Ciento ochenta años de vida autónoma e
independiente de la República nos evidencian que Venezuela no
es un Estado
Federal, y que la consagración del federalismo en nuestro
texto
constitucional no fue más allá de la exposición
de motivos que la acompañó.
La federación implica no sólo la
existencia de entes político-territoriales intermedios
entre el poder nacional
y el poder local. Requiere, además, de una
federación política que le
conceda a las provincias autonomía para la
elección, organización y administración de su gobierno, y al
mismo tiempo
requiere de una federación legislativa que le atribuya
competencias
propias, a los fines de evitar el macrocefalismo evidenciado en
toda América
Latina, en cuyos países observamos grandes cabezas con
pequeños cuerpos.
Esta situación se refleja en las concentraciones
urbanas de sus capitales, que en su mayoría poseen
más del 20% de la población total de cada país. Se
refleja, igualmente, en la existencia de un poder central en la
capital de la
República que absorbe y distribuye más del 80% del
presupuesto
nacional, en la que se maneja todo el poder político y
económico de la nación
y se olvida que ella es una sola, y que el fin del Estado y de la
sociedad,
hasta el más distante y apartado lugar de la
República, es el desarrollo
pleno de la
personalidad del individuo,
dentro de la más pura concepción del bien
común y de los Estados personalistas.
La adopción
del artículo 136 de la Constitución de la República, al
señalar las competencias del Poder Nacional,
desdibujó cualquier posibilidad de federación en
Venezuela. Allí se consagra la culminación de un
proceso de
ciento cincuenta años en los que les fue arrebatado a
nuestras entidades federales sus elementos autonómicos. Se
consagró al Poder Judicial
como un Poder Nacional, y con ello se eliminó la
posibilidad de compartir una de las tres ramas del Poder
Público. Se estableció el Poder
Legislativo con representación de las entidades
federales en el Congreso de la República,
representación actualmente disminuida con la
creación de los llamados Circuitos
Electorales, que ponen en duda la legitimidad de la
representación popular de nuestros estados.
En el Poder
Ejecutivo venezolano, representado en la figura y el
órgano de la Presidencia de la República, se
concentran las funciones de Jefe
de Estado, Jefe de Gobierno y Comandante en Jefe de las Fuerzas
Armadas Nacionales. Si a ello le agregamos las atribuciones que
la Ley de Administración Central confiere a los
diversos Ministerios, y
si analizamos la creación, organización y
funcionamiento de los múltiples órganos de la
Administración Descentralizada representada en
Institutos Autónomos, Corporaciones, Empresas del
Estado, Fundaciones y Asociaciones con otras entidades se puede
comprender la inexistencia de un Estado Federal y el
robustecimiento de un Estado Centralizado, en el que la
ineficacia en la prestación de los servicios
públicos es inversamente proporcional a sus
atribuciones y competencias.
Después de treinta años de vigencia de
nuestro texto constitucional se hizo uso de la facultad conferida
al Congreso en el artículo 137 de la Constitución
de la República para atribuir, por el voto favorable de
las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara
Legislativa, algunas de las competencias atribuidas al Poder
Nacional en favor de los estados. Esto se realizó al
sancionarse la Ley de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder
Público.
Este instrumento jurídico tiene,
lógicamente, un valor
histórico fundamental, pero no satisface las necesidades
del país ni los requerimientos de nuestras
provincias.
Ni un solo venezolano ha mejorado su condición de
vida por el hecho de que el papel sellado ahora sea de los
estados. Ni una sola entidad federal ha asumido las tareas de
exploración, explotación o comercialización de las minas de minerales no
metálicos. Existen serias dudas sobre la
administración y mantenimiento
de carreteras, autopistas, puertos y aeropuertos, por el volumen de
egresos que esas infraestructuras suponen y que los estados no
tienen.
Por otra parte, se previó la
descentralización de algunos servicios, que
son prestados por la Administración
Pública Nacional, en las llamadas competencias
concurrentes de las entidades
político-territoriales que conforman la nación;
sin embargo, el país no había observado nunca
procedimientos
tan dispendiosos como los señalados en la Ley cuyo
análisis hacemos y que, en la
práctica, demuestran la poca efectividad de la misma. En
consecuencia, nos asaltan las más diversas dudas sobre la
posibilidad de que los estados asuman algunos servicios y los
presten con mayor eficiencia que la
Nación o que, por el contrario, estemos presenciando el
inicio de la desintegración del país, debido a que
la voracidad de los gobernantes de turno pudieran convertir a
Venezuela en un Estado Confederado con veintidós
republiquitas autónomas y casi independientes, como
resultado de la acumulación de ingresos
superiores a aquellos que las administraciones públicas
estatales pudieran manejar.
Simultáneamente con la presencia de un Estado
Centralista, carecemos de un Poder Local autonómico y con
verdadera participación de la sociedad civil
organizada. A nuestros municipios se les ha conferido la
autonomía de elegir sus autoridades con el rescate de la
figura del Alcalde; sin embargo, la instrumentación de la elección
nominal de sus concejales ha sido un dramático desastre al
eliminar la representación de la comunidad natural
por la representación de los llamados Circuitos
Electorales, creados de manera arbitraria y sin ninguna
razón lógica
para su existencia.
A los municipios se les previó la
autonomía para la creación de sus ingresos, pero se
les atribuyó una sede de competencias, como el
ordenamiento urbano y los servicios de agua, gas,
teléfonos y electricidad, que
son prestados por empresas o institutos dependientes del Poder
Nacional. Son competencias de papel, pero no competencias
efectivas. Además, las Juntas Parroquiales desconocen sus
atribuciones y las juntas de vecinos desvirtúan su
actividad muchas veces debido al proselitismo
político.
La Nación debe rescatar al Municipio por ser la
entidad político-territorial más cercana al pueblo;
pero, además, porque es la unidad política primaria
y autónoma de la
organización nacional.
La sanción de la Ley que permite la
descentralización y la transferencia de competencias, y la
creación del Ministerio de Estado para la
Descentralización, reflejan que el Poder Nacional no tiene
voluntad descentralizadora. El órgano regular para
continuar el proceso, como sería el Congreso Nacional, se
encuentra manejado fundamentalmente por las líneas de
orientación de los partidos
políticos, en los que tampoco se observa una voluntad
tendiente a proseguir el proceso descentralizador. La iniciativa
que pudiera corresponder a las Asambleas Legislativas de los
estados es prácticamente inexistente, pues la
atomización política de las mismas y la carencia de
representantes populares con visión general del proceso
así lo demuestran.
Hoy debo sostener que el proceso descentralizador y
federalista no tiene ningún futuro mientras nuestras
provincias continúen esperando que la iniciativa provenga
del Poder Central. Nuestras provincias deben utilizar los
mecanismos que la propia Ley les confiere y, en atención a su participación dentro
del órgano constituyente, ejercer sus facultades
conferidas en los primeros ordinales de los artículos 245
y 246 de la Constitución Nacional para promover, desde
abajo, las enmiendas que fueren necesarias o la reforma total de
nuestra Constitución. Sólo invirtiendo los
procesos
podremos lograr la consagración de los objetivos
propuestos.
El Congreso Constituyente de 1811 fue un ejemplo de los
logros que el concierto de nuestras provincias puede obtener. En
ese Congreso nuestras provincias crearon la República de
Venezuela siguiendo el ejemplo de las provincias de los Estados Unidos de
América
y los ejemplos europeos, que fueron objeto del concierto y el
acuerdo de regiones, naciones o provincias; o el ejemplo de la
formación de los Estados Nacionales de América
Latina, surgidos por la voluntad y decisión de los entes
provinciales. La iniciativa propia de nuestros estados debe ir
acompañada con el respaldo y la solidaridad de
los diputados y senadores de cada entidad federal, a los fines de
garantizar su aprobación definitiva en el Congreso de la
República.
Hemos sostenido en otra oportunidad que cerca del 80% de
las proposiciones contenidas en el Proyecto de
Reforma Constitucional, propuesto por la Comisión
Bicameral que presidió el entonces senador vitalicio
Rafael Caldera no son, en este momento, objeto de la Reforma
Constitucional que se está llevando a cabo. Estas
proposiciones muy bien pueden ser objeto de una Enmienda
Constitucional que, sin afectar lo fundamental de la sociedad y
del Estado, permita acoplada a las nuevas realidades políticas,
sociales y económicas de la Nación. Consideramos
que si la propia Constitución Nacional delega en el
Congreso de la República las facultades de
descentralización administrativa, mal podría
negársele tal atribución al Poder Constituyente,
expresión real del poder soberano del pueblo. Por
último, me atrevo a plantear que ese proceso
descentralizador surgido desde las provincias debe tener
objetivos claros y bien definidos, y entre ellos me permito
señalar los siguientes:
1. La reordenación político-territorial
de nuestras provincias, para adaptarlas a las nuevas
realidades geográficas, de comunicación, de asentamientos humanos, de
producción económica, de tradiciones
y valores
culturales e históricos, de manera que les permita, bajo
la conformación de unidades naturales, iniciar sus propios
procesos de desarrollo integral y armónico dentro de los
grandes objetivos y propósitos de la
Nación.
2. La descentralización política de
nuestras entidades federales, que le permita a nuestros
estados la elección, organización y
administración de sus propios gobiernos para adaptarlos a
las realidades de cada uno de ellos, y para crear mecanismos
más flexibles que les permitan asumir la
administración de nuevos y mejores servicios, bien sea
para revertirlos al Poder Nacional o para su otorgamiento a las
propias municipalidades que lo conforman.
3. La descentralización tiene que ser
económica y los estados y municipios deberán
definir su competencia
impositiva, atribuyéndole a cada uno de ellos la
posibilidad de la recaudación e inversión de los impuestos, de
manera que éstos permitan la consolidación de los
ingresos propios de cada entidad.
4. La descentralización debe ser
legislativa, a través de la cual se le atribuyan a los
estados nuevas, mejores y funcionales competencias. Estas
competencias deben comprenderlas llamadas concurrentes, que en
forma científica ha determinado el Dr. Allan Brewer
Carías, pero también las de carácter residual para consolidarlas como
propias de nuestras entidades federales. Un estado sin
competencias, como todos los actuales, no es una entidad
autónoma. Un estado sin competencias propias no tiene
materia sobre
la cual legislar. Un estado sin autonomía limita la
imaginación para crear las nuevas estructuras
del desarrollo. La autonomía es a los estados, lo que el
derecho a la libertad del
individuo.
5. La descentralización debe permitir a
nuestras provincias, al igual que la Ley se lo permite
actualmente a nuestros municipios, la posibilidad de crear
mancomunidades entre si y para fines determinados. La
regionalización en Venezuela no debe ser impuesta por el
Poder Central; debe ser el resultado de la voluntad de los entes
provinciales que por razones de necesidad, de contigüedad,
de conveniencia o de oportunidad así lo
requieran.
6. La descentralización debe ser realista y
debe considerar la municipalización de las empresas que
actualmente prestan servicios correspondientes a las competencias
municipales. La privatización de algunas de ellas, como la
telefónica por ejemplo, ni resolvió el problema de
la deuda externa ni
mejoró los servicios, ni disminuyó la burocracia ni
contribuyó al proceso descentralizador. La
municipalización de estas sociedades e
instituciones
permitiría a nuestros municipios, no sólo la
prestación de los servicios que por Ley son de su
competencia, sino prestados con mayor efectividad y rendimiento,
e incluso se podrían generar mayores ingresos para la
consolidación de sus presupuestos.
No excluyo ninguna otra iniciativa, pero sí
considero fundamental adoptar las antes enunciadas si queremos
adaptar nuestras estructuras administrativas y políticas a
un Estado moderno y funcional, que reciba con esperanzas los
nuevos cien años del siglo venidero.
A propósito del tema que nos ocupa, relativo a la
visión histórica del federalismo en Venezuela,
considero que ha sido suficiente la investigación y el análisis de los
movimientos políticos venezolanos en los últimos
ciento ochenta años. La tarea que nos proponemos es mirar
hacia adelante, y por ello considero que el funcionamiento de
este Centro Iberoamericano de Estudios Provinciales y Locales
(CIEPROL), que hoy se crea, hermanando a los pueblos de
lberoamérica, será útil en el proceso de
consecución de un Estado Federal descentralizado como el
que nos proponemos.
Dr. Marcos Avilio Trejo. (*)
En Revista
virtual Provincia.
Universidad de Los Andes:
(*) Profesor de la
Universidad de
Los Andes