Se nos ha solicitado intervenir en esta Jornada sobre un
tema por demás interesante en el estudio y análisis del Municipio. Se trata de
discernir sobre si la autoridad civil del Municipio es el Alcalde
o el Prefecto.
Con mucha frecuencia en la legislación venezolana
se señala a la Primera Autoridad Civil, sin expresarse
justamente cuál sería el funcionario que ejerce
tales funciones, por
ejemplo: En la Ley de Partidos
Políticos, Reuniones públicas y
Manifestaciones, se señala en su artículo 38 que
los organizadores de reuniones públicas o manifestaciones
deberán participarlo con veinticuatro horas de
anticipación, cuando menos por escrito duplicado, en horas
hábiles, a la Primera autoridad civil de la
jurisdicción con indicación del lugar o itinerario
escogido, día, hora y el objeto general que se
persigue.
En nuestro Código
Civil, promulgado el 6 de julio de 1982, se estableció
en su artículo 82 que el acto del matrimonio se
podrá celebrar por ante varios funcionarios como la
Primera Autoridad Civil del Municipio o Parroquia y el
Articulo 464 señala que dentro de los veinte días
siguientes al nacimiento, se deberá hacer la
declaración de éste a la Primera Autoridad Civil
de la Parroquia o Municipio, a quien se presentará
también el recién nacido.
Estos hechos reflejan la confusión que la
ciudadanía tiene en relación con el
funcionario que ejerce la autoridad civil municipal,
confusión que tiende a profundizarse con la
promulgación de la actual Ley Orgánica de
Régimen Municipal en el año 1989, al consagrarse la
figura del Alcalde y establecer en su artículo 50 que el
Gobierno
Municipal se ejerce por un Alcalde y un Concejo Municipal,
entendiendo que la rama ejecutiva del Gobierno Municipal se
ejerce por órgano del Alcalde y la deliberante por
órgano del Concejo Municipal, al cual corresponde legislar
sobre las materias de la competencia del
Municipio y ejercer el control sobre la
rama ejecutiva. Esta misma disposición señala que
la denominación oficial del órgano ejecutivo del
Municipio será la Alcaldía.
En los últimos años el país ha sido
testigo de un interesante proceso de
descentralización política y
administrativa. Este hecho ha permitido que las entidades
federales de la República hayan acometido el
propósito de reformar sus viejas constituciones para
adaptarlas a las nuevas realidades y a las nuevas disposiciones
legislativas con la elección y remoción de sus
Gobernadores de Estado, a las
nuevas competencias que
le han sido atribuidas, a la descentralización de los
servicios
públicos o a la posibilidad de intentar su propia
descentralización hacia el nivel municipal. Igualmente
conocemos de iniciativas estadales que tratan de legislar sobre
sus propios regímenes municipales y no hay un criterio
uniforme adoptado para el mantenimiento
de la institución de los Prefectos o de su
eliminación.
La confusión pareciera mayor con la
creación de la llamada Justicia de
Paz, dado que se le confiere a estos nuevos funcionarios
atribuciones de orden conciliatorio en las disputas surgidas
entre las personas de su comunidad, pero
también se les concede atribuciones de orden contencioso y
jurisdiccional que van desde la rectificación de partidas
hasta el
conocimiento de procesos por
las faltas
previstas en el Código
de Enjuiciamiento Criminal, o los conflictos que
pudieran surgir entre vecinos o Juntas de Condominio. Las
funciones de orden conciliatorio son las que han venido
ejerciendo las Prefecturas municipales o parroquiales, en las que
una vez interpuesta la denuncia correspondiente, son citadas las
partes, hacen sus respectivas exposiciones, el Prefecto hace sus
sugerencias y se firman las famosas cauciones para dirimir sus
conflictos o prever situaciones eventuales. So atribuciones que
en forma tradicional han sido consagradas por nuestros vetustos
Códigos de Policía pero que han cobrado forma
institucional en la población.
A nuestro entender, la Ley Orgánica de Tribunales
y Procedimientos de
Paz Previó un elemento innovador como es la
elección Popular de los Jueces de Paz sin
participación de los partidos políticos, pero
sometió su existencia a criterios Políticos
al consagrar que Su financiamiento
será con cargo al Presupuesto
Municipal controlado por los vecinos que podrían revocar
su mandato a través de un referendo,
así como ser suspendido por el Concejo Municipal cuando se
comprueben faltas a la equidad,
irrespeto a los derechos humanos
0 conductas contrarias a la Ley.
El tratar de reformar al Estado sin tener una
concepción suficientemente clara del modelo y de
los objetivos
propuestos, pareciera que a nivel de Municipio podría
generarse una involución histórica, al tratar
de volver a la concentración de poderes en un Solo
órgano o en una sola persona. La
concentración del poder
creó el régimen absolutista contra el cual
surgió la Revolución
Francesa y permitió la adopción
de nuevos criterios para la
organización del Estado, especialmente en cuanto a la
división tripartita del poder al señalar el
poder
ejecutivo, legislativo y judicial para el ejercicio de
la
administración, de la legislación o de la
administración de justicia como las grandes
funciones del Estado, aun cuando no de forma exclusiva o
excluyente.
Analizadas así las circunstancias Políticas
venezolanas, el Municipio podría tener un gobierno
absolutista que le Permitiría asumir las funciones de
los Prefectos, de los Alcaldes, de los Concejos Municipales y
además la administración de justicia a través
de los Jueces de Paz. Ya advertía Montesquieu a
finales del Siglo 18 que a mayor poder, mayor abuso de poder.
Correspondería entonces a nuestros legisladores Y
analistas del Estado, distinguir sobre la conveniencia de
fortalecer nuestra institución hasta ese extremo, 0 si por
el contrario, adoptamos un moderno criterio para organizar un
nuevo régimen municipal partiendo de la estructura del
poder y la distribución de las funciones.
Históricamente entendemos que los Alcaldes tienen
su origen en vocablos árabes, utilizados especialmente
para designar la autoridad encargada del gobierno inmediato de
cada pueblo. La larga permanencia de los árabes en
España
por más de ochocientos años, permitió su
adopción y más tarde la evolución, al extremo de tener que
solicitar el Rey autorización al Alcalde para ingresar a
una ciudad. Por esta razón, observamos cómo a los
Alcaldes se les ha conferido funciones para presidir los
Ayuntamientos o Cabildos, ejecutar sus Acuerdos, han tenido
funciones judiciales, administran los ingresos,
promulgan Ordenanzas, ejercen la dirección policial y el mantenimiento del
orden público, ejecutan obras de servicio
público, mantienen los servicios
comunales o imponen multas a los infractores de las leyes municipales
al tiempo que han
ejercido la representación política de la comunidad
y es el órgano entre el gobierno de este nivel con los
gobiernos provinciales 0 nacionales.
La lucha entre la autonomía de los Municipios
(autonomía que muchas veces lindaba con independencia)
frente al Poder central, permitió la creación de
otros órganos dentro de la misma jurisdicción
municipal, pero no en representación del Municipio como
comunidad natural, sino más bien como el representante
de¡ Poder central ante el Municipio, órganos a los
cuales se les fueron confiriendo atribuciones que limitaron la
hegemonía de los Alcaldes.
Así surgieron los Prefectos, especialmente
en los Municipios bajo la jurisdicción del antiguo
Imperio Romano y
que acogieron después en todas sus partes los franceses.
Este hecho es significativo, pues justamente de allí
parten las dos concepciones a las que hemos hecho referencia: o
existen los Prefectos, como representantes del poder provincial o
nacional con específicas atribuciones civiles,
administrativas y de policía, o por el contrario,
eliminamos las Prefecturas y permitimos que los Alcaldes asuman
también tan delicadas funciones.
Las sociedades
modernas deben organizarse de tal modo que les permita una
efectiva administración, independientemente de la
corriente histórica de su preferencia. Se procura
efectividad, celeridad, economía, simplicidad
de las formas, seguridad de los
administrados, honestidad en el
manejo de los recursos; la
existencia de los órganos de gobierno en el Municipio,
sean municipales o no, deben estar enmarcadas además
dentro de los grandes principios de la
sociedad y del
Estado, cuyas estructuras
deben procurar el Bien Común, la Justicia, la Paz o la
Libertad,
dentro de un sistema
democrático y eminentemente legítimo.
Todo lo anterior, nos sirve de marco de referencia
histórica, doctrinaria y de orden filosófico y
político, para arribar a algunas conclusiones
fundamentales, como las siguientes:
1- Los Prefectos no son órganos de gobierno
Municipal. Son representantes de otros niveles de la
administración y del gobierno. Por esta razón,
son designados o libremente removidos por el Gobernador del
Estado y algunos de sus deberes les son atribuidos por el Poder
Nacional a través de Leyes como las analizadas de
Partidos Políticos y manifestaciones públicas o
del Código Civil, o por leyes estadales como las de
Administración Estadal, del Poder Ejecutivo o
Constituciones de las entidades federales.
2 – Seria inconstitucional asignarle a los Alcaldes
atribuciones de los Prefectos a través de Constituciones
o Leyes de los estados, cuando expresamente la norma establece
en forma taxativa las atribuciones del Alcalde. En este caso
estaríamos en presencia de una usurpación de
atribuciones de los estados a las competencias del Poder
Nacional. Dichos actos serían nulos, de conformidad con
lo así previsto en el artículo 119 de la Constitución de la
República.
3 – Eliminar a los Prefectos, crearía una grave
concentración de poder a nivel del Municipio y ello no
es beneficioso ni conveniente dentro de una concepción
política moderna de la estructura del Estado.
Además, el proceso de concentración y de alta
densidad de
habitantes en las comunidades urbanas, le impediría a
los Alcaldes el cumplimiento efectivo de funciones que
aquéllos cumplen. Al eliminarse a los Prefectos de
Municipio, deberían eliminarse entonces por consecuencia
a los Prefectos de Parroquia, impidiendo así la
existencia de un funcionario adecuado para el cumplimiento de
las actividades regístrales de matrimonio, nacimiento y
defunción, de preservación del orden
público o de ente conciliatorio en las disputas
vecinales.
4 – Los Prefectos no son autoridades del gobierno
municipal, son simplemente AGENTES del Gobernador del
Estado a los fines de la administración político
administrativa de su jurisdicción. Esta
concepción es válida dado el hecho cierto de que
el Gobernador podría designar otro tipo de funcionario
para otro tipo de actividades y en pleno ejercicio de sus
funciones. El ejercicio del poder Ejecutivo en la entidad
provincial no es excluyente para otros funcionarios por
él designados justamente para el cumplimiento de sus
atribuciones o deberes, en los diversos municipios o parroquias
que conforman la propia entidad.
5 – Lo anterior nos permite concluir que los Alcaldes
deben mantenerse como el órgano ejecutivo del Gobierno
Municipal, con las atribuciones señaladas en la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, pero debe
mantenerse a los Prefectos para el cumplimiento de la
administración político territorial de la
entidad, a los fines de ejercer la representación
de¡ Gobernador como Jefe del Poder Ejecutivo del Estado y
como Agente del Poder Nacional, para el cumplimiento de la
Constitución y de las leyes, ejercer la autoridad de
policía, nombrar los Comisarios de las aldeas, informara
la Gobernación sobre la ejecución de las obras en
el emprendidas, colaborar con la Justicia de Paz, colaborar con
el Gobierno Municipal y cuidar de la ejecución de sus
decisiones; representar al Gobernador en actos protocolares y
las demás atribuciones que la nueva Ley le
señale. 6- En cuanto a la determinación de
quién es la primera autoridad civil del Municipio, si es
el Alcalde o el Prefecto, no tenemos duda que esa función
la ejerce el Prefecto del Municipio o de la Parroquia,
sin lesionar, competir o usurpar la función del Alcalde.
Estamos claros que una cosa es el ejercicio de la
función .ejecutiva del gobierno municipal y otra es el
ser la autoridad civil en el Municipio, de los gobiernos
nacionales o provinciales para fines determinados expresa mente
señalados por la ley.
Considero conveniente señalar por último,
que esta oportunidad nos ha permitido expresar una opinión
sustentable, en una decisión que el país reclama
uniformidad en el concepto y
armonía en la posibilidad de crear una nueva
República que afronte el reto del siglo
venidero.
La existencia de los Prefectos de Municipio o Parroquia,
en ningún momento lesiona la autonomía municipal ni
disminuye la autoridad del Alcalde. Es otra institución
diferente pero necesaria, a los fines de dotar a las comunidades
de un órgano administrativo y político que de
alguna manera contribuya a que el individuo
logre el pleno desarrollo de
su personalidad,
fin último de la sociedad y del Estado.
(Conferencia
dictada el día 03 de julio de 1997. CIEPROL – ULA –
Mérida).
Marcos Avilio Trejo
En Revista
virtual Provincia. Universidad de
Los Andes: