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Recursos tributarios



     

     

    Resumen

    Entre las posibles fuentes de recursos para los gobiernos
    territoriales: tributos, transferencias
    intergubernamentales y endeudamiento, el diseño de la estructura tributaria es
    decisivo en el logro de las ventajas potenciales de la
    solución descentralizada. Sólo la presencia de una
    restricción presupuestaria en la que los costos de los bienes y servicios públicos sean
    cubiertos con una presión fiscal compartida por cada
    gobierno involucrado en su prestación, permite una
    mínima garantía de eficiencia en la conducta de los agentes
    económicos hacia la búsqueda del ajuste entre la
    oferta pública y la
    demanda de los ciudadanos.
    Como elementos determinantes del diseño fiscal se consideran
    unos criterios normativos, basados en los objetivos de atribución
    fiscal por niveles de gobierno, los modelos de estructuración
    del sistema tributario y la
    especificación de las características de los
    principales impuestos en relación a los
    dos elementos anteriores. Surge a partir de aquí una
    propuesta de distribución de figuras
    tributarias por niveles de gobierno.

    Palabras clave: federalismo, descentralización,
    corresponsabilidad fiscal, financiación
    tributaria.

    Abstract

    Between taxes, intergovernmental transfers and debt as
    possible resources of local governments, the fiscal structure is
    fundamental to achieve the advantages of decentralization. Just a
    budget restriction in which public services’ cost are
    shared for each level of governmen responsible, will guarantee an
    efficient behavior of economical agents towards fitting public
    supply and citizen demand. The relevant aspect of fiscal design
    are: a group of normative principle based in goals of fiscal
    distribution in different levels of government, different fiscal
    system models and the specific cha-racteristic of the main taxes.
    From this analysis we get a distribution of taxes between levels
    of government proposal.

    Key words: federalism, decentralization, fiscal
    coresponsibility, tax financing.

     

    Un sistema de gobierno, formado por varios niveles que
    asumen responsabilidades ejecutivas y que gozan de alguna
    autonomía para la toma de decisiones en los
    ámbitos que les atañen directamente, requiere de
    instrumentos financieros que hagan posible un buen desempeño público.
    Los recursos tributarios, las transferencias intergubernamentales
    o subvenciones y el acceso a crédito o deuda, son las
    tres vías de financiación en este sistema de gobierno.
    El presente artículo hace una reflexión sobre los
    recursos tributarios, su importancia y cómo deben estar
    distribuidos por niveles de gobierno.

     

    1. Los recursos
    tributarios

    Es lugar común dentro de las teorías sobre federalismo
    fiscal que la descentralización de los impuestos sea
    consecuencia lógica de la
    descen-tralización del gasto. Si un gobierno no puede
    decidir cuanto ingresar, tendrá fuertes limitaciones a la
    hora de hacer su plan de gobierno, tomar las
    decisiones de gasto y ajustar la asignación pública a
    las demandas de los ciudadanos. Los recursos tributarios son la
    piedra angular sobre la que se edifican estructuras institucionales
    autónomas, corresponsables fiscalmente y en las que el
    principio de subsidiariedad alcanza todo su sentido ya que, los
    ciudadanos estarán en mejor situación para sopesar
    costes y beneficios de los programas públicos locales y
    exigir la rendición de cuentas cuando son contribuyentes
    directos de los mismos. No obstante, la descentralización
    tributaria debe tratarse cuidadosamente porque existen dudas
    sobre los logros que puedan alcanzarse en la eficiencia o la
    equidad. Boadway y Shah (1995:
    108) hacen un balance sobre el tema puntualizando varios aspectos
    entre los que destacan que es más económico, desde el
    punto de vista administrativo y de cumplimiento fiscal, tener una
    gran autoridad recaudatoria que
    también hace más sencilla la consecución de
    objetivos de equidad y que evita la competencia fiscal desigual, las
    distorsiones en el funcionamiento del mercado común interno y las
    consecuentes ineficiencias en la asignación de los
    recursos.

    Empero, se reconozcan las ventajas de una
    recaudación centralizada, no tienen por qué asignarse
    todos los impuestos al nivel superior cuando pueden existir
    acuerdos en los que, por ejemplo, se combinen la
    recaudación, administración y control central con la responsabilidad jurisdiccional
    a la hora de fijar sus propios tipos o hablando en términos
    más generales, López Laborda y Ruiz-Huerta (1998:4)
    dicen que es teóricamente concebible la asignación de
    un tributo a un nivel y la de su gestión a otro.
    También destacan estos últimos autores que la administración fiscal
    descentralizada favorece la responsabilidad y la flexibilidad de
    las distintas administraciones y la mayor cercanía de las
    autoridades que tienen atribuido el ingreso con los
    contribuyentes.

    De lo expuesto anteriormente se deduce la estrecha
    vinculación del tema de la asignación de figuras
    tributarias por niveles de gobierno y los posibles modelos de
    administración fiscal que
    se pueden aplicar para llevar adelante la
    recaudación1. De aquí surgen una variedad de
    posibles respuestas al problema que nos planteamos en este
    artículo, así que para intentar un acercamiento al
    camino que conduce a las opciones más convenientes se toman
    como señales:

    – los criterios (fiscales) que deben tenerse en cuenta
    para repartir fuentes tributarias por niveles de
    gobierno,

    – los modelos de financiación más comunes,
    y

    – las características de los principales
    instrumentos tributarios.

    1.1. Criterios para
    establecer la estructura tributaria por niveles
    degobierno

    Usando como referencia los aportes de varios
    especialistas2 en el tema fueron compilados una serie
    de criterios que engloban todos los aspectos a considerar a la
    hora de establecer la atribución de fuentes fiscales. Tales
    criterios son los siguientes:

    Es necesaria la correspondencia entre
    ingresos y gastos dentro de cada nivel
    gubernamental.
    Esta correspondencia puede ser enfocada desde
    dos puntos de vista:

    a) Haciendo referencia al principio general tributario
    de suficiencia financiera que, según Giménez et
    al.
    (1994), es la primera función que debe cumplir
    un sistema de financiación de cualquier nivel de gobierno:
    aportar recursos suficientes para cumplir los compromisos de
    gasto que la legislación le atribuye. La suficiencia debe
    tomarse en cuenta a la hora de establecer el diseño del
    modelo financiero de tal
    manera que exista una adecuada proporción entre
    responsabilidades y capacidades, así como también
    durante el funcionamiento del sistema, corrigiendo desviaciones
    y aportando dotaciones adicionales para compensar la tendencia
    al desequilibrio. Los impuestos territoriales deben tener un
    rendimiento que pueda predecirse con una precisión
    razonable y deben ser cíclicamente estables.

    b) El otro punto de vista tiene que ver con la
    necesidad de que exista correlación entre las
    responsabilidades fiscales y de gasto o que se dé la
    corresponsabilidad fiscal
    , según la cual cada nivel de
    gobierno tiene que disponer de sus propios instrumentos
    financieros y las respectivas Haciendas deben actuar como
    protagonistas en la obtención de sus recursos, lo que
    significa, que el derecho a la percepción de los mismos
    nazca como consecuencia del propio esfuerzo fiscal3.
    La correspondencia entre la capacidad de decisión de los
    ingresos con la capacidad de decisión de los gastos
    involucra directamente al principio de autonomía, que
    según Monasterio y Suárez (1998) debe seguir siendo
    reivindicado por dos razones:

    – Como regla de materialización de la idea
    de acercar la Administración al administrado. En este
    sentido, los gobiernos subcentrales no deben ejercer
    únicamente como eslabones entre las demandas sociales y el
    nivel central de gobierno, sino también contribuir por
    sí mismos y directamente a la satisfacción de estas
    demandas en cuanto sea posible, lo cual requiere un cierto
    componente de
    discrecionalidad4;

    – Por otro lado, y como consecuencia de lo
    anterior, como elemento democratizador y de participación
    ciudadana. Se tienen entonces dos principios: suficiencia y
    autonomía, que pueden resultar contrapuestos si existen
    entre las jurisdicciones marcadas diferencias en términos
    de población, estructura
    productiva, riqueza natural, etc. La total autonomía
    también se opone al principio general de coordinación.
    Téngase en cuenta que las decisiones sobre los impuestos
    son parte importante de la política fiscal global.
    Si cada jurisdicción diseñara su paquete fiscal de
    forma independiente podría atentarse contra el alcance de
    los objetivos generales de distribución y
    estabilización económica.

    La estructura tributaria como un todo debe
    estar coordinada y en algunos casos se debe dar cierta
    armonización.
    La financiación en el ámbito
    territorial tiene objetivos específicos, pero éstos no
    pueden lograrse a costa de otros objetivos nacionales, en este
    sentido el gobierno central debe coordinar las actuaciones de los
    niveles inferiores para que éstos no se perjudiquen entre
    sí, se mantenga el buen funcionamiento del sistema de
    mercado y no se interfiera en las políticas globales. En
    cuanto a la armonización, Boadway y Shah (1995:100) destacan
    algunas ventajas como la reducción de costes de
    recaudación, obediencia fiscal y el control de la
    competencia fiscal interjurisdiccional.

    Cuando los instrumentos tributarios varían
    considerablemente según las zonas o los tipos impositivos
    son desiguales, las jurisdicciones pueden reducir la carga
    impositiva a determinados contribuyentes (por ejemplo para atraer
    la industria a sus zonas o
    intentar conservar las que ya están instaladas
    allí5), trayendo como consecuencia la
    prestación de servicios por debajo de los
    niveles deseables o la compensación de los déficits con
    una mayor carga para los restantes contribuyentes. De no existir
    la armonización podría atentarse contra:

    a) La equidad horizontal en el sentido de que los que
    iguales en diferentes zonas podrían pagar cantidades muy
    diferentes de impuestos aunque accedieran a niveles similares
    de servicios;

    b) Contra la neutralidad al estimular la migración o
    localización de actividades económicas según la
    incidencia diferencial de la presión fiscal sobre las
    mismas en las diversas circunscripciones.

    Los impuestos deben ser perceptibles.
    Esto se refiere a que sea posible relacionar y evaluar impuestos
    pagados y los servicios subcentrales que se están
    recibiendo. Las cargas fiscales disfrazadas por el movimiento inflacionario de
    los precios, por complejidades en
    el diseño o administración del impuesto y por la falta de
    certidumbre en su aplicación generan ilusión fiscal.
    Dada la ilusión fiscal, aunque los servicios subcentrales no
    generen beneficios externos y sean financiados totalmente
    mediante impuestos que no pudieran exportarse de ninguna forma,
    los ciudadanos harían elecciones de ubicación
    ineficientes.

    Debe evitarse la exportación fiscal.
    Definida por Pla Vall (1991) la exportación fiscal es la
    capacidad de una jurisdicción para hacer recaer vía
    fiscalidad, los costes de provisión de los servicios
    públicos sobre los residentes de otras colectividades. Este
    criterio está directamente vinculado al principio de
    localización que consiste en la circunscripción
    de la tributación a un marco territorial determinado, lo que
    implica que debe evitarse la utilización de impuestos con
    bases fácilmente trasladables.

    Aplicar tributos según el principio del
    beneficio
    . La utilización del principio del beneficio
    parte de la necesidad de la distribución de la carga
    tributaria subcentral entre los contribuyentes en función
    del provecho individual que cada uno de ellos obtiene de los
    beneficios recibidos. La imposición sobre el beneficio
    promueve la eficiencia en la asignación de recursos por
    varias vías:

    – Aporta a los consumidores información sobre una
    medida del coste de los servicios públicos que disfrutan.
    Esto es bastante positivo porque en la medida en que los costes
    de proporcionar servicios locales estén subestimados
    (sobrestimados), existirán incentivos para la
    sobreprovisión (infraprovisión) de tales
    servicios.

    – Permite al gobierno poder conocer la
    disposición de los consumidores a pagar por los servicios
    locales – Los consumidores tendrán un indicador de
    los costes relativos de proporcionar servicios locales entre
    las jurisdicciones, lo que favorecerá la eficiencia en la
    toma de decisiones de ubicación. Aquí se está
    haciendo referencia a que se favorece la
    perceptibilidad.

    Reservar al gobierno central los impuestos
    con incidencia en las funciones de estabilización
    y distribución
    . Asumiendo que los principales
    instrumentos para manipular la estabilización y la
    distribución deberían estar centralizados6,
    el nivel superior de gobierno deberá reservarse los
    impuestos que incidan en tales objetivos. Se presupone,
    dándole cumplimiento a este criterio, que estarán
    centralizadas las fuentes tributarias más expansivas, pero
    si se pretende respetar la autonomía financiera y la
    corresponsabilidad fiscal deben establecerse mecanismos para
    tratar de equilibrar un poco los rendimientos tributarios en cada
    nivel de gobierno.

    No deben descentralizarse aquellos impuestos
    cuyas bases imponibles están distribuidas
    geográficamente de forma desigual
    . Con bases imponibles
    concentradas en algunas regiones, los diferentes rendimientos
    obligarían al establecimiento de subvenciones de
    igualación para garantizar la equidad. Las subvenciones, en
    la medida en que sean condicionadas pudieran limitar la
    autonomía de algunas autoridades.

    Asimismo puede ocurrir que algún plan de
    compensación o igualación incluyera el pago de
    subvenciones negativas para algunas áreas y si estos pagos
    están relacionados con el esfuerzo fiscal, las zonas con
    recursos fiscales elevados se enfrentarán con subvenciones
    más negativas cuanto mayor sea su esfuerzo, lo que
    evidentemente generará desincentivos y provocará
    distorsiones en la elaboración de la estructura impositiva.
    Finalmente, puesto que la construcción de
    fórmulas y métodos utilizados para la
    determinación de las necesidades, recursos y esfuerzo fiscal
    son a menudo objeto de controversia, podría esperarse que la
    controversia fuera inferior cuando las recepciones de
    subvenciones de igualación fueran más pequeñas y
    cuando, sus niveles absolutos fueran menos sensibles a los
    cambios en las normas.

    Deben procurarse los principios técnicos
    de economicidad o simplicidad, y ser considerados los costes de
    administración y de cumplimiento
    . Según Neumark
    (1974) la composición de un sistema fiscal y la
    estructuración técnica de sus elementos deben llevarse
    a cabo de manera que los gastos vinculados a la exacción,
    recaudación y control, bien sean soportados por los
    organismos públicos (inspectores, funcionarios, costes
    legales) o por los contribuyentes (tiempo invertido, la
    contratación de asesores profesionales para declarar o
    cualquier molestia implicada en la declaración y pago del
    impuesto), no sobrepasen en conjunto el mínimo que resulte
    imprescindible para atender los objetivos
    político-económicos y político-sociales de rango
    superior de la imposición. Es probable que los costes de
    recaudación en cualquier zona desciendan a medida que
    aumente el rendimiento, de manera que podría ser más
    barato tener unos pocos impuestos de alto rendimiento que una
    proliferación de impuestos de bajo rendimiento.

    Otro planteamiento que no contradice los criterios
    anteriores es el que sugiere que la atribución de los
    impuestos debe hacerse en función de la incidencia sobre los
    factores de producción, se trata de
    otro punto de vista para tomar las decisiones de atribución
    fiscal. La idea es que a mayor movilidad de los factores sobre
    los que incide el impuesto, mas centralizado debe estar.
    Según esto, los impuestos que inciden sobre el capital deberían estar en
    manos del nivel superior de gobierno, los que afectan al trabajo, pudieran estar en el
    ámbito estadal y los que inciden en la tierra deben ser
    estrictamente locales. En la práctica es poco probable
    conseguir que los instrumentos tributarios cumplan con todos
    estos criterios. Cuando aplicamos el principio de
    localización es factible que nos encontremos con problemas de bases imponibles
    repartidas de forma desigual, o si atribuimos los impuestos con
    incidencia en las funciones de estabilización y
    distribución estrictamente al gobierno central, la
    autonomía de los niveles inferiores quedaría
    fuertemente limitada, mientras que una excesiva autonomía
    pudiera afectar la coordinación y suficiencia. Es por ello
    que, antes que nada deben establecerse los fines a alcanzar con
    la estructura fiscal, tomando en cuenta, las características
    económicas, políticas, sociales e históricas que
    determinan la realidad del país. A partir de aquí se le
    da mayor o menor importancia a cada criterio para poder obtener
    fórmulas de financiación que cumplan los objetivos
    preliminarmente establecidos. Ante tantas restricciones las
    posibilidades de solución al problema de asignación de
    impuestos por niveles de gobierno aparecen en función de los
    modelos de financiación que decide asumir la administración
    pública.

     

    1.2. Los modelos de
    financiación 7

    1.2.1. Sistemas "puros" de
    financiación:

    En estos modelos la delimitación de competencias tributarias que
    corresponden a cada nivel de gobierno son de tipo exclusivo por
    lo que existe claridad en las responsabilidades de cada entidad.
    Comprende los siguientes tipos:

    Financiación basada en subvenciones que
    provienen del gobierno central
    . El gobierno central es el
    único que recauda tributos en todo el territorio y se
    encarga de transferir fondos a los distintos gobiernos
    subcentrales. Las ventajas de este sistema están en el
    posible logro de la eficiencia recaudatoria y menores costes de
    gestión y control tributario. Las desventajas hacen
    referencia a la asimetría de responsabilidades de ingresos y
    gastos en las jurisdicciones, la difícil aplicabilidad del
    principio del beneficio y la imposibilidad de que se ejerza
    autonomía financiera y corresponsabilidad cuya importancia
    ya hemos destacado. La evaluación de este sistema
    también dependerá de la condicionalidad o
    incondicionalidad de las subvenciones, y del carácter automático
    o discrecional en la determinación de las cuantías que
    corresponden a cada nivel de gobierno.

    Financiación basada en un sistema impositivo
    único y centralizado con participación en los
    rendimientos
    . Existe un único sistema impositivo en el
    que la participación que corresponde a cada nivel
    territorial guarda relación con el rendimiento tributario
    generado en el área geográfica del gobierno
    perceptor8. La existencia de un único sistema
    impositivo compartido entre el gobierno central y los gobiernos
    subcentrales plantea la importante cuestión de determinar la
    distribución de responsabilidades tributarias entre los
    diferentes niveles de gobierno. En este punto se presentan un
    abanico de posibilidades que van desde la estricta
    administración del tributo hasta la posibilidad de alterar
    algún elemento definitorio de la base imponible, lo que
    incidirá directamente en el grado de autonomía
    financiera; mientras más responsabilidades estén
    cedidas y en tanto influyan más en el resultado final, mayor
    será dicha autonomía. En base a lo anterior se
    hablará de:

    Tributos cedidos, cuando el gobierno
    central se reserva la regulación y el control de las figuras
    tributarias pero cede a las jurisdicciones el rendimiento
    total del impuesto en su territorio. Pueden existir varias
    modalidades de cesión que dependerán de las
    competencias que se deleguen relacionadas con la
    administración del impuesto.

    Tributos participados, cuando la
    administración central establece, determina y gestiona el
    tributo para luego ingresar, en cada jurisdicción, una
    parte
    de la recaudación obtenida en los respectivos
    territorios. Para varios autores esta opción no implica
    ningún grado de corresponsabilidad, más bien
    podría calificarse como un criterio más para definir la
    transferencia de recursos de un nivel a otro.

    En general, el problema de este sistema está
    relacionado con la determinación adecuada de los
    rendimientos territorializados, que se plantea especialmente en
    aquellos tributos con elevado grado de traslación, ya que
    las diferencias entre las cantidades recaudadas en un territorio
    y la carga fiscal que soportan los residentes en el mismo pueden
    ser notables. De ahí que se acepte como uno de los
    principios básicos de la financiación entre diferentes
    niveles de gobierno, el que se evite la participación basada
    en tributos fácilmente trasladables. El que se logre
    garantizar el principio de suficiencia con este sistema
    dependerá también de otros elementos que sean
    considerados en las fórmulas de reparto, tales como
    población, renta, etc., que pueden minimizar el impacto que
    la recaudación generada en el territorio tenga sobre la
    cuantía fiscal a percibir.

    Financiación basada en sistemas impositivos
    independientes
    . Cada uno de los distintos niveles tiene
    capacidad para establecer sus propios impuestos, regulando los
    elementos tributarios correspondientes a los mismos, con plena
    capacidad para su gestión. Ahora bien, dentro de este modelo
    general hay que distinguir dos casos según exista o no
    separación de fuentes:

    Concurrencia de fuentes impositivas.
    Consiste en que las distintas figuras impositivas,
    correspondientes a los diferentes niveles de gobierno, gravan los
    mismos hechos imponibles.9 Aquí los problemas mas
    relevantes se centran en encontrar fórmulas de
    cooperación eficaces y operativas, ya que se trata de que
    todos los niveles están usando la misma fuente. La
    complejidad técnica y las exigencias impuestas por el
    control del cumplimiento tributario conducen en general a un
    reforzamiento del poder tributario del gobierno central para
    vigilar por una cierta coordinación de las figuras
    impositivas utilizadas, lo que se materializa habitualmente en
    una definición común de la base imponible. Pero
    examinemos cuáles son los mecanismos de
    coordinación:

    – La simple coordinación administrativa,
    basada en la existencia de una única administración
    tributaria (generalmente del gobierno central). Los gobiernos
    subcentrales son libres para fijar los elementos del impuesto,
    excepto la determinación y valoración de la base
    imponible, aceptando esta uniformidad evitan importantes costes
    de administración y gestión.

    – La coordinación basada en compensaciones
    entre los distintos impuestos. Este mecanismo se suele definir
    como "tax credit" o disminución impositiva en el que el
    gobierno federal puede aceptar que los contribuyentes deduzcan
    en la base imponible federal las cuotas estatales satisfechas,
    o que la deducción la hagan
    directamente en la cuota federal (total o parcialmente). De
    esta forma se aminoran los efectos de la doble imposición,
    disminuyendo de hecho la presión fiscal que soportan
    determinadas fuentes de renta que, por su gran potencial, son
    las escogidas para ser utilizadas por todos los niveles de
    gobierno. Los "tax credit" suelen tener un límite
    superior, para evitar que un gobierno incremente sus recursos a
    costa de otro, o bien se establecen acuerdos entre los niveles
    implicados en la determinación de las proporciones
    respectivas.

    – Sistema de recargos, mediante el que uno de
    los niveles establece un impuesto básico sobre una base
    determinada y el gobierno del otro nivel aplica un recargo o
    bien sobre la base o bien sobre el tipo.

    Separación de fuentes. Supone una
    distribución de las distintas fuentes impositivas existentes
    entre los diferentes niveles de gobierno. La desventaja es que
    tales fuentes son limitadas en número, y tienen
    potencialidades muy distintas, lo que hace que el reparto nunca
    sea neutral respecto a los resultados. Se requiere de una norma
    constitucional o un pacto intergubernamental o de lo contrario,
    este sistema da lugar a continuos y complejos procesos de negociación y revisión.
    En realidad en muchos países existe una cierta
    especialización impositiva por niveles de gobierno que
    tienen asignadas determinadas figuras. Esta especialización
    ha de valorarse en función no sólo de la autonomía
    financiera que confiere, sino también de las
    características propias de tales impuestos, como pueden ser
    la mayor o menor elasticidad recaudatoria, el
    hecho de su devengo anual, la valoración social del mismo, y
    la localización geográfica de las fuentes
    impositivas.

    1.2.2. Sistemas "mixtos" de
    financiación:

    En la práctica tributaria los modelos expuestos
    anteriormente no se presentan aislados. En general, aunque los
    países pueden asumir algún modelo específico para
    una parte importante de la recaudación, también
    combinan diversas dosis de las otras posibilidades porque la
    adopción sin más de una
    de tales opciones implicaría un alto grado de rigidez en el
    sistema de financiación intergubernamental. Por otra parte
    la experiencia señala que funcionan mejor los sistemas en
    los que coexisten diversos instrumentos y en los que se
    incorporan elementos adicionales a los estrictamente impositivos
    porque se logran ganancias en flexibilidad y es posible encarar
    varios objetivos. Uno de tales elementos adicionales es el que
    gravita sobre las transferencias intergubernamentales. Así
    los sistemas mixtos de financiación incluirán
    estructuras impositivas con sistemas de subvenciones o
    transferencias intergubernamentales. Vemos a continuación un
    esquema simplificado de los modelos de
    financiación:

    Una manera simplificada de ver las potestades
    tributarias de los entes territoriales es la que establece Tanzi
    (1995,b) con la separación de tres posibilidades:

    a) Asignándoles el uso exclusivo de determinadas
    bases imponibles;

    b) Permitiéndoles compartir determinadas bases con
    el gobierno nacional;

    c) Permitiéndoles establecer recargos sobre algunos
    impuestos nacionales.

    1.3. Características de
    los principales instrumentos tributarios

    Impuesto Personal sobre la Renta. El
    impuesto personal sobre la renta es pilar fundamental de los
    sistemas impositivos en todo el mundo, por su amplio potencial y
    sus implicaciones en las políticas de estabilización y
    distribución. Según la norma su utilización
    está reservado al poder central y debe implantarse
    utilizando tarifas progresivas sobre la renta de base amplia,
    tomando en cuenta todas las fuentes de la misma con independencia de su origen.
    Aún así, no es una quimera hablar de la
    descentralización de este impuesto, ya que al tratarse de un
    impuesto personal, la atribución del rendimiento del
    impuesto por territorios ofrece menos problemas que para el caso
    del impuesto sobre sociedades; se supone que cada
    jurisdicción tendrá derecho a cobrar el impuesto sobre
    las bases imponibles de los residentes en su territorio. Por otra
    parte tiene las ventajas de que es difícilmente exportable,
    no reúne excesivas dificultades técnicas en su
    aplicación y su amplio potencial puede atender las
    necesidades financieras de distintos niveles de
    administración. Como desventaja, está el problema de
    poder servir como instrumento para la competencia fiscal con el
    fin de atraer actividad económica, pero esto puede atenuarse
    si se establecen tipos impositivos relativamente modestos en las
    jurisdicciones en relación con los tipos centrales. Con esta
    práctica no sólo se evita que se produzcan efectos
    significativos sobre la localización de los factores de
    producción, sino que además se protege el poder que
    sobre las funciones de estabilización y distribución
    debe mantener el nivel central de gobierno. Es importante tener
    en cuenta que el impuesto sobre la renta puede ser
    global o cedular.

    En otras palabras, puede gravar la renta total que
    recibe el contribuyente o gravar separadamente cada tipo de
    ingreso. Los impuestos cedulares son menos problemáticos en
    su uso por parte de las jurisdicciones territoriales, en la
    medida que las bases imponibles gravadas no procedan de
    diferentes jurisdicciones. Los impuestos globales requieren
    información sobre todas las rentas y sus fuentes, por ello
    lo más lógico es que estén en manos de la
    administración tributaria central. Pero si se decide que los
    ámbitos territoriales van a compartir el impuesto sobre la
    renta con el gobierno central, lo mejor es que utilicen la misma
    base legal que el impuesto nacional y se establezcan acuerdos
    intergubernamentales para poder compartir la información y
    evitar la evasión a la hora de calcular la base imponible.
    Sobre una única base calculada el nivel territorial aplica
    su propia tarifa y puede así disfrutar de los rendimientos
    de este impuesto.

    La repartición de los rendimientos del Impuesto
    Personal sobre la Renta entre niveles de gobierno es utilizada
    bajo cuatro modalidades diferentes en algunos países de la
    OCDE 11, veamos:

    a) Sistemas de participación de los ingresos
    fiscales. En el que a los entes territoriales se les atribuye
    automáticamente un porcentaje determinado del total del
    producto del impuesto sobre
    la renta percibido en el conjunto del país. Este sistema
    lo podríamos ubicar dentro del modelo de financiación
    basado en un sistema impositivo único y centralizado con
    participación en los rendimientos. Con relación a
    este sistema, repetimos lo ya comentado anteriormente, esta
    opción no implica avances en materia de
    corresponsabilidad y por consiguiente no se logra
    autonomía para las jurisdicciones. Los países que lo
    utilizan son Alemania, Austria, España y
    Luxemburgo.

    b) Tipos de imposición distintos: Las
    colectividades descentralizadas tienen derecho a decidir el
    tipo a aplicar, bien sobre la renta imponible, o bien al
    impuesto sobre la renta percibido por la administración
    central. Para este caso se estaría hablando de un sistema
    de recargos, en el que existen sistemas impositivos
    independientes con concurrencia de fuentes impositivas. Este
    sistema se aplica en Bélgica, Canadá (excepto
    Quebec), Dinamarca y Noruega.

    c) Escalas de gravamen y mecanismos de
    desgravación fiscal distintos: Existe igualdad en la base
    imponible para la administración central como para las
    localidades, pero los niveles subcentrales tienen facultad
    normativa para establecer las desgravaciones fiscales y la
    propia escala de gravamen. Nuevamente
    se trata de la financiación basada en sistemas impositivos
    independientes en los que se lleva a cabo mecanismos de
    coordinación administrativa, para evitar costes de
    administración y de gestión. Finlandia, Japón y Suecia son los
    países que tienen este régimen. España a partir
    del acuerdo de financiación de 1996, asume también
    una modalidad de este sistema.

    d) Sistemas de imposición distintos: Bajo esta
    fórmula, las colectividades descentralizadas tienen plena
    potestad normativa sobre la fijación de todos los
    elementos de impuesto. Pueden fijar la base imponible, los
    tipos impositivos, las desgravaciones, deducciones, etc. En la
    práctica, sin embargo, la fijación de la base
    imponible suele ser la misma que la utilizada por el gobierno
    central. Esta es otra modalidad de financiación basada en
    sistemas impositivos independientes con concurrencia en las
    fuentes. Tal como lo aplica Estados Unidos, existe
    coordinación basada en compensaciones impositivas, ya que
    el gobierno federal puede aceptar que los contribuyentes
    deduzcan las cuotas estatales satisfechas, mientras que Suiza y
    Quebec de Canadá, no realizan estas
    compensaciones.

    Estos sistemas son ejemplos de la praxis de los países
    desarrollados en cuanto a la descentralización del Impuesto
    sobre la Renta de las personas físicas, pero pueden darse
    tantas opciones como combinaciones de competencias fiscales entre
    las unidades de administración tributaria sean distribuidas.
    En todo caso lo que se desea dejar en claro es que este impuesto
    forma parte importante de la fiscalidad territorial y que su
    aporte, a los países que lo utilizan no es, en nada,
    despreciable.

    Impuesto sobre la Renta de personas jurídicas o
    empresas.
    Aún
    teniendo un potencial recaudatorio importante es el que más
    desventajas tiene para ser gestionado de forma descentralizada.
    Las principales razones son las siguientes: – En primer
    lugar resulta una dificultad la distribución por territorios
    del rendimiento de las empresas cuando éstas operan en
    varias zonas, pues el prorrateo entre jurisdicciones con derecho
    a fiscalizar sus beneficios podría resultar muy complejo.
    – Su carga tiende a ser exportada sustancialmente. Si la
    oferta de capital es perfectamente inelástica la carga del
    impuesto recaerá totalmente sobre los propietarios, en este
    caso la exportación dependerá de la residencia de
    éstos, y parece lógico suponer que no todos serán
    residentes. Por otro lado, a largo plazo la oferta del capital no
    es perfectamente inelástica, y parte de la incidencia puede
    trasladarse, reduciendo la producción y la demanda de
    trabajo sobre empleados y clientes. En este caso la
    exportación dependerá del lugar de residencia de
    trabajadores y sobre todo de los clientes.

    – Cualquier carga que no sea exportada es
    improbable que sea perceptible (genera problemas de
    ilusión fiscal) o esté ampliamente
    extendida.

    – Podría ser utilizado en competencias
    fiscales; y – Tiende a tener un rendimiento distribuido
    de forma poco uniforme entre las zonas (industriales,
    agrícolas, residenciales), siendo más rentable en las
    zonas con mayor actividad económica. Su único
    atractivo parece ser que las variaciones en los tipos
    tendrían pocos efectos sobre la demanda agregada, aunque
    podrían afectar a la inversión y al
    crecimiento.

    No obstante, hay casos como el de Estados Unidos que
    incluye el impuesto sobre sociedades como una de las fuentes
    tributarias de los estados, pero con tipos reducidos y la
    posibilidad de deducirlos de los beneficios imponibles en el
    impuesto federal. Los tipos netos oscilan entre el 1,9 al 4,9 por
    ciento.

    Otro aspecto de la imposición a la actividad
    empresarial es que no solamente se ha llevado a cabo tomando en
    cuenta los beneficios como base imponible. En muchos países,
    los municipios han cobrado un impuesto por el ejercicio de
    actividades económicas
    utilizando como base las ventas brutas o la superficie
    del local en que se realiza la actividad. Se asume como la
    compensación por los costes de proporcionar servicios
    públicos locales a las empresas. Esta modalidad ha sido una
    fuente adicional de recursos, caracterizada por utilizar tipos
    bajos que no ha implicado los grandes inconvenientes que se han
    descrito con anterioridad. El impuesto sobre actividades
    económicas forma parte de la fiscalidad local de muchos
    países desarrollados.

    Impuestos sobre las ventas. Los impuestos sobre
    las ventas suelen clasificarse en monofásicos y
    multifásicos, en función del número de fases del
    proceso de producción y
    distribución en los que se aplica el gravamen. La
    práctica tributaria ha ido decantando la utilización de
    la imposición sobre ventas a dos formas específicas: el
    impuesto monofásico en fase minorista y el impuesto sobre el
    valor añadido (IVA). Ambas modalidades gozan
    de ciertas ventajas cuya importancia cualitativa permite
    considerarlos como buenas fuentes de ingresos de los gobiernos
    territoriales:

    – En condiciones normales de mercado, garantizan
    la traslación de la totalidad del impuesto a los
    consumidores.

    – La homogeneidad interjurisdiccional en la
    distribución de su base, en la medida en que la
    propensión marginal al consumo desciende conforme
    aumenta la renta.

    – La extensión de su incidencia entre los
    ciudadanos. Si consideramos que los beneficios de la
    provisión local de bienes públicos son proporcionales
    a la población, nos permite una aproximación
    aceptable al principio del beneficio.

    – Respecto a la influencia de los impuestos en
    la ubicación óptima de los ciudadanos se tiene que en
    general ningún impuesto puede hacer esto perfectamente,
    pero es probable que un impuesto se acerque más a ello
    cuanto más regresivo sea. Por tanto, que un impuesto
    general sobre las ventas o sobre el valor añadido tenga un
    buen comportamiento.

    Para ser utilizado a nivel subcentral, el impuesto
    monofásico minorista tiene, a priori, ventajas sobre el IVA,
    dada la necesidad de la internalización de la carga
    tributaria. El IVA al involucrar varias fases del proceso de
    producción y distribución, puede producir
    fenómenos de exportación fiscal, cuando la
    producción y distribución no se realice enteramente en
    el territorio de residencia del consumidor final, y es
    lógico suponer que el proceso productivo se lleve a cabo en
    diversas regiones. Otro aspecto es que el IVA establecido como un
    mecanismo de crédito, generalmente deja exenta a las
    exportaciones y grava a las
    importaciones, porque funciona
    bajo el principio de gravamen en destino. Esto requiere que se
    realicen ajustes en frontera por la
    jurisdicción que aplica el impuesto. Sin embargo ni es
    factible ni conveniente aplicar ajustes en frontera al comercio interior de un
    país porque implicaría costes excesivos y
    dificultaría las relaciones comerciales internas. Por estas
    razones es mejor que los impuestos sobre el valor añadido
    estén a cargo de los gobiernos nacionales.

    Para romper un poco con los inconvenientes anteriormente
    expuestos se ha planteado que se pudiera descentralizar el IVA
    sólo en la fase minorista, pero aún así se
    presentan otros inconvenientes que requieren de
    profundización en su análisis para poder
    superarlos:

    – La definición de qué es lo que
    abarca la fase minorista en este impuesto y cuál es su
    rendimiento cedible, tanto desde el punto de vista conceptual
    como, sobre todo, desde el punto de vista
    práctico.

    – La no coincidencia de la recaudación
    obtenida con el impuesto soportado por los
    residentes.

    El impuesto general sobre las ventas (monofásico)
    aplicado en la fase minorista ofrece otro panorama. Aunque no
    podemos desestimar que podrían existir problemas en la
    definición o determinación de dicha fase, tampoco que
    la imposición minorista exige madurez de la
    administración tributaria por el amplio número de
    contribuyentes y, que podrían exportarse, aunque no en gran
    medida, las cargas. Si existen tipos altos hay probabilidades de
    una alta evasión y la evasión de los minoristas cuando
    el impuesto sobre las ventas al por menor está vigente, es
    más difícil de controlar y más costosa en
    términos de pérdidas en la recaudación, que por
    ejemplo, la evasión del impuesto por comerciantes minoristas
    cuando se aplica el IVA.

    Los impuestos sobre el consumo (ventas) son la segunda
    fuente de recursos a nivel intermedio en Alemania, Estados
    Unidos, Austria y Canadá; representando en 1997
    respectivamente para cada uno de estos países el 35.4%,
    33.1%, 30.8% y 21.9% de los ingresos en el ámbito intermedio
    de gobierno12. Veamos el siguiente esquema con los
    puntos de incidencia del impuesto sobre las ventas en distintos
    puntos de proceso productivo:

    Fabricante Mayorista Minorista
    Consumidor

    El punto de impacto 3 es el utilizado en el impuesto
    monofásico minorista. Si la imputación territorial del
    producto del impuesto se realiza teniendo en cuenta el lugar
    donde se efectúa la operación de venta o la prestación del
    servicio, es probable que la
    repercusión del mismo, en buena medida, recaiga sobre los
    residentes beneficiarios de los servicios públicos, y si
    existe coordinación interjurisdiccional para hacer
    semejantes los tipos no tiene porque ocurrir una asignación
    ineficiente de los recursos. En jurisdicciones muy pequeñas
    es desaconsejable la utilización de impuestos sobre ventas,
    porque los consumidores pudieran evitarlos, realizando sus
    compras en jurisdicciones
    vecinas. En todo caso el nivel intermedio es el más
    idóneo para que lo utilice, tomando en cuenta a la hora de
    establecer los tipos: la vecindad de las otras jurisdicciones, el
    coste del viaje y el producto valor de los bienes
    comprados.

    Impuestos sobre consumos específicos o
    accisas.
    Los impuestos sobre artículos específicos
    son una categoría de la imposición sobre las ventas que
    se utiliza generalmente sobre bienes cuya demanda es
    suficientemente inelástica y elevada, como el alcohol, la gasolina y el
    tabaco, permitiendo obtener
    rendimientos importantes a las haciendas que los utilizan sin
    afectar gravemente la actividad económica. Se dice de ellos
    que su aplicación como impuesto monofásico en la fase
    minorista es susceptible de ser descentralizada pero solo hasta
    el nivel intermedio de gobierno, porque en jurisdicciones muy
    pequeñas pueden aparecer problemas de exportación y las
    variaciones de los tipos entre jurisdicciones pueden provocar
    desplazamientos despilfarradores de recursos de los residentes de
    una determinada jurisdicción para realizar sus compras en
    jurisdicciones vecinas que impongan una menor carga. Las
    desventajas que además se le atribuyen son las
    siguientes:

    – Al incluirse el impuesto en el precio final de venta al
    público sin especificación explícita de su tipo
    y volumen, y gravar cada acto de
    compra, los contribuyentes pueden no ser conscientes de cuanto
    pagan.

    – Pueden ser utilizados en competencias
    fiscales.

    Con respecto a la primera desventaja, se puede decir que
    no está directamente vinculada a que sea un impuesto de
    carácter territorial, así que no debería influir a
    la hora de considerar la posibilidad de su descentralización
    y con relación a la segunda, la recomendación general
    es, al igual que con el impuesto a las ventas al por menor, que
    los tipos impositivos no varíen mucho entre las
    jurisdicciones.

    Los impuestos sobre la propiedad. Cuando se habla
    de los impuestos sobre la propiedad, comúnmente se está
    haciendo referencia a la propiedad inmobiliaria. Con el impuesto
    sobre bienes inmuebles las posibilidades de desplazamiento como
    respuesta a la diferenciación de tipos entre jurisdicciones
    es poco probable, por lo que los costes de eficiencia no son
    importantes. Este impuesto además de eficiente es
    relativamente sencillo de gestionar porque los bienes inmuebles
    no pueden ocultarse al fisco. También es usual la
    aplicación de un impuesto sobre la propiedad de
    vehículos, que tendría problemas sólo si
    algún contribuyente decide ir a pagar el impuesto en
    jurisdicciones vecinas que tengan mas bajos sus impuestos, pero
    esto puede evitarse con un buen sistema de fiscalización, y
    dado que, en general, la tarifa efectiva aplicada suele ser baja,
    no provocará distorsiones en las decisiones económicas.
    Estos impuestos tradicionalmente han sido utilizados por los
    municipios en casi todo el mundo. Existen, sin embargo algunas
    desventajas al utilizar el impuesto inmobiliario
    urbano:

    – Su base suele ser poco homogénea entre
    las jurisdicciones. Existirán relaciones entre propiedad
    residencial y no residencial y valores medios muy variables de las
    propiedades.

    – Existe una débil relación entre la
    incidencia del impuesto y la capacidad de pago,
    planteándose la posibilidad de inequidades.

    – En el caso de la propiedad no doméstica,
    existe un serio problema de imperceptibilidad.

    – El impuesto sobre propiedades tiende a reducir
    la oferta de edificios.

    Según Zodrow (1994) los impuestos territoriales
    sobre la tierra e inmuebles deben ser
    utilizados para financiar la provisión de bienes
    públicos locales puros, argumentando que existe una
    razón de equidad, además de satisfacer la
    condición de eficiencia para la localización. Los valores de la tierra
    pueden aumentar para reflejar una parte, o incluso toda, del
    beneficio de la provisión de este tipo de bienes, por lo que
    el impuesto en el origen sobre un factor inmóvil puede
    considerarse como una forma indirecta de imposición sobre
    los beneficios.

    Los tributos basados en el principio del
    beneficio.
    Un tributo se basa en el principio del beneficio
    si lo que paga el contribuyente es igual al beneficio que deriva
    de la provisión pública. Los impuestos sobre el
    beneficio son en realidad cuasi precios por los bienes
    públicos similares a los precios de los bienes privados. De
    esta forma, las diferencias de exacción por este tipo de
    tributos entre las jurisdicciones no generarán movimientos
    porque un tributo menor será el reflejo, no de una
    provisión de bien público más barata (y por tanto
    un beneficio neto mayor para el contribuyente), sino de una
    cantidad provista menor (y por tanto un beneficio menor para el
    contribuyente). En la práctica no existen estrictamente
    impuestos basados en el beneficio porque los beneficios que
    derivan los individuos del gasto no son observables. Los tributos
    comúnmente utilizados son las tasas y las contribuciones
    especiales.

    Las tasas. Se definen como las cargas
    soportadas por los residentes de una jurisdicción
    directamente vinculadas con la contraprestación de un bien o
    servicio público proporcionado por esa misma
    jurisdicción. La utilización de las tasas será
    posible en la medida que el tipo de bien tenga
    características de bien privado. La naturaleza de la estructura
    óptima de la imposición de los beneficios está en
    que cada uno de los individuos se enfrente a un coste marginal o
    precio fiscal igual al beneficio marginal recibido.

    La demanda privada de este tipo de bienes
    determinará la estructura de la imposición sobre el
    beneficio. En la medida que la elasticidad de la demanda respecto
    a la renta excediera (fuera igual, inferior) a la propia
    elasticidad respecto al precio, entonces la aplicación del
    principio del beneficio pudiera ser progresiva (proporcional,
    regresiva). Dado que las estimaciones empíricas sugieren
    que, en la mayoría de los bienes locales, la elasticidad
    renta excede a la elasticidad precio, la imposición a
    través de tasas pudiera ser ligeramente progresiva cuando se
    proporciona un único nivel del bien a todos los residentes.
    En el caso alternativo de que los individuos puedan elegir su
    nivel de consumo del bien, lo adecuado es que todos los
    individuos pagasen el mismo precio, que debiera equivaler al
    coste marginal de proporcionarlo, y las cantidades consumidas
    variarían de acuerdo con la demanda (Tanzi: 1995,b). Con las
    tasas pudiera decirse que se resuelve el problema de la
    provisión de unos tipos de bienes específicos, los que
    tienen característica de bienes privados 13.

    Contribuciones especiales. Es un tributo
    exigido cuando se producen beneficios o aumento de valor de
    bienes por la realización de obras públicas o del
    establecimiento o ampliación de servicio públicos en
    general de carácter local. Tiene carácter finalista por
    cuanto las cantidades recaudadas por las contribuciones
    especiales sólo podrán destinarse a sufragar los gastos
    de la obra o del servicio por cuya razón se hubieren exigido
    (Rubio de Urquía et al, 1989:12). Este tributo es
    típicamente local y una de las mejores expresiones del
    principio de beneficio. Impuestos patrimoniales o sobre la
    riqueza.
    Con relación al impuesto sobre el patrimonio neto la normativa
    fiscal apunta a que sea gestionado a nivel central. Los
    argumentos se encuentran en la forma como es considerado el
    impuesto en general:

    – El que sea un complemento del Impuesto sobre
    la Renta de las personas físicas, cuya titularidad
    comúnmente pertenece al gobierno central.

    – El que sea tildado como un instrumento de
    control de la estructura fiscal.

    – También se hace referencia a las
    dificultades prácticas de su coordinación.

    – La dificultad de atribución y
    determinación de las bases imponibles. Lo primero se debe
    a que las bases pueden estar en varias zonas y lo segundo se
    refiere al descubrimiento de los distintos derechos y bienes que integran el
    patrimonio neto y su valoración.

    – Su escaso potencial recaudatorio, dado que sus
    tipos son bajos en general y de escasa incidencia, no justifica
    las complicaciones administrativas que implica su
    descentralización.

    – Finalmente el hecho de que tenga cierto
    carácter distributivo por ser un impuesto
    personal.

    Brevemente se hace referencia a la opinión de
    Musgrave y Musgrave (1995) sobre los impuestos sobre sucesiones y donaciones, quienes
    plantean que dada la imposición diferencial se puede
    provocar el desplazamiento del capital susceptible de ser
    heredado o donado (en caso de facilidad de movimiento), lo que
    sugiere la conveniencia de su atribución al nivel central de
    gobierno. Monasterio y Suárez (1998) opinan, que si se
    realiza la cesión, es crucial la determinación de los
    puntos de conexión, que permiten deslindar la
    atribución territorial de la recaudación entre las
    distintas jurisdicciones.

    Impuestos sobre recursos naturales. Los impuestos
    sobre recursos naturales pueden ser los
    más desiguales de todos en cuanto a la distribución
    geográfica de los rendimientos fiscales; su perceptibilidad
    por parte de los contribuyentes es muy baja y aunque su carga
    pueda ser fácilmente internalizada, varios autores coinciden
    en que deba ser utilizado por el nivel central de gobierno con
    objeto de evitar la ineficiencia asociada a la inmigración inducida por
    motivos puramente fiscales a aquellas zonas ricas en este tipo de
    recursos. Existe sin embargo, un argumento señalado por
    Zodrow (1994) que favorecería la imposición local sobre
    recursos naturales.

    En la medida en que sus ingresos pudieran compensar por
    un lado, los costes de proporcionar servicios públicos
    locales a las empresas involucradas en la explotación del
    recurso y por el otro, los costes externos asociados a la contaminación o deforestación que
    tuvieran que soportar las localidades por la explotación de
    los recursos.

    El impuesto de capitación. Merece una
    mención dentro del análisis que estamos llevando a cabo
    por cuanto ha sido sugerido e incluso implantado en países
    como Gran Bretaña y Japón como recurso tributario de
    los gobiernos locales. La obligatoriedad de que todos los
    votantes paguen una cuantía fija, da a este tipo de impuesto
    las ventajas aparentes de ser el que mejor se comporta en cuanto
    a la proporción que debe existir entre los compromisos
    tributarios y el coste de los servicios; de estar uniformemente
    distribuido entre zonas respecto a la población; y de ser
    inelástico, perceptible, no exportable y poco sujeto a
    excesos de gravamen. Sin embargo, el carácter regresivo del
    impuesto ha pesado más como desventaja que todos los
    atributos previos y los análisis empíricos del caso
    británico en nada reconocen el logro de las ventajas
    potenciales que se le atribuyen.

    En relación al problema de regresividad se han
    intentado respuestas a través de un sistema de deducciones
    para los niveles más bajos de renta y los mínimos
    exentos que podrían menguar un poco este efecto. Igualmente
    en defensa del impuesto de capitación se argumenta que la
    regresividad sea analizada para todo el sistema tributario y no
    impuesto por impuesto. Aún así, es muy difícil
    imponer reformas que no estén aceptadas y asumidas
    socialmente en los sistemas democráticos. Haría falta
    tiempo para indagar más sobre sus características,
    informar al público sobre sus ventajas y desventajas y
    modelar distintos escenarios de sistemas tributarios para prever
    los efectos negativos de su implantación dentro de un
    conjunto de impuestos y cómo pudieran ser
    compensados.

     

    1.4. Distribución de
    figuras tributarias por niveles de gobierno

    Para acercarnos al propósito de establecer una
    estructura tributaria que más o menos responda a los
    principios de asignación de impuestos y tomando en cuenta
    las características de cada figura tributaria parece lo
    más certero plantear un modelo mixto de financiación,
    en el que hayan fuentes exclusivas para cada nivel, se compartan
    algunas y se den participaciones en otras tal como se observa en
    el cuadro 1.

    El nivel superior debe reservarse con carácter de
    exclusividad la imposición sobre los recursos naturales,
    sobre el beneficio de las sociedades, los impuestos
    patrimoniales, sobre sucesiones y donaciones, el impuesto sobre
    el valor añadido (aunque pudiera prescindir de la fase
    minorista), todo lo que tenga que ver con imposición sobre
    importaciones y exportaciones y las tasas sobre servicios
    nacionales, mientras que puede compartir manteniendo la
    titularidad en la definición de los elementos importantes:
    el impuesto sobre la renta, el IVA en fase minorista y las
    accisas (impuestos sobre consumos específicos).

    El nivel intermedio puede usar exclusivamente: un
    impuesto cedular sobre la renta (como la imposición sobre
    las nóminas), impuestos menores
    como juegos, publicidad, etc., las tasas y las
    contribuciones especiales. Los impuestos a compartir con la
    hacienda central son el impuesto sobre la renta, la fase
    minorista del IVA y las accisas. Puede participar del impuesto
    sobre actividades económicas cuya titularidad debe ser
    local.

    El nivel local puede asumir exclusivamente el impuesto
    sobre la propiedad inmobiliaria y de vehículos, las
    contribuciones especiales, las tasas y otros impuestos que no han
    sido mencionados aquí por su escaso aporte dentro del total
    de ingresos tributarios globales, como los impuestos sobre
    espectáculos públicos, apuestas, etc. Podría
    permitir la participación del nivel intermedio en el
    impuesto sobre el ejercicio de actividades económicas (base
    imponible þbeneficios). Para cerrar el tema de la
    asignación impositiva insistimos en que los objetivos que
    tenga planteado el gobierno en materia de política económica
    serán los que al final determinen cuál estructura
    tributaria aplicar. Las normas tributarias generales
    deberían tener vigencia en el tiempo para evitar
    negociaciones y acuerdos muy frecuentes que pueden estar
    influidos por circunstancias políticas, pero también
    hay que considerar que debe existir cierta flexibilidad y
    capacidad de ajuste en el sistema que se escoja para que sea
    adaptable a las cambiantes realidades que han caracterizado los
    últimos tiempos. El diseño expuesto únicamente
    pretende ser una guía para el análisis o para la toma
    de decisiones y debe ajustarse a las circunstancias propias del
    país de que se trate.

     

    Cuadro 1. Asignación tributaria
    por niveles de gobierno
    Propuesta: Modelo de financiación mixto.
    Existen haciendas independientes con exclusividad de algunas
    fuentes y concurrencia en otras.

     

    *

    El nivel regional y el local podrán tener
    exclusividad en algunos de los impuestos menores, dependiendo de
    las necesidades de recursos de cada nivel y sus capacidades para
    llevar adelante el cobro del impuesto de que se trate.

     

    Anexo. Modelos de
    Financiación en la Experiencia
    Internacional

    Fuente: Giménez M. (2000) "Responsabilidad y
    corresponsabilidad fiscal en los países
    federales"

     

    Notas

    1. "En la elección del modelo de
    administración fiscal influyen consideraciones técnicas
    pero también factores como la evolución histórica
    y el equilibrio de poder entre
    niveles de gobierno"
    (López Laborda y Ruiz-Huerta, 1998:
    4)

    2. Spahn (1977), Mc Dougall (1977), Mathews (1986),
    Citados por Jiménez et al (1994); Musgrave y Musgrave (1995)
    y Oates (1999).

    3. A juicio de Castells, citado por Giménez et al
    (1994), la ruptura de la correspondencia territorial entre
    ingresos impositivos y responsabilidades de gasto es un hecho de
    efectos potencialmente devastadores para: *El correcto control
    público sobre las actividades de los gobernantes, puesto que
    induce a una percepción equivocada del coste real de los
    servicios públicos prestados; * La política de contención del
    gasto público, puesto que
    pone en marcha un mecanismo que tiende a sobredimensionar el de
    los gobiernos subcentrales; *La correcta asignación de los
    recursos públicos en las finalidades de gasto más
    eficientes, de acuerdo con las preferencias de los
    ciudadanos.

    4. Monasterio, C. y Suárez J. (1996) "Manual de Hacienda
    Autonómica y Local" Las negritas son mías.

    5. Según King (1988) la industria está
    más interesada en tipos impositivos que en niveles de
    servicios.

    6. La teoría ortodoxa sobre
    federalismo fiscal sugiere que de los tres objetivos básicos
    del sector público:
    asignación de bienes y servicios, distribución de la
    renta y estabilización y crecimiento económico, el
    gobierno central debe responsabilizarse con carácter de
    exclusividad de la distribución, estabilización y
    crecimiento, mientras que el objetivo de asignación
    puede ser responsabilidad del gobierno central y los gobiernos
    territoriales. (Musgrave y Musgrave,1995; Oates 1977).

    7. Se tomó como base para este apartado la
    clasificación hecha por Giménez Montero (1991), siendo
    ajustada en varios aspectos para este artículo.

    8. Castells (1988) utiliza la expresión
    "tax-sharing" cuando los rendimientos corresponden a un gobierno
    que tiene jurisdicción en el lugar donde se han recaudado y
    señala además que éstos son considerados como
    ingresos impositivos. Los utilizan la República Christi
    Rangel 37 PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002 Federal Alemana,
    Austria, Suiza y muy recientemente España. Es interesante el
    caso alemán por cuando son los Länder y no la
    federación la que lleva adelante la administración
    tributaria integrada.

    9. En esta situación se encuentran países de
    larga tradición federal, como Canadá y Estados Unidos
    donde los gobiernos federales y estatales tienen sus propios
    impuestos sobre sociedades y sobre la renta de las personas
    físicas. También en Suiza se da la co-ocupación
    con sistemas de administración independientes.

    10. Para una visión sobre la experiencia de varios
    países en cuanto a su modelo de financiación ver
    anexo.

    11. Esta información fue tomada de la
    publicación de 1995 "La fiscalidad en los países de la
    OCDE" Ediciones Mundi-Prensa. El texto original fue publicado
    por la OCDE en 1993.

    12. Según datos del "Revenue Statistics
    OECD members, 1965-1997" 13 Esto es relativo. Downing (1991),
    citado por Tanzi (1995b), sostiene que las tasas no son
    aprovechadas en todo su potencial. Las razones fundamentales son,
    por un lado, el que muchas ciudades dudan en usar este tipo de
    tributos por razones políticas o de otro tipo; y por otro,
    el que habitualmente las tasas no cubren el coste marginal a
    largo plazo de proporcionar servicios públicos locales. En
    general se fija una cantidad equivalente a los costes medios
    directos, despreciando los costes del capital y de la tierra en
    el suministro del servicio.

     

    Referencias
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    Christi Rangel

    Centro Iberoamericano de Estudios Provinciales y Locales
    CIEPROL—ULA

    En Revista virtual Provincia
    Nº 8, enero-junio 2002

    Universidad de Los Andes: http://www.saber.ula.ve./cieprol/provincia

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