I.- Etapas Históricas
del Régimen Municipal Venezolano
I. 1. El Régimen
Municipal Durante el Período
Republicano
1.2. El Régimen
Municipal Durante el Período Democrático
Constitucional
II. Los Grandes Objetivos de
la Reforma del Régimen Municipal
Venezolano
Deseo agradecer al Centro Iberoamericano de Estudios
Provinciales y Locales (CIEPROL) en la persona de su
director, el Dr. Fortunato González, la invitación
para participar en estas II Jornadas sobre Federalismo,
Descentralización y Municipio, dedicadas a
discutir el proceso de
reforma del régimen municipal venezolano, que es, pienso
yo, un tema de primera importancia porque, en mí criterio,
el régimen de gobierno y administración municipal, tal como se ha
desarrollado después de su reforma en 1.989, ha sido un
fracaso.
Sin embargo, no es posible entender qué es lo que
ocurrió y qué es lo que está ocurriendo, ni
cuáles fueron los motivos de las reformas introducidas en
el año 1989, si no situamos el tema desde un punto de
vista histórico. Insisto en que es imposible entender las
instituciones
públicas contemporáneas en ningún campo si
no tenemos claridad sobre cuál ha sido su trayectoria
histórica y cómo ha sido su origen y evolución. De manera que para entender el
sentido de la apreciación general señalada acerca
de la situación actual del régimen de gobierno y
administración municipal, quisiera hacer una referencia a
las diversas etapas que ha atravesado en Venezuela, que
por lo demás han sido ignoradas.
I.- Etapas Históricas
del Régimen Municipal Venezolano
En materia de
gobierno y administración municipal pueden distinguirse
tres grandes períodos en nuestra historia política:
Por una parte, un largo período que de unos 150
años aproximadamente, que va del año 1.811 hasta
1.961 y que podemos determinar como período republicano.
Durante este período el régimen de gobierno y
administración municipal en el país estuvo basado
en la separación orgánica de los poderes
públicos. A ese siguió el período
democrático constitucional, que se extiende desde 1961
hasta 1989 y tiene por característica destacada haber
modificado radicalmente, desde el punto de vista fáctico,
el régimen de gobierno y administración municipal
anterior, basado en la separación orgánica de
poderes. El nuevo régimen pasó a ser en los hechos
un régimen de gobierno y administración
colegiado de carácter municipal. A partir del año
1989 se ha intentado retomar el sistema de
separación orgánica de poderes, que realmente no se
ha logrado consolidar en Venezuela.
I. 1. El Régimen
Municipal Durante el Período
Republicano.
Al inicio del período republicano del país
el régimen municipal tuvo carácter provincial,
establecido por las Asambleas Legislativas de los estados que
integraban la República; no hubo nunca una ley de
carácter nacional ni normas en nuestra
Constitución que regularan la vida
municipal. Muy poca gente conoce las Constituciones Provinciales
del inicio de nuestro período republicano, pero
allí donde empezó a configurarse el régimen
municipal venezolano.
Durante toda nuestra historia colonial no hubo nada
parecido a la separación de poderes estatales. El criterio
de la separación poderes del Estado se
incorporó sólo en Constitución republicana
de 1.811, en la que por primera vez se recogieron todos los
principios del
constitucionalismo que se han establecido en los Estados Unidos
después de la Revolución
Norteamericana, heredera del ideario de la Revolución
Francesa. De manera que puede decirse que el principio de la
separación de los poderes de Estado, que es propio del
constitucionalismo moderno como resultado de esas dos grandes
revoluciones, se consagró en nuestro país
después de haberse instaurado en Francia y los
Estados Unidos. En definitiva, la nuestra fue la tercera
Constitución moderna en la historia del mundo. Este
sistema de separación orgánica de los poderes del
Estado también fue establecido en las constituciones
provinciales de la naciente República.
Sin embargo, nada decía la Constitución
del año 11 respecto al régimen de gobierno y
administración municipal porque no era de competencia del
gobierno federal de la República; por el contrario, se
trataba de un tema que debía ser resuelto en el nivel
provincial de gobierno. De manera que fueron provincias las que
establecieron los principios del régimen de gobierno y
administración municipal en Venezuela.
En las Constituciones provinciales dictadas a inicios
del período republicano de Venezuela, particularmente en
las de Mérida, Trujillo, Caracas y Barcelona, se
expresó nuevamente el principio de la separación de
poderes entre los órganos colegiados municipales los
Consejos o Cabildos, con funciones
legislativas y deliberantes y el Jefe Municipal o jefe
político del cantón, quien desempeñaba la
autoridad
ejecutiva.
Esos criterios sobre el poder
municipal, que eran provinciales, se consolidaron en nuestra
evolución constitucional mediante una ley de
carácter nacional, la primera Ley Nacional de
régimen municipal, después de la cual no tuvimos
otra sino hasta el año 1.978. Sin embargo, esa primera ley
relativa al régimen municipal la ignoramos totalmente en
Venezuela porque fue una ley establecida por el Congreso de
Colombia. Fue
durante el período comprendido entre los años 1.822
y 1.828 cuando se establecieron las bases institucionales de la
República, en la cual las provincias venezolanas formaban
parte de varios Departamentos de la Gran Colombia. Como las
provincias venezolanas se separaron en 1830, a veces pensamos que
nuestras instituciones de gobierno empezaron a partir de ese
año, pero resulta que todas tuvieron sus orígenes
en la legislación que llevó a cabo el Congreso de
Colombia desde 1.822 hasta 1.828.
En esa legislación estuvo la base del
régimen municipal de Venezuela. En ella se establecieron
los fundamentos necesarios para la consolidación de un
Estado centralista, En el Congreso colombiano se
estableció una organización territorial jerárquica
de las autoridades ejecutivas, en donde el Presidente de la
República era sucedido por los Gobernadores de
Departamento, éstos por los Intendentes de Provincia y,
finalmente, en el menor nivel jerárquico de gobierno, los
Jefes Municipales.
En la legislación realizada por los congresantes
colombianos de ese entonces también se estableció
por primera vez el principio según el cual los
funcionarios ejecutivos de nivel inferior eran agentes de los del
nivel jerárquico superior inmediato, de manera que por
primera vez se estableció que, el Gobernador de Provincia
era un agente del Presidente la República, a la vez que
los Intendentes de los Departamentos eran agentes de los
Gobernadores. Por lo tanto, ese principio jerárquico, y la
vinculación subordinada de unos funcionarios ejecutivos a
otros, es un principio que proviene desde 1.822; no es invento de
nuestra República contemporánea, sino que nos viene
desde el inicio. En esa jerarquía los Jefes Municipales
eran agentes de los Gobernadores de Provincia.
Con base en estos principios, a partir de 1.830 se
siguió desarrollando el régimen municipal, no ya en
el ámbito de las leyes nacionales
sino en el de las leyes de los estados integrantes de la
República venezolana. En todo caso, el esquema municipal
que provino de la legislación colombiana fue el que se
desarrolló en Venezuela a partir de 1.830. Este
siguió siendo el modelo
empleado cuando se consolidó la Federación en 1.864
y desaparecieron las diputaciones provinciales, las cuales fueron
sustituidas por las Asambleas Legislativas; sin embargo, el
régimen municipal se mantuvo como objeto de la
legislación propia en los estados. Posteriormente, la
Constitución del año 1911 consagró por
primera vez la autonomía municipal al inicio del
régimen de Cipriano Castro y la Constitución de
1925 consagró las competencias
municipales como competencias establecidas en la Carta Magna de
la República, las cuales siempre habían sido
reguladas por las leyes de los estados. En la Constitución
Nacional de 1925 también se introdujeron algunos cambios
en la terminología empleada para designar cargos del
gobierno municipal. Al jefe político municipal
también llamado jefe de cantón o jefe municipal,
como se le llamó siempre durante el siglo pasado se le
cambió la denominación por la de prefecto. Bajo el
criterio de la separación orgánica de los poderes
públicos, en la Constitución de 1925 el prefecto
pasó a ser la autoridad ejecutiva municipal en
sustitución del antiguo Jefe político del
municipio.
A partir del texto
constitucional de 1925 se consideró al Concejo Municipal
como órgano colegiado deliberante, de carácter
legislativo; el prefecto, por su parte, fue considerado como
órgano ejecutivo municipal, quien además era
autoridad de policía y agente de los gobernadores de
estado. Por tales motivos, el prefecto era la primera autoridad
civil del municipio. Esta situación quedó reflejada
en el Código
Civil venezolano, en el que se considera que la primera
autoridad civil del municipio es el prefecto y no otra figura
distinta. Ese es el régimen que nosotros recibimos cuando
se reinició el sistema democrático en 1958 y se
dictó la Constitución Nacional de 1961.
Por supuesto, antes de 1958 los gobernantes locales, los
prefectos, eran designados por los gobernadores de estado y los
miembros de los concejos municipales eran, en general, los
miembros más connotados de cada localidad, designados
normalmente a dedo. No obstante, a pesar de esta
orientación centralista del gobierno local, los concejos
municipales estaban integrados por diversos grupos de
intereses de cada comunidad, de
manera que en las pequeñas poblaciones el boticario, el
dueño de la bodega y el médico rural, eran
normalmente los concejales. El concejo era un órgano
deliberante y de control; no era
un órgano de administración y, por lo tanto, ni
siquiera tenía que reunirse frecuentemente.
Este modelo de gobierno municipal, por lo demás,
existía en casi todas las partes del mundo.
1.2. El Régimen
Municipal Durante el Período Democrático
Constitucional
Al dictarse la Constitución Nacional de 1961 e
iniciarse el período democrático constitucional,
comenzaron a cambiar las cosas. Esta Constitución, que en
realidad es la Constitución de 1947 después de
haberle introducido algunas modificaciones de escasa importancia,
estableció un sistema de distribución vertical del poder entre el
ámbito nacional, el estadal y el municipal, como ya se
había establecido en la Constitución de 1925. En la
Carta Magna de
1961, sin embargo, nada se dijo respecto al modelo de gobierno
municipal. Aun cuando en el nivel nacional y en el regional se
especificaron los órganos que debían ejercer los
poderes ejecutivo y legislativo, en cuanto al municipio no existe
en el texto constitucional vigente ni una palabra sobre
cuál debe ser su régimen de organización. La
Constitución dejó a la ley nacional la potestad de
regular esta materia.
Esa ley no se dictó sino hasta el año
1978. Sin embargo, aún así continuaron vigentes las
leyes emitidas por las Asambleas Legislativas que regulaban
la
organización del poder municipal, en las cuales se
establecía la separación orgánica de poderes
entre los concejos municipales y los prefectos de acuerdo con el
modelo anterior que había sido sancionado en la
Constitución de 1925.
A pesar de que el texto constitucional de 1961 mantuvo
los prefectos como autoridades ejecutivas municipales, debe
decirse que también formuló un principio
democrático fundamental de acuerdo con el cual las
autoridades municipales debían ser funcionarios electos
por voluntad popular De manera que el constituyente de 1961 no
concebía que hubiese funcionarios municipales no elegidos
democráticamente. Lamentablemente, ese principio
constitucional no se llevó a la práctica sino hasta
que fue sancionada la Ley correspondiente a la elección
directa de gobernadores y alcaldes en 1989.
La demora en instrumentar la elección popular de
alcaldes, tal como lo pauta la Constitución vigente,
condujo a un proceso de desmunicipalización de la figura
del prefecto, que de ser una autoridad ejecutiva del municipio
terminó convirtiéndose en un funcionario estadal
con funciones subordinadas como agente de los gobernadores de
estado. Dado que a los gobernadores se les había atribuido
funciones de resguardo policial, los prefectos se convirtieron en
agentes de control político y policial dependientes de los
mandatarios regionales.
De manera entonces que, paralelamente al proceso de
desmunicipalización de la figura del prefecto, los
concejos municipales, como únicas autoridades locales
electas, pasaron a convertirse progresivamente en órganos
que asumieron todas las funciones
administrativas de gobierno, además de sus propias
funciones deliberantes, legislativas y contraloras. Así
comenzó a consolidarse un esquema de administración
colegiada de los municipios cuyo efecto más importante fue
el apoderamiento de los órganos de gobierno local por los
partidos
políticos. De esta forma se gestó un
régimen de administración, y gobierno local en el
que no existía autoridad ejecutiva, por cuanto los
presidentes de los concejos municipales sólo
ejercían la jefatura de un órgano deliberante y
recontrol, al tiempo que la
figura del prefecto perdió su condición de
autoridad ejecutiva para formarse en un agente subordinado a las
gobernaciones de los estados.
Ese esquema de gobierno local se desarrolló
durante el período que va desde el año 1961 hasta
el momento en que se dictó la primera Ley Orgánica
de Régimen Municipal del año 1978, de la cual puede
decirse que no significó ningún avance respecto a
lo que había sido pautado en la Constitución de
1961. En la ley municipal de 1978 no se actualizó el
régimen municipal de la Constitución; lo que se
hizo fue consolidar a nivel nacional el régimen que
había sido sancionado en las leyes de los estados por las
Asambleas Legislativas, régimen que por los demás,
era anterior a la Constitución Nacional de
1961.
De manera que la ley municipal de 1978 representó
un desfase de gran importancia respecto a los principios
estatuidos en la Constitución vigente, por cuanto no
llegó a actualizar al municipio como autoridad
política primaria y autónoma a nivel local. Lo
único que se hizo fue resumir en una ley nacional de
carácter centralista lo que decían las leyes de los
estados en materia municipal.
La situación así creada, cuyos rasgos,
fundamentales fueron la desmunicipalización la figura del
prefecto y el apoderamiento de los concejos municipales por los
partidos políticos, condujo a la degradación
progresiva de la
administración municipal. Las instituciones
municipales se convirtieron, sin la menor duda, en un coto de los
partidos políticos, en un instrumento de financiar del
activismo político. Por eso, cuando se discute sobre una
ley de financiamiento
a partidos políticos y se le asignan grandes cantidades a
través del Consejo Supremo Electoral en la Ley
Orgánica del Sufragio,
existe la tendencia a olvidar los innumerables mecanismos
indirectos de financiamiento que han empleado durante
décadas los partidos políticos. Entre esos
mecanismos uno de los más destacados fue precisamente el
apoderamiento de los órganos del gobierno municipal, lo
que dio por resultado que los asuntos locales quedaran al margen
de los intereses de las comunidades porque el interés
fundamental era servir partido de turno y eso lo supimos desde
siempre.
El número de concejales electos se utilizaba
normalmente para calcular el porcentaje del presupuesto para
el pago de la persona que los partidos políticos
manejaban. Así tratara solamente de un concejal por
partido político, eso representaba una alícuota de
los partidos empleaban para pagar sus activistas locales.
Sólo marginalmente se hacen cosas en interés de la
comunidad. La administración municipal llegó
durante ese período a su más increíble
estado de degradación y muchos intentos se hicieron para
buscar una solución, entre ellos la creación de la
figura del administrador
municipal, que se ideó como un mecanismo para asegurar un
régimen de administración que no fuera el absurdo
régimen colegiado instituido por las leyes de los estados,
puesto que en ninguna parte del mundo ni en ninguna
organización, puede pretenderse que un órgano
colegiado sea el que administre y gobierne una institución
pública.
Esa crisis del
municipalismo,
que se acentuó durante todo este período,
alcanzó su peor nivel justamente en la década de
1980, al punto que en el año 1984 ya se había
planteado la reforma del régimen municipal. Ese año
la fracción parlamentaria del partido COPEI
presentó al Congreso de la República un proyecto de
reforma de la Ley Orgánica de Régimen Municipal por
iniciativa del Dr. Orlando Contreras Pulido, que sería a
la postre el proyecto que fue aprobado por ambas Cámaras
del Congreso en 1989 con algunas modificaciones.
Uno de los principios fundamentales de la reforma de
1989 fue la vuelta a la separación orgánica de
poderes, es decir, la vuelta al principio según el cual el
gobierno y la administración municipal debe fundamentarse
en una autoridad ejecutiva para la conducción de las
políticas públicas y una autoridad
colegiada para asumir los asuntos legislativos, deliberantes y de
control, estrictamente separadas. Luego de haberse
desmunicipalizado la figura del prefecto, necesariamente
debía inventarse la autoridad ejecutiva municipal, que es
la función
asumida en la actualidad por los alcaldes. Esta figura, no
obstante, es un invento reciente porque en el país nunca
hubo alcaldes como autoridad ejecutiva local. Tal función
era asumida en Venezuela por los prefectos.
Se estableció la figura del Alcalde debido al
desastre del régimen colegiado de administración
municipal, que había dado muestras suficientes de su
ineficiencia. En consecuencia, se recurrió a la
separación de poderes que se plasma en el artículo
50 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Muy
pronto se hizo evidente que no bastaba una reforma que
estableciese la separación orgánica de poderes. Era
necesario, al mismo tiempo, cambiar la orientación
fundamental que hasta ese momento había primado en nuestro
régimen municipal y, por lo tanto, debía cambiarse
el sistema de manejo de la vida local por los partidos
políticos. Sin eso la reforma no podía funcionar; y
como eso no cambió, lo que se hizo fue complicar
aún más las cosas. Todos los intentos de reforma
para establecer un sistema distinto de elección de
concejales fracasaron.
II. Los Grandes Objetivos de
la Reforma del Régimen Municipal Venezolano
Lo que se busca con la reforma del régimen
municipal es replantear la concepción que se tiene en la
actualidad acerca de los concejos municipales, de esos consejos
todopoderosos, que al mismo tiempo ejercen funciones
administrativas, de gobierno, legislativas, deliberantes y de
control. La reforma busca volver al esquema anterior, a los
cambios introducidos a la Ley en 1989, en la que los concejos
municipales eran solamente órganos deliberantes y de
control integrados por personas que no vivían del
régimen municipal. La idea es que los cargos de concejales
no tienen por qué ser a tiempo completo. Dada la naturaleza
deliberante y de control de las funciones de un concejal, su
dedicación bien puede ser a tiempo parcial. Incluso por
este motivo se estableció en la Ley Orgánica de
Régimen Municipal que los concejales pueden ejercer otro
cargo público o privado, porque la actividad de los
concejales es ocasional.
En consecuencia, uno de los propósitos
perseguidos con la reforma del régimen municipal
venezolano es que los concejos municipales lleguen a estar
integrados por las personalidades más destacadas de cada
localidad. Al eliminarse del texto de la ley municipal en 1989 el
principio según el cual los concejales ejercían
cargos ad-honorem, para ser sustituido por el cobro de dietas
correspondientes a sus sesiones de trabajo
mensual, se colocaron las bases para que los concejos municipales
se convirtieran en objetos de "botín" para los partidos
políticos, quienes aspiran a Colocar en esos cargos a
cualquiera de sus militantes sin atender cuidadosamente a la
calidad de
quienes van a integrar las cámaras municipales. Por otra
parte, la reforma también persigue que los concejos
municipales desistan de su pretensión de ser
órganos de gobierno y administración municipal al
mismo tiempo que órganos deliberantes y de control. De
hecho, y ese es uno de los grandes problemas que
tiene el régimen local venezolano, son numerosos los
concejos municipales que han montado su propio aparato
administrativo y de gobierno, paralelo a las funciones que son
exclusivas de los alcaldes, con lo cual se ha duplicado la
administración; y no sólo porque los concejales se
desempeñan a tiempo completo y devengan ingresos muy
abultados, sino porque esa práctica de duplicación
de las labores de gobierno y administración representa un
despilfarro de recursos
económicos útiles para atender necesidades reales
de las comunidades, al mismo tiempo que se crean las condiciones
para que los presupuestos
manejados por los concejos sean mayores o iguales que los de la
alcaldía.
El alcalde no ha llegado a consolidarse como la primera
autoridad civil de los municipios. En primer lugar porque tiene
una administración paralela en el concejo. En segundo
lugar porque tiene al frente un prefecto que sigue siendo agente
del gobernador aunque sigue siendo autoridad civil de los
municipios. Lo ideal es que los alcaldes sean agentes directos de
los gobernadores de estado, al igual que éstos son agentes
directos del Presidente de la República, y se elimine la
figura del prefecto como autoridad municipal.
La reforma del régimen municipal venezolano busca
reforzar la figura del alcalde y por eso se formuló la
propuesta de que el alcalde presidiera la cámara
municipal, que finalmente fue introducida en la reforma anterior
realizada en 1989. El objetivo de
eliminar la figura del Presidente del Concejo Municipal para que
este cargo lo ejerciera el alcalde con derecho a voz pero no a
voto tenía por objeto buscar un mecanismo para que la
autoridad ejecutiva tuviese injerencia en el órgano
colegiado deliberante y de control, a los fines de evitar
justamente el desarrollo de
una administración paralela. Sin embargo, de nuevo se
quiere imponer la figura de Presidente del Concejo, pero no creo
que con eso se solucione nada, pues su efecto será
consolidar definitivamente la administración y el gobierno
paralelo en el municipio.
El mayor problema de toda la compleja realidad
política local del país es que hemos establecido un
régimen chantajista de gobierno y administración
municipal. El desarrollo de la administración municipal
paralela ha sido producto de
una tendencia progresiva de los concejos para cercenarle poderes
al alcalde. En cualquier municipio se encuentran ordenanzas que
establecen a favor de las cámaras municipales competencias
y poderes que son de carácter ejecutivo, propias del
alcalde y, sin embargo, los concejales pretenden asumirlas. Y los
alcaldes no dicen nada porque temen el chantaje de la
improbación de la Memoria y
Cuenta anual, Ese régimen de chantaje ha hecho que se
consolide la administración municipal paralela.
Pero si es grave que los concejales hayan montado sus
parapetos, sus comisiones administrativas y de gobierno en una
forma ilegal, más grave aún es que un Alcalde no se
atreva a impugnar ante la Corte Suprema de Justicia las
ilegales e inconstitucionales ordenanzas que dictan los
Concejales, violando el principio de la separación
orgánica de poderes, por temor el chantaje que representa
la amenaza de improbación de la Memoria y Cuenta.
Este chantaje de las cámaras municipales ha degradado la
función del alcalde. En muchos casos, cuando los alcaldes
sienten la presión de
las cámaras municipales no asumen sus responsabilidades,
no toman las decisiones que deben tomar, y eso paraliza la
administración municipal.
Con todo el respeto a mis
amigos de la Subcomisión de Reforma de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal de la Cámara
Diputados del Congreso Nacional, absolutamente nada vamos a
lograr con la modificación de la ley si no se solucionan
los problemas de fondo que la aquejan, derivados la
concepción básica que se tiene acerca de la
integración de las cámaras
municipales y del sistema de elección de los concejales.
El problema no es la ley, igual que el problema central del
sistema
político venezolano no la Constitución. El
problema es de funcionamiento del sistema político por
cuanto no hay voluntad para cambiar las cosas. Con las
modificaciones de la ley la situación actual del
régimen municipal va a seguir exactamente igual, si los
consejos pretenden seguir asumiendo funciones de gobierno y
administración que no les corresponden y su función
de los concejales se sigue entendiendo como una forma de
resolverle problemas económicos a un grupo de
militantes de partidos políticos locales o de los grupos
electores que hayan surgido en una localidad.
Si esta situación sigue así, ninguna
reforma de la ley va a producir un resultado favorable. En mi
criterio, pienso que debe mantenerse el régimen de
separación orgánica de poderes. La gran reforma
tiene ser, y lo digo con toda propiedad,
establecer realmente un concejo municipal "pintado la pared". Y
uso la expresión criolla, es decir que no gobierne, ni
administre, ni tenga forma de injerencia en la
administración y el gobierno municipal. Por el contrario,
deben reforzarse los poderes ejecutivos del alcalde y que el
concejo municipal sea sólo un órgano deliberante
ad-honorem, de manera q el desempeño del cargo de concejal no sea
atractivo para el financiamiento del activismo político
local, sino que sirva más bien para atender los intereses
de la comunidad, Este es el desiderátum que en definitiva
tenemos que buscar y eso no se logra con reformas parciales de la
ley municipal.
Dr. Allan Brewer Carías
En Revista
virtual Provincia, Universidad de
Los Andes: http://www.saber.ula.ve./cieprol/provincia