- Necesidad de Operacionalizar el Concepto
de Descentralización - Esencia
del Proceso de Descentralización - El
Objeto de la Descentralización - Objetivos de la
Descentralización - Definición: Una Propuesta
Tentativa
Somos testigos de que el país vive una profunda
crisis social y política, producto de un proceso histórico de
acumulaciones y distorsiones cuya consecuencia se manifiesta en
la exagerada concentración del poder, de riqueza y de
oportunidades en pequeños grupos del cuerpo social y en
espacios reducidos del territorio. Esta situación es
consubstancial con un Estado hipertrofiado y un
Poder Ejecutivo omnipotente,
que se refuerza a través de un proceso centralizador que
pareciera ahogar las posibilidades de las provincias.
Ha sido una constante en estas Jornadas escuchar la
inconveniencia del modelo centralista y plantear,
frente al mismo, una respuesta estratégica que se ha
definido como descentralización, a la que
se ve como un necesario instrumento de participación para la
transformación socio territorial, y para crear un país
con sólidas bases locales. Sin embargo, surge una
reflexión propia de quien trabaja en una institución
universitaria y que se interroga, por lo tanto, entorno a
elementos que se han debatido en estas Jornadas.
Necesidad de Operacionalizar
el Concepto de Descentralización
La primera reflexión es sobre el significado de la
descentralización: ¿será ésta una estrategia y un medio
instrumental capaz de devolverle a la provincia y a sus instituciones los fueros
perdidos?; y ¿cuál es hasta ahora su balance?. Para dar
respuesta a estas interrogantes tenemos que operacionalizar el
concepto de descentralización.
Este concepto será útil si es capaz de
contener y expresar la esencia, naturaleza, objeto y objetivos del proceso, y si
permite derivar, a partir de él, conclusiones
significativas. Desde esta perspectiva, ¿Cuál es la
esencia de la descentralización?. Es decir, ¿qué
comprende y qué compromete?
Esencia del Proceso de
Descentralización
Evidentemente, la respuesta inicial es que la
descentralización implica una redistribución real
del poder público, centrado actualmente en el
vértice del Ejecutivo Nacional, pero que debe ser
transferido hacia las bases de la sociedad provincial y local.
Ello implica, a su vez, un acercamiento de la gente a los centros
de decisión, lo que involucra necesariamente varios procesos complementarios:
planificación,
participación social y coordinación.
¿Ha habido una redistribución real del poder?.
Vamos a tratar de hacer algunas reflexiones para despejar esta
interrogante. El poder es político, económico y social,
por lo que conforma un todo virtualmente indivisible. Es evidente
que la descentralización ha abierto algunas ventanas a la
redistribución del poder político con la elección
directa de gobernadores y alcaldes, que efectivamente ha
potenciado ciertos liderazgos regionales y locales, negados por
una dirigencia nacional tradicionalmente centralista.
En cuanto a la redistribución del poder
económico, creemos que permanece igual y conserva todos sus
fueros por cuanto no se han registrado cambios ni en la estructura de la base
económica ni en la dinámica territorial de
la economía. Tampoco ha habido
un incremento sustancial de recursos puestos al servicio de la
descentralización.
En cuanto a la redistribución del poder social, no
se observa sino la permanencia de notorias desigualdades que han
creado una frondosa pobreza, y ésta es realmente
alarmante de acuerdo con las cifras dadas por la OCEI y por
FUNDACREDESA.
En cuanto a las funciones vinculadas a la esencia
del proceso, podemos decir que la participación popular al
parecer no ha existido. En torno a participación los logros
han sido escasos, a pesar de que ella significa la
vinculación activa de los diversos actores sociales para
despejar el qué, el por qué, el para qué, el
para quién y el cómo del proceso de
descentralización.
La coordinación de este proceso, por otra parte, ha
sido un permanente reclamo que no ha tenido efectividad en la
práctica. Tampoco en la planificación del proceso se
han obtenido logros de ningún tipo. La planificación,
en todo caso, ha sido una quimera que se postula en libros planes sin contenido
real.
Naturaleza de la
Descentralización
Ahora, si nos preguntamos en torno a la naturaleza del
proceso, es decir, por su carácter y
requerimientos, entendemos que su naturaleza es de
carácter sociopolítica, cultural, económico,
técnica y administrativa.
Es sociopolítica por cuanto involucra a
todos los actores de la vida social. Desde esta perspectiva, es
un proceso que debería surgir como una necesidad para poder
generar el compromiso que le daría viabilidad, permanencia y
credibilidad en la base social. En este contexto, el proceso de
descentralización se ha definido como una necesidad, y si
eso es así, ¿es una necesidad de quién, para
qué y para quiénes?.
La respuesta a esta interrogante pareciera ser obvia;
pareciera que la descentralización es una necesidad de
todos. Sin embargo, en la práctica se ha traducido en un
proceso elitesco, de pequeños círculos intelectuales y
políticos, vinculados fundamentalmente a la acción de gobierno o a conocidos intereses
económicos de grupos provinciales y locales. Por ser
elitesco el proceso no ha generado compromisos y, por lo tanto,
no pareciera ser una estrategia válida para la
transformación social.
Es de naturaleza económica por cuanto el
proceso de descentralización afecta la estructura de la base
económica nacional y regional, requiere la transferencia d e
recursos y exige su redistribución. La historia, en este sentido, es ampliamente
conocida, al punto que se puede afirmar que uno de los problemas sustantivos del
proceso es la carencia de recursos financieros para acometer el
conjunto de importantes decisiones que demanda el proceso.
En relación a la naturaleza administrativa,
el proceso involucra una normativa jurídica y una organización institucional
para generarlo. En relación con la normativa, el proceso ha
sido regulado mediante un conjunto de leyes a las cuales ya se ha hecho
referencia en distintas exposiciones; pero, en todo caso, muchas
de esas leyes son limitadas y existen carencias de otras como las
de tipo financiero.
En relación a la estructura institucional
existe un Ministerio de Estado para la Descentralización y
una Comisión para la Reforma del Estado, cuyos
representantes nos honran hoy con su presencia, demostrando
así que existe algún interés gubernamental para
darle continuidad al proceso. No obstante, opinamos que no existe
una organización institucional con la suficiente fortaleza
para asumir las exigencias de un proceso como el de
descentralización.
Con esto quiero referirme no tanto a los órganos
institucionales, sino específicamente a las Corporaciones de
Desarrollo Regional, que han
quedado al margen de este proceso. No obstante, ellas tienen un
importante papel que cumplir: generar información para la
acción, articulada a una base de datos; también
están en capacidad de identificar, formular y promover
proyectos con la rigurosidad
exigida por quienes toman decisiones o por quienes asignan los
recursos financieros. El vacío de información, así
como la carencia de proyectos concretos y viables, ha sido caldo
propicio para negar oportunidades al desarrollo de la provincia y
al desarrollo local.
En relación a la naturaleza técnica del
proceso de descentralización, es evidente que hemos
avanzado. Los esfuerzos realizados por los Ministros de Estado y
por gente que ha creído y se ha comprometido en el proceso,
hacen que hoy en día se tengan mayores conocimientos y se
formulen propuestas concretas que antes no se sabía
cómo hacer. Sin embargo, debo expresar que se nota una
carencia de participación activa de unas instituciones que
están llamadas a cumplir un papel rector en el proceso; me
refiero a las universidades del país.
Nuestras universidades se han quedado enclaustradas en
intramuros y han dejado pasar enormes oportunidades de brindarle
su apoyo al proceso. Nos complace la iniciativa de la Universidad de Los Andes por
fundar el Centro Iberoamericano de Estudios Provinciales y
Locales (CIEPROL) en la Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas. Creemos que
existe un diálogo pasivo entre las
instituciones universitarias y los órganos del gobierno.
Afortunadamente, este Centro de la Universidad de Los Andes
parece que va a ser una honrosa excepción.
El Objeto de la
Descentralización
En cuanto al objeto de la descentralización, es
decir, sobre qué incide, puede decirse que este proceso
significa un cambio en la estructura
administrativa del Estado; significa pasar de una estructura de
carácter sectorial a otra de base socioterritorial y una
transferencia real de competencias que han estado en
manos del Poder Nacional.
¿Qué significa un cambio en la estructura
administrativa del Estado?. Parafraseando al Dr. Francisco
González, debemos comprender, en primer lugar, que el
ámbito local es el marco legítimo para la acción
administrativa diaria del Estado, de manera que las comunidades
sean gestoras de su propio destino.
En cuanto al ámbito local, lo positivo de la
descentralización ha sido la elección uninominal de
alcaldes y concejales, y la separación de los Poderes
Ejecutivo y Legislativo. Estos cambios han facilitado gerenciar
la administración del
municipio y crear ciertos compromisos de quienes ejercen el Poder
Local con sus electores.
Pero, desde la perspectiva de la transferencia de
competencias, este ámbito ha estado casi totalmente excluido
de la práctica de la descentralización.
Desde el punto de vista económico los resultados de
la descentralización para los municipios han sido poco
perceptibles, dado que el aumento en la asignación del
Situado Municipal es escaso y el ingreso de recursos propios
depende de sus propias bases económicas, insuficientes en la
mayoría de los casos. Además, existe una grave
injerencia de los mandatarios regionales por cuanto éstos
manejan la distribución del Situado
Municipal en función de cierta
discrecionalidad política.
En relación con el ámbito estadal, marco que
vincula lo inmediato, lo local, con lo regional para generar un
tamaño adecuado a las interconexiones entre el Poder
Nacional y el Poder Local para realizaciones a escala intermedia, es evidente
que ha sido el ámbito que mayores beneficios ha recibido de
la descentralización.
En el ámbito estadal la elección directa de
los gobernadores ha potenciado liderazgos reales y ha generado
cierta capacidad gerencial, tradicionalmente negada por el
centralismo. A través de
la Ley de Descentralización le
han sido otorgadas a los estados algunas posibilidades, que si
bien es cierto están bien reglamentadas, no es menos cierto
que la Ley es complicada para su instrumentación y bastante
limitada en sus alcances.
Otro de los logros fundamentales de la
descentralización para los estados ha sido el incremento del
Situado Constitucional, que pasó del 15 al 20%. Pero,
icuidado! Este ha sido uno de los argumentos esgrimidos como
logro sustantivo de la descentralización; sin embargo, en el
caso del Estado Mérida, para ponerlo como ejemplo, el
presupuesto consolidado apenas
alcanza a superar el 1% en relación con el presupuesto
nacional, siendo que Mérida tiene cerca del 3% de la
población del país.
Ello implica una conclusión: el proceso no ha sido generoso
en el otorgamiento de recursos para la transformación social
en este importante ámbito territorial.
Por supuesto, en los estados también se han
cometido algunas equivocaciones, como la perniciosa tendencia de
repetir la frondosidad de la burocracia tradicionalmente
anquilosada en el Poder Nacional, y la pretensión de
colocarse por encima de las competencias del Ejecutivo
Nacional.
Por su parte, en cuanto al ámbito nacional se
observan algunos hechos importantes para la
descentralización: la creación de un Ministerio de
Estado encargado de orientar este proceso, la creación de
una Comisión Para la Reforma del Estado, junto con sus
respectivas filiales en cada una de las entidades federales del
país, y la promulgación de un conjunto de leyes que
regulan esta importante materia.
Sin embargo, frente a estos hechos pareciera que la
acción del propio Estado venezolano es tímida, y a
diferencia de la macrocefalia de la que hablaba el Dr. Brewer
Carías, lo que a mi juicio existe es una parálisis
decisional articulada a una cabeza reducida en un cuerpo
territorial provincial hipertrofiado. Es evidente, en
consecuencia, que el proceso encuentra serias resistencias y hasta
relaciones antagónicas de carácter conflictivo, dentro
de un sistema que se apoya fuertemente
en la partidocracia y en los beneficios que el centralismo ha
significado Para ciertos grupos sociales y para ciertos
sitios.
Objetivos de la
Descentralización
En relación con los objetivos del proceso, es
decir, qué se espera lograr con la descentralización,
creemos que la respuesta está asociada a la
transformación de las estructuras políticas y
socioterritoriales para construir un país sobre sólidas
bases locales, que pudiera constituirse en el objetivo superior del proceso
articulado a otros objetivos intermedios, a los cuales hizo
referencia en su exposición el Dr. Marcos
Avilio Trejo.
Los objetivos de un proceso de descentralización
deben fundamentar la direccionalidad que se le desea dar al
mismo, vinculados a una misión: lograr de manera
eficiente y comprometida la transferencia de recursos del Poder
Público nacional hacia los órganos del Estado y hacia
las organizaciones de la sociedad civil establecidas en la
provincia. Ello implica, a su vez, entender que en última
instancia los objetivos se transforman en la expresión
socio-política de los principios
ayúo-teleológicos (sistema de valores y fines que sustentan
al proceso) que configuran el Proyecto Histórico de
sociedad, como respuesta pertinente normativa y estratégica
a la situación de la realidad socioterritorial objeto del
proceso de descentralización.
Las respuestas a estas interrogantes son difíciles
de encontrar por cuanto, si bien es cierto que existe una
abundante información documental producida por diferentes
estudiosos de la materia, creemos que una de las debilidades del
proceso es su carencia de objetivos claros y la ausencia de un
Proyecto Histórico del país que queremos, en los que se
enmarque un proceso de descentralización que pretende
intervenir la naturaleza de base socio-política y
territorial del país para su transformación.
Los defensores gubernamentales del proceso de
descentralización han presentado el IX Plan de la Nación como el Proyecto
Histórico Nacional, cuando en realidad es un documento lleno
de planteamientos genéricos, enunciativo de políticas
globales y sectoriales, con pinceladas territoriales, para
constituirse en un discurso tecnoburocrático
carente de contenido real. Es precisamente la definición del
Proyecto Histórico Nacional, sobre la base de un conocimiento pertinente del
país, uno de los objetivos que deberá adelantar el
proceso de descentralización, si quiere lograr el deseado
compromiso de la colectividad del país.
Definición: Una
Propuesta Tentativa
Ahora bien, hechas las consideraciones precedentes, nos
atrevemos a proponer una aproximación conceptual sobre la
descentralización. Entendemos la descentralización como
un proceso y una política de Estado, de naturaleza
sociopolítica, cultural, administrativa, económica y
técnica, que busca la transferencia del poder público
hacia las bases provinciales y locales, de manera de construir un
país más justo y sólido desde perspectivas
sociales y territoriales.
Este proceso, al cual nos adscribimos, exige
propósitos claros, decisiones oportunas y voluntad
política firme de quienes tienen la enorme responsabilidad de conducirlo,
si queremos que efectivamente se transforme en un instrumento
eficiente de participación activa, que le devuelva a la
provincia y a sus instituciones los fueros perdidos, y que
conduzca a construir un país con sólidas bases
locales.
Geog. Elías Méndez Vergara
(*)
En Revista virtual Provincia.
Universidad de Los Andes: http://www.saber.ula.ve./cieprol/provincia
(*) Profesor de la Universidad de
Los Andes.
