivel inferior como origen de la
conformación del Estado, lo cual se repitió en la
Constitución de 1953 (Art. 40) y ahora se recoge en la
Constitución de 1999.
De acuerdo con lo anterior, puede entonces decirse que
el Estado venezolano, al constituirse en 1811 y durante toda su
existencia a partir de 1830, ha tenido una forma federal, lo que
implica el reconocimiento de autonomías territoriales en
el nivel intermedio, es decir, de los Estados federados y, antes
de 1864, de las entonces denominadas Provincias. En esa
última fecha, el triunfo de la "Revolución
Federal" después de una larga guerra de
cinco años, precisamente condujo a la adopción
definitiva de la forma federal del Estado en sustitución
de la fórmula mixta de 1830, la cual a la vez había
sustituido a la "Confederación" de 1811;
adoptándose incluso la denominación de la
República como "Estados Unidos de Venezuela", la cual se
conservó hasta 1953.
Pero la Federación venezolana, a pesar de todas
las fórmulas y declaraciones constitucionales, puede
decirse que particularmente a partir de 1901, cuando se produjo
el colapso del sistema de Estado federal liberal que se
había instaurado en 1864, comenzó a convertirse en
una "Federación centralizada", habiéndose
progresivamente centralizado el Estado en casi todos los
órdenes; proceso que a pesar del cambio
político democrático de 1947 y de la
consolidación de la democracia a partir de 1958,
continuó desarrollándose y ha perdurado hasta
nuestros días.
La gran transformación política que
debió haberse producido en el proceso constituyente de
1999 para perfeccionar la democracia1, lo cual había sido
su principal motivación, era por tanto efectivamente
sustituir la forma estatal de la Federación Centralizada
por una Federación Descentralizada. Grandes esfuerzos se
hicieron en la materia, pero la reforma y profundización
de la descentralización política como forma de
perfeccionar la democracia que debió ser el tema central
del debate constituyente, no pasó del nominalismo
expresado tanto en el Preámbulo como en el artículo
4 de la Constitución, el cual precisa que "La
República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal
descentralizado en los términos consagrados por esta
Constitución"; fórmula más o menos similar a
la del artículo 2 de la Constitución de 1961 que
decía que "La República de Venezuela es un Estado
federal, en los términos consagrados por esta
Constitución". Ahora se ha agregado que la
Federación supuestamente es "descentralizada lo cual es
contradicho por el propio texto de la
Constitución, en cuyo articulado se centralizó
aún más al Estado.
En todo caso, "los términos consagrados por la
Constitución" son la clave para determinar efectivamente
el grado de descentralización del Estado y por tanto de la
Federación; y la comparación entre unos y otros
"términos" revela un mayor centralismo en el
texto de 1999. En la Constitución de 1999, en efecto y
salvo en el nominalismo, no se avanzó mayormente en
relación con lo que existía en el texto de 1961,
salvo en la constitucionalización parcial de aspectos que
ya se habían establecido en la Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación
y Transferencia de Competencias del
Poder Público de 19892, la cual podía considerarse
como una ley de rango constitucional en lo que se refería
a las transferencias de competencias nacionales hacia los
Estados.
Pero no hubo los avances y transformaciones necesarias
para hacer realidad la descentralización de la
Federación. Más bien se retrocedió
institucionalmente al eliminarse el Senado, y con ello, el
principio de igualdad
institucional de los Estados, estableciéndose por primera
vez en la historia constitucional de
Venezuela una Asamblea Nacional unicameral (Art. 186).
Además se permitió la posibilidad de establecer
limitaciones a la autonomía de los Estados (Art. 162) y de
los Municipios (Art. 168) mediante ley nacional, lo que se
configura como una negación de principio, de la idea misma
de descentralización política, la cual al contrario
tiene que estar basada en el concepto de
autonomía territorial.
En consecuencia, la denominación de "Estado
federal descentralizado" que se incorporó en la
Constitución de 1999 para identificar la forma del Estado,
viene a ser sólo un avance nominal pero en los
términos establecidos en la Constitución, lo que no
significó realmente avance alguno, más bien
retroceso centralizador, a pesar de que se mantuvieron
parcialmente algunas reformas que se realizaron en
19893.
Esta contradicción que existe entre la
fórmula nominal del "Estado federal descentralizado" y la
centralización de la Federación que se ha
consagrado en el propio texto constitucional de 1999, deriva, en
primer lugar, del precario ámbito de las competencias
estadales cuyo ejercicio, además, se sujeta a lo regulado
en la legislación nacional; en segundo lugar, de la
limitada y limitable autonomía que se consagra para los
Estados; en tercer lugar, de la ausencia de igualdad
institucional de los Estados por la eliminación del
Senado; en cuarto lugar, de la centralización tributaria y
la dependencia financiera de los estados; y en quinto lugar, de
la regulación de las relaciones intergubernamentales como
sujeción institucional al poder central.
Conforme a la tradición constitucional
venezolana, como se ha dicho, la Constitución de 1999
conservó nominalmente la
organización del Estado con forma federal, mediante un
sistema de distribución del Poder Público en tres
niveles: Nacional, Estadal y Municipal, atribuyendo su ejercicio
a diversos órganos, y asignando competencias exclusivas en
los tres niveles, además de las competencias concurrentes
entre ellos, y algunas competencias residuales y otras
implícitas.
La reforma constitucional de 1999, cuyo objetivo final
debió haber sido perfeccionar la democracia mediante el
reforzamiento de la descentralización de la
Federación, debió haber revertido la tendencia
histórica de los últimos 150 años de
reducción y vaciamiento de las competencias de los Estados
y, por tanto, asignar más competencias exclusivas a los
Estados acordes con las realidades contemporáneas. Una de
las formas de fortalecer al Poder Nacional sin duda, era
deslastrar a la República de competencias que bien y
más eficientemente se pueden cumplir a nivel estadal, al
cual también debían ir competencias que
históricamente se habían atribuido a los
Municipios, las cuales, como estos debían haberse
multiplicado con regímenes diferenciados más cerca
del ciudadano y de las comunidades, debían ubicarse en el
nivel intermedio (estadal) de la descentralización del
poder. Sin embargo, en esta materia muy poco se varió del
régimen constitucional de 1961, salvo para centralizar
más competencias a nivel nacional. En cuanto a las
competencias exclusivas de los Estados, éstas son
precarias y su ejercicio está sometido a lo dispuesto en
leyes
nacionales; en cuanto a las competencias concurrentes, su
ejercicio por los Estados sólo podría realizarse si
se dictan leyes nacionales; y en cuanto a las competencias
residuales, las mismas no sólo se establecieron a favor de
los Estados sino también a favor del Poder Nacional, y las
de los Estados podrían ser reducidas mediante su
asunción por los órganos nacionales en virtud de la
interpretación de la cláusula de las
competencias implícitas.
1. Las precarias competencias
exclusivas de los Estados y su ejercicio conforme a la ley
nacional
Si se analiza detenidamente el artículo 164 de la
Constitución, en contraste con el contenido de los
artículos 156 (materias de la competencia del
Poder Nacional) y 178 (materias de la competencia municipal), se
puede constatar una precaria indicación de competencias
que serían exclusivas de los estados, las cuales en
general son sólo en forma parcial, pues su ejercicio debe
realizarse con alguna sujeción a las regulaciones que
dicten los órganos del Poder Nacional.
A. Las competencias de orden
institucional
Desde el punto de vista institucional, se pueden
identificar dos competencias exclusivas de los estados en cuanto
a la organización de sus propios poderes
públicos estadales y en cuanto a la organización de
sus municipios.
a. La supuesta competencia para la
organización de los poderes públicos
estadales.
Conforme a la Constitución, los estados tienen
competencia "exclusiva" para organizar sus propios poderes
públicos; competencia que sin embargo no es plena, pues ha
sido vaciada de contenido por estar sujeta en una u otra forma a
la legislación nacional.
En efecto el ordinal 1 del artículo 164 atribuye
a los Estado, a través de sus Consejos Legislativos, la
potestad de dictar la Constitución del Estado para
organizar los poderes públicos. Este sería uno de
los signos
fundamentales de la autonomía de los Estados, lo que
debería implicar la potestad de regular la
organización y funcionamiento de los órganos de los
Poderes Legislativo (Consejos Legislativos) y Ejecutivo
(Gobernación y Administración
Pública estadal) de cada Estado, así como de
los otros órganos del Poder Público estadal como
las Contralorías de los Estados. En cuanto al Poder Judicial,
su organización y funcionamiento en Venezuela es de
exclusiva competencia nacional.
Sin embargo, como se verá, la realidad
constitucional es que las Constituciones de los Estados
materialmente dejaron de tener contenido propio, pues su parte
orgánica, que es la única que en sentido estricto
deberían tener (la parte dogmática de la
Constitución sobre los derechos y garantías
constitucionales es una competencia nacional), destinada a
regular la organización y funcionamiento de los
órganos estadales, en definitiva ha sido regulada por
leyes nacionales, cuyo contenido es el que en una forma u otra se
repite en los textos constitucionales estadales. Entonces, en
cuanto a lo que en esta materia institucional sería de la
competencia "exclusiva" de los Estados, como se analizará
más adelante al comentar la autonomía limitada de
los mismos, la Constitución sujeta su ejercicio a la
legislación nacional o directamente atribuye al Poder
Nacional su regulación, como ocurre respecto del la
organización y funcionamiento de los Consejos Legislativos
estadales, respecto de la
Administración Pública y de la función
pública estadal y respecto de la designación de los
Contralores de los Estados.
b. La organización de los Municipios sujeta a
la ley nacional.
El artículo 162 de la Constitución
también atribuye a los Estados, competencia
"exclusiva"para organizar los Municipios y demás entidades
locales que se establezcan en el territorio de cada Estado
así como su división política territorial,
pero ello conforme a la Constitución y a la ley; y es el
artículo 169 de la Constitución, el que dispone que
la organización de los Municipios y demás entidades
locales se debe regir por la Constitución, por las
normas que
para desarrollar los principios constitucionales establezcan las
leyes orgánicas nacionales y por las disposiciones legales
que de conformidad con aquellas dicten los estados.
Se establece, así, un orden jerárquico de
las fuentes
legales que rigen respecto de la organización de los
municipios conforme a lo cual las leyes estadales que se dicten
en esta materia están sujetas a lo que establezca una ley
orgánica nacional.
B. Las materias de la competencia exclusiva de los
Estados
La Constitución establece una larga
enumeración de materias de la competencia exclusiva de los
órganos del Poder Nacional (Art. 156) y de los
órganos del Poder Municipal (Art. 178); en contraste con
una exigua enumeración de materias que serían de la
competencia exclusiva de los estados, enumeradas en el
artículo 164 de la Constitución, y relativas a los
servicios
públicos estadales, la policía estadal y la
fijación del ámbito de la policía municipal;
la explotación de algunos bienes y
recursos; y la
materia de infraestructura, básicamente vial y de transporte.
Estas, en realidad, pueden considerarse materias de la
competencia exclusiva parcial, pues en muchos aspectos de las
mismas materias, se asignan competencias a otros órganos
del Poder Público.
a. Las competencias en materia de servicios
públicos
El artículo 164,8 de la Constitución
atribuye a los Estados competencia "exclusiva" en materia de
"creación, régimen y organización de los
servicios públicos estadales". Sin embargo, ninguna norma
constitucional atribuye a los Estados servicio
público específico alguno, por lo que esta materia,
en realidad se está en presencia de una materia de la
competencia concurrente con otros niveles del Poder
Público, como las referidas a los servicios de salud, educativos o de
deportes por
ejemplo, cuyo ejercicio, en todo caso, requeriría la
sanción previa de leyes de bases por el Poder
Nacional.
b. La competencia en materia de policía
estadal y de fijación del ámbito de la
policía municipal
Los estados tienen como materia de la competencia
exclusiva "La organización de la policía y la
determinación de las ramas de este servicio atribuidas a
la competencia municipal, conforme a la legislación
nacional aplicable" (Art. 164,6).
Esta competencia exclusiva, sin embargo, como lo dispone
la norma, debe ejercerse por los Estados "conforme a la
legislación nacional aplicable", lo que implica una
sujeción al régimen general de la policía
que establezca el Poder Nacional.
La policía, en efecto, es una materia que la
Constitución distribuye como competencia en los tres
niveles de gobierno: El
Poder Nacional tiene competencia exclusiva en materia de
"policía nacional" (Art. 156,6), correspondiendo al
Ejecutivo Nacional organizar, de conformidad con la ley, un
cuerpo uniformado de policía nacional (Art. 332); y el
Poder Municipal tiene competencia exclusiva, "en cuanto concierne
a la vida local", en materia de "prevención y
protección vecinal y servicios de policía
municipal, conforme a la legislación nacional aplicable"
(Art. 178,7).
c. Las competencias en materia de explotación
de bienes y recursos
La Constitución atribuye a los Estados
competencia exclusiva en materia de explotación de
minerales no
metálicos, salinas y ostrales, y de la administración de las tierras
baldías.
En cuanto al régimen y aprovechamiento de los
minerales no metálicos y las salinas, el artículo
164,5 de la Constitución asigna competencia a los estados
en cuanto al "régimen y aprovechamiento de minerales no
metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas,
ostrales…, de conformidad con la ley". Esta materia de la
competencia exclusiva se había transferido a los Estados
por el Art. 11,2 de la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público de 19895.
Ahora bien, en cuanto a su ejercicio, este debe
realizarse "de conformidad con la ley", es decir, sujeto al
régimen general que la Asamblea Nacional establezca en
relación con "las minas e hidrocarburos… y otras riquezas naturales del
país" (Art. 156,16); particularmente, conforme a la
competencia general del Poder Nacional respecto de "la
conservación, fomento y aprovechamiento de los bosques,
suelos, aguas y
otras riquezas naturales del país" (Art.
156,16).
En cuanto a la administración de las tierras
baldías que son las que al no tener dueño conforme
al Código
Civil, son de la titularidad de los Estados, el
artículo 164,5 de la Constitución la asigna a estos
como competencia "exclusiva". Esta competencia, sin embargo, debe
ejercerse conforme al régimen de las tierras
baldías que establezca el Poder Nacional (Art. 156,16).
Además, conforme a la Disposición Transitoria
Décimo Primera de la Constitución, "hasta tanto se
dicte la legislación nacional relativa al régimen
de las tierras baldías, la administración de las
mismas continuará siendo ejercida por el Poder Nacional,
conforme a la legislación vigente".
d. Las competencias en materia de
infraestructura
La Constitución asigna a los Estados competencia
exclusiva en una serie de materias vinculadas a la
infraestructura, particularmente en materia de obras
públicas, vialidad y transporte acuático y
aéreo.
En efecto, en materia de obras públicas estadales
puede decirse que al atribuirse al Poder Nacional competencia
exclusiva en materia de obras públicas nacionales (Art.
156,20), corresponde entonces a los Estados la competencia
exclusiva en materia de obras públicas
estadales.
En materia de vialidad estadal, la Constitución
atribuye a los Estados competencia exclusiva en materia de
"ejecución, conservación, administración y
aprovechamiento de las vías terrestres estadales" (Art.
164,9). Estas serían "las que conforman la red vial dentro del
territorio de cada Estado, con exclusión de las
vías de comunicación nacionales que se encuentren
en el mismo y de las vías urbanas municipales", tal como
las definió el artículo 6 del Reglamento Parcial
Nº 7 de la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público en materia de vialidad terrestre de 19936; siendo
vías de comunicación nacionales, "las carreteras
que atraviesan un Estado y salgan de sus límites"
(Art. 4,1).
La precisión del ámbito de la materia
objeto de esta competencia exclusiva es esencial, ya que el
artículo 156 asigna al Poder Nacional competencia en
cuanto al "Sistema de vialidad y de ferrocarriles nacionales"
(Ord. 27); y el artículo 178,2 atribuye a los Municipios
competencia en materia de "vialidad urbana".
Además, los Estados tienen competencia en cuanto
a la administración de la vialidad nacional siguiendo la
decisión descentralizadora adoptada por la Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación
y Transferencia de Competencias del Poder Público de 1989
(Art. 11,3). En efecto, el artículo 164,10 de la
Constitución asigna competencia exclusiva a los Estados en
materia de "conservación, administración y
aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales… en
coordinación con el Poder Nacional". Esta
competencia no sólo está sujeta al ejercicio de la
competencia nacional en materia de "sistema de vialidad y
ferrocarriles nacionales" (Art. 156,27) sino a "la
coordinación con el Poder Nacional" que éste debe
regular.
En cuanto a la administración de puertos y
aeropuertos comerciales, la Constitución, siguiendo
también la descentralización de competencias
efectuada a favor de los Estados por el artículo 11,5 de
la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público, asigna competencia exclusiva a los Estados en
materia de "conservación, administración y
aprovechamiento de… puertos y aeropuertos de uso comercial, en
coordinación con el Poder Nacional" (Art. 164, 10). En
esta materia, sin embargo, la competencia estadal también
es de ejercicio parcial, pues el Poder Nacional tiene competencia
en materia de "El régimen de… los puertos, aeropuertos y
su infraestructura" (Art. 156,26) y en todo caso, la competencia
estadal debe ejercerse "en coordinación con el Poder
Nacional" conforme al régimen establecido en la
legislación nacional.
2. Las competencias
concurrentes y su ejercicio con sujeción a la ley
nacional
Además de las competencias exclusivas de cada
nivel territorial, debe señalarse que la gran
mayoría de las materias referidas a las competencias
"exclusivas" que en los artículos 156, 164 y 178 se
distribuyen entre los tres niveles territoriales del Poder
Público, resultan ser en realidad materias de la
competencia concurrente entre la República, los Estados y
los Municipios, o entre la República y los Municipios o
entre la República y los Estados.
Entre estas materias que por ser de competencia
concurrente corresponden también a los Estados, se pueden
identificar en la Constitución algunas relativas a la
protección ciudadana, es decir, policía y
administración de riesgos (Art.
55); al desarrollo
económico, como las relativas a la ordenación y
promoción del desarrollo
económico y social (Arts. 112, 299, 308, 309 y 310); a la
promoción del desarrollo rural y seguridad
alimentaria (Art. 305, 306 y 307); y a la ciencia y
tecnología (Art. 110); al desarrollo
social, como la asistencia y protección social (Arts.
75 a 81); la salud (Arts. 83, 84 y 85); la vivienda (Art. 82);
la
educación (Art. 102 a 109); la cultura y el
patrimonio
histórico (Art. 98 a 191); el deporte (Art. 111); la
protección y atención a los pueblos; y la
protección del trabajo (Arts.
87 y ss.); y a la infraestructura y desarrollo físico,
como la ordenación del territorio (Art. 128); y el
ambiente
(Arts. 127 a 129).
Sin embargo, aparte de que en la mayoría de estas
materias se atribuye expresamente al Poder Nacional la
competencia para dictar la legislación correspondiente,
las mismas no pueden ejercerse por los Estados sino siempre con
sujeción a lo que disponga la ley nacional que se dicte.
En efecto, conforme al artículo 165 de la
Constitución, todas estas materias deben ser reguladas
mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, lo que
conduce a un condicionamiento excesivo por parte de los
órganos nacionales respecto de los otros niveles
territoriales; y además, por leyes de desarrollo
sancionadas por los Consejos Legislativos de los
Estados.
Sobre esas "leyes de bases", las cuales constituyen una
novedad en el constitucionalismo venezolano, la Exposición
de Motivos de la Constitución que se elaboró ex
post facto, ha indicado lo siguiente: "En cuanto a las
competencias concurrentes se adopta la experiencia de derecho
comparado en materia de descentralización y se asume
que las leyes nacionales tienen la naturaleza de
leyes bases, en las que se establecen conceptos generales,
básicos y orientadores; y las leyes estadales son leyes de
desarrollo de esos principios básicos, lo que
permitirá mejores condiciones para la delimitación
de competencias"7.
Esta "explicación" en realidad, lo que pone de
manifiesto es la inadecuada traslación de una figura
desarrollada en la experiencia de Estados unitarios
descentralizados, como España con sus Comunidades
Autónomas, totalmente extrañas a lo que
debería ser una Federación. En todo caso, cuando se
dicten leyes de bases por el Poder Nacional, la Asamblea Nacional
obligatoriamente debe someterlas a consulta de los Estados, a
través de los Consejos Legislativos (Art. 206). Los
Consejos Legislativos de los Estados también pueden tener
la iniciativa legislativa, ante la Asamblea Nacional, respecto de
las leyes relativas a los Estados (Art. 204,8).
Conforme a la tradición de los sistemas
federales, los Estados tienen competencia en todo lo que no
corresponda de conformidad con la Constitución a la
competencia nacional o municipal (Art. 164,11). Es lo que se
denomina la competencia residual de los Estados. Sin embargo, en
virtud de la competencia implícita establecida a favor del
Poder Nacional en el artículo 156,33 de la
Constitución, el residuo a favor de los Estados puede
resultar aún más exiguo y dependiente del Poder
Nacional. Dicha norma, en efecto, atribuye al Poder Nacional
competencia en toda otra materia que la Constitución
atribuya al Poder Público Nacional, o que "le corresponda
por su índole o naturaleza". Con ello, cualquiera de las
materias de la competencia residual de los Estados podría
ser centralizada sin límite alguno.
Además, como excepcionalmente ocurrió en
la Constitución centralista y autoritaria de 1953, la
Constitución de 1999 también estableció una
competencia residual a favor del Poder Nacional, aun cuando
reducida a la materia tributaria, al asignarle competencia en
materia de impuestos, tasas
y rentas "no atribuidos a los Estados y Municipios" por la
Constitución y la ley (Art. 156,12). En consecuencia, en
la Constitución de 1999 se estableció una doble
competencia residual: a favor del Poder Nacional en materia
tributaria; y el resto, a favor de los Estados.
III. La limitada y limitable
autonomía de los estados
En un Estado federal o en todo sistema de
distribución política territorial del Poder
Público, la Constitución es la que establece la
garantía de la autonomía de los Estados miembros y,
por tanto, sus límites. Esta autonomía
político territorial, implica no sólo
autonomía política (elección
democrática de sus autoridades), sino además,
autonomía organizativa (organización de sus Poderes
Públicos al dictar su Constitución),
autonomía administrativa (inversión de sus ingresos),
autonomía jurídica (no-revisión de sus actos
sino por los tribunales), autonomía normativa
(regulación legislativa de las materias de la competencia
de la entidad) y autonomía tributaria (creación,
administración y control de sus
tributos); y,
en todo caso, que sus límites sólo deberían
ser los establecidos en la propia Constitución como
garantía de dicha autonomía, razón por la
cual la ley nacional, en principio, no debería regular las
materias de la competencia exclusiva de los Estados. La
Constitución de 1999, sin embargo, en esta materia
sólo dispone que los Estados son "entidades políticas
autónomas en lo político"(Art. 159).
En todo caso, esta autonomía territorial implica,
además, que en el ejercicio de sus respectivas
competencias las entidades político territoriales no
deberían estar sujetas a relación jerárquica
ni a sujeción alguna entre ellas, ni de orden legislativa
ni ejecutiva, conforme a lo que garantice la Constitución,
salvo las excepciones que expresamente se establezcan en el texto
fundamental.
Conforme a la orientación que tenía el
texto constitucional de 1961, la Constitución de 1999
establece los principios generales de la organización del
Poder Público Estatal, conforme al principio de
separación orgánica en dos Poderes: el Poder
Legislativo, a cargo de los Consejos Legislativos Estadales
cuyos miembros son electos por votación popular directa y
secreta; y el Poder
Ejecutivo, a cargo de los Gobernadores, cuya elección
se estableció a partir de 1989. Además en la
Constitución se prevé un órgano del Poder
Público estadal con autonomía funcional, que es la
Contraloría del Estado, la cual puede ser configurada como
Poder Contralor.
En cuanto al Poder Legislativo estadal, este se ejerce
en cada Estado por un Consejo Legislativo conformado por un
número no mayor de 15 ni menor de 7 integrantes, quienes
proporcionalmente deben representar a la población del Estado y a los Municipios
(Art. 162). El régimen de la organización y
funcionamiento de los Consejos Legislativos, por supuesto,
debería ser objeto de regulación en las
Constituciones que los estados pueden dictar conforme lo indica
la Constitución Nacional como parte de la
organización de sus poderes públicos (Art. 164,1),
y como consecuencia de la autonomía organizativa de los
estados. A pesar de ello, sin embargo, ha sido la propia
Constitución de 1999 la que ha limitado esta
autonomía al establecer que una ley nacional puede regular
"la organización y funcionamiento" de uno de los poderes
públicos estadales, como son los Consejos Legislativos
Estadales (Art. 162).
Se trata, sin duda, de una limitación desusada y
absolutamente inconveniente, ya que esa materia a la vez se
declara como de la competencia exclusiva de los Estados a ser
regulada en sus respectivas Constituciones (Art. 164, Ord.
1).
En ejecución de la norma constitucional, sin
embargo, la Asamblea Nacional dictó en 2001 la Ley
Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados8
contentiva de 50 artículos en los cuales se han regulado,
en detalle, no sólo las bases y principios del
régimen de organización y funcionamiento de los
Consejos Legislativos de los Estados, sino las regulaciones
referidas a los Legisladores; y más aún, las
atribuciones de los Consejos Legislativos y los principios
generales para el ejercicio de la función legislativa
(Art.1), con lo cual la Asamblea Nacional se excedió
incluso respecto de lo autorizado excepcionalmente en la
Constitución.
En cuanto a los miembros de los Consejos, la Ley
organiza; detalla su denominación como legisladores (Art.
3); sus condiciones de elegibilidad igual que para los diputados
nacionales (Art.4); sus deberes (Art. 5); las incompatibilidades
de los mismos, similares a las previstas en la
Constitución para los diputados nacionales (Art. 6); su
dedicación exclusiva definida como el deber que tiene el
legislador de estar en todo momento a disposición de la
institución parlamentaria estadal sin poder excusar el
cumplimiento de sus deberes por el ejercicio de actividades
públicas o privadas (Art. 7); los derechos de los
Legisladores (Art. 8); su inmunidad en el ejercicio de sus
funciones,
correspondiendo al Tribunal Supremo de Justicia
autorizar su enjuiciamiento (Art. 9,10); el carácter de la representación de los
Legisladores (Art. 11); su remuneración (Art. 122) y el
régimen de su jubilación (Art. 14).
En cuanto a las atribuciones de los Consejos, la Ley
Orgánica las regula en materia de sanción de la
Constitución y leyes estadales; participación en la
designación, juramentación y destitución del
Contralor del Estado; ejercicio de control parlamentario de la
Administración Pública Estadal, evaluación
de la gestión
del Gobernador; autorización de créditos adicionales a los presupuestos
estadales; aprobación de las líneas generales del
plan de
desarrollo del Estado; solicitud de remoción,
destitución o retiro del Secretario General de Gobierno, y
de los directores generales sectoriales que en el ejercicio de
sus funciones violen o menoscaben los derechos constitucionales o
causen perjuicio patrimonial a la administración o a los
particulares; autorización al Gobernador del Estado el
nombramiento del Procurador General del Estado;
autorización de la salida del Gobernador del Estado del
espacio geográfico venezolano cuando su ausencia se
prolongue por un lapso superior a cinco días consecutivos;
sanción de su Reglamento interno de organización;
aprobación de su presupuesto de
gastos;
autorización al Ejecutivo Estadal para enajenar bienes
muebles e inmuebles; designación de su representante ante
el Consejo de Planificación de Políticas
Públicas (Art. 15); y sanción de su Reglamento
Interior y de Debates, con indicación precisa de su
contenido para tratar "en lo posible de fijar su
organización bajo parámetros de homogeneidad con
los Consejos Legislativos de los demás Estados"(Art. 19).
En cuanto a la organización de los Consejos Legislativos,
la Ley Orgánica nacional regula la sede en la cual deben
realizarse las sesiones (Capital del
Estado, Art. 2); el presupuesto anual de los Consejos (Art. 13);
su instalación (Art. 17); los períodos de sesiones
(Art. 18); las sesiones extraordinarias (Art. 19); la Junta
Directiva y su integración (Art. 20), sus atribuciones
(Art. 21); las del Presidente (Art. 22), del Vicepresidente (Art.
23); y la Secretaría (Arts. 23,24,25).
En cuanto al funcionamiento de los Consejos Legislativos
de los Estados, la Ley Orgánica regula en detalle las
comisiones y sus formas de funcionamiento (Art. 27); las
comisiones permanentes (Art. 28), su número no mayor de
siete (Art. 29), su creación y supresión (Art. 30);
las comisiones especiales (Art. 31); los grupos
parlamentarios de opinión (Art. 32); la Comisión
Delegada (Art. 33), y sus atribuciones (Art. 34).
Como puede apreciarse, en la ley nacional no sólo
se reguló con todo detalle lo relativo a la
organización y funcionamiento de los Consejos
Legislativos, sino el régimen de sus miembros y sus
atribuciones, lo cual no está autorizado en la
Constitución. Además, también se regula sin
autorización constitucional alguna, el procedimiento de
formación de las leyes estadales. Con una
regulación tan completa nada tiene que agregar las
Constituciones de los Estados, las cuales en esta materia
carecerían de objeto.
La Constitución asigna a los Consejos
Legislativos de los Estados competencia exclusiva para legislar
sobre las materias de la compe- tencia estadal (Art. 162, 1), sin
embargo, ello está limitado en el propio texto
constitucional.
Por ejemplo, en materia de tributos, como se
verá, en la Constitución, no sólo se ha
dejado la materia a una legislación nacional futura, (Art.
167, 5), sino que en definitiva el Poder Nacional es el llamado a
regular el ejercicio de la potestad tributaria estadal (Art. 156,
13).
En cuanto a las competencias, las que son de
carácter concurrente, como se ha dicho, sólo pueden
ejercerse por los Estados conforme a las "leyes de base" que
dicte el Poder Nacional (Art. 165); y en los otros casos de
competencias exclusivas también están sujetos a lo
establecido en la ley nacional, como sucede en materia de
policía estadal que sólo puede ejercer conforme a
la legislación nacional aplicable (Art. 164, Ord.
6).
Pero además, como se indicó, la Asamblea
Nacional, sin tener autorización constitucional alguna
para regular el ejercicio de la función legislativa por
parte de los Consejos Legislativos de los Estados, en la Ley
Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados de
2001, estableció con todo detalle el procedimiento para la
formación de las leyes estadales, lo que debía ser
regulado en las Constituciones de los Estados.
En dicha regulación sobre la función
legislativa se especificó las clases de leyes que pueden
dictar los Consejos Legislativos (Art. 35); el proceso de su
formación y las discusiones requeridas (Art. 37); la
iniciativa legislativa (Art. 38); los mecanismos de consulta a
los municipios y la sociedad civil
(Art. 39); y los acuerdos (Art. 40). Todas estas normas
debían haberse regulado en las Constituciones estadales,
constituyendo una usurpación la regulación que ha
hecho la Asamblea Nacional.
Lo mismo puede decirse respecto de las funciones de
control que constitucionalmente se atribuyen a los Consejos
Legislativos y cuyo ejercicio ha sido también regulado por
la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de 2001, lo
que constituye otra limitación no autorizada
constitucionalmente a la autonomía de los Estados. En
efecto, en dicha Ley se han regulado los mecanismos de control:
las interpelaciones, las investigaciones,
las preguntas, las autorizaciones y las aprobaciones
parlamentarias y la declaración de la responsabilidad política de los
funcionarios (Art.41); la obligación de comparecencia de
los funcionarios públicos estadales (Art. 42); y las
invitaciones a funcionarios públicos nacionales (Art.
43).
La limitación efectuada por el Poder Nacional a
los poderes estadales mediante la referida Ley Orgánica,
llegó al extremo de la intervención contenida en el
artículo 48 de la misma, en el cual se obliga a los
Consejos Legislativos de los Estados en un breve término a
"ajustar" sus Constituciones a los términos establecidos
en la Ley. La verdad es que con las regulaciones de dicha Ley
Orgánica muy poco o nada quedaría por regular en
las Constituciones de los Estados, salvo repeticiones normativas.
En todo caso, todo lo anterior lo que hace es configurar una
autonomía limitada del Poder Legislativo estadal, lo que
es lo mismo que una descentralización más nominal
que real.
El régimen general de organización y
funcionamiento de las Gobernaciones de Estado, está
establecido en los artículos constitucionales 161 y 162, y
su contenido debía haber sido objeto de desarrollo
legislativo en las Constituciones de los Estados y en las leyes
de la Administración Estadal. Sin embargo, la
Constitución de 1999, en lo que se puede considerar como
una innovación respecto de la tradición
constitucional precedente, establece directamente un conjunto de
regulaciones relativas a la Administración Pública,
que se aplican por igual a los tres niveles territoriales de
gobierno (Arts. 141 y ss.), las cuales, por tanto, escapan de la
posibilidad de regulación por los Consejos Legislativos
estadales en las Constituciones estadales.
Aparte de algunos principios generales sobre principios
de la actividad administrativa (Art. 141), creación de
institutos autónomos, control del Estado sobre las
entidades públicas (Art. 142), y derecho ciudadano a la
información administrativa (Art. 243 y
156,32) que rigen por igual respecto de los entes nacionales,
estadales y municipales; la Constitución regula
directamente en sus artículos 144 a 148 el régimen
de la función pública, el cual se aplica tanto a la
Administración Pública Nacional como a las
administraciones públicas estadales y
municipales.
En ejecución de esta norma constitucional la
Asamblea nacional sancionó la Ley del Estatuto de la
Función Pública9 con el objeto de regir las
relaciones de empleo
público entre los funcionarios públicos y "las
administraciones públicas nacionales, estadales y
municipales", lo que comprende tanto el sistema de dirección y de gestión de la
función pública y la articulación de las
carreras públicas, como el sistema de administración
de personal (Art. 1); indicando expresamente que "las normas
que se refieren en general a la Administración
Pública, o expresamente a los Estados y Municipios,
serán de obligatorio cumplimiento por éstos" (Art.
2). La regulación del régimen de los funcionarios
públicos estadales, por tanto, dejó de ser
competencia de los Estados y fue centralizada en el ámbito
nacional.
La Ley Nacional, por tanto, es la que establece la
competencia de los Gobernadores para ejercer la dirección
y gestión de la función pública en los
Estados (Arts. 4 y 5,3); la competencia de las oficinas de
planificación de los Estados en materia de planes de
personal (Art.
14, único) y de registro de
funcionarios públicos estadales (Art. 9, único), y
la competencia de las oficinas de recursos
humanos de los Estados (Art. 10, único). Se
reguló también nacionalmente el régimen del
sistema de administración de personal que abarca la
selección, el ascenso, la
clasificación de cargos, las remuneraciones,
la evaluación, la capacitación, la jornada de servicio, las
situaciones administrativas, el retiro y el reingreso (Arts. 40 a
78).
En la Ley Nacional, por otra parte, se regulan las
condiciones generales para ejercer cargos en la
Administración Estadal (Art.17); los funcionarios de
carrera (Art. 19) y de libre nombramiento y remoción de
los Estados (Art. 20); los derechos (Art. 22 a 32); y los deberes
de los funcionarios públicos estadales (Arts. 33 y 34);
las incompatibilidades (Arts. 35 y 36); el régimen del
personal contratado (Art. 37), y las responsabilidades y el
régimen disciplinario (Arts. 79 a 89).
Además, en esta materia relativa al
régimen del personal de los Estados, se reserva al Poder
Nacional la potestad, mediante la "Ley Orgánica", para
fijar los límites a los emolumentos de los funcionarios
públicos estadales (Art. 147); y para mediante "ley
nacional" establecer el régimen de jubilaciones y
pensiones para los funcionarios públicos
estadales.
En cuanto a los emolumentos de los funcionarios
estadales, la Asamblea Nacional sancionó la Ley
Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y
Funcionarias de los Estados y Municipios de 200210 en la cual se
fijaron los límites máximos y mínimos de los
emolumentos que devenguen los Gobernadores, los Legisladores de
los Consejos Legislativos y demás altos funcionarios de la
administración pública estadal, considerando como
nulas y sujetas a repetición las remuneraciones percibidas
fuera de los límites establecidos directamente en la Ley
(Arts. 4 a 10). La Ley Nacional, además estableció
la obligación de las administraciones públicas
estadales de ajustar sus presupuestos a lo establecido en la Ley
(Art. 12).
En esta forma, el poder legislativo estadal ha sido
vaciado por la Constitución y la Ley Nacional.
De acuerdo con la Constitución, en el nivel
nacional del Estado Federal, es decir, el Poder Nacional, se
divide en cinco ramas: Legislativo, Ejecutivo, Judicial,
Ciudadano y Electoral (Art. 136). En esta forma, la
Constitución de 1999 les asignó el carácter
de ramas del Poder Público Nacional, como Poder Ciudadano
y Poder Electoral, a los órganos estadales que conforme a
la Constitución de 1961 eran órganos con
autonomía funcional, que ejercían el Poder
Nacional, pero que no estaban integrados en los órganos
del Poder Legislativo, del Poder Ejecutivo o del Poder
Judicial.
En el nivel estadal, la situación de los
órganos de control del Poder Público estadal ha
sido similar a la indicada anteriormente. En efecto, las
Contralorías estadales siempre han existido como
órganos que han ejercido el Poder Estadal pero con
autonomía funcional, en el sentido de que han sido
órganos que no dependían ni de las Asambleas
Legislativas o Concejos Municipales ni de los Gobernadores o
Alcaldes, respectivamente.
La Constitución de 1999 puede decirse que
siguió con esta tradición, aún cuando en el
nivel estadal no dividió el Poder Público en cinco.
En los Estados, en particular, se continuó con una
organización bipartita del Poder Estadal: el Poder
Legislativo (Art. 162) que se ejerce por los Consejos
Legislativos Estadales y el Poder Ejecutivo (Art. 160) que se
ejerce por los Gobernadores de Estado. Pero la división
bipartita del Poder Estadal no excluye que deba haber
órganos del Poder Estadal, que no ejercen ni el Poder
Ejecutivo Estadal ni el Poder Legislativo Estadal, y que gozan de
autonomía, como son precisamente las Contralorías
Estadales reguladas expresamente en la Constitución (Art.
163). En las Constituciones estadales, además,
podrían crearse otros órganos con autonomía
funcional que ejercen el Poder Público Estadal, como en
algunos Estados existen, por ejemplo, el Defensor del Pueblo,
particularmente frente al gobierno y administración
pública estadales.
Ahora bien, como se ha dicho, los Estados tienen
constitucionalmente competencia para "dictar su
Constitución para organizar los poderes públicos,
de conformidad con lo dispuesto en la Constitución" (Art.
164,1). Por tanto, es competencia exclusiva de los Estados, a
través de sus Consejos Legislativos mediante la
sanción de la Constitución estadal, no sólo
organizar los respectivos Consejos Legislativos y la
Gobernación de los Estados, lo que como se ha visto ha
sido limitado por la propia Constitución y por Leyes
nacionales; sino también a las Contralorías
Estadales y a los demás órganos de los poderes
públicos estadales, con la única limitación
de que ello deben hacerlo "de conformidad con lo dispuesto en la
Constitución". Conforme al artículo 163 del Texto
Fundamental la Constitución de cada Estado y la
legislación estadal complementaria son las que
deberían regular a las Contralorías estadales
conforme a los principios que establece la
Constitución.
En cuanto a los Contralores de los Estados, la
Constitución sólo dispone que las condiciones para
el ejercicio de sus cargos son las determinadas por la ley; la
cual sólo debía ser la ley del Estado, es decir, la
que se dicte por el Consejo Legislativo, en la cual es que
debería garantizarse la idoneidad e independencia del
Contralor estadal, así como la neutralidad en su
designación, la cual, en todo caso, debe realizarse
mediante concurso público (Art. 163).
Sin embargo, aquí también se ha producido
una intolerable y no autorizada limitación a la
autonomía organizativa de los Estados, al dictarse por la
Asamblea Nacional la Ley para la Designación y
Destitución del Contralor o Contralora del Estado de
200111, con el objeto de establecer los conceptos y procedimientos
generales, básicos y orientadores que regulan el proceso
de designación y destitución del Contralor (Art.
1).
La Ley, en definitiva, ha tenido por objeto limitar la
autonomía de los Consejos Legislativos al atribuirse a un
Jurado Calificador la competencia para seleccionar al Contralor,
el cual una vez seleccionado debe ser designado por el Consejo. A
tal efecto, la Ley precisa que la designación corresponde
al Consejo Legislativo estadal mediante concurso público
(Art. 2), el cual debe garantizar la imparcialidad, publicidad y
participación de la ciudadanía en el proceso mediante la
conformación y juramentación del Jurado
Calificador, el cual debe actuar ad honoren (Art. 3).
A tal efecto, en la Ley se regula con todo detalle al
Jurado Calificador, sus miembros (Art. 6), su composición
con la previsión de un representante del Grupo
Parlamentario Estadal ante la Asamblea Nacional (Art. 7); sus
funciones (Art. 4); y atribuciones (Art. 16); las condiciones
para la realización del concurso público (Art. 5);
su organización y funcionamiento (Art. 9); su
designación (Art. 10), su instalación (Art. 11); su
sede (Art. 14); el quórum y de la toma de
decisiones (Art. 15).
La Ley nacional regula además con
precisión, el procedimiento para la selección del
candidato para el cargo de Contralor del Estado al establecer los
requisitos para el cargo (Art. 17); la forma de la convocatoria
(Art. 18); y los requisitos para las postulaciones (Art. 21). La
Ley atribuye además al Contralor General de la
República, competencia para establecer el baremo que debe
regir el concurso (Art. 20); regulando los criterios de
evaluación y puntuación (Art. 23); la
preclasificación mediante la elaboración de una
lista máxima de los diez que reúnan la mayor
puntuación (Art. 24); y la entrevista
(Art. 26). El Jurado Calificador debe oficiar al Consejo
Legislativo Estadal, el nombre y apellido del concursante
seleccionado para la designación como Contralor del Estado
(Art. 27), para su designación por el mismo (Art.
28).
En cuanto a la destitución de Contralor del
Estado, la Ley también regula las causales (Art. 30), y
atribuye a la Contraloría General de la República a
solicitud del Consejo Legislativo Estadal, la competencia para
proceder a la instrucción del expediente respectivo, el
cual una vez instruido se debe remitir al Consejo Legislativo
Estadal para su consideración (Art. 29), pudiendo
destituir al Contralor con el voto de las dos terceras partes de
sus miembros (Art. 31), en cuyo caso se debe proceder a convocar
un nuevo concurso (Art. 32).
Dicha ley, como se señaló constituye una
abierta violación nacional a la autonomía de los
Estados, los cuales tienen competencia constitucional a
través del órgano legislativo (Consejo Legislativo
Estadal), para dictar sus propias Constituciones para organizar
los poderes públicos estadales (incluida la
Contraloría estadal) o para dictar la Ley de la
Contraloría del Estado; y regular por tanto, tanto la
organización y funcionamiento de la Contraloría
Estadal como órgano con autonomía orgánica y
funcional y la idoneidad e independencia del Contralor, como la
forma de su designación mediante concurso público,
que garantice la neutralidad de la designación. Conforme a
la Constitución, ninguna "ley nacional" podía
constitucionalmente dictarse en estas materias, lo cual ha sido
ignorado por la Asamblea Nacional en su afán uniformista y
centralista .
En cada Estado, y conforme al artículo 166 de la
Constitución que sigue la orientación de las
reformas descentralizadoras, debe crearse un Consejo de
Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas, presidido por el Gobernador e integrado por los
Alcaldes, los directores estadales de los Ministerios y
una representación de los Legisladores elegidos por el
Estado a la Asamblea Nacional, del Consejo Legislativo, de los
Concejales y de las comunidades organizadas, incluyendo las
indígenas donde las hubiere.
Este Consejo debe funcionar y debe organizarse de
acuerdo con lo que determine la ley, la cual también
debía ser la que dictase cada Consejo Legislativo Estadal.
No tiene fundamento constitucional alguno pretender que esa "ley"
pudiera ser una ley nacional, lo cual sería contrario a la
distribución vertical del Poder Público que regula
el artículo 136 de la Constitución.
Sin embargo, en este caso la Asamblea Nacional
también la ha dictado a la Ley de los Consejos Estadales
de Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas de 200212 con el objeto de crear, organizar y
establecer las competencias del Consejo Estadal de
Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas que debe funcionar en cada Estado, como
órgano rector de la planificación de las
políticas públicas, a los fines de promover el
desarrollo armónico, equilibrado y sustentable (Art.
1).
La Ley reguló con todo detalle los principios
(Art. 2), los lineamientos (Art. 3) y el marco de referencia
(Art. 4) que deben seguir los Consejos Estadales de
Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas en el cumplimiento de sus funciones;
además de la organización de los mismos, en cuanto
a su sede (Art. 5), composición (Art. 6),
instalación (Art. 7), elección y mandato de los
representantes (Art. 8), competencias y funcionamiento (Arts. 9
), quórum (Art. 11), toma de decisiones (Art. 12),
sesiones (Art. 13), apoyo institucional de la Gobernación
(Art. 15), cooperación con otros órganos de
planificación (Arts.16 a 18), financiación y el
control (Arts. 19 y 20) y las sanciones (Art. 21). Como puede
apreciarse, en esta materia, de nuevo, se produjo un vaciamiento
no autorizado de las competencias legislativas de los Estados,
lesionándose su autonomía.
IV. La ausencia de igualdad
institucional de los estados por la eliminación del
senado
El establecimiento de la forma de Estado Federal con
efectiva descentralización política, como sucede en
todos los países desarrollados y descentralizados del
mundo, exigía que se conservara la estructura del
órgano legislativo nacional con dos Cámaras, una de
las cuales (normalmente, el Senado) fuera el instrumento de
participación política igualitaria
de las entidades territoriales en la definición de las
políticas nacionales. Con voto igual en una Cámara
Federal es que podría hablarse de igualdad de los Estados
(Art. 159).
Por ello estimamos que resultaba necesario e
indispensable, que en la Constitución de 1999 y como
consecuencia de la reafirmación de la forma federal del
Estado, se conservara el Senado y el bicameralismo, de manera que
la forma de elección tanto de Diputados como de Senadores,
reflejara la representación territorial necesaria. Sin
embargo, en un contrasentido federal, en la Constitución
de 1999 el Senado quedó eliminado, organizándose
una Asamblea Nacional Unicameral.
En esta forma, el Capítulo I del Título V
de la Constitución de 1999 puede decirse que cambió
radicalmente la tradición bicameral que caracterizó
a los órganos del Poder Legislativo Nacional desde 1811, y
estableció una sola Cámara Legislativa lo cual,
como se ha dicho, es contradictorio con la forma federal del
Estado. En una Cámara Federal o Senado, en realidad, es
que podría tener sentido la disposición del
artículo 159 que declara a los Estados como entidades
políticas iguales. Esa igualdad sólo puede ser
garantizada en una Cámara Federal, donde haya igual
representación de cada uno de los Estados,
independientemente de su población, para participar
igualitariamente en la definición de las políticas
nacionales. Con la eliminación del Senado y el
establecimiento de una Asamblea Nacional Unicameral, en esta
forma, se establece una contradicción institucional entre
el Federalismo y la
centralización política.
V. La centralización
tributaria y la dependencia financiera de los
estados
1. El régimen de las
competencias tributarias de los Estados y sus
limitaciones
Entre las materias altamente centralizadas durante los
últimos 100 años ha estado la materia tributaria,
la cual fue progresivamente asumida por el Poder Nacional y
asignada en gran parte, en forma marginal y deformada en los
últimos años, al nivel municipal. Una pieza
esencial en la organización territorial del Poder
Público y del Estado, tenía que ser la racional y
eficiente distribución del poder tributario, de manera que
se ubicasen en la República los tributos realmente
nacionales (Impuesto sobre la
Renta, IVA, impuestos
a los hidrocarburos y a la minería),
y se distribuyeran territorialmente otros tributos, por ejemplo,
los específicos al consumo y
sobretasas a los tributos nacionales, en los Estados;
perfeccionando la asignación de tributos a los Municipios.
En esta materia, sin embargo, con la Constitución de 1999
nada se avanzó constitucionalmente y, al contrario, se
produjo mayor centralización tributaria en el
ámbito nacional, al punto de definirse a favor del Poder
Nacional una competencia residual en esta materia (Art.
156,12).
En efecto, en cuanto a la materia tributaria el
artículo 164,4 de la Constitución asigna
competencia exclusiva a los Estados en materia de "La
organización, recaudación, control y
administración de los recursos tributarios propios,
según las disposiciones de las leyes nacionales y
estadales".
Esta competencia "exclusiva", sin embargo, conforme a la
Constitución, es una competencia vacía de contenido
ya que la propia Constitución no prevé "recursos
tributarios propios" algunos de los Estados. Esos recursos
dependen totalmente de la ley nacional que asigne a los Estados
impuestos, tasas y contribuciones especiales "para promover el
desarrollo de las haciendas públicas estadales" (Art.
167,5).
En consecuencia, no sólo la materia tributaria
como competencia exclusiva es una competencia vacía en la
Constitución, sino que su ejercicio depende
íntegramente de la ley nacional. En todo caso, la
única competencia en relación con los tributos que
se asigna directamente a los Estados, en forma exclusiva, es la
creación, organización, recaudación, control
y administración de los ramos de papel sellado, timbres y
estampillas (Art. 164,7). En tal sentido se declaran como
ingresos estadales el producto de lo recaudado por venta de especies
fiscales (Art. 167,3). Sin embargo, conforme al criterio de la
Sala Constitucional en la sentencia de 13- 12-0013, se trata de
una simple forma de recaudación de impuestos, que puede
ser creada por todos los entes públicos territoriales para
la cancelación de impuestos, tasas y contribuciones de la
entidad respectiva.
De resto, los Estados no tienen otras competencias
tributarias distintas a las que le puedan ser asignadas
expresamente por ley nacional. Así el artículo
167,5 de la Constitución le atribuye a los Estados, como
ingresos, los demás impuestos, tasas y contribuciones
especiales que se le asignen por ley nacional, con el fin de
promover el desarrollo de las haciendas públicas
estadales; pudiendo la ley nacional, además asignar a los
Estados participación en los tributos nacionales (Art.
164,3 y 167,6). En caso de leyes nacionales que creen o
transfieran ramos tributarios a favor de los Estados, las mismas
pueden compensar dichas asignaciones con modificaciones de los
ramos de ingresos de los Estados, a fin de preservar la equidad
interterritorial (Art. 167,5).
Los Estados, sin embargo, conforme al artículo
183 de la Constitución en ningún caso pueden crear
impuestos de importación, de exportación o de tránsito sobre
bienes nacionales o extranjeros, o sobre las demás
materias rentísticas de la competencia nacional; gravar
bienes de consumo antes de que entren en circulación
dentro de su territorio ni gravar bienes del consumo producidos
fuera de su territorio en forma diferente a los producidos en
él. Los Estados, además, sólo podrían
gravar la agricultura,
la cría, la pesca y la
actividad
forestal en la oportunidad, forma y medida que lo permita la
ley nacional.
Pero además de estas competencias tributarias
sólo existentes cuando lo establezca la ley nacional, la
Constitución asigna al Poder Nacional competencia expresa
para intervenir en el ejercicio de las competencias tributarias
de Estados y Municipios, al disponer en el artículo 156,
13 como competencia del Poder Nacional, el dictar "la
legislación para garantizar la coordinación y
armonización de las distintas potestades tributarias,
definir principios, parámetros y limitaciones,
especialmente para la determinación de los tipos
impositivos o alícuotas de los tributos estadales y
municipales, así como para crear fondos específicos
que aseguren la solidaridad
interterritorial.
Sin embargo, en todos estos casos de leyes nacionales
que se refieren a los Estados, la Asamblea Nacional está
obligada a consultarlos a través de los Consejos
Legislativos Estadales, antes de la sanción de las mismas
(Art. 206).
2. El financiamiento
nacional a los Estados
En ausencia de competencias tributarias propias de los
Estados, el financiamiento de los mismos proviene
íntegramente de aportes nacionales, muchos establecidos
directamente en la Constitución.
A. El Situado Constitucional
El ingreso más importante de los Estados,
está constituido por lo que les corresponda por el
denominado "Situado Constitucional", que conforme al
artículo 167,4 de la Constitución, es una partida
del Presupuesto Nacional equivalente a un máximo del
veinte por ciento (20%) del total de los ingresos ordinarios
estimados anualmente por el Fisco Nacional. En caso de
variaciones de los ingresos del Fisco Nacional que impongan una
modificación del Presupuesto Nacional, se debe efectuar un
reajuste proporcional del situado.
En todo caso, el porcentaje del ingreso nacional
ordinario estimado que se destine al Situado Constitucional, no
puede ser menor al quince por ciento (15%) del ingreso ordinario,
para lo cual se debe tener en cuenta la situación y
sostenibilidad financiera de la Hacienda Pública Nacional,
sin menoscabo de la capacidad de las administraciones estadales
para atender adecuadamente los servicios de su competencia (Art.
167,5). Esta partida del Situado Constitucional debe distribuirse
entre los Estados y el Distrito Capital en la forma siguiente: un
treinta por ciento (30%) de dicho porcentaje por partes iguales,
y el setenta por ciento (70%) restante en proporción a la
población de cada una de dichas entidades. El monto del
situado correspondiente al Distrito Capital, conforme a la Ley
Especial del Distrito Metropolitano de Caracas14 de 2000, se
asigna a este pero para ser invertido en el territorio del
Distrito Capital. En todo caso, exige la Constitución que
en cada ejercicio fiscal, los
Estados deben destinar a la inversión un mínimo del
cincuenta por ciento (50%) del monto que les corresponda por
concepto de Situado.
A los Municipios de cada Estado les corresponde, en cada
ejercicio fiscal, una participación no menor del veinte
por ciento (20%) del Situado y de los demás ingresos
ordinarios del respectivo Estado.
En todo caso, la ley nacional debe establecer los
principios, normas y procedimientos que propendan a garantizar el
uso correcto y eficiente de los recursos provenientes del situado
constitucional y de la participación municipal en el
mismo. Esta ley es la Ley de Descentralización,
Delimitación y Transferencias del Poder
Público.
B. Las asignaciones económicas
especiales
De acuerdo con el artículo 156,16 de la
Constitución corresponde al Poder Nacional el
régimen y administración de las minas e
hidrocarburos; el régimen de las tierras baldías; y
la conservación, fomento y aprovechamiento de los bosques,
suelos, aguas y otras riquezas naturales del
país.
Sin embargo, prevé dicha norma que la ley
nacional debe establecer un sistema de asignaciones
económicas especiales en beneficio de los Estados en cuyo
territorio se encuentren situados los bienes antes mencionados,
sin perjuicio de que también puedan establecerse
asignaciones especiales en beneficio de otros Estados. En tal
sentido es que se ha dictado la Ley de Asignaciones
Económicas Especiales para los Estados derivadas de
Minas e Hidrocarburos15.
C. El Fondo de Compensación
Interterritorial
Los Estados también tienen como ingresos, los
recursos provenientes del Fondo de Compensación
Interterritorial (Art. 167,6), el cual depende del Consejo
Federal de Gobierno. Este Fondo esta destinado al financiamiento
de inversiones
públicas para promover el desarrollo equilibrado de las
regiones, la cooperación y complementación de las
políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas
entidades públicas territoriales, y a apoyar especialmente
la dotación de obras y servicios esenciales en las
regiones y comunidades de menor desarrollo relativo.
El Consejo Federal de Gobierno, con base en los
desequilibrios regionales, debe discutir y aprobar anualmente los
recursos que se deben destinar al Fondo de Compensación
Interterritorial y las áreas de inversión
prioritaria a las cuales se deben aplicar dichos
recursos.
D. Las transferencias, subvenciones o asignaciones
nacionales
También se consideran ingresos de los Estados,
cualquier transferencia, subvención o asignación
especial (Art. 167,6) de fondos nacionales, como los fondos
específicos que aseguren la solidaridad interterritorial
(Art. 156,13). Entre estos Fondos puede ubicarse el Fondo
Intergubernamental para la Descentralización (FIDES)
establecido desde 199316.
VI. Las relaciones
intergubernamentales como sujeción institucional y el
principio descentralizador impuesto a los
Estados
1. Los principios de las
relaciones intergubernamentales
Toda Federación, sea Centralizada o
Descentralizada, está montada sobre un principio de la
distribución vertical del Poder Público que
conforme al artículo 136 de la Constitución, es
"entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional".
La coherencia y unicidad del Estado y su organización
política exige que dicha distribución del Poder se
rija, conforme lo indica el artículo 4 de la
Constitución, "por los principios de integridad
territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y
corresponsabilidad".
Es decir, la distribución territorial del Poder
Público no puede, en forma ni caso alguno, atentar contra
la integridad territorial de la República, cuyo territorio
no puede ser afectado por el principio descentralizador, lo que
impide cualquier intento separatista de parte de las entidades
políticas que componen el Estado. Por otra parte, la
distribución del Poder Público entre la
República, los Estados y los Municipios, exige la
cooperación entre los diversos niveles territoriales para
alcanzar en conjunto, los fines del Estado (Art. 136); por ello,
los principios de la concurrencia y corresponsabilidad de todos
los entes públicos hacia los mismos fines superiores del
Estado. Además está el principio de la solidaridad
entre las entidades políticas, de manera que los deberes
de algunas de ellas que no puedan ser cumplidos, no excluyen la
asunción de los mismos por las otras entidades
políticas. Además de los anteriores principios, el
artículo 165 de la Constitución, que se refiere a
las competencias concurrentes entre los tres niveles
territoriales del Poder Público (República, Estados
y Municipios), exige que las mismas sean desarrolladas mediante
leyes de bases dictadas por la Asamblea Nacional y leyes de
desarrollo aprobadas por los Estados, legislación que debe
estar orientada por los principios de interdependencia,
coordinación, cooperación, corresponsabilidad y
subsidiariedad.
En cuanto al principio de interdependencia, este implica
que los niveles territoriales, en el ejercicio de las
competencias concurrentes, deben tener relaciones de dependencia,
unos respecto de otros, en forma recíproca y mutua, para
lo cual la coordinación de esfuerzos es fundamental. Esta
coordinación debe realizarse, fundamentalmente por un
órgano intergubernamental que es el Consejo Federal de
Gobierno (Art. 185).
Por último se destaca el principio de la
subsidiariedad en la distribución de competencias. Si "el
Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el
Poder Estadal y el Poder Nacional", "colocados en este orden
según su cercanía con el ciudadano, sujeto
protagónico de este modelo de
democracia participativa" según lo expresa la
Exposición de Motivos de la Constitución; el
principio de asignación de competencia debería
estar en el primer nivel, el municipal, debiendo ser asumidas las
mismas en niveles superiores, sólo en forma subsidiaria,
cuando no puedan efectivamente desarrollarse en el ámbito
local.
2. Los órganos para
las nuevas relaciones intergubernamentales y la solución
de conflictos
entre los Poderes
Una efectiva distribución del Poder
Público entre el nivel nacional y el nivel estadal,
imponía nuevas formas de relaciones políticas de
carácter intergubernamental, fundamentadas en la
autonomía política de las entidades territoriales
cuyas autoridades, por supuesto, tenían que seguir siendo
electas democráticamente.
Debía actualizarse, por tanto, el principio
constitucional de que "los Estados son entidades autónomas
e iguales en lo político" como lo establecía el
artículo 16 de la Constitución de 1961, y lo repite
el artículo 159 de la Constitución de 1999; lo que
excluye cualquier tipo de tutela y control
político del Poder Nacional sobre los Estados.
Las nuevas relaciones intergubernamentales, en todo
caso, requerían de nuevos órganos del Poder
Público que permitieran la coparticipación efectiva
y no tutelada Poder Nacional-Poder Estadal en la
conducción y diseño
de las políticas públicas. A tal efecto, el
artículo 185 de la Constitución, establece el
Consejo Federal de Gobierno como órgano del Poder
Público encargado de la planificación y
coordinación de políticas y acciones para
el desarrollo del proceso de descentralización y
transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y
Municipios.
Este órgano debe estar presidido por el
Vicepresidente Ejecutivo e integrado por los Ministros, los
gobernadores, un alcalde por cada Estado y representantes de la
sociedad
organizada, de acuerdo con la ley; ley que aún (julio de
2004) no se ha dictado.
El Consejo Federal de Gobierno conforme al mismo
artículo constitucional debe contar con una
Secretaría, integrada por el Vicepresidente Ejecutivo, dos
Ministros, tres Gobernadores y tres Alcaldes. Se
estableció, además, que del Consejo Federal de
Gobierno es que debe depender el Fondo de Compensación
Interterritorial, destinado al financiamiento de inversiones
públicas para promover el desarrollo equilibrado de las
regiones, la cooperación y complementación de las
políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas
entidades públicas territoriales, y a apoyar especialmente
la dotación de obras y servicios esenciales en las
regiones y comunidades de menor desarrollo relativo. El Consejo
Federal de Gobierno, con base en los desequilibrios regionales,
además, es el órgano que debe discutir y aprobar
anualmente los recursos que se deben destinar al Fondo de
Compensación Interterritorial y las áreas de
inversión prioritaria a las cuales se deben aplicar dichos
recursos.
Además, debía tenerse en cuenta que
cualquier sistema de distribución territorial del Poder,
origina conflictos entre poderes, lo cual es natural y normal en
una Federación o en cualquier esquema de
descentralización política del Poder
Público, que debían encontrar canales expeditos de
solución. En los Estados Unidos de América, por
ejemplo, ha sido la Corte Suprema como juez constitucional, la
institución que ha ido moldeando el Federalismo, y lo
mismo ha correspondido, en la República Federal Alemana,
con el Tribunal Constitucional Federal, y con el Tribunal
Constitucional en el Estado español de
Autonomías.
En consecuencia, la institucionalización de una
Sala Constitucional en el Tribunal Supremo de Justicia, creada
por la Constitución de 1999, es una pieza esencial para la
solución expedita de los conflictos. 3. El principio
descentralizador en las competencias de los órganos del
Poder Público
La Constitución de 1999, a pesar de que en su
texto regula un modelo de Estado centralizado como se puede
apreciar de lo expuesto anteriormente, contradictoriamente puede
decirse que nominalmente está impregnada de
"descentralización": como se ha dicho, el artículo
4 declara al Estado como "Federal Descentralizado"; el
artículo 6 precisa que el gobierno de la República
y de las demás entidades políticas debe ser
"descentralizado"; y el artículo 16 garantiza que la Ley
Orgánica relativa a la división política del
territorio nacional debe garantizar la "descentralización
político-administrativa". La descentralización, por
otra parte, se declara como una "política nacional, que
debe profundizar la democracia, acercando al poder a la
población, creando las mejores condiciones, tanto para el
ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz
y eficiente de los cometidos estatales" (Art. 158).
Sin embargo, con un esquema de distribución de
competencias, en gran parte sometidas a las regulaciones del
Poder Nacional, la descentralización como política
queda en manos de los órganos del Poder Nacional. Pero
para ejecutarla, la Constitución prevé mecanismos
de transferencias de competencias en cascada, desde el
ámbito nacional hacia el ámbito local y hacia las
comunidades.
En efecto, el artículo 157 de la
Constitución, establece que la Asamblea Nacional, por
mayoría de sus integrantes, puede atribuir a los
Municipios o a los Estados determinadas materias de la
competencia nacional, a fin de promover la
descentralización. Esta norma, que sigue la línea
que se había establecido en el artículo 137 de la
Constitución de 1961, permite la descentralización
hacia los Estados de competencias nacionales tanto exclusivas
como concurrentes. En el primer caso, de llegar a darse,
bastaría la decisión de la mayoría de los
integrantes de la Asamblea Nacional para producir la
modificación constitucional prevista en la norma, lo cual
estimamos que no debió regularse así y más
bien conservarse el voto calificado que establecía la
Constitución de 1961.
Por otra parte, el artículo 165 de la
Constitución establece que los Estados, a su vez, deben
descentralizar y transferir a los Municipios los servicios y
competencias que gestionen y que éstos estén en
capacidad de prestar, así como la administración de
los respectivos recursos, dentro de las áreas de
competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder
Público. Corresponde a los Consejos Legislativos estadales
regular dichos mecanismos de transferencia. Por último, el
artículo 184 de la Constitución precisa que la ley,
que puede ser nacional, estadal o municipal, debe crear
mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los
Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y
grupos vecinales organizados los servicios que éstos
gestionen, previa demostración de su capacidad para
prestarlos, promoviendo:
1. La transferencia de servicios en materia de salud,
educación,
vivienda, deporte, cultura, programas
sociales, ambiente, mantenimiento
de áreas industriales, mantenimiento y conservación
de áreas urbanas, prevención y protección
vecinal, construcción de obras y prestación
de servicios públicos. A tal efecto, pueden establecer
convenios cuyos contenidos deben estar orientados por los
principios de interdependencia, coordinación,
cooperación y corresponsabilidad.
2. La participación de las comunidades y de
ciudadanos o ciudadanas, a través de las asociaciones
vecinales y organizaciones no
gubernamentales, en la formulación de propuestas de
inversión ante las autoridades estadales y municipales
encargadas de la elaboración de los respectivos planes de
inversión, así como en la ejecución,
evaluación y control de obras, programas sociales y
servicios públicos en su jurisdicción.
3. La participación en los procesos
económicos estimulando las expresiones de la economía social,
tales como cooperativas,
cajas de ahorro,
mutuales y otras formas asociativas.
4. La participación de los trabajadores o
trabajadoras y comunidades en la gestión de las empresas
públicas mediante mecanismos autogestionarios y
cogestionarios.
5. La creación de organizaciones, cooperativas y
empresas comunales de servicios, como fuentes generadoras de
empleo y de bienestar social, propendiendo a su permanencia
mediante el diseño de políticas en las cuales
aquellas tengan participación.
6. La creación de nuevos sujetos de
descentralización en el ámbito de las parroquias,
las comunidades, los barrios y las vecindades a los fines de
garantizar el principio de la corresponsabilidad en la
gestión pública de los gobiernos locales y
estadales y desarrollar procesos autogestionarios y
cogestionarios en la administración y control de los
servicios públicos estadales y municipales.
7. La participación de las comunidades en
actividades de acercamiento a los establecimientos penales y de
vinculación de éstos con la
población.
* Ponencia elaborada para el Seminario
Internacional sobre Federalismo y Regionalismo, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, Universidad
Nacional Autónoma de México,
UNAM, Puebla, Noviembre 2003; y para las IX Jornadas sobre
Federalismo, Descentralización y Municipio, Centro
Iberoamericano de Estudios Provinciales y Locales, CIEPROL,
Universidad de Los Andes, Mérida, noviembre
2003.
1. Véase Allan R. Brewer-Carías,
"Propuesta sobre la forma federal del Estado en la nueva
Constitución: Nuevo Federalismo y Nuevo Municipalismo"
en Debate Constituyente, (Aportes a la Asamblea Nacional
Constituyente), Tomo I, (8 agosto-8 septiembre), Caracas 1999,
pp. 155 a 170); Allan R. Brewer-Carías "El reforzamiento
de la forma federal del Estado Venezolano en la Nueva
Constitución: Nuevo Federalismo y Nuevo Municipalismo",
Ponencia presentada en The International Conference on Federalism
in an Era of Globalization, Québec, Canadá octubre
1999 (mimeo), 13 pp.
2. G.O. No. 4153 Extraordinario de 28-12-98
3. Véase en general Allan R.Brewer-Carías,
Federalismo y Municipalismo en la Constitución de 1999
(Alcance de una reforma insuficiente y regresiva), Caracas,
2001
4. El empleo del venezolanismo "estadales" es
deliberado, para distinguir lo que concierne a los Estados
federados, frente al calificativo de "estatales" destinado a
identificar lo que concierne al Estado federal o
Central.
5. Véase en G. O. Nº 4.153 Extraordinaria de
28-12-98.
6. Véase en G.O. Nº 35.327 de
28-10-93.
7. G.O.
8. Gaceta Oficial Nº 37.282 del 13 de septiembre de
2001
9. Gaceta Oficial N° 37.522 del 6 de septiembre de
2002
10. Gaceta Oficial N° 37.412 del 26 de marzo de
2002)
11. Gaceta Oficial N° 37.303 del 15 de octubre de
2001
12. Gaceta Oficial N° 37.509 del 20 de agosto de
2002
13 .
14. Véase G.O. N° 36.906. 08 – 04-
2000.
15. Véase Ley Nº 2 en G.O. Nº 37.066 de
30-10-2000
16 Véase Ley Nº 3 en G.O. Nº 37.066 de
30-10-2000
Allan R. Brewer-Carías
En Revista
virtual Provincia, Nº 11, enero-junio 2004
Universidad de Los Andes: http://www.saber.ula.ve./cieprol/provincia