I. La Separación
Orgánica de los Poderes Municipales
II. Problemas del
Financiamiento de los Gastos Municipales
II. 1. Posibilidades de
Incrementar los Ingresos Municipales
II. 2. Acceso de los
Municipios al Fondo Intergubernamental para la
Descentralización
II. 3. El Control de los
Gastos Municipales
Debo felicitar al Centro Iberoamericano de
Estudios Provinciales y Locales (CIEPROL) por haber
organizado estas II Jornadas sobre Federalismo,
Descentralización y Municipio, dedicadas a
discutir diversos aspectos de la reforma del régimen
municipal venezolano. Creo que en este momento en que
está tomando fuerza el
proceso de
descentralización en Venezuela,
no sólo desde el punto de vista jurídico sino
también desde el punto de vista operacional, resulta
de mucha utilidad que
el CIEPROL esté dedicado a llevar acabo estudios sobre
esta materia y
a intercambiar ideas y experiencias no solamente venezolanas
sino de España
y otros países latinoamericanos.
I. La Separación
Orgánica de los Poderes Municipales
De acuerdo con la Ley
Orgánica de Régimen Municipal vigente que data del
año 1989, las funciones
administrativas, legislativas y de control
están a cargo de los concejos municipales, excepto en el
Distrito Federal, que se rige por un ordenamiento legal
diferente. Esta ley establece que los concejos municipales
solamente se encargan de legislar y controlar, mientras que los
alcaldes constituyen el poder
ejecutivo municipal. De manera que desde finales de la
década de 1980 en Venezuela la
organización del gobierno
municipal responde nuevamente al criterio de la separación
orgánica del poder. Por una
parte, el Poder Ejecutivo, ejercido por los alcaldes; el Poder
Legislativo, que corresponde a los concejos municipales, y
hasta pudiéramos hablar de un Poder Judicial
que ejercerían los llamados Jueces de Paz.
En la anterior ley de régimen municipal de 1978
eran los concejos municipales y su Presidente quienes
ejercían las funciones
administrativas propias del gobierno local, razón que en
parte puede explicar las confusiones de muchos concejales
electos, que desean ejercer funciones administrativas que no les
compete, bien por desconocimiento o por afán de poder. Eso
ha hecho pensar a muchos que para ordenar un poco el ejercicio de
las funciones de los alcaldes y concejales haya que proceder en
primer lugar a una labor educativa, dirigida a divulgar
cuáles son las verdaderas funciones del concejo municipal
y cómo se establece el presupuesto de
gastos en las
municipalidades.
II. Problemas del
Financiamiento
de los Gastos Municipales
Una parte de los ingresos
municipales ordinarios proviene de la participación de los
municipios en el Situado Constitucional que le corresponde a los
estados en el cual están ubicados. Este Situado
Municipal, dice el artículo 130 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, deberá
invertirse en la construcción de obras y adquisición
de equipos para la prestación de servicios
públicos y en gastos imprescindibles para el buen
funcionamiento de dichos servicios.
Como puede apreciarse, esa es una limitación a los gastos
municipales, cuyo propósito es asegurar el cumplimiento de
sus funciones para la buena marcha de la vida local.
El Situado Municipal representa en muchos municipios una
parte determinante de sus ingresos ordinarios, porque no todos
poseen igual capacidad financiera que el Municipio Chacao, en
donde la proporción del Situado representa apenas un 10%
de sus ingresos ordinarios y por ello puede prestar servicios
eficientes a las comunidades que allí habitan. En la mayor
parte de los municipios del país la situación es
radicalmente distinta. Es el caso, por ejemplo, del Municipio
Rómulo Gallegos del Estado Apure,
en el que fácilmente se puede constatar que la
generación de recursos propios
para financiar las actividades que le competen es tan
débil que si no fuera por el Situado que recibe de la
gobernación ese municipio prácticamente no
existiría, no podría funcionar.
Se comprende, por lo tanto, que el empleo de los
ingresos ordinarios y extraordinarios de los municipios
está sujeto a la orientación que quiso darle el
legislador, en el sentido de haberse especificado en la Ley
Orgánica de Régimen Municipal en qué deben
ser invertidos y para qué. En otras palabras, los ingresos
municipales deben ser usados en lo fundamental para reponer
capital y para
mejorar la calidad de los
servicios públicos que el municipio tiene que
prestar.
El artículo 144 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal vigente sostiene que, de los ingresos
previstos en el presupuesto, se destinará como
mínimo un 30% para ser aplicado a gastos de inversión o de formación de capital.
Esa es una especificación que, por lo demás, es
exclusiva para los municipios; semejante criterio no se aplica
para definir los presupuestos
que ejecuta el Poder Ejecutivo Nacional. En este momento el
presupuesto reconducido del año 1996 apenas tiene 2% de
inversión, mientras que a los municipios se les establece
que el 30% como mínimo de todo el gasto sea para
inversión.
Además de eso, en la ley se sancionó una
disposición que es común para el Poder Ejecutivo en
los tres niveles de gobierno, de acuerdo con la cual los ingresos
públicos extraordinarios sólo podrán
destinarse a obras o servicios que aseguren la
recuperación de la inversión o el incremento
efectivo del patrimonio del
municipio.
Como ejemplo puede señalarse que cuando esos
ingresos extraordinarios provengan de la venta de terrenos
desafectados de la condición de ejidos, necesariamente
deberán ser invertidos en bienes que
produzcan nuevos ingresos al municipio.
Creo que este es un punto por analizar en el Congreso de
la República, a fin de terminar qué ha pasado con
los ingresos provenientes de la venta de terrenos ejidos y
evaluar si se ha cumplido con la intención del Legislador
para que no se descapitalice el Municipio. Lamentablemente, la
ley dejó a discrecionalidad de los concejos municipales la
posibilidad de aprobar gastos producto de la
venta de terrenos ejidos, que en numerosos casos
únicamente ha conducido a la descapitalización del
municipio.
II. 1. Posibilidades de
Incrementar los Ingresos Municipales
Hay otro aspecto que debemos recordar para esclarecer
cuáles son las posibilidades de financiar los gastos
municipales. Los Municipios y estados no se pueden endeudar, no
pueden contraer crédito
público sino a través del mecanismo establecido en
la Orgánica de Crédito Público, lo que
significa que las solicitudes de endeudamiento de los estados y
municipios necesariamente deben ser aprobadas por el Congreso
Nacional. Es decir, el procedimiento a
seguir en este caso consiste en que la cámara municipal
aprueba la posibilidad de endeudamiento, remite la solicitud al
Congreso y éste decide si aprueba o no una Ley
Especial de Crédito Público que, debido a la
situación financiera del país, ahora tiene que
entrar en la llamada Ley Paraguas, instrumento que define
los límites a
que puede llegar el endeudamiento de la nación.
En las escasas oportunidades en que ha habido endeudamiento
municipal o estadal, el Ejecutivo Nacional ha tenido la sabia
precaución de proceder a descontar del situado la parte
que corresponde a la amortización de esa deuda.
Afortunadamente para Venezuela existen estas
disposiciones que restringen el endeudamiento para los niveles de
gobierno subordinados al nivel nacional, porque si la carga de la
deuda es tan grave para Venezuela sin que en ella hayan tenido
mucho que ver los estados y municipios, es fácil
imaginarse lo que habría pasado si los estados y los
municipios hubiesen tenido libertad para
endeudarse. Como aspecto anecdótico recuerdo que cuando
todavía no se hablaba de descentralización en el
país, pero existían gobernadores con ideas y
audacia, una vez se me presentó un gobernador y un
grupo de
"inversionistas" extranjeros que querían que el
gobierno de ese estado se endeudara para ejecutar unas obras de
dudosísima reproductividad. El Ejecutivo de ese estado no
poseía la capacidad para respaldar el gasto que
debía hacerse, pero los "inversionistas" deseaban que
el Estado
venezolano asumiera la garantía de esa deuda para poder
prestar el dinero. Fue
así como Venezuela terminó endeudándose al
extremo que llegó.
De manera que con toda la voluntad descentralizadora que
he demostrado en el ejercicio parlamentario, sin embargo creo que
existen unos límites que debe observar el proceso de
descentralización, relacionados con la necesidad de
restringir el endeudamiento externo de los estados y municipios,
y de conservar en manos del Poder Ejecutivo Nacional el manejo de
la defensa y de las relaciones exteriores del país. En
cualesquiera otras áreas de la vida nacional se puede
disentir y creer que pueden ser objeto del proceso de
descentralización.
Efectivamente, se puede tener y se tiene
descentralización en materia educativa, en materia de
salud, en una
gran cantidad de materias, pero existen tres áreas en las
que normalmente el privilegio de su conducción queda
reservado al Gobierno central: las relaciones exteriores, defensa
nacional y el endeudamiento externo e interno.
Por lo tanto, es dentro de estos límites e la Ley
Orgánica de Régimen Municipal señala
cómo debe elaborarse el presupuesto municipal. Esta ley
remite a la Ley de Régimen Presupuestario y traslada casi
todas sus disposiciones a los municipios, Por eso, el código
de cuenta empleado en los municipios es similar al que se emplea
para elaborar los presupuestos de la nación,
la forma de elaborar la ordenanza de presupuesto Municipal
también es similar a la forma como se estructura la
Ley de Presupuesto del país.
Sin embargo, a pesar de la existencia de numerosas
disposiciones sobre el procedimiento a seguir para la
elaboración de los presupuestos nacionales, estadales y
municipales, pareciera que todavía no hemos alcanzado
suficiente capacidad técnica y gerencial para cumplirlas.
Es cierto que tenemos un moderno código de cuentas
más eficiente para sistematizar la clasificación de
las partidas presupuestarias, pero ese código es bueno
para un país que posea un sistema de
computación nacional que puedan utilizar
todos los municipios para formular sus presupuestos y aún
no lo tenemos. Si dispusiéramos de un sistema semejante
podría elaborarse el presupuesto integrado del sector
público de la nación, de manera que
sería mucho más fácil compatibilizar las
diferentes y múltiples demandas de recursos que se le
hacen al Ejecutivo Nacional y al Congreso de la República
para atender diversos gastos.
Todavía no tenemos esa capacidad; en el Congreso
Nacional sólo pueden conocerse cuáles son los
requerimientos presupuestarios de cada municipio por vía
de consultas amistosas, porque no es obligación de los
municipios remitir al Congreso sus presupuestos, tal como
sí ocurre con los estados. En consecuencia, los
legisladores de la nación no tienen manera de determinar
si el presupuesto de cada municipio es suficiente, o si una parte
de los gastos que se requieren son excesivos de acuerdo con
criterios técnicos bien especificados.
De todos es conocido que el procedimiento utilizado
normalmente en los municipios y en los estados para solicitar
recursos presupuestarios a la nación, así como en
todas las demás instancias del poder público, es
pedir en exceso para ver qué se consigue, sin que tales
solicitudes estén respaldadas por criterios claros.
Entonces, aun cuando el sistema de cuenta puede resultar muy
útil, todavía presenta serios problemas de carácter gerencial y técnico porque
no se dispone de ningún procedimiento que permita elaborar
el presupuesto global de la nación a partir de la
compatibilización de los presupuestos de cada uno de los
niveles territoriales de gobierno, como se requiere para elaborar
un presupuesto nacional verdaderamente integrado.
Aunque en este momento nos interrogamos sobre las
modificaciones que deberían realizarse en la ley sobre los
gastos municipales, en lo personal tengo
dudas respecto a la necesidad de llevarlas a cabo porque
aún no estamos listos para eso; creo que las leyes que
actualmente regulan esta materia son razonablemente buenas. El
problema es que tenemos una débil técnica gerencial
para aplicar las leyes existentes. De manera que el esfuerzo
debería dirigirse al entrenamiento y
capacitación de los funcionarios
municipales en las áreas de formulación de proyectos de
presupuesto; régimen de hacienda, administración tributaría y otras
relacionadas con las finanzas
locales, de manera que podamos aprovechar las disposiciones de la
ley para sacarle el mayor partido posible a la capacidad de
ordenar el sistema de gastos en las instituciones
públicas de Venezuela.
Cada vez que se discute el presupuesto nacional se pone
de moda el tema de
la reestructuración del Estado y entonces se reanudan las
discusiones sobre la disminución del volumen de
gasto
público en el país, que implica la
racionalización de la nómina
de los diferentes entes de gobierno. El problema de sincerar los
presupuestos a través de reducciones de las nóminas es
que se trata de algo muchísimo más complejo que
declarar en reestructuración a un organismo
público.
Se puede decir, por ejemplo, que se declara en
reestructuración a la Alcaldía y al Concejo
Municipal de Mérida y que se va a despedir a la mitad del
personal que allí labora, porque sobran, porque son
reposeros o simplemente son innecesarios para el funcionamiento
del ambas instituciones. Sin embargo, al final se descubre que
eso no es tan fácil de hacer.
Por esto creo que en materia de gasto municipal es
preferible capacitar a los alcaldes, concejales y funcionarios de
la
administración local que enfrascarse en este momento
en el largo proceso requerido para modificar leyes. Creo que con
las leyes existentes, razonablemente aplicadas por funcionarios y
autoridades que sepan lo que deben hacer, se puede mejorar
sustancialmente la calidad de la administración municipal.
II. 2. Acceso de los
Municipios al Fondo Intergubernamental para la
Descentralización.
Otro aspecto que debemos considerar en materia de gastos
municipales es el Fondo Intergubemamental para la
Descentralización (FIDES). En este fondo se han puesto
muchísimas esperanzas. Tanto los estados como los
municipios y todos los legisladores que participaron de un modo
que otro modo en la aprobación de la ley del FI DES,
están conscientes de que la forma como se maneja en la
actualidad la asignación del Situado es
inconveniente.
Es evidente que lo que se entrega a los estados por
vía del Situado Constitucional y de éstos hacia los
municipios a través del Situado Municipal apenas alcanza
para cubrir los gastos operativos de los gobiernos estadales y
municipales, pero no alcanza para cubrir sus necesidades de
inversión. El FIDES plantea la posibilidad de realizar
grandes aportes a los estados y municipios para cubrir sus
principales necesidades de inversión. En consecuencia, los
recursos de este fondo deben provenir del Impuesto General
a las Ventas y al
Consumo
Suntuario y cualquier otra ley de carácter similar; es
decir, que cualquier impuesto que peche al consumo, tal como el
IVA y los
impuestos a la
gasolina, los cigarrillos y los licores, debe servir, al menos
parcialmente, para financiar las actividades de inversión
promovidas por el FIDES.
A medida que disminuyan las necesidades urgentes de
financiamiento del gobierno central y las correspondientes al
servicio de la
deuda externa
de la nación, debe irse pensando en reorganizar la
recaudación de impuestos, de manera que ellos permitan
aumentar las bases financieras del FIDES. Sin embargo, los
recursos de este fondo no deberían ser otorgados
directamente para financiar cualquier gasto improductivo; al
contrario, estimo que es más conveniente hacerlo a
través de un organismo que, tal como está previsto
en la ley, se encargue de coordinar y ejecutar las inversiones
necesarias para facilitar la transferencia de competencias del
Poder Nacional hacia los estados y de éstos hacia los
municipios. De esta manera sería posible asegurar que los
municipios y estados harían inversiones serias, bien
planificadas, y que la distribución de los recursos del FIDES se
hiciera teniendo en cuenta un conjunto de variables que
en estos momentos no se consideran para la asignación del
Situado.
Para la asignación del Situado Constitucional a
los estados se utilizan exclusivamente dos criterios:
Primero: 30% de los ingresos ordinarios del
país en partes iguales para los 22 estados y el
Distrito Federal.
Segundo: El 70% restante del monto se determina
en función
de la población total de cada estado,
razón por la cual los estados con mayor población
reciben asignaciones más elevadas que otros sin que se
tomen en cuenta criterios adicionales que contribuyan a
evitarla concentración recursos financieros en aquellos
estados en donde ya de por sí tienden a
concentrarse.
Por el contrario, el FIDES tiene en cuenta varios
criterios adicionales que ayudan a corregir esta
situación.
Para la asignación de recursos el FlDES toma en
cuenta el llamado nivel de la pobreza
crítica
y extensión territorial de los estados y municipios. Se
considera el nivel de pobreza
crítica porque las necesidades recursos financieros para
inversión son mayores en aquellos estados y municipios en
los que habita una mayor proporción de familias pobres, en
donde es urgente emprender grandes obras de equipamiento en
infraestructura y ampliar la cobertura de los servicios sociales
básicos. Se toma en cuenta la extensión territorial
porque las necesidades de inversión son mayores en
aquellos estados y municipios en que deben recorrerse grandes
distancias para comunicar unas poblaciones con otras o para
ampliar la cobertura de los servicios básicos.
Aun cuando la ley del FIDES es ahora mejor de lo que era
antes después después de las reformas que se le
introdujeron, todavía faltan algunos criterios adicionales
para mejorar la justicia
distributiva y el empleo de recursos financieros que se canalizan
a través de el. Uno de estos criterios es el nivel del
esfuerzo del desarrollo
que se haya realizado en los estados y municipios. Si un
municipio logra atraer inversiones nacionales o internacionales y
para eso se requiere q mejoren los servicios, la infraestructura,
las comunicaciones, los servicios de informática y procesamiento de
datos y los servicios administrativos, es evidente que por el
esfuerzo de desarrollo hecho por ese municipio necesita
más dinero que
otro en donde no se ha realizado ningún esfuerzo Otro
elemento a considerar para mejorar la efectividad de las
asignaciones financieras del FIDES es establecer un Fondo de
Préstamo Municipal. No se trata solamente de
entregarles recursos a los municipios, sino que para realizar
algunas inversiones éstos pueden recurrir a
préstamos de muy bajos interés;
al establecerse este sistema, los dividendos de las inversiones
reproductivas podrían incluso utilizarse para estimular
inversiones en otros municipios. Estos créditos blandos se emplearían
exclusivamente con fines de desarrollo, de manera que se vaya
generando la capacidad de auto-reproducción de los capitales
invertidos.
II. 3. El Control de los
Gastos Municipales
Uno de los aspectos que debe ser analizado a profundidad
por su importancia para control de los gastos municipales es el
número de concejales. Concretamente, tengo
impresión de que los concejos municipales deben tener la
cantidad de concejales que tienen en este momento. Creo que
solamente cinco concejales es un número bueno para
muchísimos municipios pequeños, veinticinco es
demasiada gente para Caracas. Es decir, lograr que se haga
el trabajo
correspondiente a un concejo municipal con 25 personas es
difícil y, además de eso, si multiplicamos ese
número de concejales por el número de municipios
que tiene Venezuela, es evidente que se crea una gran presión
sobre el número de legisladores a nivel municipal, lo que
realmente no ayuda a mejorar la imagen de la
gente que está trabajando en esos organismos, ni ayuda
tampoco a mejorar el servicio a las comunidades del país.
De acuerdo con la experiencia de trabajo que he
podido acumularen el Congreso Nacional, las comisiones de 25
personas rarísima vez funcionan, de manera que trata de un
problema de manejo de recursos y eficacia en los
grupos de
trabajo, vale la pena, entonces, que reflexionemos mejor este
asunto como condición para reformar la Ley Orgánica
de Régimen Municipal.
Otro aspecto a considerar es el problema de la
creación de nuevos municipios. La ley tiene varios
señalamientos al respecto, uno de los cuales es que el
nuevo municipio debe ser capaz de sostenerse a sí mismo.
Creo que objetivamente nos debemos preguntar si todos los 330
municipios que existen pueden sostenerse a sí mismos sin
contar para ello con el Situado Municipal. A veces se han creado
municipios por razones ajenas a este principio legal y,
además de eso, ha habido casos en que la creación
de un municipio deja a otros sin recursos suficientes para
atender sus necesidades de funcionamiento.
Por ejemplo, en Caracas cada cierto tiempo se
habla de crear un nuevo municipio a partir del Municipio Sucre,
que ya ha tenido varias subdivisiones. De esta entidad local
salieron los Municipios Baruta, El Hatillo y Chacao y ahora
quieren crear el Municipio Leoncio Martínez, de manera que
el Municipio Sucre no va a poder generar sus propios recursos y
entonces se va a crear un nuevo foco de problemas
sociales.
Creo que sobre este problema debe discutirse
suficientemente y pedir a los legisladores estadales que tengan
prudencia con la creación de nuevos municipios, para que
no vaya a ocurrir que por "Tapar un santo destapemos a
otro", ni tampoco debería crearse un municipio a
sabiendas de que no puede funcionar, sabiendo que no tiene el
mínimo de población ni de ingresos que
requieren.
Adicionalmente a los gastos municipales financiados a
través del Situado Constitucional, están aquellos
gastos municipales que se financian con el presupuesto de la
nación. Cuando empieza el proceso de preparación
del presupuesto del país normalmente los gobernadores y
alcaldes visitan el Congreso de la República para pedir
que se incluyan en él varias obras que realmente son
competencia de
cada municipio, pero se recurre a esa práctica por cuanto
se sabe que los municipios no están en capacidad
financiera de ejecutarlas.
Hace unos años, por ejemplo, se estableció
la creación de un fondo para el asfaltado de las calles.
En el presupuesto nacional se asignaba una partida que se
repartía a los municipios para que realizaran el asfaltado
de las calles, aun a sabiendas de que muchísimos
municipios no tenían capacidad para hacerlo.
Entonces resultó evidente que esos municipios no
tenían vida propia puesto que ni siquiera podían
ejecutar hacer algo tan elemental como el asfaltado de las
calles. En consecuencia, tales municipios no tenían
razón de existir.
En resumen, sobre la materia del régimen
municipal particularmente creo que por ahora no vale la pena
reformar las leyes si no se procede a educar en el área
presupuestaria y financiera a los que tienen que administrar el
Poder Municipal, para que entiendan perfectamente bien
cuáles son las disposiciones, posibilidades y ventajas de
lo que está en las leyes actuales para beneficio de los
municipios. Creo sinceramente que por ahora lo mejor es gerenciar
la hacienda municipal con las leyes que existen y entrenar a las
autoridades y funcionarios municipales para que gerencien
bien.
Dra. Haydée Castillo de López
(*)
En Revista
virtual Provincia. Universidad de
Los Andes:
(*) Senadora del Congreso de la
República