- Introducción
- El
Modelo Democrático - Los
Partidos Políticos. Intermediadores entre Electores y
Elegidos - El
Sistema Electoral Y Su Interdependencia Con El Sistema De
Partidos - El
Sistema Electoral Venezolano - El
Proyecto De Ley Orgánica De Elecciones Y
Participación Política - El
Sistema Electoral Municipal
En el curso de los últimos años, Venezuela ha sido so metida a
un intenso proceso de cambios. Los
cambios ocurridos se corresponden con las tendencias que
caracterizan a la sociedad contemporánea.
Somos sacudidos y fuertemente impactados por los productos de la revolución
científico-tecnológica. Las comunicaciones satelitales han
penetrado en los hogares, transfiriendo información instantánea
desde lugares muy distantes. Así las cosas, las oscilaciones
y la reorganización del poder mundial, hasta la
guerra, no sólo con
despliegue armado, sino incluso, la económica y cultural,
nos encuentra en el centro del escenario. En el plano interno,
impulsados por una economía y una estructura política fuertemente centralizada,
hemos pasado, de ser un país semirural, a una sociedad
conformada fundamentalmente en los grandes centros urbanos. Y
dentro de esta movilidad social, observamos como los más
densos sectores de población se sitúan
en una franja territorial que abarca el centro-norte-costero, con
algunos desarrollos hacia el Zulia y Guayana. Esta
redistribución de la población -más apostamiento
de sectores desposeídos de fortuna, riqueza y esperanza, que
verdadera integración poblacional-
afecta de manera relevante las expectativas de funcionamiento de
las instituciones gubernamentales,
ya que:
De una sociedad poco menos que reducida a ser un cuerpo
indiferenciado, regido por una cabeza única, la sociedad
venezolana actual ha pasado a ser un organismo nacional integrado
por diversos centros de decisión social, que necesitan para
su desenvolvimiento y desarrollo canales
políticos apropiados, no como forma de diferenciarse ni de
distanciarse entre sí, sino de concurrir a la
formulación realista de políticas
globales1.
Por ello, desde mediados de la década de los
años ochenta, se ha venido planteando la necesidad de
generar, en el seno del establecimiento político, una
profunda Reforma del Estado. Los fundamentos de
esta Reforma fueron formulados por la misión Presidencial para la
Reforma del Estado (COPRE) en el año 1998, a través del
Proyecto de Reforma Integral
del Estado (PRIE), en el cual se señala que:
La Reforma del Estado es un proyecto de
modernización radical de la sociedad venezolana. Implica la
redistribución del poder social con el propósito de
profundizar la democracia y hacer más
eficiente el Estado a los actores
sociales2.
Dentro de ese programa de reformas, destacan
las reformas políticas por ser las que tienen por objeto
plantear las relaciones Estado-Sociedad, en procura de marcar
pauta en un nuevo flujo de relaciones Estado – Sociedad –
Ciudadanos. Las Reformas Políticas Inmediatas formuladas a
través del PRIE, se agrupan en tres categorías: Reforma
de los partidos, Reformas del Sistema Electoral y la
Descentralización.
1. – La Reforma de los partidos no se alcanzado,
como se esperaba, por vía de aprobación de una ley moderna de partidos
políticos; sin embargo, es digno destacar que, motivados por
los planteamientos ruidosos y generalizados de cambio, los partidos
considerados tradicionalmente como del "staus", han orientado
importantes reformas en sus Estatutos, con las cuales han
ampliado mecanismos de democratización interna.
Contrariamente, los partidos de más reciente creación,
e insurgentes en el escenario nacional, se presentan como
organizaciones políticas
poco participativas en su vida interna, sin conceptos definidos
de militancia, y más como proyectos caudillistas o de
grupos semiseculares que
actúan como sus propietarios. Y en los partidos minoritarios
se asienta con mayor fuerza la tendencia a ser el
rótulo que favorece las pretensiones parlamentarias o los
pactos políticos de alguien que se apropió de esa
organización. Siguen por
ello pendientes, importantes transformaciones en la
institucionalidad de los partidos, ante lo cual, la reforma de la
vetusta Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y
Manifestaciones, sigue siendo una necesidad imperiosa.
2. – Las Reformas del Sistema Electoral han sido
variadas, y han recogido en buena medida, los planteamientos
básicos del PRIE: separación de los procesos electorales,
incorporación del sistema de uninominalidad en fórmula
mixta y manteniendo el principio de la representación
proporcional de las minorías, aumento de representantes
escogidos por cociente electoral, quedando pendientes, de las
prioridades enunciadas en el PRIE, las referidas al financiamiento de las
campañas electorales. Ha sido esta normativa, la electoral,
una de las que ha sufrido mas modificaciones, casi parejas con la
celebración de procesos electorales. Estas reformas a la
legislación electoral, están orientadas a la
definición del sistema electoral, lo cual es de suyo
importante, ya que, al decir de Sartori "Los sistemas electorales determinan
el modo en que los votos se transforman en curules, y por
consiguiente afectan la conducta del votante. Además
influyen sobre si el elector vota por un partido o por una
persona"3.
3. – La descentralización política se
inició con la aprobación de la Ley Sobre Elección
y Remoción de los Gobernadores de Estado, desarrollando la
previsión contenida en el artículo 22 de la Constitución de la
República, a fin de que los Gobernadores fuesen electos por
el Cuerpo Electoral de su circunscripción, y la reforma de
la Ley Orgánica de Régimen Municipal, creando la figura
del Alcalde y su elección directa, así como la
incorporación de variados instrumentos de gobierno y participación ciudadana.
Al lado de estas innovaciones, marcha la aprobación de la
Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder
Público, estableciendo un mecanismo de redistribución
de competencias y transferencia de servicios, la aprobación
de la Ley Orgánica Sobre Justicia de Paz, creando la
Jurisdicción de Paz en cabeza de los Municipios y la Ley
Sobre el Período de los Poderes Públicos de los
Estados, estableciendo en tres años el mandato de las
autoridades estadales y locales.
En el PRIE, se le destaca a la descentralización
como una de las líneas maestras del proceso reformador, y
ello obedece a nuestra atípica forma de Estado, concebida en
el Texto Fundamental como: "un
Estado Federal, en los términos consagrados por esta
Constitución"4
siendo precisamente los términos constitucionales,
consagratorios de un "Estado Centralizado con membrete
federal"5 por lo
que resulta lógico entender que:
Las reformas tendientes a la descentralización
territorial tienen como objetivo profundizar la
democratización de la gestión pública y,
al mismo tiempo, hacer más
eficiente el funcionamiento del Estado, el cual en algunos casos
ha llegado a escalas de concentración que anulan la
efectividad de su labor6.
Estas tres categorías (reforma de los partidos,
reforma del sistema electoral y la descentralización),
integrantes del plan de reformas políticas
inmediatas del PRIE, se mantienen vigentes como expectativas de
realización. Las reformas a los partidos, por la ausencia de
efectividad normativa; las reformas electorales, por la
insatisfacción con los sistemas adoptados; y la
descentralización, porque se trata de un concepto de suyo dinámico, y
por lo tanto, de realización progresiva.
Actualmente en el Congreso de la República se
discute un proyecto de Ley Orgánica de Elecciones y Participación
Política con la cual se pretende sustituir a la Ley
Orgánica del Sufragio vigente. En el
presente trabajo trataremos de analizar
la influencia probable de este texto en el proceso de reforma de
los partidos, del sistema electoral y de la
descentralización, con especial referencia a la posibilidad
de reestructuración del sistema electoral local, en el
contexto de la descentralización jurídico Política
del Estado venezolano.
La democracia, como modelo de organización social,
nació en las entrañas del sistema monárquico y
aristocrático de Europa, antes de la Revolución Francesa,
precedido por una serie de descubrimientos técnicos que
favorecieron el nivel de vida de los habitantes de Europa
Occidental y sus sistemas de comunicación, liderizado por
una nueva clase social: la
burguesía, la cual luchaba por el establecimiento de un
nuevo orden. El modelo democrático, al principio, solo
existirá en Gran Bretaña, expandiéndose a los
demás países occidentales luego de las revoluciones
Americana y Francesa. La prosperidad económica va pareja con
el proceso embrionario del modelo democrático, tal y como lo
expresa De Tocqueville: "Si tenemos en cuenta la diferencia de
los tiempos, nos convenceremos de que en ninguna de las
épocas que siguieron a la Revolución se desarrolló
la prosperidad pública mas rápidamente que durante los
veinte años que la precedieron. Únicamente los treinta
y siete años de monarquía constitucional,
que fueron para nosotros tiempos de paz y de progreso
rápido, pueden compararse, 7 en este aspecto, con el reinado
de Luis XVI7.
Este modelo democrático, que tuvo como principal
impulsor el crecimiento de la burguesía, se soporta sobre el
principio de la soberanía popular, basado
a su vez, sobre el de sufragio universal, que se
generalizará después de la Primera Guerra Mundial,
llegando a constituirse en la base del sistema oficial de
valores políticos en la
mayoría de las naciones del mundo, en las cuales, la
mayoría de los gobernantes obtienen su legitimidad de una
investidura popular por el sufragio universal, ya que se ha
aceptado la tesis de que un gobierno que
no se apoye en la elección de los ciudadanos no es un
verdadero gobierno a los ojos de los hombres de hoy. Al respecto,
Duverger expresa que: La investidura de los ciudadanos a
través del sufragio universal es la única base posible
de legitimidad desde el momento en que no se cree que el poder
viene de Dios, ni que se transmite por vía hereditaria.
Incluso si se admite que debe ser ejercido por las "élites",
los "mejores", los "superhombres", es necesario que sean
reconocidos como tales por sus conciudadanos. El sostén
popular, el apoyo de las masas, son necesarios a todos los
gobernantes, en la época contemporánea, si quieren a
parecer como legítimos. En este sentido el modelo
democrático se impone en todas partes8.
Las elecciones son la piedra angular de la democracia,
ya que si todos los hombres son libres e iguales, nadie puede
mandar a los demás, sin haber sido elegido por ellos para
hacerlo. Todo poder público, debe tener como base la
elección, las cuales deben realizarse en lapsos breves a fin
de conservar la representación. Para Dieter Nohlen, "las
elecciones representan una técnica de designación de
representantes"9.
En Venezuela, la reforma constitucional aprobada por la Asamblea
Nacional Constituyente, de 1947, consagró el principio de
voto universal, directo y secreto, para hombres y mujeres,
mayores de 18 años, sin distinciones de condición
económica o cultural, que tuvo como precedente, el Estatuto
Electoral, dictado por la Junta Revolucionaria de Gobierno, y
mediante el cual, se eligió a los miembros de la Asamblea
Nacional Constituyente. El sufragio universal trae como
consecuencia la democracia representativa, consagrada en nuestro
texto constitucional como un principio básico, según el
cual, "El gobierno de la República de Venezuela es y
será siempre democrático representativo, responsable y
alternativo"10.
Los Partidos Políticos.
Intermediadores entre Electores y Elegidos
Desde hace muchos años se afirmó que, "los
partidos políticos han nacido y se han desarrollado al mismo
tiempo que los procedimientos electorales"
constituyéndose en instituciones básicas en los
sistemas democráticos, en los cuales cumplen un doble papel.
Encauzan las posturas políticas de los electores, y a su
vez, determinan las posturas políticas a asumir por parte de
los elegidos o representantes. Son por lo tanto, una suerte de
intermediadores entre los electores y los elegidos,
intermediación ésta que a menudo suele ser criticada,
no obstante ser altamente necesaria a fin de preservar los
objetivos políticos
globales y el cumplimiento de los programas electorales propuestos.
Para Combellas: "Dentro del proceso democratizador cumplen un
importantísimo papel los partidos políticos, en tanto
estructuras de mediación
de la representación popular como por el importante papel
que desempeñan en el cumplimiento de las funciones de combinación y
articulación de intereses".
En Venezuela, la Constitución de la República
establece, tanto la existencia de un gobierno alternativo,
pluralista, responsable y representativo, como un sistema de
partidos políticos, que ha sido catalogado como un sistema
de "democracia de partidos". La intermediación partidista,
entre los electores y los elegidos, al lado de darle un
altísimo poder a los organismos partidistas, les convierte
en el centro de las más agudas críticas. Son los
partidos, el mecanismo idóneo más no el único,
para motivar y encauzar participación política de la
ciudadanía la
Constitución señala que:
Todos los venezolanos aptos para el voto tienen el
derecho de asociarse en partidos políticos para participar,
por métodos democráticos,
en la orientación de la política nacional. El
legislador reglamentará la constitución y actividad de
los partidos políticos el fin de asegurar su carácter democrático
garantizar su igualdad ante la
ley.
El Régimen de los partidos políticos está
desarrollado en la ley, en la cual se les define como
"agrupaciones de carácter permanente, cuyos miembros
convienen en asociarse para participar, por medios lícitos, la vida
política del país, de acuerdo con programas y estatutos
libremente acordados por ellos". En cuanto a los tipos de
partidos, la propia ley señala que estos "podrán ser
nacionales o regionales".
El Sistema Electoral Y Su
Interdependencia Con El Sistema De Partidos
En la democracia, la escogencia del sistema electoral es
determinante en la vida política del país. Sin embargo,
para Duverger, "no se puede decir que tal sistema electoral
determina tal forma de vida política, sino que simplemente,
la estimula". De acuerdo a doctrina, existen básicamente
tres sistemas que se contraponen: el sistema mayoritario que
puede ser a una o a dos vueltas y el sistema de
representación proporcional. Al lado de éstos, se
encuentran los sistemas mixtos. La escogencia del sistema se basa
las conveniencias políticas, debido a las influencias que
uno u otro sistema ejercen en la vida institucional del Estado y
de los propios partidos políticos. En relación con
influencias, Duverger se atrevió a presentar las siguientes
fórmulas:
1. La representación proporcional tiene a un
sistema de partidos múltiples, rígidos
independientes;
2. El sistema mayoritario con dos vueltas tiende a un
sistema multipartidista, con partidos flexibles e
interdependientes;
3. El sistema mayoritario con una sola vuelta, al
bipartidismo.
Duverger señala que el sistema mayoritario a una
vuelta conduce al bipartidismo, al producir una especie de
polarización, que impide la supervivencia de un tercer
partido. Esto por supuesto presenta excepciones, sobretodo,
derivadas de las alianzas
electorales, que permiten el mantenimiento de otras
agrupaciones. Pero, el bipartidismo que se acaba en la escala nacional, se mantiene en
las escalas locales, con una tendencia del sistema al dualismo de
candidatos en cada circunscripción. Esto trae como
consecuencia, o bien la creación de partidos locales, o la
reducción de partidos nacionales a categoría de
locales. El sistema mayoritario de segunda vuelta, tiende a la
multiplicación de partidos y el fraccionamiento de
tendencias próximas, que pueden reagruparse en el
'ballotage". (El ballotage es un método para producir
mayorías absolutas en elecciones uninominales, cuando el
requisito para ganar el cargo es la mayoría absoluta y
ningún candidato la alcanza en la primera vuelta. Entonces,
en la segunda vuelta, se restringe el número de candidatos a
dos, a las más altas mayorías de la primera vuelta). La
representación proporcional tiende a aumentar el número
de partidos políticos y a preservar su mantenimiento, al
garantizar que los votos que va a obtener, recibirán una
adecuada expresión en la distribución de las
posiciones en los organismos de representación popular. Sin
embargo, las posiciones que obtengan, nunca serán
exactamente proporcionales al número de votos obtenidos, ya
que:
En el fondo, la auténtica representación,
proporcional no existe en ninguna parte, no a causa de las
dificultades técnicas de su
aplicación (que son relativamente fáciles de vencer),
sino por sus consecuencias políticas y, particularmente, por
su tendencia a multiplicar grupos más o menos
minúsculos y más o menos inestables. La
formulación de Duverger ha sido fuertemente criticada por la
doctrina, llegando incluso a ser descartada por sus defensores.
Sartori, al analizarlas las reduce a dos:
El sistema de mayoría de una ronda tiende al
bipartidismo y los sistemas de mayoría de doble ronda y la
representación proporcional tienden al multipartidismo, para
señalar que ha sido fácil destruir las fórmulas de
Duverger y los razonamientos que dio para fundamentarlas, ya que
éste hizo una generalización causal. Sartori Considera
que el verdadero efecto de los sistemas electorales sobre los
partidos políticos es un efecto reductor (para Duverger, "el
papel exacto del régimen electoral parece ser, en
definitiva, el de un acelerador o el de un freno"), y al efecto
formula sus propias "leyes". Regla 1. Un sistema
pluralista ayuda a mantener un formato nacional bipartidista que
ya exista. Regla 2. Un sistema pluralista produce a largo plazo
un formato bipartidista si el sistema de partidos está
estructurado, y el electorado adverso está disperso. Regla
3. Bajo cualquier sistema electoral es imposible un formato
bipartidista si las minorías, que no encuadran con los dos
partidos más importantes están concentradas en
determinadas regiones geográficas. Regla 4. Los sistemas de
representación proporcional, también tienen efectos
reductores, cuando se aplican a circunscripciones
pequeñas.
Nohlen critica tanto la formulación de Duverger,
como las leyes de Sartori y al efecto señala que no desea
sustituir las afirmaciones hechas, respecto a los efectos que
producen los sistemas electorales en los sistemas de partidos,
formulando otras afirmaciones. Cree que los efectos de los
sistemas electorales son un tema incierto y controvertido, sobre
los cuales hay más supuestos que conocimientos
científicos fundados. En consecuencia, señala que se
deben resaltar previamente las condiciones de orden
metodológico, ya que:
Los sistemas electorales funcionan en contextos
complejos de factores diferentes que cambian en el tiempo y de un
país a otro. El análisis de los efectos
de sistemas electorales debe partir de las condiciones
históricas y sociopolíticas de los países
respectivos.
En Venezuela adoptamos, como ya se señaló, un
modelo de democracia representativa. Pero la consagración
constitucional de la condición representativa de nuestro
sistema político, no se
queda allí. Al lado del establecimiento de un sistema
mayoritario, a una sola vuelta, de mayoría relativa, para
elegir al Presidente de la República (posteriormente
extensible a los Gobernadores de los Estados, Alcaldes y
Diputados uninominales), desde la constitución de 1947 se
estableció el principio de la representación
proporcional, para los cargos de Senadores y Diputados al
Congreso de la República, Diputados a las Asambleas
Legislativas de los Estados y miembros de los Concejos
Municipales (extendido a los miembros de la Juntas Parroquiales),
"ardorosamente" patrocinado por Andrés Eloy Blanco, a pesar
de que en aquel momento la agrupación partidista a la cual
pertenecía tenía asegurada una amplia mayoría
electoral que le habría permitido copar las posiciones
parlamentarias mediante la modalidad de escrutinio
mayoritario.
Este sistema de la Representación proporcional de
las minorías tiene sus defensores y sus críticos.
Dentro de los primeros, se le señala como su saldo más
favorable, lograr una efectiva relación entre los votos
emitidos y la distribución de los cargos a repartir en
procura de esa defensa, la COPRE señaló en 1988: "Debe
resaltarse que la Constitución consagra específicamente
la representación proporcional y cualquier reforma que se
proponga ha de respetar la vigencia de este principio, que no
podrá ser sacrificado "11. Las críticas se refieren
fundamentalmente a que la representación proporcional crea
el riesgo de producir una
fragmentación excesiva de las fuerzas políticas y
dificulta las alianzas necesarias para conformar mayorías
sólidas a los fines de favorecer la gobernabilidad de¡
sistema. Ya lo ha advertido Combellas, al señalar que la
existencia de "partidos fuertes es garantía de
democratización, como partidos débiles obstaculizan la
democratización"12.
El análisis sobre los sistemas electorales y su
influencia sobre el sistema de partidos, se basa fundamentalmente
en las consideraciones de la doctrina extranjera, tomando como
unidades de análisis el desarrollo y evolución de los sistemas
políticos de Europa Occidental. Por ello, sus consecuencias
debemos tomarlas como referencias empíricas, no trasladables
a las situaciones particulares de los países de América Latina, en los
cuales rigen sistemas políticos presidencialistas, a
diferencia de Europa, donde rigen fundamentalmente sistemas
parlamentarios. Al respecto observa Nohien que:
En el presidencialismo, que es el tipo de
régimen predominante en América Latina, se pueden
observar dos especies de elecciones: las presidenciales y las
parlamentarias. De este modo, en el nivel nacional es necesario
tomar en cuenta dos sistemas electorales. En el análisis
politológico no se trata de captar por sí sola,
descriptivamente, la manera como se designa al presidente o como
se eligen a los senadores y diputados, sino su posible
interrelación. Es necesario averiguar también, si estos
sucesos son independientes entre sí, o bien, si tal vez
pudieran estar vinculados. Especialmente, cuando se plantea la
cuestión acerca de los efectos del sistema electoral, debe
considerarse el tipo de sistema político presidencialista
como una variable explicativa muy poderosa, además de la
forma en que ambos actos electorales se encuentran
organizados13.
El Sistema Electoral
Venezolano
En Venezuela, el sistema electoral ha vivido un
constante proceso de evolución. Sus diversas etapas, se
corresponden con los grados de desarrollo del propio sistema
político, el cual ha pasado de la democracia declarativa,
que se mantuvo invariable en nuestros textos constitucionales, en
el curso del tiempo, a una democracia real y efectiva, en la
cual, no solo la elección de los representantes, sino
además, la participación ciudadana, se tienden a
garantizar plenamente en los textos legales.
La Constitución de la República señala
que … "el gobierno de la República de Venezuela es y
será siempre democrático"14 , disposición que resulta
aplicable a todos los órganos que integran las ramas del
Poder Público15
, debido a nuestra condición de Estado
Federal16 . Se
refiere entonces a los órganos nacionales, estadales o
municipales, Para lograr la conformación de esos
órganos del Poder Público, la Constitución
prescribe que "La soberanía reside en el pueblo, quien la
ejerce mediante el sufragio por los órganos del Poder
Público".17 La
propia Constitución consagra el ejercicio de ese sufragio a
través del voto, al cual considera como un derecho y una
función pública de
ejercicio obligatorio.18
También dispone la Constitución el sufragio
activo al señalar que "son electores todos los venezolanos
que hayan cumplido dieciocho años de edad y no estén
sujetos a interdicción civil ni a inhabilitación
política"19.
Del mismo modo, establece el sufragio pasivo al indicar
que:
Son elegibles y aptos para el desempeño de funciones
públicas los electores que sepan leer y escribir, mayores de
veintiún años, sin más restricciones que las
establecidas en esta Constitución y las derivadas de las
condiciones de aptitud que, para el ejercicio de determinados
cargos, exijan las leyes20.
El sistema electoral venezolano, para conformar los
órganos del Poder Público, debe ser libre,
universal, directo y secreto y garantizar el principio de la
representación proporcional de las
minorías21.
Hemos adoptado, debido a nuestra condición de país
regido por un sistema político presidencial, tanto a nivel
nacional, estadal y municipal, un doble sistema. El de
mayoría, en este caso relativa y por lo tanto de una sola
vuelta, para Presidente de la República, Gobernadores de los
Estados y Alcaldes de los municipios. El de representación
proporcional de las minorías, para senadores, diputados al
Congreso de la República, diputados a las Asambleas
Legislativas de los estados federados, concejales de los
municipios y miembros de las juntas parroquiales. Sin embargo,
este segundo sistema, tiene una serie de variaciones:
Para la elección de los senadores y los miembros de
las juntas parroquiales, se aplica el principio de la
representación proporcional de las minorías que
tradicionalmente ha venido rigiendo al sistema político del
país desde 1946. En cada estado o parroquia, el elector
tiene un derecho a voto, y se eligen dos senadores, en los
estados, y tres o cinco miembros de la junta parroquial, ya sea
esta urbana o rural, por el sistema de listas bloqueadas y se
adjudican las posiciones haciendo la distribución por
cuociente. El principio de representación proporcional de
minorías, en el caso de los senadores, cobra vigor con la
adjudicación de senadores adicionales22.
En el caso de los diputados al Congreso de la
República y a las asambleas legislativas de los estados, el
elector tiene derecho a doble voto, ya que, se combina el sistema
de la representación proporcional de las minorías, con
un sistema uninominal mayoritario, de mayoría simple, en
circuitos electorales,
determinándose, como consecuencia tal sistema, una
representación proporcional personalizada, en una
circunscripción uninominal con mayoría relativa,
así como nivel de la circunscripción electoral
plurinominal, que se corresponde con el estado, o distrito
federal, con la aplicación del método D'Hondt. Los
escaños obtenidos a nivel de circunscripción uninominal
se restan de los escaños a nivel de circunscripción
plurinominal alcanzados por los partidos o grupos de electores.
La diferencia se cubre por los candidatos de la lista según
el orden de su postulación. Cuando el número de
escaños uninominales de un partido o grupo de electores es mayor
del que le corresponde, en razón del resultado en la
circunscripción plurinominal, conserva la totalidad de los
escaños uninominales23.
La elección de concejales se hará
uninominalmente con representación proporcional y a tal
efecto, se elegirán vía uninominal, el 0,666 % del
total que le corresponda al municipio, y por representación
proporcional de las minorías, el 0,334 % restante. El
elector tendrá derecho a emitir un solo voto, en el circuito
respectivo. La suma de todos los votos uninominales determina el
resultado obtenido por cada partido en el municipio, a este
resultado se aplica el método de D'Hondt, a fin de
determinar cuantos concejales le corresponden a cada partido o
grupo de electores. Se excluyen los cuocientes correspondientes a
los partidos o grupos de electores ganadores en los circuitos
electorales, los restantes, serán a los escaños a
distribuir por representación proporcional, indicándose
a que partido pertenece cada escaño. A los fines de
determinar a que candidato o candidatos del partido o grupo de
electores que le corresponde la representación proporcional,
se le asignará o asignarán los escaños obtenidos,
se toma como referencia, los mayores porcentajes obtenidos en
cada circuito por los candidatos que no hubieren
ganado24.
El Proyecto De Ley
Orgánica De Elecciones Y Participación
Política
Actualmente se discute en el Congreso de la
República, un proyecto de Ley Orgánica de Elecciones y
Participación Ciudadana, con la cual se pretende derogar la
vigente ley Orgánica del Sufragio. El ámbito de
aplicación de la ley en proyecto, está definido de la
siguiente manera: El presente texto legal, regirá los
procesos electorales que se celebren en todo el Territorio
Nacional, con la finalidad de elegir Presidente de la
República, Senadores, Diputados al Congreso de la
República, Gobernadores de Estado, Diputados a las Asambleas
Legislativas, Alcaldes, Concejales y Miembros de las Juntas
Parroquiales. También se aplicará esta ley en la organización y
realización de los Referéndum Consultivos que ella
consagra, así como cualquier otro proceso que determine la
Ley.25
Se observa en este proyecto de ley, una ampliación
de su ámbito, ya que se incluye, de manera expresa, la
organización y realización de los Referéndum
Consultivos, que el mismo proyecto consagra en los siguientes
términos: El Congreso de la República por acuerdo
aprobado por la mayoría de los miembros de cada Cámara,
o un número de electores no menor de 10% de aquellos
inscritos en el ,registro electoral permanente,
tendrán la iniciativa para convocar la celebración de
un referéndum, con el objeto de consultar al cuerpo
electoral, las decisiones de especial Trascendencia
nacional.
La celebración de los Referéndum Consultivos
en materias de interés propio de los
estados y municipios, se regirá por lo establecido en su
caso por las constituciones estadales, la Ley Orgánica de
Régimen Municipal y las ordenanzas
respectivas26.
I. En lo atinente al sistema electoral, las
innovaciones más importantes del proyecto
son:
1. La sustitución del sistema de
representación proporcional personalizada, por el sistema
de voto preferencial nominal, combinado con el principio de
representación proporcional. En tal sentido se establece
que "todas las elecciones para cuerpos colegiados, se
celebrarán por el sistema de voto preferencial nominal con
representación proporcional" 27.
2. Como consecuencia de lo anterior, se eliminan los
circuitos electorales, variando la consideración de las
circunscripciones electorales: Para todas las elecciones la
circunscripción será aquella a la que corresponda la
representación a ser elegida: la República para el
Presidente de la República; los estados para las
elecciones de Gobernadores, Senadores, Diputados al Congreso y
Diputados a la Asamblea Legislativa; los municipios para las
elecciones de alcalde y concejales; y las parroquias para las
elecciones de juntas parroquiales28.
3. La propuesta del voto preferencial nominal y la
representación proporciona¡ elimina un suplente a los
dos que tienen los diputados a as Asambleas Legislativas de los
estados y los concejales, estableciendo la convocatoria de
elecciones parciales en caso de ausencia absoluta de
representantes populares.
4. En virtud de tal sistema se establece, ante el voto
de lista completa, la opción de votar por un mecanismo de
listas abiertas:
El elector tendrá derecho a votar por lista
completa, para lo cual existirá una casilla en el
instrumento de votación, o seleccionar nominalmente los
candidatos de su preferencia entre todos los postulados, aún
cuando aparezcan en listas diferentes. En caso de que el elector
decida, seleccionar nominalmente los candidatos de su
preferencia, deberá votar por cinco de
ellos.29
II. En cuanto a los organismos electorales,
destaca:
1. La sustitución del Consejo Supremo Electoral,
por un organismo que podría ser llamado, Consejo Nacional
de Administración
Electoral, el cual estará integrado por cinco (5) miembros
principales y cinco (5) suplentes, variando el procedimiento de
designación de sus miembros, los cuales, seguirán
siendo designados por el Congreso de la República, pero a
partir de una lista, igual al triple de los cargos elegibles,
propuesta por la Comisión Nacional de postulación, la
cual estará integrada por un representante de la Iglesia Católica, un
representante de los rectores de las universidades nacionales
autónomas y un representante de los presidentes de las
academias nacionales. Los partidos políticos nacionales
que hubieren obtenido, por lo menos el tres por ciento (3%), de
los votos para la Cámara de Diputados en las últimas
elecciones, podrán designar un representante con derecho a
voz.
2. Igualmente las Juntas de Administración
Electoral Regionales, sustituyen a las Juntas Electorales
Principales. Estas Juntas estarán integradas por cinco (5)
miembros y serán nombradas por el Consejo Nacional de
Administración Electoral, en base a las listas de
candidatos que le presente la Junta de Postulación
Regional, a su vez integrada por un representante de las
universidades nacionales autónomas con sede en la entidad
federal, un representante de la Iglesia Católica y un
Representante de los Jueces Superiores.
3. La Junta de Administración Electoral
Municipal, sustituye a la Junta Electoral Municipal.
Estará integrada por tres (3) miembros, designados por la
Junta de Administración Electoral Nacional de la lista de
candidatos que le presente la Junta de Postulación
Regional.
4. En caso de constituirse Juntas de
Administración Electoral Parroquial, estarán
integradas por tres (3) miembros, designados por la Junta de
Administración Electoral Municipal en base a la lista
presentada por la Junta de Postulación
Regional.
5. Las Mesas de votación estarán integradas
por tres (3) miembros, dos elegidos en forma aleatoria por la
Junta de Administración Electoral Municipal, de los
maestros, profesores, estudiantes o egresados universitarios,
residentes en la localidad donde está ubicada la mesa y el
otro miembro, elegido en forma aleatoria entre los electores de
la mesa. Durarán seis (6) años en ejercicio del
mandato y su trabajo, el día de las elecciones será
remunerado.
6. El secretario de mesa de votación será
elegido por los miembros de la mesa y debe ser egresado
universitario, estudiante de educación superior, o
maestro.
7. Los miembros de las mesas y los secretarios
serán elegidos cuatro (4) meses antes de las elecciones, a
los fines de recibir la debida instrucción electoral, 8.
Los partidos políticos y grupos de electores
presentarán testigos para las mesas de votación. Del
mismo modo ante las Juntas de Administración Electoral
tendrán miembros con derecho a voz, en caso de haber
obtenido tres por ciento (3%) por lo menos, de los votos para
la Cámara de Diputados en la circunscripción
correspondiente.
El Sistema Electoral
Municipal
Importantes avances se han logrado en la definición
de un sistema electoral municipal, lo cual marcha parejo al lado
de la definición de un sistema electoral estadal. Pero
aún se requiere dar importantes pasos a fin de
perfeccionarlos. Es digno destacar, que la maduración de
nuestro sistema electoral ha traído como resultado, la
sustitución del viejo procedimiento de boleta única,
con la cual se elegía de una sola vez, con el ejercicio de
un solo voto, a los senadores, diputados nacionales y estadales y
concejales. Ahora se realizan, no solo elecciones separadas en el
tiempo, sino además, están instrumentalmente separadas
las decisiones de elegir senadores, diputados al Congreso, tanto
por lista como por vía uninominal, por lo cual puede
coincidir la decisión del elector, o ser divergente,
diputados a las Asambleas Legislativas, en las cuales vale la
misma consideración precedente, concejales y miembros de las
Juntas Parroquiales. Se elige también separadamente al
Presidente de la República, Gobernadores y Alcaldes, como
expresión de la rama Ejecutiva del Poder Público. Hemos
logrado desarrollar un sistema contencioso electoral, de
importantes experiencias en el ejercicio de procedimientos
recursivos, de manera especial en lo referente a las elecciones
estadales y municipales. Para algunos, el desarrollo de los
procesos contenciosos parecen una demostración de debilidad
en la eficacia del sistema electoral.
Pero lo cierto es que el sistema está demostrando que cada
quién puede ejercer sus derechos y van a ser los órganos de
justicia los destinatarios finales en la solución de
conflictos
electorales.
El reto se orienta a entender que los cambios que se
requieren no deben ser sólo cosméticos y obedecer a las
pretensiones de sacar ventaja de mayorías circunstanciales,
sino que estos deben reflejar las expectativas generadas en la
sociedad. Los cambios positivos que vengan, deben ser
bienvenidos, pero ello no debe silenciar la solicitud de un mayor
impulso reformista.
Así, se hace necesario replantear algunos aspectos
formulados por Franklin Guzmán, con motivo de la
realización, por parte de la COPRE de un taller sobre el
sistema electoral venezolano, Algunos de estos aspectos, se ven
reflejados tanto en la última reforma de la Ley
Orgánica del Sufragio, como en el proyecto de ley
presentado, otros siguen pendientes:
1. Diversificar e institucionalizar la fuente de origen
de los organismos electorales.
2. Alterar la composición partidista de los
organismos electorales.
3. Crear el Registro Permanente y el sistema de
formación de miembros de mesa.
4. Simplificar los instrumentos de votación y las
actas de escrutinio y automatizar el proceso.
5. Descentralizar la organización de las
elecciones, trasladando las funciones administrativas a las
Juntas Electorales.
6. Reducir y redimensionar las funciones del
C.S.E.
7. Separar lo administrativo de lo
contencioso.
8. Otorgar lo contencioso a una estructura
judicial.]
9. Municipalizar el Registro Electoral
Permanente.
10. Incrementar los niveles de información del
elector30.
Al lado de estos planteamientos, de interesantes, creo
que hay dos aspectos que deben ser desarrollados, a fin de
establecer un auténtico sistema electoral municipal y que se
cumpla el principio constitucional en virtud del cual se le
considera al Municipio "la unidad primaria y autónoma dentro
de la organización nacional"31:
1. Deben separarse las elecciones municipales de las
estadales. Ya se dio un importante paso de avance, al separar
éstas dos de las nacionales, permitiendo con ello una
descentralización real en la formación de la voluntad
electoral del venezolano. Pero en los estados, la simultaneidad
de los procesos electorales de Gobernador, Asambleas Legislativa,
Alcaldías, Concejos Municipales y Juntas Parroquiales, hacen
depender mucho las elecciones municipales del proceso estadal.
Incluso, en algunos municipios no se desarrolla una campaña
electoral con propuestas locales. La separación de estos
comicios, redundará en beneficio de la formación de
liderazgos locales menos dependientes del liderazgo estadal.
2. Debe dársele contenido sustancial real al
principio constitucional según el cual: La ley podrá
establecer diferentes regímenes para la organización,
gobierno y administración de los municipios, atendiendo a
las condiciones de población, desarrollo económico,
situación geográfica y factores de importancia. En todo
caso la organización municipal será democrática y
responderá a la naturaleza propia del gobierno
local32.
Ha sido prédica constante, en diferentes
escenarios, analíticos del tema, que la Ley Orgánica de
Régimen Municipal vigente uniformizó los regímenes
de gobierno, organización y administración municipal,
cercenando la libre iniciativa que podría existir, tanto en
las Asambleas Legislativas de los Estados, como en las propias
municipalidades, a fin de desarrollar los elementos
diferenciación municipal, y crear los municipios
turísticos, agropecuarios, industriales, mineros, o
diferenciados simplemente por su ubicación geográfica,
factor determinante para establecer condiciones de desarrollo
especiales, y diferentes a las del resto del país. Ese
municipio uniforme, concebido en la ley, ni siquiera establece
las diferencias básicas atinentes a las condiciones de
urbanidad de unos, frente a las de ruralidad de otros, menos
aún esperar diferenciación en los grados de desarrollo,
entre unos y otros. Solo rescatando las potestades de los
estados, como reguladores de rango constitucional del
régimen municipal, se podrá lograr una auténtica
descentralización municipal.
Los elementos presentados deben servir para concebir,
lejos de la uniformización del sistema electoral para los
cuerpos colegiados, propuesto en el proyecto de reforma en
discusión el Congreso, la diferenciación, no solo del
sistema electoral municipal frente al nacional y estadal, sino
además, la posibilidad de diferenciar la elección de
los municipios, atendiendo a sus variables condiciones
intrínsecas. No se requieren los mismos elementos de
elección de autoridades municipales para Chacao o Maracaibo,
como los que se requieren para Mucuchíes o Pregonero. La
descentralización es la fórmula que debemos explorar.
Con ella, no solo lograremos la ampliación de las potestades
de los municipios, sino además, referido al ámbito
electoral, podremos lograr que cada municipio tenga el tipo de
organización que requiere y que del mismo modo, las
autoridades que lo rijan, sean electas por procedimientos que
estén acordes con su especificidad. En ese sentido es
necesario observar que no debemos descartar a primera vista los
sistemas uninominales ni otros sistemas que pueden resultar el
mecanismo más idóneo para lograr una representatividad
congruente en escenarios municipales muy bien definidos, con
diferencias insalvables entre diversos sectores de
población, los cuales no deben ser considerados como un todo
uniforme. El debate continúa abierto y
lo más importante es que cada día se toma más
enriquecedor.
1. LA REFORMA DEL
ESTADO. Proyecto de Reforma Integral del Estado, Volumen I. COPRE. Caracas. 1.988.
p. 91 2. ídem.
p. 21.
3 .Sartori, Giovanni.
Ingeniería Constitucional
Comparada. Una investigación de
estructuras, incentivos y resultados. Fondo de
Cultura Económica.
México. 1994. p.
15.
4. Constitución de
la República de Venezuela. 1961. artículo
2°.
5 . Brewer Carias,
Allan R. Bases legislativas para la descentralización
política de la federación centralizada (1990: El inicio
de una reforma),en: Leyes para la descentralización
política de la federación. Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas. 1990. p. 9.
6. LA REFORMA DEL
ESTADO. ob. cit. p.38.
7. De Tocueville,
Alexis. El Antiguo Régimen y la Revolución. Ediciones
Guadarrama. Madrid, España. 1969. p.
225.
8. Duveger Maurice.
Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Ariel
Ciencia Política.
Barcelona. España. 1988. p. 68.
9. Nohlen Dieter.
Sistemas Electorales y Partidos Políticos. Fondo de Cultura
Económica. México. 1994. p. 9.
10. Constitución
de la República de Venezuela. 1961. artículo 3.
(Subrayado mío).
11. LA REFORMA DEL
ESTADO. ob. cit. p. 103.
12. Combellas, Ricardo.
ob. cit. p. 116.
13. Nohlen, Dieter. ob.
cit. p. 130.
14. Constitución
de la República de Venezuela. 1961. artículo
3.
15. Ídem.
artículo 118.
16. Ídem.
artículo 2.
17. Ídem.
artículo 4.
18. Ídem,
artículo 110.
19. Ídem.
artículo 111.
20. Ídem. articulo
112.
21. Constitución
de la República de Venezuela. 1961. artículos 19, 113,
148, 151 y 183. Ley Sobre Elección y Remoción de los
Gobernadores de Estado. 1989. artículo 2. Ley Orgánica
de Régimen Municipal, artículos 51, 55, 77, 72 y 73.
Ley Orgánica del Sufragio. 1995. artículo
1a.
22 Ley Orgánica
del Sufragio. 1995. artículos 2a, 14a, 15a, 17a y 18a.
23. Ídem.
artículos 3a,
4a,14a, 15a, 16a y 18a.
24. Ídem,
artículos 150, 151, 164 y 165.
25. Proyecto de Ley
Orgánica de Elecciones y Participación Ciudadana.
artículo 1.
26. Ídem.
s/n.
27. Ídem.
s/n.
28. ídem.
s/n.
29. ídem.
s/n.
30. Guzmán,
Franklin. Descentralizar y despartidizar los organismos
electorales, en: Reforma de los organismos electorales, una
propuesta de consenso. COPRE. 1994. p. 37.
31. Constitución
de la República de Venezuela. 1961. artículo
25.
32. ídem. articulo
27.
Luis Enrique Useche Díaz (*)
En Revista virtual Provincia.
Universidad de Los Andes:
http://www.saber.ula.ve./cieprol/provincia
(*) Presidente de la COPRE
Táchira